1.

Komisia Európskych spoločenstiev podala podľa článku 226 ES žalobu, v ktorej žiada, aby Súdny dvor určil, že Spolková republika Nemecko si tým, že stanovila, že podniky so sídlom v inom členskom štáte, ktoré vysielajú zamestnancov do Nemecka, sú povinné odvádzať príspevky do príslušného nemeckého fondu pre dovolenky, pokiaľ nejde o prípad, keď takéto príspevky už odvádzajú „porovnateľnému zariadeniu“, a zabezpečiť preklad určitých dokumentov, a tiež tým, že stanovila, že zahraničné podniky pre dočasné zamestnanie musia oznamovať každé pridelenie zamestnanca, ako aj pridelenú prácu, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 49 ES.

2.

Skôr však, ako pristúpim k preskúmaniu toho, či právu Spoločenstva odporujú tieto povinnosti, treba vymedziť relevantné kritériá na ich posúdenie s ohľadom na smernicu Európskeho Parlamentu a Rady 96/71/ES zo 16. decembra 1996 o vysielaní pracovníkov v rámci poskytovania služieb ( 2 ).

3.

Spolková republika Nemecko sa okrem iného dovoláva neprípustnosti žaloby pre jej nejasnosť, chýbajúcu zhodu s odôvodneným stanoviskom, ako aj z dôvodu neprimeranej dĺžky trvania konania pred podaním žaloby.

4.

Podľa článku 49 prvého odseku ES „sú zakázané obmedzenia slobody poskytovať služby v spoločenstve vo vzťahu k štátnym príslušníkom členských štátov, ktorí sa usadili v niektorom inom štáte spoločenstva ako príjemca služieb“.

5.

Keď podnik pri výkone tejto základnej slobody dočasne vysiela pracovníkov do iného členského štátu ( 3 ), rozdielnosť rôznych právnych poriadkov spôsobuje určité špecifické problémy. ( 4 ) Do tohto kontextu zapadá smernica 96/71, ktorej cieľom je vytvorenie „primeraného konkurenčného prostredia“ a „opatrení zaručujúcich rešpektovanie práv“ pracovníkov (odôvodnenie č. 5) ( 5 ).

6.

Článok 1 ods. 1 tejto smernice obmedzuje jej pôsobnosť na podniky zriadené v členskom štáte, ktoré v rámci poskytovania nadnárodných služieb vysielajú pracovníkov v súlade s odsekom 3 do iného členského štátu, pričom vyslanie sa uskutoční: a) na základe zmluvy uzavretej medzi vysielajúcim podnikom a príjemcom služby; b) do organizácie alebo podniku v skupinovom vlastníctve, alebo c) prenájmom pracovníkov podnikmi pre dočasné zamestnávanie alebo sprostredkovateľskými agentúrami užívateľskému podniku, ktorý pôsobí na území iného členského štátu, než je štát, ktorý ich prenajíma.

7.

Po vymedzení pojmu „vyslaný pracovník“ (článok 2) a vytvorení katalógu minimálnych pravidiel v oblasti pracovných podmienok a podmienok zamestnania (článok 3) sa v článku 4 nazvanom „Informačná spolupráca“ stanovuje:

„1.   … členské štáty v súlade s vnútroštátnymi právnymi predpismi a/alebo praxou ustanovia jeden alebo viac styčných úradov alebo jeden či niekoľko príslušných vnútroštátnych orgánov.

2.   Členské štáty ustanovia opatrenia na vzájomnú spoluprácu medzi verejnými úradmi zodpovednými podľa vnútroštátnych právnych predpisov za monitorovanie pracovných podmienok, uvedených v článku 3. Táto spolupráca bude pozostávať predovšetkým z poskytovania odpovedí na zdôvodnené žiadosti týchto úradov o poskytnutia informácií o nadnárodnom prenajímaní pracovníkov vrátane preukázaných prípadov porušenia alebo o možných prípadoch nezákonnej nadnárodnej činnosti.

Komisia a verejné úrady podľa prvého pododseku budú úzko spolupracovať pri preskúmaní ťažkostí, ktoré by pri uplatňovaní článku 3 ods. 10 mohli vzniknúť.

Vzájomná správna pomoc sa bude poskytovať bezplatne.

3.   Každý členský štát vykoná vhodné opatrenia, aby všeobecne sprístupnil informácie o pracovných podmienkach v zmysle článku 3.

4.   Každý členský štát oboznámi ostatné členské štáty a Komisiu so styčnými úradmi alebo príslušnými orgánmi podľa odseku 1.“

8.

Smernica ďalej ukladá členským štátom prijať vhodné opatrenia, ak sa im nepodarí zabezpečiť jej dodržiavanie (článok 5), určuje súdnu právomoc (článok 6) a nakoniec v článku 7 stanovuje lehotu na jej prebratie, pričom uvádza:

„Členské štáty prijmú zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu s touto smernicou najneskôr do 16. decembra 1999. Okamžite o tom budú informovať Komisiu.

…“

9.

Článok 8 stanovuje pravidlá preskúmania Komisiou ( 6 ) a článok 9 označuje členské štáty za adresátov smernice.

10.

Oblasť mobility pracovníkov je v Nemecku upravená Arbeitnehmer-Entsendegesetz (zákonom o vysielaní pracovníkov, ďalej len „AEntG“) z 26. februára 1996 ( 7 ), ktorý nadobudol účinnosť 1. marca 1996.

11.

§ 1 ods. 1 rozširuje za určitých podmienok účinky ustanovení všeobecne záväzných kolektívnych zmlúv v oblasti stavebníctva, ktoré upravujú minimálnu mzdu, dobu dovolenky na zotavenie a platenú dovolenku na právny vzťah medzi zamestnávateľom usadeným v inom členskom štáte a jeho zamestnancami. V odseku 3 sa okrem iného stanovuje, že je potrebné dodržiavať kolektívne zmluvy týkajúce sa platenia príspevkov na platené dovolenky, pokiaľ nejde o prípad, keď sa takéto príspevky už odvádzajú „porovnateľnému zariadeniu“ v štáte sídla podniku.

12.

§ 2 obsahuje mechanizmy „kontroly“, akým je mechanizmus uvedený v odseku 3, podľa ktorého sú zahraničné podniky povinné uchovávať v nemeckom jazyku dokumenty, ktoré preukazujú dodržanie právnych povinností podľa § 1: zmluvu, výplatné listiny a písomnosti dokumentujúce pracovný čas a vyplatenie mzdy.

13.

§ 3 ods. 2 ukladá zahraničným podnikom pre dočasné zamestnávanie, aby pred začatím každej stavby podali v nemeckom jazyku oznámenie, ktoré obsahuje tieto údaje: meno, priezvisko a dátum narodenia pridelených pracovníkov; začiatok a koniec pridelenia pracovníkov; miesto výkonu práce; miesto v Nemecku, kde sú dokumenty vyžadované podľa § 2 ods. 3 uložené; meno splnomocnenca v Nemecku; meno a adresa užívateľského podniku. V zmluve uzatvorenej medzi podnikom pre dočasné zamestnávanie a užívateľským podnikom môže byť dohodnuté, že sa budú oznamovať zmeny miesta zamestnania.

14.

V dôsledku mnohých sťažností týkajúcich sa AEntG Komisia zaslala Nemecku 12. novembra 1998 výzvu a listom zo 17. augusta 1999 doplňujúcu výzvu, na ktoré tento členský štát odpovedal listami z 8. marca, 4. mája a 25. októbra 1999.

15.

Pretože Komisia vysvetlenia dotknutého členského štátu nepovažovala za dostatočné, vydala 25. júla 2001 odôvodnené stanovisko, ktorým vyzvala nemecké orgány, aby prijali opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu s týmto stanoviskom v lehote dvoch mesiacov od jeho doručenia.

16.

Listami z 1. októbra 2001, 10. decembra 2001, 3. februára 2003 a 4. decembra 2003 zaslala nemecká vláda Komisii svoje pripomienky k odôvodnenému stanovisku; listom z 23. januára 2004 tento členský štát oznámil Komisii zmenené znenie AEntG v dôsledku prijatia Drittes Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (tretieho zákona o poskytovaní moderných služieb na trhu práce) z 23. decembra 2003 ( 8 ).

17.

Komisia, konštatujúc, že novelizáciou AEntG bola odstránená len časť pôvodne vytýkaných porušení, sa rozhodla podať túto žalobu a navrhuje, aby Súdny dvor určil, že tento členský štát si nesplnil povinnosti podľa článku 226 ES.

18.

V žalobe doručenej Súdnemu dvoru 29. novembra 2004 sa požaduje, aby Súdny dvor určil, že Spolková republika Nemecko si tým, že stanovila, že: a) zahraničné podniky sú povinné odvádzať príspevky do nemeckého fondu pre dovolenky aj v prípade, keď pracovníci požívajú v zásade porovnateľnú ochranu v súlade s právnou úpravou štátu, v ktorom je ich zamestnávateľ usadený (§ 1 ods. 3 AEntG); b) zahraničné podniky sú povinné dať preložiť do nemeckého jazyka pracovnú zmluvu, výplatné listiny a písomnosti dokumentujúce pracovný čas a vyplatenie mzdy, ako aj všetky ďalšie dokumenty vyžadované nemeckými orgánmi (§ 2 AEntG); a c) zahraničné podniky pre dočasné zamestnávanie sú povinné oznamovať nielen pridelenie pracovníka užívateľskému podniku v Nemecku, ale aj každú prácu, ktorá je mu zverená (§ 3 ods. 2 AEntG) ( 9 ), nesplnila svoje povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 49 ES. Žalobkyňa tiež navrhuje zaviazať žalovaný štát na náhradu trov konania.

19.

Vo vyjadrení k žalobe, ktoré bolo podané 4. februára 2005, žalovaný členský štát uvádza, že žaloba je neprípustná a nedôvodná.

20.

Dňa 29. marca 2005 bola podaná replika a 17. mája 2005 duplika.

21.

Uznesením zo 7. júna 2005 predseda Súdneho dvora povolil, aby Francúzsko vstúpilo do konania ako vedľajší účastník, a to predložilo svoje pripomienky 22. septembra 2005 na podporu Spolkovej republiky Nemecko v súvislosti s druhým žalobným dôvodom. K tomuto vstupu do konania sa vyjadrila jednak Komisia, 28. novembra 2005, ako aj Nemecko, 27. októbra 2005.

22.

Na pojednávaní, ktoré sa konalo 8. novembra 2006, sa zúčastnili zástupcovia Spolkovej republiky Nemecko a Komisie.

23.

Žalovaná vláda zastáva názor, že sporné vnútroštátne ustanovenia by mali byť preskúmané so zreteľom na smernicu 96/71 a nie na článok 49 ES, čím spochybňuje prípustnosť tvrdení žalobkyne (A). Okrem toho poukazuje na tri procesné výhrady, ktoré by mohli viesť k čiastočnej alebo úplnej neprípustnosti žaloby: týkajú sa dĺžky trvania konania pred podaním žaloby (B), nepresnosti žaloby (C) a zmeny tretieho žalobného dôvodu (D).

24.

Na začiatku postupu pred podaním žaloby smernica 96/71 ešte nebola prijatá, avšak v čase, keď došlo k vydaniu odôvodneného stanoviska, lehota stanovená na jej prebratie do vnútroštátnych právnych poriadkov, už uplynula. Na tento časový sled nemecká vláda poukazuje z toho dôvodu, aby bol AEntG posúdený vzhľadom na smernicu 96/71 a nie na článok 49 ES, ktorý by bolo možné uplatniť len v prípade, keby členské štáty pri preberaní smernice prekročili mieru voľnej úvahy, ktorou disponujú.

25.

Komisia nedáva jasnú odpoveď na túto námietku a dokonca si protirečí, keď napríklad v bode 1 žaloby vysvetľuje, že skúmanie zlučiteľnosti s právom Spoločenstva by sa malo opierať o ustanovenia Zmluvy a o štyri riadky ďalej odkazuje na toto ustanovenie a na smernicu 96/71. Splnomocnený zástupca Komisie sa k uvedenej námietke nevyjadril ani na pojednávaní napriek tomu, že mu bola v tejto súvislosti položená otázka.

26.

Táto diskusia vedie k úvahám o tom, na aký právny predpis Spoločenstva je potrebné sa odvolať a aké sú dôsledky jeho nesprávnej voľby. V tomto zmysle, ak by bol vyššie uvedený rozpor zrejmý, chýbal by zásadný právny predpoklad a žaloba by bola nedôvodná; o podobný prípad by išlo, keby sa tvrdilo porušenie ustanovenia sekundárneho práva, ktoré v čase, keď došlo ku skutkovým okolnostiam, nebolo vyhlásené; bez ohľadu na túto domnienku však treba preskúmať predmet sporu a zamietnuť námietku neprípustnosti.

27.

V danej veci nemožno zamietnuť žalobu in limine litis, naproti tomu je vhodné na účely určenia, či si členský štát nesplnil povinnosť, odkázať na Zmluvu a neprihliadať na smernicu 96/71, ktorá nevykonáva vyčerpávajúcim spôsobom obsah článku 49 ES, pretože na jednej strane odôvodnenie č. 13 smernice vyjadruje úmysel koordinovať právne systémy členských štátov, aby sa vytvorilo jadro záväzných pravidiel o minimálnej požadovanej ochrane, ktoré majú v hostiteľskom štáte zamestnávatelia vysielajúci pracovníkov dodržiavať ( 10 ), a na druhej strane článok 5 priznáva vnútroštátnym orgánom široký mieru voľnej úvahy za podmienky, že dodržiavajú základné slobody. ( 11 )

28.

Vnútroštátne právne predpisy v oblasti nadnárodného poskytovania pracovníkov môžu tak porušiť primárne aj sekundárne právo. Ak sú v rozpore so smernicou, uplatnenie Zmluvy je vylúčené, aj keď, keďže je táto Zmluva zdrojom inšpirácie, každé porušenie smernice vyvoláva v konečnom dôsledku aj porušenie Zmluvy. Pokiaľ je však vnútroštátnymi právnymi predpismi porušená priamo Zmluva, jediný predpis, na ktorý možno odkázať, bez prihliadnutia na osobitné ustanovenie smernice, ktorým sa vykonáva, je samotná Zmluva.

29.

Z tohto dôvodu je teda odkaz na dané ustanovenie uvádzaný v žalobe platný, pretože vznesené námietky idú nad rámec smernice 96/71, pričom okolnosť, že odôvodnené stanovisko bolo vydané až po uplynutí lehoty na prebratie smernice, nie je významná, pretože smernica môže byť relevantne uplatniteľná v rámci súvisiacich oblastí alebo ako výkladové kritérium.

30.

Nemecko tvrdí, že právo na podanie žaloby o nesplnenie povinnosti Súdnemu dvoru bolo premlčané, pretože konanie začalo v roku 1998, žaloba bola podaná 23. novembra 2004, a teda došlo k porušeniu zásad legitímnej dôvery a právnej istoty; okrem toho Súdny dvor v roku 2001 preskúmal zlučiteľnosť AEntG s právom Spoločenstva.

31.

Komisia namieta, že samotný žalovaný štát naznačoval, že plánovanými legislatívnymi zmenami mali byť odstránené porušenia práva.

32.

Hoci postup pred podaním žaloby podľa článku 226 ES trval dlhšie ako šesť rokov, existuje viacero argumentov, na základe ktorých možno uplatňovanú námietku zamietnuť.

33.

Po prvé, judikatúra potvrdila, že príliš dlho trvajúci postup pred podaním žaloby môže spôsobiť neprípustnosť žaloby iba v prípade, keď správanie Komisie sťažilo vyvrátenie jej argumentov, čím sa porušili práva na obranu; v takom prípade prináleží dotknutému členskému štátu „predložiť dôkaz o tomto sťažení“ ( 12 ). Nemecká vláda v tejto súvislosti nijako nepreukázala stratu možnosti jej obrany.

34.

Po druhé, konanie o nesplnenie povinnosti spočíva v objektívnom určení nerešpektovania povinností členským štátom, ktoré mu ukladá Zmluva alebo akt sekundárneho práva ( 13 ); prípustnosť legitímnej dôvery ako odôvodnenia uvedeného porušenia by odporovalo cieľu sledovanému článkom 226 ES. ( 14 ) To isté platí pre právnu istotu. ( 15 ) Najmä, ak neexistuje rozhodnutie, ktorým sa výkon napadnutého predpisu odkladá, dotknuté osoby sú povinné aj v priebehu konania tento predpis dodržiavať.

35.

Po tretie, napriek skutočnosti, že zlučiteľnosť AEntG s právnym poriadkom Únie bola skúmaná už v rámci rozsudkov z 25. októbra 2001, Finalarte a i. ( 16 ); z 24. januára 2002, Portugaia Construções ( 17 ); z 12. októbra 2004, Wolf & Müller ( 18 ), a zo 14. apríla 2005, Komisia/Nemecko ( 19 ), tieto veci sa týkali iných aspektov, akými sú aspekty vytýkané v danej veci, hoci tu určitý vzťah existuje:

36.

Po štvrté, k zmene nemeckého zákona došlo po vydaní odôvodneného stanoviska z roku 2001 na konci roku 2003, a preto sa teda iste nedá vytýkať Komisii, že ešte pred podaním žaloby v novembri 2004 tieto zmeny preskúmala.

37.

Vyššie uvedené úvahy vyvracajú kritériá na posúdenie primeranosti lehôt uvádzané Nemeckom, ktoré sa, ako uvádza Komisia, uplatňujú v konaniach vo veciach hospodárskej súťaže ( 21 ) a v súvisiacich konaniach pred Súdom prvého stupňa. ( 22 )

38.

Nemecká vláda tiež tvrdí, že žaloba je neprípustná, lebo je nepresná, pretože právne okolnosti sú v nej uvedené len abstraktne a neuvádza žiadny konkrétny príklad vyslania pracovníkov, ktorý by preukazoval nezlučiteľnosť AEntG s článkom 49 ES.

39.

Komisia zdôrazňuje jasnosť žalobného návrhu a vo svojej replike uvádza, že podnetom na začatie tohto konania nie je sťažnosť pracovníka alebo podniku, ani postup súdu alebo správnych orgánov, ale nezlučiteľnosť vnútroštátneho právneho poriadku s právnym poriadkom Spoločenstva.

40.

Článok 38 ods. 1 písm. c) Rokovacieho poriadku Súdneho dvora ( 23 ) stanovuje, že návrh na začatie konania musí označiť „predmet konania a zhrnutie dôvodov“. Toto označenie musí byť dostatočne jasné a presné, aby umožnilo žalovanému pripraviť si svoju obhajobu a Súdnemu dvoru vykonávať kontrolu. Z toho vyplýva, že podstatné skutkové a právne okolnosti, na ktorých je žaloba založená, „musia teda vyplynúť koherentným a zrozumiteľným spôsobom už z textu samotného návrhu“ ( 24 ).

41.

V prejednávanej veci sú vyššie uvedené požiadavky splnené. Komisia žalobu rozčlenila na štyri veľké časti: prvá časť je venovaná skutkovému stavu a konaniu pred podaním žaloby, popisuje štádiá konania a označuje päť sporných bodov uvedených v odôvodnenom stanovisku; v druhej časti podrobne opisuje príslušné ustanovenia práva Spoločenstva a vnútroštátneho práva; v úvode tretej časti, ktorá obsahuje právne posúdenie, poukazuje na novelu sporného vnútroštátneho zákona a ďalej komentuje jednotlivé žalobné dôvody nesplnenia povinnosti, vyvracia pripomienky predložené v priebehu postupu pred podaním žaloby; štvrtá časť obsahuje žalobné návrhy v súlade s predchádzajúcimi časťami žaloby a uvádza jednotlivo rozpor ustanovení § 1 ods. 3, § 2 a § 3 ods. 2 AEntG s článkom 49 ES.

42.

Súdny dvor dobre pozná tieto námietky a z čoho vychádzajú, rovnako ako žalovaný štát, ktorý ich spochybňuje; napriek tomu však opis skutkových a právnych tvrdení nesmie byť zamenený s ich pravdivosťou a správnosťou.

43.

Predloženie dôkazov osobitnej povahy sa vyžaduje v prípade, keď ide o žalobu týkajúcu sa vykonania vnútroštátneho ustanovenia, a nie v prípade, keď sa spochybňuje výlučne len jeho obsah; a preto len v prvom prípade by sa vyžadoval dostatočne zdokumentovaný a podrobne opísaný dôkaz o vytýkanej praxi ( 25 ).

44.

Námietka neprípustnosti uplatnená v prejednávanej veci musí byť v dôsledku toho zamietnutá.

45.

Nemecko vznáša ďalšiu formálnu námietku proti prvému žalobnému dôvodu, pretože výhrada uvedená v odôvodnenom stanovisku nie je zhodná s výhradou uvedenou v žalobe. Komisia takúto zmenu popiera a uvádza, že rozdiely medzi týmito dvoma aktmi vyplývajú z toho, že skutočnosti uplatnené v konaní pred podaním žaloby boli neskôr upresnené.

46.

Súdny dvor viackrát pripomenul, že predmet žaloby podanej podľa článku 226 ES je vymedzený konaním pred podaním žaloby tak, aby bola žaloba postavená na rovnakých žalobných dôvodoch a tvrdeniach ako odôvodnené stanovisko ( 26 ), a to aj v prípade, že neexistuje úplná zhoda medzi znením žalobných dôvodov, výrokom odôvodneného stanoviska a žalobnými návrhmi, pokiaľ sa predmet konania nerozšíril alebo nezmenil. ( 27 )

47.

Aby bolo možné konštatovať akúkoľvek odlišnosť a jej dopad, treba uskutočniť porovnanie správneho a súdneho dokumentu:

48.

Porovnanie týchto dvoch dokumentov preukazuje, že vykazujú niekoľko odlišností, to však nenasvedčuje tomu, že by boli uvedené rozdielne žalobné dôvody, pretože ich znenie je v obidvoch dokumentoch rovnaké a poukazuje na to, že podľa Komisie § 1 ods. 3 AEntG ukladá podnikom, ktoré neodvádzajú príspevky inštitúcii, ktorá je porovnateľná s nemeckým fondom, povinnosť uskutočniť viac ako jedno peňažné alebo naturálne plnenie.

49.

Otázkou však je, ako to tiež pochopila žalovaná, či vnútroštátna právna úprava vedie k dvojitému ekonomickému zaťaženiu subjektov vysielajúcich pracovníkov v rámci nadnárodného poskytovania služieb. Jemné odlišnosti, ktoré sprevádzajú tento žalobný dôvod, slúžia na jeho doplnenie bez toho, aby bolo porušené právo na obranu.

50.

Okrem toho uvádzam ďalší dôvod, ktorý prispieva k upresneniu veci, a teda skutočnosť, že rozsudok Finalarte a i., na ktorý sa odvoláva žaloba, najmä v jej žalobných návrhoch, bol vyhlásený až po vydaní odôvodneného stanoviska.

51.

Odlišnosti formálnej povahy medzi znením odôvodneného stanoviska a znením žaloby vytýkané Nemeckom nie sú preto dostačujúce na to, aby spôsobili neprípustnosť žaloby.

52.

Pokiaľ by Súdny dvor, ako navrhujem, rozhodol zamietnuť dôvody neprípustnosti uvedené nemeckou vládou, musí preskúmať vytýkané porušenia práva.

53.

Povinnosti uložené AEntG spôsobujú dodatočné zaťaženie podnikov usadených v inom členskom štáte, čo vedie k sťaženiu výkonu ich pracovnej činnosti v Nemecku a k zníženiu záujmu o túto činnosť, a to predstavuje obmedzenie voľného pohybu služieb.

54.

V mojich návrhoch vo veci, o ktorej sa rozhodlo rozsudkom z 23. novembra 1999, Arblade a i. ( 28 ), skúmam judikatúru týkajúcu sa týchto obmedzení (body 53 až 60), ktorá zostáva nezmenená napriek tomu, že jednotlivé judikáty vyžadujú určité upresnenia.

55.

Zdôrazňujem, že cieľom slobodného poskytovania služieb je uľahčiť vykonávanie zárobkovej činnosti každého druhu na území Spoločenstva odstránením akejkoľvek diskriminácie na základe štátnej príslušnosti, ale rovnako aj odstránenie všetkých obmedzení, dokonca aj keď sa uplatňujú bez rozdielu na vnútroštátnych poskytovateľov a poskytovateľov z iných členských štátov, pokiaľ môžu zabraňovať, sťažovať alebo robiť činnosť poskytovateľa menej atraktívnou. ( 29 )

56.

Okrem toho uvádzam, že k platnému obmedzeniu tejto základnej zásady môže dôjsť len za týchto podmienok: a) musí existovať naliehavá požiadavka všeobecného záujmu; b) musí byť nevyhnutné zabezpečiť uskutočnenie sledovaného cieľa; c) prijaté opatrenie musí byť primerané. ( 30 )

57.

Pokiaľ ide o prvú podmienku, „sociálna ochrana pracovníkov“ patrí medzi naliehavé požiadavky všeobecného záujmu ( 31 ) v rozsahu, v akom tento záujem nie je chránený pravidlami, ktorým podlieha príslušník Spoločenstva v členskom štáte usadenia. ( 32 )

58.

Tieto všeobecné požiadavky poskytujú výkladový rámec troch žalobných dôvodov nesplnenia povinnosti.

59.

Lepšie pochopenie sporu medzi Komisiou a Spolkovou republikou Nemecko si vyžaduje pozastaviť sa pri fungovaní fondu platených dovoleniek.

60.

Podľa toho, čo vysvetľuje generálny advokát Mischo v návrhoch prednesených vo veci, o ktorej sa rozhodlo rozsudkom Finalarte a i., tento systém predpokladá, že pracovník v priebehu rozhodujúceho roku získa nároky na dovolenku od rôznych zamestnávateľov, kde bol zamestnaný, a že si ich naraz uplatní u zamestnávateľa, u ktorého bol zamestnaný naposledy, ktorý mu vyplatí náhradu mzdy za dni odpracované pre iných zamestnávateľov. S úmyslom rovnomerne rozložiť finančné zaťaženie bol zriadený fond, do ktorého nemeckí zamestnávatelia odvádzajú určité percento z celkových hrubých miezd a výmenou za to získajú nárok na úplné alebo čiastočné náhrady dávok vyplatených pracovníkom.

61.

Ustanovenie § 1 ods. 3 AEntG rozširuje túto povinnosť odvádzať príspevky na podniky z iných členských štátov, ktoré dočasne vysielajú pracovníkov do Nemecka, s výnimkou prípadu, keď odvádzajú príspevky do porovnateľného zariadenia v členskom štáte usadenia.

62.

Podľa rozsudku Finalarte a i. toto pravidlo vedie k „narušeniu slobodného poskytovania služieb“ (bod 37), ktoré môže byť odôvodnené len vtedy, ak je nevyhnutné na účinné dosiahnutie cieľa všeobecného záujmu, akým je ochrana pracovníkov (bod 33), a to na základe použitia vhodných prostriedkov. Úvaha o týchto dvoch podmienkach priviedla Súdny dvor k tomu, aby určil, že zákon, akým je nemecký zákon, je zlučiteľný so Zmluvou „pod podmienkou, že na jednej strane pracovníci nepožívajú ochranu porovnateľnú s tou, ktorú ponúkajú právne predpisy štátu usadenia podniku, takže im použitie vnútroštátnej právnej úpravy hostiteľského štátu prinieslo skutočnú výhodu, ktorá prispieva výrazným spôsobom k ich sociálnej ochrane, a na druhej strane je použitie tejto právnej úpravy primerané sledovanému cieľu všeobecného záujmu“ (bod 53 a výrok).

63.

Rozsudok Finalarte a i. teda podriadil platnosť spornej právnej úpravy vzhľadom na právo Spoločenstva dvom podmienkam — jedinečnosti ochrany a primeranosti —, ktorých splnenie má preskúmať vnútroštátny súd. V prejednávanej veci Komisia konštatuje nesplnenie týchto podmienok, a preto napadá nemecké obmedzenia týkajúce sa oslobodenia od platenia príspevkov.

64.

Fond pre dovolenky súvisí s problémom, ktorý sa týka výkonu práce. Podľa informácií, ktoré nemecká vláda poskytla v odôvodnenom stanovisku, porovnateľné zariadenia boli zriadené vo Francúzsku (Caisse nationale de surcompensation du bâtiment et des travaux publics de France), v Rakúsku (Bauarbeiter-Urlaubs- und Abfertigungskasse), v Belgicku (Office national de sécurité sociale), v Taliansku (Commissione Nazionale Paritetica per le Casse Edili), a v istom zmysle v Holandsku (Stichting Vakantiefonds voor de Bouwnijverheid y Stichting Vakantiefonds voor de Landbouw). ( 33 )

65.

Výnimka uvedená v § 1 ods. 3 AEntG nasvedčuje tomu, že v porovnaní s týmito zariadeniami je toto zariadenie celkom účinné, pretože zabraňuje dvojitej povinnosti zamestnávateľa odvádzať príspevky, a preto sa zdá vyvážené. To platí aspoň teoreticky, pretože prakticky treba preskúmať, či zariadenia, do ktorých sa odvádzajú príspevky, sú „porovnateľné“ s nemeckým fondom, a na to poslúžia dvojstranné dohody uvedené najmä vo vyjadrení k žalobe.

66.

Fondy pre dovolenky nie sú však jediným riešením vyššie uvedeného problému, niektoré členské štáty, ako napríklad Spojené kráľovstvo, Švédsko, Írsko, Portugalsko a v istom zmysle Holandsko, v skutočnosti totiž takéto inštitúcie nepoznajú. Ako uvádza Komisia, v niektorých prípadoch ochrana pracovníka nespočíva v príspevkoch, ale v tom, že povinnosti súvisiace s dovolenkou priamo preberá zamestnávateľ.

67.

Zo žaloby o nesplnenie povinnosti sa vymyká analýza možných riešení a posúdenie toho, ktoré z nich sa zdá najvýhodnejšie, čo závisí od špecifickej situácie každej krajiny a od ďalších okolností rôznej povahy, nie vždy len právnej — samotná žaloba odmieta diskusiu o nemeckom systéme. Prináleží konštatovať, že existuje viacero možností. ( 34 )

68.

Nemecký systém zavádza len jednu bez toho, aby zohľadnil ďalšie. Nezmieňuje sa o ochrane poskytovanej pracovníkom zamestnávateľom v krajine usadenia, ktorý preberá povinnosti súvisiace s platenými dovolenkami nezávisle od miesta, kde na nich vznikol nárok, v súvislosti s uvedeným nemožno prijať vysvetlenie, ktoré na pojednávaní poskytol zástupca nemeckej vlády, že podniky, ktoré sú usadené v krajinách, kde nebol zriadený fond pre dovolenky sú oslobodené od platenia príspevkov, pretože znenie vnútroštátneho ustanovenia je presne opačné. Toto ustanovenie je aj bez prihliadnutia na spôsob, akým sa uplatňuje, nedostačujúce; zohľadňuje len príspevky do fondu porovnateľného s vnútroštátnym a zavádza nedôvodné dodatočné zaťaženie v prípade, keď v členskom štáte, kde je podnik poskytujúci služby usadený, nie je zriadený porovnateľný fond bez toho, aby boli posilnené práva vysielaných pracovníkov, ktorí už požívajú ochranu v krajine pôvodu. ( 35 )

69.

Nemecká vláda toto ustanovenie odôvodňuje tým, že uplatnenie § 1 ods. 3 AEntG podlieha predbežnému posúdeniu ochrany poskytovanej pracovníkom tak, že tá sa uplatní len vtedy, ak by vznikol takýto nedostatok, ako to vyplýva z uzavretých dvojstranných dohôd a z rozsudku Bundesarbeitsgericht (spolkového pracovného súdu) z 20. júla 2004.

70.

S týmto odôvodnením nesúhlasím. Vyhlásenie Súdneho dvora, že predpokladom ochrany pracovníkov je prvotné posúdenie smerujúce k zisteniu najvýhodnejších predpisov, nebráni tomu, aby boli neskôr upresnené. Porovnanie režimov vzhľadom na maximálnu dĺžku pracovného času a minimálnu dobu odpočinku, minimálnu dĺžku platenej dovolenky, minimálne mzdové tarify alebo na opatrenia bezpečnosti a zdravia pri práci umožní rozhodnúť. ( 36 )

71.

Predpokladom toho, čo tvrdí Nemecko, je, že pokiaľ jeho právna úprava zaručuje vyslanému pracovníkovi Spoločenstva lepšie vyhliadky týkajúce sa platenej dovolenky — a nie len pokiaľ ide o jej dĺžku —, týka sa úpravy celého režimu dovoleniek s tým, že zamestnávateľ bude musieť platiť príspevky s výnimkou prípadu, že ich už odviedol „porovnateľnému zariadeniu“, bez toho, aby sa zohľadnilo akékoľvek iné protiplnenie, čo vyvoláva nebezpečenstvo dvojitého platenia príspevkov.

72.

Na jednej strane však predpoklad vzájomného uznávania zavedený v dvojstranných dohodách podriaďuje zlučiteľnosť spornej právnej úpravy s právom Spoločenstva existencii a obsahu týchto dohôd bez prihliadnutia na skutočnosť, že porovnávaním rôznych „zariadení“ zostávajú iné možnosti, akou je napríklad tá, že v niektorých štátoch tieto zariadenia neexistujú, nepovšimnuté.

73.

Na druhej strane Bundesarbeitsgericht rozšíril na túto oblasť zásadu „priaznivejšieho ustanovenia“, aby sa vyhol nezlučiteľnosti, ktorú v skutočnosti predpokladal, pretože inak by ustanovenie nevyžadovalo súdny výklad. Ide o opačnú domnienku ako v prípade rozsudku z 9. decembra 2003, Komisia/Taliansko ( 37 ), v ktorom Súdny dvor rozhodoval o neutralite vnútroštátneho ustanovenia a zistil, že vo forme, akou bolo toto ustanovenie vykladané a uplatňované správnymi orgánmi a veľkým počtom súdnych orgánov vrátane Corte suprema di cassazione, existuje určitá odchýlka. V prejednávanej veci Komisia vytýka Nemecku nezlučiteľnosť vnútroštátnej úpravy objektívne posudzovanej nezávisle od spôsobu, akým sa uplatňuje, s právnym poriadkom Spoločenstva. Doslovné porovnanie znenia dotknutých ustanovení je samo osebe dostačujúce na to, aby sa dalo konštatovať vytýkané nesplnenie povinnosti.

74.

Preto sa domnievam, že § 1 ods. 3 AEntG odporuje článku 49 ES.

75.

Z § 2 ods. 3 AEntG vyplýva, že podnik, ktorý vysiela pracovníkov do Nemecka, je povinný dať preložiť do nemeckého jazyka niektoré dokumenty ako pracovnú zmluvu, výplatné listiny a písomnosti dokumentujúce pracovný čas a vyplatenie mzdy.

76.

Komisia zdôrazňuje, že táto povinnosť predstavuje nedôvodné obmedzenie slobodného poskytovania služieb, pretože, ak podľa rozsudku Arblade a i. povinnosť uchovávať dokumenty na území prijímajúceho štátu nemožno odôvodniť výkonom kontrolnej funkcie, ktorá prináleží úradom, to isté platí aj na povinnosť prekladu dokumentov. Okrem toho sporné ustanovenie kvalifikuje ako nadbytočné a neprimerané, pretože so zreteľom na systém spolupráce stanovený v článku 4 smernice 96/71 je tento preklad zbytočný.

77.

Nemecko a Francúzsko považujú toto obmedzenie za oprávnené, pretože umožňuje kontrolu dodržiavania právnych predpisov v oblasti pracovnoprávnych vzťahov, ktoré zabezpečujú ochranu pracovníkov. Vzhľadom na obmedzenú pôsobnosť sporného opatrenia v danej veci, rozsudok uvádzaný Komisiou nesmie byť vytrhnutý z kontextu, pretože keďže ide o malý počet dokumentov, ktoré majú byť preložené, a vzhľadom na ich stručný a opakujúci sa charakter sa zdá primerané z dôvodu, že nespôsobuje veľkú administratívnu alebo finančnú záťaž. Napokon systém spolupráce zavedený smernicou 96/71 existuje spolu s vnútroštátnym právnym poriadkom, pretože orgány členských štátov požadované dokumenty nedržia a nemôžu ich postúpiť nemeckým orgánom.

78.

Z vyššie uvedeného vyplýva, že účastníci konania sa zhodujú v tom, že táto povinnosť prekladu predstavuje obmedzenie slobodného poskytovania služieb a že nezhoda spočíva v otázke jeho zlučiteľnosti s právom Spoločenstva. Tento rozpor vyžaduje podrobné preskúmanie rozsudku Arblade a i. (a), ako aj nástrojov vzájomnej spolupráce zavedených smernicou 96/71 (b) na účely navrhnutia riešenia pri hľadaní ochrany pracovníkov (c).

79.

Tento rozsudok poskytol odpovede na prejudiciálne otázky predložené Tribunal correctionnel (trestný súd prvého stupňa) di Huy (Belgicko), ktoré sa týkali „pravidiel vedenia a uchovávania dokumentácie o sociálnom zabezpečení“ (body 71 až 79). Medzi prejednávanými otázkami bola aj povinnosť zamestnávateľov usadených v inom členskom štáte uchovávať a mať k dispozícii určité dokumenty na stavbe alebo prinajmenšom na mieste prístupnom a jasne identifikovanom na území prijímajúceho členského štátu pre orgány tohto členského štátu. Súdny dvor rozhodol, že táto povinnosť bola odôvodnená (bod 74) a že určiť, na ktoré dokumenty sa vzťahuje uvedená povinnosť, je povinnosťou vnútroštátneho súdu so zohľadnením zásady proporcionality (bod 75).

80.

Súdny dvor sa okrem iného vyslovil aj o povinnosti mať k dispozícii a uchovávať určité dokumenty počas piatich rokov na adrese bydliska fyzickej osoby usadenej v hostiteľskom členskom štáte. V súlade s tým, čo som navrhol v bode 86 mojich návrhov v uvedenej veci, Súdny dvor rozhodol, že „[takáto] požiadavka nie je oprávnená“ (body 77 a 78), a dodal, že „organizovaný systém spolupráce a výmeny informácií v zmysle článku 4 smernice 96/71 v dohľadnej dobe odstráni potrebu uchovávania dokumentov v hostiteľskom členskom štáte aj po skončení zamestnávania pracovníkov v tomto štáte“ (bod 79).

81.

Predovšetkým treba pripomenúť, že v prejednávanej veci smernica 96/71 nie je kritériom na posúdenie porušenia článku 49 ES, týka sa len posúdenia podmienok odôvodňujúcich obmedzenie slobodného poskytovania služieb, ktoré vyplýva z povinnosti preložiť určité pracovnoprávne dokumenty do nemčiny.

82.

Článok 4 načrtáva dve línie spolupráce v oblasti výmeny informácií, uvedené v odôvodnení č. 23 (medzi členskými štátmi) a v odôvodnení č. 24 (medzi členskými štátmi a Komisiou). Zo znenia tohto článku vyplýva, že:

83.

Rozsudok Arblade a i. skúmal uchovávanie dokumentov, zatiaľ čo v prejednávanej veci sa zdôrazňuje jazyk, v ktorom sú tieto dokumenty vyhotovené. Tento rozdiel bráni tomu, aby bola zohľadnená doktrína prijatá v uvedenom rozsudku, ktorý sa jazykovou stránkou prekladu vôbec nezaoberal.

84.

S ohľadom na tento predpoklad je zrejmé, že pokiaľ by niektorý dokument nebol vyhotovený v nemeckom jazyku, orgánom kontroly by to sťažilo splnenie ich kontrolnej funkcie, pretože, ako na pojednávaní uviedol zástupca žalovanej vlády, tieto orgány nemajú priamy prístup k informáciám. Vyhotovenie dokumentov v jazyku krajiny, v ktorej sa služba poskytuje, uľahčuje vykonanie kontroly a prispieva k ochrane pracovníkov. ( 38 ) Preto je teda pravidlo prekladu odôvodnené.

85.

Okrem toho toto opatrenie je primerané a vhodné, pretože nevýhody, ktoré súvisia s tým, že by bol preklad zverený štátu, by prevyšovali tie, ktoré z tejto povinnosti vyplývajú zamestnávateľovi. V prvom prípade totiž vnútroštátne správne orgány musia vopred určiť prostriedky potrebné na prijatie vyslaných pracovníkov z ktoréhokoľvek iného členského štátu, čo môže spôsobiť omeškania, ktoré poškodia práva pracovníkov, ( 39 ) a na kontrolné funkcie, ktoré by boli závislé od jazykových znalostí úradníkov. V druhom prípade by tento preklad nepredstavoval neprimerané zaťaženie, pretože by sa týkal len troch dokumentov, ktoré majú opakujúci sa charakter, spravidla obsahujú údaje, ktoré sú podobné vo všetkých jazykoch, na ich vystavenie sa používa forma formulára a nie sú neprimerane dlhé ( 40 ); podľa toho, čo na pojednávaní uviedol nemecký zástupca, oficiálny preklad sa nevyžaduje.

86.

Je nepochybné, že existujú iné alternatívy, akou je vypracovanie viacjazyčného dokumentu. ( 41 ) Napriek tomu však v súčasnosti neexistuje žiadny normatívny nástroj podobného druhu. ( 42 ) S ohľadom na vyššie uvedené nemôže byť neexistencia takýchto nástrojov kompenzovaná tým, že záťaž spojená so zabezpečením prekladu bude prenesená na štát, ktorý prijíma pracovníkov.

87.

Mechanizmy spolupráce zavedené smernicou 96/71 sa však zdajú ako nedostačujúce na to, aby nahradili túto povinnosť prekladu s rovnakou zárukou účinnosti. ( 43 ) Ich ciele a osoby, ktoré sú za nich zodpovedné, sú odlišné, kompatibilné, ale navzájom sa nevylučujú. Súhlasím s názorom Nemecka a Francúzska, že vnútroštátne orgány členských štátov v oblasti pracovného práva nie sú schopné poskytnúť dokumenty s prekladom, pretože ich nemajú k dispozícii. ( 44 )

88.

Inými slovami, nesúhlasím s výhradou Komisie, ktorá spochybňuje všeobecnú povahu povinnosti prekladu, pričom jej užitočnosť pripúšťa len za konkrétnych okolností, pretože: a) nepredloženie týchto dokumentov v jazyku prijímajúcej krajiny fakticky vylučuje preventívne a náhodné kontroly; b) vo vzťahu k zamestnávateľovi predstavuje väčšiu právnu neistotu a c) spôsobuje omeškania v ochrane práv pracovníkov.

89.

Vzhľadom na vyššie uvedené je § 2 ods. 3 AEntG zlučiteľný s článkom 49 ES.

90.

§ 3 ods. 2 AEntG ukladá zahraničným podnikom pre dočasné zamestnávanie, aby predložili oznámenie týkajúce sa vyslaných zamestnancov pred začatím stavby a tiež aby oznamovali zmeny miesta zamestnania, hoci táto povinnosť môže byť nahradená zmluvou so zamestnávateľom prijímajúcim pracovníka.

91.

Komisia zdôrazňuje, že nemecké podniky pre dočasné zamestnávanie sú z tejto oznamovacej povinnosti vyňaté, a to je dôvodom, prečo sa nadnárodné poskytovanie služieb stáva zložitejším. Uvádza, že na toto rozdielne zaobchádzanie, ktoré nezaniká ani vzhľadom na možnosť presunu tejto povinnosti na užívateľský podnik, nejestvuje žiadny prijateľný dôvod.

92.

Nemecká vláda tvrdí, že toto pravidlo je zlučiteľné so smernicou 96/71, ktorá umožňuje prijať zvláštne ustanovenia týkajúce sa podnikov pre dočasné zamestnávanie, a s článkom 49 ES, pretože uľahčuje vykonanie účinných kontrol a prispieva k ochrane pracovníkov bez toho, aby spôsobovalo vznik neprimeraných nákladov. Okrem toho sa odvoláva na pripravované legislatívne zmeny, ktorých cieľom je presunúť toto zaťaženie vždy na subjekt, ktorý pracovníka zamestnáva.

93.

Napriek tomu, čo na pojednávaní uviedol nemecký zástupca, predmetom diskusie nebola povinnosť oznamovať pridelené pracovné miesta, ale subjekt, ktorý je za jej splnenie zodpovedný, pričom § 3 ods. 2 AEntG sa vzťahuje len na poskytovateľov služieb zo Spoločenstva, ktorí nie sú usadení v Nemecku, čo má na nich v porovnaní s poskytovateľmi služieb so sídlom v Nemecku odlišný dopad.

94.

Súdny dvor viackrát potvrdil, že právna úprava, ktorá podnikom poskytujúcim služby, ktoré sú usadené v inom členskom štáte, vyhradzuje horšie zaobchádzanie v porovnaní s podnikmi usadenými na vnútroštátnom území, a tým podmieňuje vznik diskriminácie na základe sídla poskytovateľa alebo miesta pôvodu činnosti, je zlučiteľná so Zmluvou len v prípade, že sa na ňu vzťahuje ustanovenie o výnimke výslovne uvedené v znení, akým je článok 46 ods. 1 ES. ( 45 )

95.

Preto sú tieto obmedzenia odôvodnené len z dôvodov verejného poriadku, verejného zdravia a verejnej bezpečnosti, nie však z dôvodov všeobecného záujmu vyplývajúcich z judikatúry, akým je ochrana pracovníkov, ktoré možno prijať len na odôvodnenie opatrení uplatniteľných bez rozdielu. ( 46 )

96.

Okolnosti uvádzané nemeckou vládou na odôvodnenie rozdielneho zaobchádzania sa netýkajú verejného poriadku ani verejného zdravia alebo verejnej bezpečnosti. To nebráni tomu, ako vysvetľujem v mojich návrhoch vo veci Arblade a i., aby „väčšia časť predpisov, ktoré vytvárajú sociálne právo, mala povahu právnych predpisov o bezpečnosti a ochrane verejného poriadku“, pretože sa vzťahuje „na všetky osoby na území uvedeného členského štátu“ (bod 85), čo nie je prípad spornej právnej úpravy. Pojem „verejný poriadok“ v práve Spoločenstva a najmä, keď má odôvodniť výnimku zo základnej slobody poskytovania služieb, sa musí chápať striktne ( 47 ); je možné dovolávať sa verejného poriadku len v prípade skutočnej a dostatočne závažnej hrozby, ktorá sa dotýka základného záujmu spoločnosti ( 48 ), čo nebolo v prejednávanej veci preukázané.

97.

Nakoniec nerovnosť nemožno odôvodniť ani touto možnosťou presunu predmetnej zodpovednosti na podnik, ktorý využíva pracovníka v Nemecku, pretože ide čisto len o možnosť. Keď oznamovacia povinnosť pripadne na tento podnik, zaniká obmedzenie, ktoré sa okrem iného nezdá zvlášť vhodné, pretože, ako uznáva nemecká vláda, podnik, ktorý využíva pracovníka, disponuje „novšími a presnejšími informáciami“ v súvislosti s jeho pridelením. ( 49 ) Medzitým treba konštatovať porušenie článku 49 ES z dôvodu, že existencia nesplnenia povinnosti sa musí posudzovať podľa stavu v členskom štáte v čase uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku, teda z dôvodu, že zmeny, ku ktorým následne došlo, nemôžu byť Súdnym dvorom zohľadnené. ( 50 )

98.

V nadväznosti na vyššie uvedené úvahy som dospel k záveru, že námietky neprípustnosti žaloby vznesené nemeckou vládou treba zamietnuť; pokiaľ ide o žalobné dôvody nesplnenia povinnosti, § 1 ods. 3 a §3 ods. 2 AEntG porušujú článok 49 ES; avšak § 2 ods. 3 tohto zákona je naopak s týmto ustanovením práva Spoločenstva zlučiteľný.

99.

Podľa článku 69 ods. 2 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. V súlade s článkom 69 ods. 3 uvedeného rokovacieho poriadku však Súdny dvor môže rozdeliť náhradu trov konania medzi účastníkov konania alebo rozhodnúť tak, že každý z účastníkov konania znáša svoje vlastné trovy konania.

100.

Vzhľadom na to, že tak Komisia, ako aj Spolková republika Nemecko navrhovali náhradu trov konania, a vzhľadom na to, že navrhujem vyhovieť dvom z troch žalobných dôvodov, uvedený členský štát musí nahradiť dve tretiny trov Komisie, pričom tá musí nahradiť jednu tretinu trov Spolkovej republiky Nemecko.

101.

Podľa článku 69 ods. 4 prvého pododseku toho istého rokovacieho poriadku členský štát, ktorý vstúpil do konania ako vedľajší účastník konania, znáša svoje vlastné trovy konania.

102.

Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem Súdnemu dvoru, aby: