1.

V tomto konaní o nesplnení povinnosti členským štátom namieta Komisia prebratie niektorých ustanovení smernice Rady 92/43/EHS z 21. mája 1992 o ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín ( 2 ) (ďalej len „smernica o biotopoch“) v rôznych rakúskych spolkových krajinách.

2.

Konanie sa začalo výzvou na podanie pripomienok k výhradám (list s výzvou) z 13. apríla 2000 a pokračovalo odôvodneným stanoviskom z 15. októbra 2003. Dňa 8. decembra 2004 nakoniec Komisia podala túto žalobu.

3.

Na základe rôznych zmien rakúskeho práva v priebehu konania požaduje teraz Komisia, aby Súdny dvor rozhodol takto:

4.

Rakúska republika navrhuje, aby Súdny dvor:

5.

Žalobu je potrebné posudzovať na základe právneho stavu v čase uplynutia lehoty, ktorú určila Komisia vo svojom odôvodnenom stanovisku. Keďže odôvodnené stanovisko došlo stálemu zastúpeniu Rakúska 17. októbra 2003, je rozhodujúcim okamihom 17. december 2003.

6.

Skutočnosť, že Komisia namieta voči Rakúsku, že články 12 a 13 smernice o biotopoch Rakúsko nepreviedlo alebo nepreviedlo dostatočne, Rakúsko nepopiera, ale informuje o zamýšľanej zmene právnych predpisov. To isté platí v súvislosti s výhradou nesprávneho prebratia článku 16 ods. 1, pokiaľ ide o spolkové krajiny Štajersko ( 3 ) a Tirolsko. Keďže ani do uplynutia lehoty upravenej v odôvodnenom stanovisku nedošlo k zmene právnej úpravy, je potrebné dospieť k záveru, že Rakúsko si nesplnilo povinnosti vyplývajúce zo Zmluvy.

7.

V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že zo štvrtého a jedenásteho odôvodnenia smernice vyplýva, že biotopy a ohrozené druhy sú súčasťou prírodného dedičstva Európskeho spoločenstva, a keďže riziká, ktoré im hrozia, často prekračujú hranice štátov, je potrebné z dôvodu spoločnej zodpovednosti prijať ochranné opatrenia vo všetkých členských štátoch. Následne, presnosť prebratia má v prípade, ako je tento, keď správa spoločného dedičstva je zverená podľa príslušného územia členským štátom, mimoriadnu dôležitosť. ( 4 )

8.

Komisia vyčíta Rakúsku, že spolková krajina Salzbursko nepreviedla rôzne definície podľa článku 1 smernice o biotopoch:„stav ochrany prirodzeného biotopu“ [písm. e)], „druh európskeho významu“ [písm. g)], „stav ochrany druhov“ [písm. i)] a „osobitné chránené územie“ [písm. l)]. Súdny dvor už určil, že definície článku 1 smernice o biotopoch sa musia prebrať. ( 5 )

9.

Rakúsko namieta, že tieto definície boli súhrou výrazu „zásah“ v spojení s cieľmi ochrany dostatočne zahrnuté.

10.

Tieto dve definície upravujú stav ochrany prirodzených biotopov a druhov, ako aj podmienky, za ktorých sa tento stav ochrany popisuje ako priaznivý. Majú toto doslovné znenie:

…

11.

Rakúsko sa domnieva, že tieto definície sú dostatočne zahrnuté v § 5 bodoch 8 a 9, ako aj v § 22a ods. 3 a 4 Naturschutzgesetzes (ďalej iba „zákon o ochrane prírody“) spolkovej krajiny Salzbursko.

12.

Tieto právne úpravy regulujú pojem „zásah“ a „ciele ochrany“(§ 5 body 8 a 9), obsah nariadení týkajúcich sa chránených lokalít, ako aj predpoklady povolenia výnimiek zo zákazov upravených v tomto ustanovení, najmä odhad dosahu (§ 22a ods. 3 a 4). Pojem „priaznivý stav ochrany“ sa síce uplatňuje, ale nedefinuje sa.

13.

Následne nedošlo k prebratiu definícií v článkoch 1 písm. e) a i) smernice o biotopoch, ale príslušné právne úpravy skôr predpokladajú ich existenciu. Táto technika právnej úpravy však nezaručuje, že boli skutočne všetky prvky definícií pri uplatnení príslušných predpisov zohľadnené. Tieto prvky sú však rozhodujúce pre rozsah pôsobnosti ochrany biotopov a druhov.

14.

Preto je potrebné zohľadniť napríklad pri odhade dosahu na biotop nie len jeho všeobecný ráz, ale aj jeho, v článku 1 písm. e) uvedené, charakteristické druhy. Zámery, ktoré síce určitý biotop na určitej ploche nezmenšujú ani neohrozujú jeho existenciu, ale sú škodlivé pre určité charakteristické druhy, majú preto pre stav ochrany biotopov svoj význam.

15.

Preto nemôžu byť § 5 body 8 a 9, ako aj § 22a ods. 3a 4 zákona spolkovej krajiny Salzbursko o ochrane prírody považované za ustanovenia, ktoré dostatočne preberajú článok 1 písm. e) a i) smernice o biotopoch.

16.

Článok 1 písm. g) smernice o biotopoch znie:

17.

Prebratie tohto pojmu je nevyhnutné, pretože sa uplatňuje v rámci určenia cieľov článku 2 ods. 2 smernice o biotopoch. Podľa tohto ustanovenia sledujú opatrenia prijaté na základe tejto smernice to, aby sa prirodzené biotopy a druhy voľne žijúcich rastlín a živočíchov európskeho významu zachovali v priaznivom stave ochrany alebo sa takýto stav obnovil. Tento cieľ je dôležitý z hľadiska určenia rozsahu povinnosti vykonávania dohľadu podľa článku 11 smernice o biotopoch a musí byť predmetom podrobného, jasného a presného prebratia. ( 6 )

18.

Rakúsko uvádza, že tieto definície sú dostatočne zahrnuté v § 3a, 22a, 22b a 29 a nasledujúcich zákona o ochrane prírody spolkovej krajiny Salzbursko.

19.

Príslušné právne úpravy však upravujú iba zváženie záujmov a kompenzačné opatrenia (§ 3a), európske chránené lokality (§ 22a a 22b), ako aj ochranu rastlín (§ 29 a nasl.). Pojem „druh európskeho významu“ sa tam ani neuvádza. Prebratie článku 1 písm. g) smernice o biotopoch je preto na základe uvedených ustanovení vylúčené.

20.

Článok 1 písm. l) smernice o biotopoch znie:

21.

Podľa názoru Rakúska bola táto definícia dostatočne prebratá v § 5 bode 9, ako aj § 22a zákona o ochrane prírody spolkovej krajiny Salzbursko. Tieto predpisy sa týkajú cieľov ochrany európskych chránených lokalít (§ 5 bod 9) a ochranných režimov, ktoré je potrebné pre tieto územia zriadiť (§ 22a). Doplňujúco k návrhu Rakúska sa musí zohľadniť aj definícia európskych chránených lokalít v § 5 bode 10.

22.

Pojem „osobitne chránené územie“ sa v zákone spolkovej krajiny Salzbursko o ochrane prírody nepoužíva. Namiesto toho zákon používa pojem „európska chránená lokalita“. § 5 bod 10 pritom odlišne od definície pojmu v článku 1 písm. l) smernice o biotopoch neodkazuje na tie územia, ktoré boli vyhlásené členskými štátmi formou zákonného alebo správneho opatrenia a/alebo na základe zmluvného aktu, ale na územia, ktoré prijala Komisia podľa článku 4 ods. 2 smernice o biotopoch do zoznamu území s európskym významom, ako aj na územia, ktoré boli navrhnuté spolkovou krajinou Salzbursko podľa článku 4 ods. 1 smernice na prijatie do tohto zoznamu. Táto skutočnosť však nemá žiadny škodlivý vplyv na presné prebratie definície, pretože to samo osebe vedie k dokonca želanej, z hľadiska času rozšírenej, ochrane „európskych chránených lokalít“.

23.

§ 5 bod 10 síce okrem toho obsahuje iba odkaz na zahrnuté územia, avšak na rozdiel od článku 1 písm. l) smernice o biotopoch neodkazuje na opatrenia, ktoré je potrené uskutočniť. Predpis je však potrebné chápať v spojení s § 5 bodom 9, v ktorom sa uvádzajú ciele ochrany európskej chránenej lokality spočívajúce v „zachovaní alebo obnovení priaznivého stavu ochrany“ prirodzených biotopov uvádzaných okrem iného v prílohe I smernice, ako aj druhov rastlín a živočíchov uvedených v prílohe II. § 22a ods. 2 zákona spolkovej krajiny Salzbursko o ochrane prírody uvádza opatrenia, ktoré je potrebné prijať na dosiahnutie týchto cieľov formou nariadení krajinskej vlády.

24.

Súhrn predpisov v § 5 bodoch 9 a 10, ako aj § 22a zákona spolkovej krajiny Salzbursko o ochrane prírody vedie k definícii „európsky chránenej lokality“, ktorá zohľadňuje skutočne všetky časti definície „osobitného chráneného územia“ v zmysle článku 1 písm. l) smernice o biotopoch. Definícia v článku 1 písm. l) smernice o biotopoch týmto teda bola v Salzbursku dostatočne prevedená.

25.

Článok 6 ods. 1 smernice o biotopoch zaväzuje členské štáty, aby určili potrebné ochranné opatrenia pre osobitne chránené územia a znie takto:

„Pre osobitne chránené územia vytvoria členské štáty potrebné ochranné opatrenia obsahujúce v prípade potreby príslušné plány riadenia, osobitne navrhnuté pre dané lokality alebo začlenené do ďalších plánov rozvoja, a primerané štatutárne [zákonné — neoficiálny preklad], administratívne [správne — neoficiálny preklad] alebo zmluvné opatrenia, ktoré zodpovedajú ekologickým požiadavkám typov prirodzených biotopov uvedených v prílohe I a druhov uvedených v prílohe II, vyskytujúcich sa v týchto lokalitách.“

26.

Komisia tvrdí, že podľa článku 6 ods. 1 smernice o biotopoch je potrebné prijať ochranné opatrenia v každom prípade a nie iba „v prípade potreby“. V súvislosti s Dolným Rakúskom k tomu nedošlo. § 9 ods. 5 zákona Dolného Rakúska o ochrane prírody určuje, že „Európske chránené lokality sú v prípade potreby predmetom vhodných opatrení, udržiavania, rozvoja a ochrany (plán správy), verejnej alebo súkromnej povahy“.

27.

Rakúsko k tomu uvádza, že článok 6 ods. 1 smernice o biotopoch uvádza len „potrebné ochranné opatrenia“ a § 9 ods. 5 zákona Dolného Rakúska o ochrane prírody vykladá tak, že vždy, keď sú ochranné opatrenia potrebné, tak sa predpokladá, že ide o „prípad potreby“, a teda ochranné opatrenia budú prijaté.

28.

Tak článok 6 ods. 1 smernice o biotopoch, ako aj § 9 ods. 5 zákona Dolného Rakúska o ochrane prírody používajú pojem„v prípade potreby“. Tento pojem sa však v ustanoveniach dolnorakúskeho zákona týka všeobecne ochranných opatrení, zatiaľ čo v smernici zahŕňa rôzne prostriedky ochrany.

29.

Podľa článku 6 ods. 1 smernice o biotopoch je preto potrebné prijať v prípade potreby ochranné opatrenia. Iba pri voľbe potrebného opatrenia sa môže uplatniť voľná úvaha. Na rozdiel od tohto nie sú podľa doslovného znenia § 9 ods. 5 zákona Dolného Rakúska o ochrane prírody ochranné opatrenia potrebné vždy, ale len „v prípade potreby“. Kedy dôjde k takémuto prípadu, keď je potrebné ochranné opatrenia prijať, zostáva nejasné.

30.

Tým nie je možné považovať § 9 ods. 5 zákona Dolného Rakúska o ochrane prírody za dostatočné prebratie povinnosti spočívajúcej v prijatí potrebných ochranných opatrení v každom prípade.

31.

Ani námietka Rakúska, že vnútroštátny predpis je potrebné vykladať tak, že tam, kde sú potrebné ochranné opatrenia, sa aj musia prijať, na tom nič nemení. Výklad vnútroštátneho práva v súlade so smernicou nemôže sám osebe prispieť k jasnému a presnému prebratiu, ktoré je potrebné, aby sa splnila požiadavka právnej istoty. ( 7 ) Ani samotná správna prax, ktorú môžu správne orgány svojvoľne meniť a ktorá je známa iba nedostatočne, nepredstavuje účinné splnenie povinností vyplývajúcich z práva Spoločenstva. ( 8 ) To platí o to viac, keď sa, ako je to v prípade smernice o biotopoch, vyžaduje osobitne presné prebratie. ( 9 )

32.

Podľa názoru Komisie nepredstavuje § 15 ods. 2 veta 1 zákona Horného Rakúska o ochrane prírody a krajiny žiadne vhodné prebratie článku 6 ods. 1 smernice o biotopoch. Ustanovenie hornorakúskeho predpisu znie:

„Pre územia ochrany krajiny (§ 11), prvky chránených krajín (§ 12), európske chránené lokality (§ 24) alebo územia ochrany prírody (§ 25) môže krajinská vláda vypracovať plány udržiavania krajiny a stanoviť v nich opatrenia, ktoré sú v súlade s odsekom 1 potrebné vo verejnom záujme a ktoré výrazne neobmedzujú povolené hospodárske využívanie predmetných území.“

33.

Komisia tvrdí, že vydávanie plánov udržiavania krajiny, to znamená, ochranných opatrení, podlieha voľnej úvahe orgánov. Podľa článku 6 ods. 1 smernice o biotopoch je naopak vydávanie zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení na rozdiel od prijímania plánov riadenia povinné.

34.

Rakúska vláda uvádza, že článok 6 ods. 1 smernice udeľuje členským štátom možnosť voľby, ktorou ustanovia povahu ochranných opatrení, ktoré majú byť prijaté, keďže formulácia „v prípade potreby“ v článku 6 ods. 1 smernice sa netýka iba prijímania plánov riadenia, ale aj „potrebných štatutárnych [zákonných — neoficiálny preklad], administratívnych [správnych — neoficiálny preklad] alebo zmluvných opatrení“.

35.

Rakúsko správne uvádza, že smernica prenecháva členským štátom určitú slobodu, pokiaľ ide o voľbu povahy opatrenia. Formulácia v § 15 ods. 2 zákona Horného Rakúska o ochrane prírody a krajiny však nevylučuje, že sa právomoc krajinskej vlády týka aj skutočnosti, či vôbec je potrebné ochranné opatrenia prijať. Ako už bolo uvedené, toto nie je predmetom voľnej úvahy členských štátov. ( 10 ) Už len z tohto dôvodu napadnuté ustanovenie nepreberá článok 6 ods. 1 smernice o biotopoch správne.

36.

Komisia okrem iného poznamenáva, že opatrenia nesmú výrazne obmedzovať povolené hospodárske využívanie predmetných území. Táto výnimka sa nenachádza v článku 6 ods. 1 smernice o biotopoch. Rakúsko uvádza, že hospodárske využívanie je „povolené“ iba vtedy, keď je v súlade s právnymi predpismi ochrany uplatniteľnými v chránených lokalitách.

37.

Uvedená vnútroštátna práva úprava jednak nešpecifikuje, čo je potrebné chápať pod „povoleným“ hospodárskym využívaním. Pravdepodobne je síce výklad, s ktorým sa stotožňuje Rakúsko, možný, avšak rovnako je možné, že v súlade so zákonom vykonávané hospodárske využívanie bráni prijatiu potrebných ochranných opatrení. Toto ustanovenie je teda minimálne nejasné a nepreberá článok 6 ods. 1 smernice o biotopoch s potrebnou presnosťou.

38.

Navyše kladie táto formulácia otázku, do akej miery je možné v rámci ochranných opatrení podľa článku 6 ods. 1 smernice o biotopoch zohľadniť hospodárske kritériá.

39.

Súdny dvor sa doteraz vyslovil iba k možnosti zohľadnenia iných ako ekologických záujmov pri výbere oblastí ochrany podľa článku 4 smernice o ochrane voľne žijúceho vtáctva (ďalej len „smernica o ochrane vtáctva“) ( 11 ), ako aj podľa článku 4 ods. 1 smernice o biotopoch. Pri tomto výbere, ako aj pri vymedzení osobitne chráneného územia nesmú byť zohľadnené iné než ekologické požiadavky uvedené na inom mieste smerníc. ( 12 ) To je možné čiastočne zovšeobecniť v tom zmysle, že iné než ekologické záujmy nie je možné v zásade zohľadniť tam, kde to smernica o biotopoch výslovne neupravuje, a teda napríklad v rámci článku 6 ods. 1 smernice o biotopoch. ( 13 )

40.

Generálny advokát Fenelly vychádza naproti tomu zrejme zo skutočnosti, že členské štáty v rámci stanovenia potrebných ochranných opatrení podľa článku 6 ods. 1 smernice o biotopoch musia hľadať rovnováhu medzi ekologickými požiadavkami a „hospodárskymi, sociálnymi a kultúrnymi požiadavkami a regionálnymi a miestnymi charakteristikami“ v zmysle článku 2 ods. 3 smernice o biotopoch. ( 14 )

41.

V prospech tohto uhla pohľadu hovorí okrem iného potreba, aby sa pri stanovení ochranných opatrení vyhovelo zásade proporcionality, ktorá podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora patrí medzi všeobecné zásady práva Spoločenstva. ( 15 ) V prípade potreby je v rámci článku 6 ods. 1 smernice o biotopoch, ako aj v odseku 2 tohto článku ( 16 ) potrebné použiť kritériá v odseku 4 tohto istého článku. Tým je možné v rámci stanovenia potrebných ochranných opatrení zohľadniť aj hospodárske požiadavky, ako aj iné záujmy článku 2 ods. 3 smernice o biotopoch, to znamená sociálne a kultúrne požiadavky a regionálne a miestne charakteristiky.

42.

Z toho však nemožno dospieť k záveru, že zákonné hospodárske využívanie automaticky prevláda nad cieľmi ochrany, čo sa dá vyvodzovať z § 15 ods. 2 prvej vety zákona Horného Rakúska o ochrane prírody a krajiny. Skôr je vždy potrebné preskúmať alternatívy a zváženie konkrétneho prípadu, ako aj ďalšie prípadne potrebné opatrenia na zabezpečenie kontinuity siete Natura 2000. Tento predpis teda z rovnakého dôvodu nepredstavuje dostatočné prebratie článku 6 ods. 1 smernice o biotopoch.

43.

Článok 6 ods. 2 smernice o biotopoch znie:

„Členské štáty podniknú primerané kroky, aby sa na osobitne chránených územiach predišlo poškodeniu prirodzených biotopov a biotopov druhov, ako aj rušeniu druhov, pre ktoré boli územia označené za chránené, pokiaľ by takéto rušenie bolo podstatné vo vzťahu k cieľom tejto smernice.“

44.

Komisia uvádza, že žiadny z predpisov, ktorý sa nachádza v zákone Tirolska o ochrane prírody, neprebral toto ustanovenie smernice. Poukazuje na to, že aj prostredníctvom zákona LGBl. 50/2004 vložený § 14 ods. 1 zákona Tirolska o ochrane prírody má charakter všeobecného cieľového ustanovenia, ktorého obsah je porovnateľný s odôvodneniami smernice o biotopoch.

45.

Rakúsko tvrdí, že zákon Tirolska o ochrane prírody neobsahuje žiadne ustanovenie o zákaze poškodzovania. § 14 ods. 1 zákona Tirolska o ochrane prírody vložený pre územia siete Natura 2000 však má zákaz poškodzovania zohľadňovať.

46.

V tejto súvislosti je najprv potrebné uviesť, že uvedený § 14, ako aj napríklad § 22a zákona Tirolska o ochrane prírody bol vložený až novelou LGBl. 50/2004, teda po uplynutí lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku. Tieto ustanovenia teda nie sú z hľadiska posúdenia prebiehajúceho konania o nesplnení povinnosti rozhodujúce. Tvrdenie Komisie v tejto otázke má zjavne slúžiť iba ako doplnok odôvodnenia, čo sa dá vyvodiť najmä z jej odkazu na obdobie, keď novelizovaný § 14 zákona Tirolska o ochrane prírody nadobudol účinnosť. Návrh Komisie je teda potrebné chápať ako prípustný návrh na určenie, že predpis zákona Tirolska o ochrane prírody, naposledy zmenený a doplnený zákonom LGBl. 89/2002, nedostatočne preberá článok 6 ods. 2 smernice o biotopoch.

47.

Pokiaľ ide o existujúcu právnu úpravu pred zmenou a doplnením § 14 zákona Tirolska o ochrane prírody, Rakúsko nepopiera námietku nedostatočného prebratia článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch, takže výhrada je v tomto rozsahu dôvodná.

48.

Je potrebné poukázať na skutočnosť, že zákon Tirolska o ochrane prírody ani v zmenenom a doplnenom znení zákonom LGBl. 50/2004 nepredstavuje dostatočné prebratie článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch. Súdny dvor v súvislosti s článkom 6 ods. 2 smernice o biotopoch stanovil, že je potrebné, aby vnútroštátne právo obsahovalo výslovné ustanovenie zaväzujúce príslušné orgány predchádzať poškodeniam prirodzených biotopov a druhov, pretože inak obsahuje vnútroštátne právo prvok právnej neistoty, čo sa týka povinností, ktoré musia byť rešpektované týmito orgánmi. ( 17 ) To isté platí aj pre zákaz rušenia druhov uvedený v článku 6 ods. 2.

49.

Ani § 14, ani §22 až 24 zákona Tirolska o ochrane prírody túto požiadavku nespĺňajú. § 14 ods. 1 zákona Tirolska o ochrane prírody obsahuje iba všeobecný cieľ, „zabezpečiť príslušné typy prirodzených biotopov a biotopov druhov na území ich prirodzeného výskytu z hľadiska ich ochrany alebo prípadne umožniť tento stav obnoviť“. Odhliadnuc od toho, že neobsahuje zákaz vyrušovania druhov, článok 6 ods. 2 smernice o biotopoch požaduje vylúčiť poškodzovanie prirodzených biotopov a biotopov druhov a vyrušovanie druhov v každej jednotlivej oblasti. Ani § 23 zákona Tirolska o ochrane prírody nepreberá predpisy o vyrušovaní druhov, keďže sa nevzťahuje na druhy na osobitne chránených územiach, teda druhov podľa prílohy II a typických druhov typov biotopov, ale sa týka druhov podľa prílohy IV písm. a) smernice o biotopoch, ktoré je potrebné chrániť podľa článku 12.

50.

Článok 16 ods. 1 smernice o biotopoch upravuje výnimky z ochrany druhov. Toto ustanovenie znie:

„Za predpokladu, že neexistuje uspokojivá alternatíva a výnimka nespôsobuje zhoršenie stavu ochrany populácie príslušného druhu na území jeho prirodzeného výskytu, členské štáty môžu udeliť výnimku z ustanovení článkov 12, 13, 14 a 15 písm. a) a b):

51.

Pokiaľ ide o § 20 ods. 4 a § 21 zákona Dolného Rakúska o ochrane prírody, Komisia okrem chýbajúceho odkazu na kritérium „nespôsobenia zhoršenia stavu ochrany“ vytýka, že tento predpis neobsahuje taxatívny výpočet podmienok na odchýlenie sa od článkov 12 až 15 smernice o biotopoch.

52.

Rakúsko tvrdí, že ochrana požadovaná smernicou o biotopoch sa zachovala, keďže vnútroštátne orgány majú povinnosť konať spôsobom, ktorý je v súlade so smernicou, a v zmysle jednotného prebratia právneho poriadku ďalej dodržujú aj kritériá stanovené v právnych predpisoch, ktoré sa týkajú poľovania. Tento fakt vedie k tomu, že v praxi sa výnimky povoľujú iba obmedzene. Zaručuje to aj judikatúra najvyšších súdov.

53.

Ako už bolo uvedené, správna prax, ktorá je v súlade so smernicou, nepostačuje na zabezpečenie prebratia smernice. ( 18 ) Ako už rozhodol Súdny dvor v prípade článku 16 smernice o biotopoch ( 19 ), ako aj v prípade porovnateľného článku 9 smernice o ochrane vtáctva ( 20 ), je potrebné, aby kritériá, na základe ktorých sa členské štáty môžu odchýliť od zákazov upravených v smernici, boli prebraté do jednoznačných vnútroštátnych predpisov. Článok 16 smernice o biotopoch sa pritom musí vykladať reštriktívne, keďže presne upravuje podmienky, za ktorých sa členské štáty môžu odchýliť od článkov 12 až 15 písm. a) a b) smernice. ( 21 )

54.

Zákon Dolného Rakúska o ochrane prírody upravuje v § 20 ods. 4, že výnimky je možné povoliť, „ak nie je obava, že z toho vyplynie rozhodujúce nebezpečenstvo pre chránenú divokú flóru a faunu“. Naproti tomu článok 16 smernice o biotopoch požaduje „nespôsobenie zhoršenia stavu ochrany populácie príslušného druhu“. Formulácia § 20 ods. 4 je spojená s obavou, že dosahy, ktoré je potrebné zakázať, nebudú „rozhodujúce“, aj keď sa dotknutá populácia nebude nachádzať v priaznivom stave ochrany. V prípade nepriaznivého stavu ochrany totiž nie sú takéto dosahy zlučiteľné s článkom 16.

55.

Síce sa môžu vyskytnúť výnimočné dôvody, za ktorých sa z dôvodov prevládajúceho verejného záujmu napriek nepriaznivému stavu ochrany môže uplatniť výnimka zo zákazov na ochranu druhov, ( 22 ) avšak kritérium nie rozhodujúceho ohrozenia stavu takéto okolnosti vopred nevyžaduje.

56.

Okrem toho sa § 20 ods. 4 uvedeného zákona obmedzuje v súvislosti s prípustnými dôvodmi pre povolenie výnimky na uvedenie pravidla tým, že povoľuje odchýlenie sa „najmä na vedecké a vzdelávacie účely“. Preto chýba taxatívne vymenovanie dôvodov na udelenie výnimiek.

57.

Rakúsko sa ďalej dovoláva článku 16 ods. 1 písm. e) smernice o biotopoch. Podobne ako v článku 9 ods. 1 písm. c) smernice o ochrane vtáctva môžu prijať členské štáty výnimky tak, aby sa za podmienok prísneho dohľadu, na selektívnom základe a v obmedzenom rozsahu, umožnil odber alebo držanie určitých vzoriek uvedených v prílohe IV v obmedzenom množstve stanovenom príslušnými vnútroštátnymi orgánmi. Rakúsko správne uvádza, že na základe tohto faktu nie je potrebný žiadny dôvod na udelenie výnimky.

58.

Aj táto výnimka sa však môže podľa článku 16 smernice o biotopoch uplatniť iba v prípade, keď neexistuje uspokojivá alternatíva, a pod podmienkou, že napriek výnimkám sa populácie dotknutých druhov v ich prirodzenom mieste výskytu zachovajú v priaznivom stave ochrany. Tieto podmienky nie sú v § 20 ods. 4 zákona Dolného Rakúska o ochrane prírody uvedené.

59.

Navyše § 20 ods. 4 zákona Dolného Rakúska o ochrane prírody musí vyžadovať zachovanie osobitných kritérií článku 16 ods. 1 písm. e) smernice o biotopoch, to znamená prísny dohľad, selektívnosť základu a obmedzený rozsah zásahu. Najmä„obmedzený rozsah“ musí byť špecifikovaný pomocou množstevného ukazovateľa. ( 23 ) § 20 ods. 4 tieto požiadavky nespĺňa.

60.

Rakúsko nemôže vyvrátiť výhradu týkajúcu sa § 20 ods. 4 zákona Dolného Rakúska o ochrane prírody s odvolaním sa na právnu úpravu poľovníctva. Aj keď existuje právna úprava metód a prostriedkov poľovníctva, tieto predpisy sa však týkajú iba oblasti poľovania, a preto ich Komisia ani neuvádza. Uplatnenie § 20 ods. 4 je však spôsobilé porušiť články 12 až 16 smernice o biotopoch mimo oblasti poľovníctva.

61.

Podľa § 21 zákona Dolného Rakúska o ochrane prírody opatrenia spojené s komerčným, ako aj poľnohospodárskym a lesníckym využitím území nie sú v zásade dotknuté zákazmi sledujúcimi ochranu druhov. Toto derogačné ustanovenie sa neuplatní, ak sú chránené rastliny a zvieratá alebo chránené biotopy zasiahnuté úmyselne.

62.

Výnimky opatrení spojených s komerčným, ako aj poľnohospodárskym a lesníckym využitím území, ktoré nie sú dotknuté zákazmi na ochranu druhov, nie sú v článku 16 smernice o biotopoch upravené. Tieto výnimky však podľa § 21 zákona Dolného Rakúska o ochrane prírody neplatia na základe výnimky z odchýlenia sa, ak sú chránené rastliny a zvieratá alebo chránené biotopy zasiahnuté úmyselne. Zákazy podľa článku 12 ods. 1 písm. a) až c), ako aj články 13 až 15 však úmyselné konania výslovne alebo implicitne predpokladajú. ( 24 ) Preto nemôžu výnimky § 21 obmedzujúce sa na neúmyselné konanie tieto ustanovenia porušiť. Z toho vyplýva zbytočnosť preskúmavania podmienok uplatnenia výnimiek podľa článku 16. ( 25 )

63.

Inak je tomu v prípade článku 12 ods. 1 písm. d) smernice o biotopoch. Tu uvedený zákaz každého poškodzovania alebo ničenia miest na párenie alebo miest na oddych nepredpokladá úmysel. ( 26 ) V tomto smere vyžadujú výnimky podľa § 21 zákona Dolného Rakúska o ochrane prírody odôvodnenie v súlade s článkom 16. Túto podmienku § 21 nespĺňa, keďže neuvádza iné uspokojivé riešenie, zachovanie populácie v priaznivom stave ochrany a ani osobitné výnimky v článku 16 ods. 1 písm. a) až e).

64.

Rakúsko sa konečne v súvislosti s § 21 zákona Dolného Rakúska o ochrane prírody dovoláva predpisov týkajúcich sa poľovníctva, ktoré by mali byť dodržané. Hoci vnútroštátne orgány dodržujú aj kritériá stanovené v právnych predpisoch týkajúcich sa poľovníctva, nevylučuje sa tým právny stav, ktorý sa dá z hľadiska úrovne ochrany a právnej istoty porovnať s normou, ktorá obsahuje taxatívny výpočet dôvodov na povolenie výnimky. § 95 JagdG (ďalej len „zákon o poľovníctve“), ktorý Rakúsko uvádza, neobsahuje žiadny príslušný výpočet dôvodov, ale iba zakazuje určité metódy poľovania vo vzťahu k určitým druhom zveri. Námietka nedostatočného prebratia článku 16 ods. 1 smernice o biotopoch je teda vo vzťahu k Dolnému Rakúsku celkovo dôvodná.

65.

Komisia v súvislosti s § 34 zákona spolkovej krajiny Salzbursko o ochrane prírody a § 104 ods. 4 zákona spolkovej krajiny Salzbursko o poľovníctve vytýka, že výnimky nepredpokladajú zachovanie populácií v priaznivom stave ochrany, ale skutočnosť, že populácie druhov rastlín a živočíchov, resp. voľne žijúcich druhov sa nesmú poškodiť. Komisia si myslí, že táto formulácia je v rozpore s povinnosťou, ktorá vyplýva z článku 2 ods. 2 smernice o biotopoch, podľa ktorej je potrebné v prípade nutnosti obnoviť priaznivý stav ochrany.

66.

Rakúsko naproti tomu tvrdí, že pojem „nespôsobuje zhoršenie“ v článku 16 ods. 1 smernice o biotopoch znamená iba zachovanie, ale nie obnovu priaznivého stavu ochrany. Je nesystémové, respektíve neuskutočniteľné pri udelení povolenia výnimky požadovať povinnosť obnoviť priaznivý stav ochrany.

67.

Formulácia „nespôsobuje zhoršenie“ skutočne predovšetkým naznačuje, že sa myslí zachovanie stavu. Stav, ktorý je z hľadiska formulácie potrebné zachovať, je však priaznivý stav ochrany v zmysle článku 1 písm. i) smernice o biotopoch. Z toho vyplýva, že pokiaľ sa ešte nedosiahol priaznivý stav ochrany v tomto zmysle, odchýlenia sa podľa článku 16 ods. 1 smernice o biotopoch sú v zásade, s výhradou mimoriadnych okolností, neprípustné.

68.

S tým vnútroštátny predpis dostatočne neráta, keď pripúšťa výnimku už vtedy, keď „populácie živočíšnych alebo rastlinných druhov prítomné v lokalite nie sú zásahom poškodzované“, bez toho, aby pritom trval na absolútnom cieli zachovania populácií v priaznivom stave ochrany.

69.

Komisia navyše tvrdí, že sa podľa § 34 zákona spolkovej krajiny Salzbursko o ochrane prírody môže rozhodnúť o povolení výnimky na účely výroby nápojov (odsek 1 bod 2) a výstavby zariadení (odsek 1 bod 9). Rakúsko toto tvrdenie nepopiera, ale informuje o zamýšľanej zmene zákona.

70.

Tento žalobný dôvod sa teda prijíma v plnom rozsahu.

71.

Článok 22 smernice o biotopoch uvádza:

„Pri vykonávaní ustanovení tejto smernice členské štáty:

72.

Komisia tvrdí, že § 17 ods. 5 zákona Dolného Rakúska o ochrane prírody pripúšťa možnosť výnimky zo zásady zákazu zavádzania a šírenia nie miestnych rastlín a nie miestnych živočíchov, pokiaľ tým nebudú „trvalo narušené“ prirodzené (genetické) vlastnosti miestnych druhov rastlín a živočíchov alebo krása a osobitosť krajiny. Tým sa zavádza dostatočné kritérium, ktoré smernica neobsahuje.

73.

S tým treba súhlasiť. Na rozdiel od smernice vnútroštátny predpis neobsahuje žiadny absolútny zákaz akéhokoľvek poškodzovania, ale zakazuje iba trvalé zásahy do prirodzených biotopov na ich prirodzenom území výskytu, ako aj do pôvodne sa voľne vyskytujúcich rastlín a živočíchov, ktoré sú spôsobené úmyselným vysadením cudzokrajných a nie pôvodných druhov. To nepredstavuje riadne prebratie smernice.

74.

Podľa článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku je účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. V rozsahu, v akom je žaloba ešte prejednávaná Súdnym dvorom, má Komisia v prevažnej väčšine úspech vo svojich dôvodoch; je preto opodstatnené zaviazať Rakúsko na náhradu trov konania. To isté platí podľa článku 69 ods. 5 rokovacieho poriadku, pokiaľ ide o späťvzatie žaloby Komisiou. V tomto smere Rakúsko spôsobilo podanie žaloby, keďže svoje právne predpisy prispôsobilo požiadavkám Spoločenstva oneskorene. Preto je oprávnené zaviazať Rakúsko na náhradu trov konania.

75.

Z týchto dôvodov navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol takto: