NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

ANTONIO TIZZANO

prednesené 24. novembra 2005 ¹(1)

Vec C‑98/03

Komisia Európskych spoločenstiev

proti

Spolkovej republike Nemecko

„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Ochrana prirodzených biotopov –Voľne žijúce živočíchy a rastliny“

I –    Úvod

1.     Touto žalobou podanou 28. februára 2003 podľa článku 226 ES Európska komisia navrhla, aby Európsky súdny dvor určil, že Spolková republika Nemecko si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 6 ods. 3 a 4, z článkov 12, 13 a 16 smernice Rady 92/43/EHS z 21. mája 1992(2) o ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín (ďalej len „smernica“ alebo „smernica o biotopoch“).

II – Právny rámec

A –    Relevantné ustanovenia Spoločenstva

2.     Hlavným cieľom smernice o biotopoch je podľa článku 2 ods. 1 „prispievať k zabezpečeniu biologickej rôznorodosti prostredníctvom ochrany prirodzených biotopov divokej fauny a flóry na európskom území členských štátov, ktoré sú stranami zmluvy“.

3.     Na tento účel odsek 2 toho istého ustanovenia upresňuje, že:

„navrhnú sa opatrenia prijaté podľa tejto smernice, aby sa zachovali v prirodzenom stave ochrany alebo do takéhoto stavu obnovili, prirodzené biotopy a druhy divokej fauny a flóry európskeho významu.

…“

4.     Podľa článku 3 „vytvorí sa súvislá európska ekologická sústava osobitných chránených území pod názvom Natura 2000. Táto sústava, pozostávajúca z lokalít, v ktorých sa vyskytujú typy prirodzených biotopov uvedených v prílohe I a prirodzené biotopy druhov uvedené v prílohe II, umožní udržanie typov prirodzených biotopov a biotopov druhov a v prípade potreby obnovenie priaznivého stavu ochrany v ich prirodzenom rozsahu…“.

5.     Ustanovenia článku 6 ods. 2 až 4 potom stanovujú systém ochrany chránených území.

6.     Podľa článku 6 ods. 2 „členské štáty podniknú primerané kroky, aby sa na osobitne chránených územiach predišlo poškodeniu prirodzených biotopov a biotopov druhov, ako aj rušeniu druhov, pre ktoré boli územia označené za chránené, pokiaľ by takéto rušenie bolo podstatné vo vzťahu k cieľom tejto smernice“.

7.     Nasledujúce odseky 3 a 4, ktoré sú podstatné pre toto konanie, stanovujú právnu úpravu pre povolenie plánov a projektov takto:

„3.      Akýkoľvek plán alebo projekt, ktorý priamo nesúvisí so správou lokality alebo nie je potrebný pre ňu, ale môže pravdepodobne významne ovplyvniť túto lokalitu, či už samotne, alebo v spojení s inými plánmi alebo projektmi, podlieha primeranému odhadu jeho dosahov na danú lokalitu z hľadiska cieľov ochrany lokality. Na základe výsledkov zhodnotenia dosahov na lokalitu a podľa ustanovení odseku 4 príslušné vnútroštátne orgány súhlasia s plánom alebo projektom iba po presvedčení sa, že nepriaznivo neovplyvní integritu príslušnej lokality, a v prípade potreby po získaní stanoviska verejnosti.

4.      Ak sa aj napriek negatívnemu odhadu dosahov na lokalitu a pri neexistencii alternatívnych riešení plán alebo projekt musí realizovať z dôvodov vyššieho verejného záujmu, vrátane záujmov sociálnej a ekonomickej povahy, členský štát prijme všetky kompenzačné opatrenia potrebné na zabezpečenie toho, že celková koherencia sústavy Natura 2000 bude ochránená. O prijatých kompenzačných opatreniach informuje Komisiu.

Ak sa v príslušnej lokalite vyskytuje prioritný biotop a/alebo prioritný druh, jediné dôvody, ktoré môžu prichádzať do úvahy, sú tie, ktoré sa týkajú zdravia alebo bezpečnosti ľudí, priaznivých dôsledkov primárneho významu na životné prostredie alebo tiež stanoviska Komisie k ďalším nevyhnutným dôvodom vyššieho verejného záujmu.“

8.     Pokiaľ ide o ochranu živočíšnych druhov, článok 12 smernice stanovuje:

„1.      Členské štáty prijmú potrebné opatrenia na vytvorenie systému prísnej ochrany živočíšnych druhov uvedených v prílohe IV písm. a) v prostredí ich prirodzeného pohybu a zakážu:

a)      všetky formy úmyselného odchytávania alebo usmrcovania vzoriek týchto druhov vo voľnej prírode;

b)      úmyselné rušenie týchto druhov najmä počas obdobia párenia, odchovu mláďat, hibernácie a sťahovania;

c)      úmyselné ničenie alebo zbieranie vajec vo voľnej prírode;

d)      poškodzovanie alebo ničenie miest na párenie alebo miest na oddych.

2.      Pre tieto druhy zakážu členské štáty držanie, prepravu a predaj alebo výmenu a ponúkanie na predaj alebo výmenu vzoriek odobratých z voľnej prírody, s výnimkou tých, ktoré boli odobraté legálne pred zavedením tejto smernice.

3.      Zákaz uvedený v odseku 1 písm. a) a b) a odseku 2 platí pre všetky štádiá života zvierat, na ktoré sa vzťahuje tento článok…“.

9.     Vo vzťahu k ochrane druhov rastlín článok 13 smernice stanovuje:

„1.      Členské štáty podniknú potrebné opatrenia na vytvorenie systému prísnej ochrany druhov rastlín uvedených v prílohe IV písm. b) a zakážu:

a)      úmyselné trhanie, zber, rezanie, vykoreňovanie alebo ničenie takýchto rastlín v mieste ich prirodzeného výskytu;

b)      držanie, prepravu a predaj alebo výmenu a ponúkanie na predaj alebo výmenu vzoriek takýchto druhov odobratých z voľnej prírody, s výnimkou tých, ktoré boli odobraté legálne pred zavedením tejto smernice.

2.      Zákazy uvedené v odseku 1 písm. a) a b) a odseku 2 [Zákazy uvedené v odseku 1 písm. a) a b) – neoficiálny preklad] platia pre všetky štádiá biologického cyklu rastlín, na ktoré sa vzťahuje tento článok“.

10.   Podľa článku 16 smernice:

„1.      Za predpokladu, že neexistuje uspokojivá alternatíva a výnimka nespôsobuje zhoršenie stavu ochrany populácie príslušného druhu na území jeho prirodzeného výskytu, členské štáty môžu udeliť výnimku z ustanovení článkov 12, 13, 14 a 15 písm. a) a b):

a)      v záujme ochrany divokej fauny a flóry a ochrany prirodzených biotopov;

b)      pre zabránenie vážneho poškodenia, najmä úrody, hospodárskych zvierat, lesov, rybného a vodného hospodárstva a iných typov majetku;

c)      v záujme zdravia a bezpečnosti ľudskej populácie alebo z iných nevyhnutných dôvodov vyššieho verejného záujmu, vrátane tých, ktoré majú spoločenský alebo hospodársky charakter a priaznivé dôsledky primárneho významu na životné prostredie;

d)      na účely výskumu a vzdelávania, oživovania a obnovy týchto druhov a pre operácie rozmnožovania potrebné na tieto účely, vrátane umelého pestovania rastlín;

e)      aby sa za podmienok prísneho dohľadu, na selektívnom základe a v obmedzenom rozsahu, umožnil odber alebo držanie určitých vzoriek uvedených v prílohe IV v obmedzenom množstve stanovenom príslušnými vnútroštátnymi orgánmi…“

B –    Relevantné vnútroštátne ustanovenia

11.   Spolková republika Nemecko prevzala smernicu o biotopoch zákonom Zweite Gesetz zur Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes (druhý zákon, ktorým sa mení spolkový zákon o ochrane prírody, ďalej len „Bundesnaturschutzgesetz“ alebo „BnatSchG“) z 30. apríla 1998(3).

12.   Ten bol následne nahradený zákonom Gesetz zur Neuregelung des Rechts des Naturschutzes und der Landschaftspflege und zur Anpassung anderer Rechtsvorschriften (zákon o reforme práva o ochrane prírody a krajiny, ktorého účelom je prispôsobiť ďalšie právne ustanovenia, ďalej len „nový zákon“) z 25. marca 2002(4), ktorého ustanovenia, pokiaľ ide o tento prípad, sa takmer úplne zhodujú s príslušnými ustanoveniami predchádzajúceho zákona(5).

13.   Na účel tohto konania „projekt“ podľa paragrafu 10 ods. 1 bodu 11 písm. a) až c) nového zákona (predtým paragraf 19a ods. 2 bod 8 BNatSchG) znamená:

„a)      projekty a opatrenia plánované v lokalite s významom pre celé Spoločenstvo alebo v európskej lokalite ochrany vtákov v rozsahu, v akom podliehajú rozhodnutiu orgánu alebo oznámeniu orgánu alebo sú vykonávané orgánom;

b)      zásahy do prírody a krajiny v zmysle paragrafu 18 v rozsahu, v akom podliehajú rozhodnutiu orgánu alebo oznámeniu orgánu alebo sú vykonávané orgánom, a

c)      zariadenia podliehajúce povoleniu v zmysle Bundes-Immissionschutzgesetz (spolkový zákon o boji proti znečisteniu), ako aj používanie vôd, ktoré podlieha povoleniu alebo schváleniu v zmysle Wasserhaushaltsgesetz (zákona o vodnom režime),

v rozsahu, v akom oddelene alebo spoločne s inými projektmi alebo plánmi môžu významne ovplyvniť lokalitu s významom pre celé Spoločenstvo alebo európsku lokalitu ochrany vtákov…“.

14.   Paragraf 18 (predtým paragraf 8 BNatSchG), na ktorý odkazuje paragraf 10 ods. 1 bod 11 písm. b), definuje pojem „zásahy do prírody a krajiny“ takto:

„1.      Zásahmi do prírody a krajiny v zmysle tohto zákona sú zmeny tvaru alebo použitia základných plôch, alebo zmeny hladiny freatickej vrstvy spojené s povrchovou vrstvou pôdy, ktoré môžu významne ovplyvniť schopnosť fungovania ekosystému alebo krajiny.

2.      Používanie pôdy na poľnohospodárske účely, lesníctvo a rybolov nepredstavuje zásah v prípade, ak berie ohľad na ciele a zásady ochrany prírody a krajiny. Používanie pôdy na poľnohospodárske účely, lesníctvo a rybolov v zásade nepoškodzuje vyššie citované ciele a zásady, pokiaľ rešpektuje podmienky uvedené v paragrafe 5 ods. 4 až 6 a pravidlá správnej profesionálnej praxe vyplývajúce zo zákona o poľnohospodárstve, lesníctve a rybolove a paragraf 17 ods. 2 Bundes-Bodenschutzgesetz (spolkového zákona o ochrane pôdy)“.

15.   V oblasti emisíí paragraf 36 nového zákona (predtým paragraf 19e BNatSchG) stanovuje, že:

„Pokiaľ je predvídateľné, že zariadenie podliehajúce povoleniu v zmysle Bundes‑Immissionsschutzgesetz bude spôsobovať emisie, ktoré vrátane ich kumulácie s inými zariadeniami alebo opatreniami významne ovplyvnia v zóne vplyvu tohto zariadenia základné prvky potrebné na ochranu lokality s významom pre celé Spoločenstvo alebo európsku lokalitu ochrany vtákov, a pokiaľ poškodenia nemôžu byť kompenzované podľa paragrafu 19 ods. 2, povolenie nebude vydané, ak nebudú splnené podmienky spojených ustanovení odsekov 3 a 4 paragrafu 34. Paragraf 34 ods. 1 a 5 je uplatniteľný mutatis mutandis. Rozhodnutia sú prijímané v súčinnosti s orgánmi príslušnými v oblasti ochrany prírody a prírodných lokalít.“

16.   Napokon paragraf 43 ods. 4 nového zákona (predtým paragraf 20f ods. 3 BNatSchG) upravuje systém výnimiek zo zákazov ustanovených na ochranu životného prostredia, pričom stanovuje:

„Zákazy uvedené v paragrafe 42 ods. 1 a 2 sa neuplatňujú na činnosti smerujúce k využitiu pôdy na poľnohospodárske, lesnícke alebo rybárske účely a vykonávané spôsobom zodpovedajúcim správnej profesionálnej praxi, ako aj požiadavkám uvedeným v paragrafe 5 ods. 4 až 6, na činnosti smerujúce k zhodnocovaniu produktov získavaných v rámci týchto aktivít alebo na vykonanie zásahu povoleného v zmysle paragrafu 19, alebo na odhad dosahov na životné prostredie v rámci zákona o odhade dosahov na životné prostredie, alebo ešte na vykonanie povoleného opatrenia podľa paragrafu 30, za podmienky, že zvieratá vrátane lokalít ich hniezdenia, liahnutia, zdržiavania sa alebo úkrytu a rastliny osobitne chránených druhov neutrpia z tohto dôvodu úmyselné poškodenie. Tým nie sú dotknuté ustanovenia Länder (spolkových krajín), ktoré ponúkajú väčší rozsah ochrany.“

17.   Smernica o biotopoch bola v Nemecku potom prevzatá aj prostredníctvom série odvetvových zákonov. Na účely tohto prípadu je vhodné spomenúť Pflanzenschutzgesetz (zákon o ochrane rastlín) zo 14. mája 1998(6), ktorého paragraf 6 ods. 1 stanovuje:

„Fytosanitárne výrobky musia byť predmetom používania zodpovedajúceho správnej profesionálnej praxi. Použitie je zakázané, pokiaľ je predvídateľné, že spôsobí škodlivé následky na zdravie človeka alebo zvieraťa, na freatickú vrstvu, alebo že bude mať iné ťažké škodlivé následky, najmä na prírodnú rovnováhu. Príslušný orgán môže nariadiť opatrenia potrebné na splnenie požiadaviek uvedených vo vetách 1 a 2 tohto odseku.“

III – Skutkový stav a konanie

18.   Po preskúmaní vnútroštátnych preberajúcich ustanovení, ktoré ohlásila Spolková republika Nemecko, vyjadrila Komisia pochybnosti o ich zlučiteľnosti so smernicou o biotopoch a následne 10. apríla 2000 tomuto štátu poslala výzvu podľa článku 226 ES.

19.   Po tomto liste nasledovalo 25. júla 2001 odôvodnené stanovisko vyzývajúce Nemecko na prijatie opatrení potrebných na dosiahnutie súladu s povinnosťami vyplývajúcimi z citovanej smernice v lehote dvoch mesiacov.

20.   Keďže Komisia považovala odpovede a vysvetlenia predložené nemeckou vládou za neuspokojivé, žalobou podanou 28. februára 2003 navrhuje, aby Súdny dvor určil, že:

–       opomenutím zavedenia povinného odhadu dosahov na lokalitu pri určitých projektoch realizovaných mimo osobitných chránených území v zmysle článku 4 ods. 1 smernice podľa článku 6 ods. 3 a 4 smernice bez ohľadu na to, či takéto projekty môžu ovplyvniť významným spôsobom [tieto územia],

–       povolením emisií v osobitných chránených územiach bez ohľadu na to, či tieto emisie môžu ovplyvniť túto lokalitu významným spôsobom,

–       vylúčením z rozsahu pôsobnosti ustanovení týkajúcich sa ochrany druhov určité neúmyselné zásahy spôsobené chráneným živočíchom,

–       nezabezpečením rešpektovania podmienok výnimky uvedených v článku 16, čo sa týka určitých činností, [považovaných za] zlučiteľné s ochranou lokality,

–       stanovením právnej úpravy týkajúcej sa používania fytosanitárnych výrobkov, ktorá nezohľadňuje dostatočne ochranu druhov,

–       opomenutím oznámenia ustanovení patriacich do právnej úpravy rybolovu a/alebo nezabezpečením, aby tieto ustanovenia obsahovali dostatočné zákazy rybolovu [podľa požiadaviek smernice],

si Spolková republika Nemecko nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 6 ods. 3 a 4, ako aj článkov 12, 13 a 16 smernice [o biotopoch].

21.   Nemecko a Komisia predložili svoje písomné pripomienky Súdnemu dvoru.

22.   Okrem toho sa na pojednávaní 14. júla 2005 zúčastnili nemecká vláda a Komisia.

IV – Posúdenie

O prípustnosti

23.   Nemecká vláda namieta prípustnosť žaloby a tvrdí, že Komisia nebrala dostatočne do úvahy všetky podstatné ustanovenia, ktoré boli zavedené v priebehu konania pred podaním žaloby jednak prostredníctvom BNatSchG, ako aj inými osobitnými vnútroštátnymi ustanoveniami. Tieto zmeny mali totiž viesť Komisiu k tomu, aby inak posúdila zlučiteľnosť nemeckej právnej úpravy so smernicou o biotopoch.

24.   Hneď uvediem, že sa nezdá, že tieto tvrdenia nemeckých orgánov sú podstatné pre prípustnosť tejto žaloby. Otázka zistenia, či Komisia zobrala, alebo nezobrala pri posúdení zlučiteľnosti nemeckej právnej úpravy so smernicou do úvahy určité normatívne zmeny, sa totiž týka podstaty veci samej, a teda dôvodnosti žaloby a nie jej prípustnosti.

25.   Po tomto úvode zdôrazňujem, že prijatím nového zákona a iných predpisov, na ktoré sa odvoláva žalovaná vláda, nebol zmenený obsah žiadneho ustanovenia, ktoré namietala Komisia v odôvodnenom stanovisku. Inými slovami, táto žaloba spočíva v ustanoveniach, ktoré ostali v podstate nezmenené(7).

26.   V každom prípade platí, že aj keby sa malo predpokladať, že tieto zmeny mali nejaký vplyv na niektoré ustanovenia, ktoré namietala Komisia, aj tak by nemohli odôvodniť neprípustnosť tejto žaloby. Je totiž známe, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora „skutočnosť nesplnenia si povinnosti sa posudzuje s ohľadom na právny stav platný v členskom štáte v čase uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku a že zmeny, ku ktorým došlo neskôr, nemôže Súdny dvor zohľadniť“(8). Po uplynutí dvojmesačnej lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku zaslanom Nemecku 25. júla 2001 ešte legislatívne zmeny, na ktoré sa odvoláva žalovaná vláda, nenadobudli účinnosť. Ako totiž potvrdila nemecká vláda na pojednávaní, boli prijaté iba v marci 2002.

27.   Domnievam sa teda, že námietky, ktoré v tejto súvislosti vzniesla nemecká vláda, musia byť zamietnuté.

28.   Na druhej strane, aj keby sa mala vyvolať pochybnosť z úradnej moci, vzhľadom na to, že Nemecko v tejto súvislosti nič nenamietalo, nedá sa Komisii vytknúť ani to, že sa vo svojej žalobe opiera o iné skutočnosti ako tie, ktoré boli uvedené v priebehu konania pred podaním žaloby z dôvodu, že v žalobe odkazuje na ustanovenia nového zákona, ktoré neboli v okamihu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku účinné. Podľa ustálenej judikatúry Spoločenstva pre záver o prípustnosti žaloby z dôvodu nesplnenia povinnosti totiž nie je nevyhnutná „úpln[á] zhod[a] medzi vnútroštátnymi ustanoveniami uvedenými v odôvodnenom stanovisku a ustanoveniami v žalobnom návrhu“(9). Súdny dvor sa domnieva, že „postačí, aby systém, ktorý napadnutá právna úprava zavádza počas konania pred podaním žaloby, zachoval v jeho celku nové opatrenia, ktoré členský štát prijal po odôvodnenom stanovisku a ktoré žaloba napáda“(10). Táto podmienka, ako bolo uvedené, je v tomto prípade v plnom rozsahu splnená.

29.   Po tomto upresnení teraz pristúpim k analytickému preskúmaniu námietok, ktoré vzniesla Komisia.

O prvom žalobnom dôvode

30.   Komisia predovšetkým vytýka neúplné prevzatie článku 6 ods. 3 a 4 smernice v rozsahu, v akom je definícia pojmu „projekt“, ktorá je uvedená v paragrafe 10 ods. 1 bode 11 písm. b) a c) nového zákona (predtým paragraf 19a ods. 2 bod 8 BNatSchG) a ktorá sa vzťahuje na projekty realizované mimo osobitných chránených území, príliš reštriktívna a vylučuje povinnosť odhadu dosahov určitých zásahov a iných pre chránené územia potencionálne škodlivých činností.

31.   Komisia v prvom rade zdôrazňuje, že projekty vymedzené v paragrafe 10 ods. 1 bode 11 písm. b) ako „zásahy do prírody a krajiny“ zahŕňajú iba zásahy, ktoré v zmysle paragrafu 18 ods. 1 (predtým paragraf 8 ods. 1), na ktorý toto ustanovenie odkazuje, a spočívajú v „zmenách“ tvaru alebo použitia „základných plôch“, pričom neprihliada na všetky ostatné činnosti alebo opatrenia, ktoré nespôsobujú takéto zmeny. Paragraf 18 ods. 2 (predtým paragraf 8 ods. 7) potom výslovne z tohto pojmu vylučuje používanie pôdy na poľnohospodárske účely, lesníctvo a rybolov pod podmienkou, že takéto používanie berie ohľad na ciele a zásady ochrany prírody a krajiny. Táto podmienka je však vyjadrená príliš všeobecne na to, aby zabezpečila primeranú úroveň ochrany chránených území.

32.   Komisia v druhom rade pokračuje, že iba prevádzky a zariadenia na používanie vôd podliehajúce povoleniu alebo schváleniu podľa zákona o boji proti znečisteniu a zákona o vodnom režime sa považujú za „projekty“ [paragraf 10 ods. 1 bod 11 písm. c)]. Na všetky prevádzky a zariadenia, ktoré nepodliehajú takému konaniu, sa preto nevzťahuje povinnosť odhadu ustanovená v článku 6 ods. 3 smernice bez ohľadu na to, či môžu alebo nemôžu mať významný vplyv na chránenú lokalitu.

33.   Nemecká vláda predovšetkým namieta, že výklad pojmu „projekt“, ktorý navrhla Komisia, je príliš široký, pretože nepripúšťa žiadne obmedzenie povinnosti odhadu vplyvov relevantných zariadení. Tento pojem by sa mal naopak vykladať vo svetle presnej definície uvedenej v smernici Rady 85/337/EHS o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na životné prostredie(11).

34.   Žalovaná vláda tvrdí, že kategórie „projektov“ uvedené v citovanom paragrafe 10 ods. 1 bode 11 písm. b) a c) zahŕňajú prakticky všetky prípady zásahov realizovaných mimo osobitných chránených území, pri ktorých existuje pravdepodobnosť významného vplyvu na tieto lokality. Pokiaľ potom ide o zásahy, ktoré nespadajú do týchto kategórií, aj na ne sa vzťahuje povinnosť dodržiavať prísne predpisy v oblasti životného prostredia, čím je zaručená primeraná a účinná ochrana osobitných chránených území.

35.   Hneď uvediem, že tvrdenia nemeckej vlády sa mi nezdajú byť presvedčivé.

36.   Zdá sa mi totiž, že prístup, ktorý prijali predmetné vnútroštátne ustanovenia, je v rozpore so znením, ako aj s duchom článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch. Z ustanovení paragrafu 10 ods. 1 bodu 11 písm. b) a c) a paragrafu 18 ods. 1 a 2 nového zákona totiž vyplýva, a to ani nemecká vláda nenamietala, že niektoré opatrenia a činnosti sú vylúčené z pojmu „projekt“, a teda nevzťahuje sa na ne povinnosť odhadu vzhľadom na prvky, akými je povaha zásahu (alebo či spôsobujú, alebo nespôsobujú zmeny tvaru alebo použitia základných plôch alebo hladiny podzemných vôd), oblasť činnosti (poľnohospodárstvo, lesníctvo a rybolov) a skutočnosť, že nepodliehajú určitým povoleniam a schváleniam.

37.   Článok 6 ods. 3 smernice o biotopoch ustanovuje, že „akýkoľvek plán alebo projekt, ktorý… môže pravdepodobne významne ovplyvniť túto lokalitu, či už samotne, alebo v spojení s  inými plánmi alebo projektmi, podlieha primeranému odhadu jeho dosahov na danú lokalitu…“(12). Ide teda o povinnosť širokého rozsahu, ktorá sa týka všetkých opatrení a potencionálne škodlivých činností, samotne alebo v spojení s inými, pokiaľ ide o osobitne chránené územia a pre svoje uplatňovanie pripúšťa jediné obmedzenie: a to neexistenciu možných významných vplyvov na takéto lokality.

38.   Zdá sa mi teda zrejmé, že nemožno abstraktne a vo všeobecnosti predpokladať tak, ako to však robí nemecká právna úprava, že vopred určené kategórie činností alebo zásahov nevyvolávajú takéto účinky. Dosah projektu je totiž relatívnym prvkom, ktorý sa mení podľa povahy a vlastností dotknutého projektu, ako aj lokality a dotknutého druhu, a preto sa musí posudzovať prípad od prípadu. Napríklad prírodné biotopy menších rozmerov, v ktorých sa nachádzajú vzácne a osobitne krehké druhy, môžu na vonkajší zásah reagovať oveľa intenzívnejšie oproti iným chráneným lokalitám, ktoré sú menej „citlivé“. Tento výklad je podľa mňa úplne v súlade s prednosťou, ktorú dáva smernica ochrane chránených lokalít a ochrane ohrozených druhov.

39.   Súdny dvor mal napokon možnosť upresniť, že také vnútroštátne predpisy, ktoré „vedú k všeobecnému vylúčeniu povinnosti odhadu dosahov [plánov alebo projektov] na danú lokalitu jednak z hľadiska nepatrnej sumy predpokladaných nákladov, jednak z hľadiska osobitných oblastí dotknutých činností“(13) sú v rozpore s ustanoveniami článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch. Zdá sa mi, že toto tvrdenie platí o to viac v prípade vnútroštátneho právneho predpisu, akým je skúmaný predpis, ktorý a priori vylučuje celé kategórie činností a zásahov z povinnosti preventívneho odhadu.

40.   Tieto medzery v preberacích ustanoveniach potom podľa môjho názoru nemôžu byť vyplnené okolnosťou, na ktorú odkazuje nemecká vláda, že projekty, ktoré nepodliehajú odhadu, musia aj tak podľa paragrafu 18 nového zákona dodržiavať zásady a pravidlá v oblasti životného prostredia, ochrany prírody a krajiny; čo by teda umožnilo, hoci nepriamo, splniť požiadavky článku 6 ods. 3 a 4 smernice o biotopoch v oblasti ochrany lokalít a odhadu vplyvov. Nezdá sa mi totiž, že odkaz na právne predpisy všeobecnej povahy alebo na „správnu profesionálnu prax“ môže zabezpečiť nevyhnutnú úroveň konkrétnosti, určitosti a jasnosti, ktorá sa podľa ustálenej judikatúry Spoločenstva(14) vyžaduje v oblasti preberania smerníc. O to viac, ak v tomto prípade nadobúda presnosť prebratia osobitný význam, keďže ide o procesné právne predpisy, ktoré sú podstatné pre všeobecnú štruktúru smernice o biotopoch, ktoré osobitne upravujú ochranu určitých lokalít (osobitné chránené územia „Natura 2000“) a na tento účel priznávajú hlavnú úlohu povinnosti odhadu.

41.   Domnievam sa teda, že žalobné dôvody Komisie týkajúce sa článku 6 ods. 3 a 4 smernice sú dôvodné.

O druhom žalobnom dôvode

42.   Druhým žalobným dôvodom Komisia namieta neúplné prevzatie článku 6 ods. 3 a 4 smernice, aj pokiaľ ide o odhad vplyvov emisií do ovzdušia na chránené lokality.

43.   Podľa Komisie je problém spôsobený skutočnosťou, že podľa paragrafu 36 nového zákona (predtým paragraf 19e BNatSchG) zariadenie, ktoré spôsobuje emisie, podlieha povoleniu iba v prípade, ak je možné predpokladať, že významne ovplyvní osobitné chránené územie nachádzajúce sa vo vnútri vlastnej „zóny vplyvu“ tak, ako je definovaná v preberacích ustanoveniach zákona o boji proti znečisteniu a najmä v takzvanom obežníku „ovzdušie“ (Erste allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Bundes-Immissionsschutzgesetz – TA Luft(15)). Účinky na osobitné chránené územia, ktoré sa nachádzajú mimo „zóny vplyvu“, sa preto neberú do úvahy, a teda ide o rozpor s článkom 6 ods. 3 a 4 smernice.

44.   Nemecká vláda namieta, že kontrola škodlivých účinkov spôsobených znečisťovateľmi vzduchu v určitej „zóne vplyvu“ berie výslovne do úvahy všetky relevantné miestne faktory. V skutočnosti by nemohlo byť udelené žiadne povolenie pre emisie, ktoré sú spôsobilé vyvolať škody na hodnotách, ktoré sú chránené v zmysle smernice o biotopoch.

45.   Pokiaľ ide o mňa, domnievam sa, že je možné ľahko prevziať mutatis mutandis úvahy práve vykonané v rámci rozboru prvého žalobného dôvodu. Aj v tomto prípade totiž nemecká právna úprava a priori obmedzuje prihliadanie na účinky určitých činností na chránené lokality na základe kritéria rozdielnosti (umiestnenie chránenej lokality vo vnútri alebo mimo „zóny vplyvu“), ktoré nie je upravené v článku 6 ods. 3 a 4 smernice.

46.   Preto sa domnievam, že tomuto žalobnému dôvodu je potrebné vyhovieť.

O treťom žalobnom dôvode

47.   Týmto žalobným dôvodom Komisia namieta, že článok 12 ods. 1 písm. d) nebol do nemeckého právneho poriadku riadne prevzatý, pretože nemecký právny poriadok zakazuje iba úmyselné poškodenia miest na párenie alebo miest na oddych mnohých živočíšnych druhov. Komisia najmä namieta skutočnosť, že vnútroštátne ustanovenia (paragraf 43 ods. 4 nového zákona, predtým paragraf 20f ods. 3 BNatSchG), ktorých cieľom je prevzatie vyššie uvedeného článku smernice, obsahujú výnimku zo zákazov v oblasti ochrany živočíšnych druhov v prospech činností, ktoré spôsobujú neúmyselné poškodenia miest na hniezdenie, liahnutie, zdržiavanie sa alebo úkryt chránených druhov. Systém ochrany uvedený v článku 12 nepovoľuje žiadnu takúto výnimku.

48.   Nemecko proti tomuto výkladu článku 12 ods. 1 písm. d) namieta, pričom ho považuje za príliš rigorózny, a teda v rozpore so zásadou proporcionality.

49.   Pokiaľ ide o mňa, domnievam sa, že výklad, ktorý obhajuje Komisia, podporuje predovšetkým samé doslovné znenie predmetného ustanovenia. Na rozdiel od iných zákazov uvedených v článku 12 ods. 1, ktoré sa vzťahujú výlučne na „úmyselné“ akty [písm. a)] alebo akty spáchané „úmyselne“ [písm. b) a c)], ustanovenie týkajúce sa miest na párenie alebo miest na oddych [písm. d)] zahŕňa všetky formy poškodzovania alebo ničenia, a teda bez akéhokoľvek rozlišovania na základe úmyselného alebo neúmyselného charakteru poškodenia spôsobeného týmto oblastiam.

50.   Posilnená ochrana týchto lokalít sa mi zdá byť odôvodnená aj vo svetle účelu smernice o biotopoch, ktorej „hlavným cieľom… je podpora udržiavania biologickej rôznorodosti“(16). Zdá sa mi totiž, že ochrana miest na párenie a miest na oddych má rozhodujúci význam nielen pre ich zachovanie, ale aj pre samé prežitie ohrozených živočíšnych druhov.

51.   Skúmaná nemecká právna úprava naopak nezabezpečuje takú ochranu, pretože ako to aj uznala sama žalovaná vláda, umožňuje vylúčiť zo systému ochrany živočíšnych druhov ustanovenej v článku 12 smernice činnosti, ktoré môžu spôsobiť neúmyselné poškodenia miest na párenie a miest na oddych chránených druhov(17).

52.   Domnievam sa preto, že Spolková republika Nemecko si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 12 ods. 1 smernice.

O štvrtom žalobnom dôvode

53.   Komisia namieta aj správnosť prevzatia článku 16 ods. 1 do nemeckého práva v rozsahu, v akom nie sú dodržané presné podmienky, ktorými toto ustanovenie podmieňuje udelenie výnimiek z rôznych zákazov upravených v smernici. Najmä v paragrafe 43 ods. 4 nového zákona (predtým paragraf 20f ods. 3 BNatSchG) chýba jasný odkaz na takéto podmienky.

54.   Hneď uvediem, že aj v tomto prípade sa mi zdajú byť dôvody, ktoré uviedla Komisia, dôvodné. Napriek tomu, že paragraf 43 ods. 4 vnútroštátneho zákona upravuje výnimky zo zákazov, ktoré sa vzťahujú na oblasť ochrany živočíchov a rastlín, neobsahuje totiž žiadny odkaz na článok 16 smernice alebo na kategórie povolených výnimiek, ktoré sú vyčerpávajúcim spôsobom uvedené v tomto článku. Dokonca sa mi zdá, že skúmané ustanovenie umožňuje ďalšie výnimky alebo výnimky vyjadrené oveľa všeobecnejšie oproti tomu, čo je v tomto smere upravené v smernici(18). Napríklad upravuje, že „zákazy… sa neuplatňujú na činnosti smerujúce k využitiu pôdy na poľnohospodárske, lesnícke alebo rybárske účely…“, pričom článok 16 písm. b) smernice pripúšťa výnimky v týchto oblastiach činnosti výlučne „pre zabránenie vážneho poškodenia, najmä úrody, hospodárskych zvierat, lesov, rybného a vodného hospodárstva a iných typov majetku“.

55.   Z toho vyplýva, že paragraf 43 ods. 4 nového zákona (predtým paragraf 20f ods. 3 BNatSchG) nepredstavuje dostatočne jasné a presné prevzatie citovaného ustanovenia smernice, čo je v rozpore s tým, čo sa podľa ustálenej judikatúry Spoločenstva, ako som už uviedol (bod 40 vyššie), vyžaduje.

56.   Domnievam sa preto, že aj štvrtému žalobnému dôvodu je potrebné vyhovieť.

O piatom žalobnom dôvode

57.   Piatym žalobným dôvodom Komisia poukazuje, že paragraf 6 ods. 1 Pflanzenschutzgesetz (zákon o ochrane rastlín), ktorý Nemecko oznámilo Komisii ako opatrenie, ktorým sa preberá smernica, nezohľadňuje dostatočne ochranu druhov zvierat a rastlín v zmysle článku 12 a 13 smernice, pokiaľ ide o použitie fytosanitárnych výrobkov.

58.   Nemecká vláda v podstate namieta, že tieto výrobky už od okamihu ich povolenia podliehajú kontrolám týkajúcim sa prípadných škodlivých účinkov na zdravie ľudí a zvierat, ako aj na „rovnováhu v prírode“, čo umožňuje splniť ciele smernice o biotopoch.

59.   Musím však súhlasiť s Komisiou, že skúmané ustanovenie pri vymenúvaní prípadov, v ktorých je používanie fytosanitárnych výrobkov zakázané, nielen že neodkazuje na smernicu o biotopoch, ale najmä neuvádza jasným a konkrétnym spôsobom zákazy, ktoré spôsobujú poškodenie chránených druhov uvedené v článkoch 12 a 13. Nie je teda možné považovať presné povinnosti, ktoré ukladá v tomto ohľade smernica, za splnené.

60.   Domnievam sa teda, že žalobné dôvody, ktoré vzniesla Komisia, sú dôvodné.

O šiestom žalobnom dôvode

61.   Komisia napokon namieta porušenie článkov 12 a 16 smernice, keďže i) Nemecko neoznámilo relevantné ustanovenia v oblasti rybolovu, pokiaľ ide o osem spolkových krajín,(19) a ii) ustanovenia platné v ostatných troch spolkových krajinách(20) neobsahujú také zákazy rybolovu, ktoré by splnili požiadavky ustanovené smernicou.

62.   Napriek tomu, že nemecká vláda uznáva, že určitý počet ustanovení spolkových krajín v oblasti rybolovu nie je úplne v súlade so smernicou, ako napríklad právna úprava spolkovej krajiny Brémy, namieta, že jej nevyplývala povinnosť oznámiť takéto ustanovenia, pretože sú aj tak podriadené spolkovému právu, ako aj právu Spoločenstva.

63.   V tejto súvislosti musím ešte raz (pozri bod 40 vyššie) pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry Spoločenstva ustanovenia smernice musia byť prebraté „jednoznačne právne záväzným spôsobom a natoľko konkrétne, určite a jasne, aby to zodpovedalo zásade právnej istoty“(21). Podľa tejto judikatúry to platí najmä vtedy, ak ide o znenie predpisu, akým je skúmaný predpis, ktorý zveruje „správ[u] spoločného dedičstva… členským štátom pre ich príslušné územia“(22).

64.   Preto aj keď sa pripustí, že ustanovenia spolkových krajín v oblasti rybolovu sú v súlade so spolkovým právom a s právom Spoločenstva, odkaz na všeobecné zásady prednosti práva Spoločenstva a s ním konformný výklad nemožno považovať za jasnú a presnú formu prevzatia smernice. Naopak, zdá sa mi, že stav rozporu právnych predpisov, ktorý sama nemecká vláda aspoň pre niektoré spolkové krajiny pripustila, je pôvodom nejasností, ktoré vyvolávajú neistotu, pokiaľ ide o skutočné dodržiavanie zákazov rybolovu.

65.   Zdá sa mi teda nepochybné, že Nemecko si nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článkov 12 a 16, pokiaľ ide o právnu úpravu rybolovu.

66.   Na záver sa domnievam, že žaloba Komisie je dôvodná vo všetkých žalobných dôvodoch, ktoré Komisia uviedla a že je teda potrebné jej vyhovieť.

V –    O trovách

67.   Podľa ustanovenia článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia navrhla zaviazať Nemecko na náhradu trov konania a Nemecko nemalo úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené zaviazať ho na náhradu trov konania.

VI – Návrh

68.   Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor určil, že:

1.      tým, že Spolková republika Nemecko neprevzala úplne a správne článok 6 ods. 3 a 4 a články 12, 13 a 16 smernice Rady 92/43/EHS z 21. mája 1992 o ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín, si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z tejto smernice.

2.      Spolková republika Nemecko je povinná nahradiť trovy konania.

---

1 – Jazyk prednesu: taliančina.

---

2 – Ú. v. ES L 206, s. 7; Mim. vyd. 15/002, s. 102.

---

3 – BGB1. 1998 I, s. 823.

---

4 – BGB1. 2002 I, s. 1193.

---

5 – Vo svojich pripomienkach účastníci konania odkazujú jednak na ustanovenia nového zákona, ako aj na ustanovenia BNatSchG v rozsahu, v akom sa tieto ustanovenia zhodujú. Aj ja budem postupovať v rámci preskúmania žaloby týmto spôsobom.

---

6 – BGB1. 1998 I, s. 971.

---

7 – A skutočne, Komisia vo svojej žalobe odkazuje na ustanovenia nového zákona iba v rozsahu, v ktorom sa zhodujú s ustanoveniami predchádzajúceho zákona.

---

8 – Rozsudky z 25. novembra 1998, Komisia/Španielsko, C‑214/96, Zb. s. I‑7661, bod 25; z 25. mája 2000, Komisia/Grécko, C‑384/97, Zb. s. I‑3823, bod 35, a z 9. septembra 2004, Komisia/Grécko, C‑417/02, Zb. s. I‑7973, bod 22.

---

9 – Rozsudok z 22. septembra 2005, Komisia/Belgicko, C‑221/03, Zb. s. I‑8307, bod 39.

---

10 – Rozsudok Komisia/Belgicko, už citovaný, bod 39 a tam citovaná judikatúra.

---

11 – Podľa článku 1 ods. 2 prvého riadku smernice Rady 85/337/EHS z 27. júna 1985 o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na životné prostredie (Ú. v. ES L 175, s. 40; Mim. vyd. 15/001, s. 248) „projekt“ znamená: i) realizáciu stavieb alebo iných zariadení, alebo plánov, ii) iné zásahy do prírodného prostredia a krajiny vrátane ťažby nerastných surovín.

---

12 – Kurzívou zvýraznil generálny advokát.

---

13 – Rozsudok zo 6. apríla 2000, Francúzsko/Komisia (C‑256/98, Zb. s. I‑2487, bod 39), ktorý sa týkal francúzskeho právneho predpisu, ktorý vylučoval povinnosť odhadu pre projekty, ktorých celkové náklady boli nižšie ako 12 miliónov FRF a projekty, týkajúce sa elektriny, plynu a telekomunikačných sietí.

---

14 – Pozri spomedzi mnohých rozsudky z 8. júla 1987, Komisia/Taliansko, 262/85, Zb. s. 3073, bod 9; z 30. mája 1991, Komisia/Nemecko, C‑59/89, Zb. s. I‑2607, body 18 a 24; zo 7. decembra 2000, Komisia/Francúzsko, C‑38/99, Zb. s. I‑10941, bod 53, a zo 17. mája 2001, Komisia/Taliansko, C‑159/99, Zb. s. I‑4007, bod 32.

---

15 – GMBl. 1986, s. 95.

---

16 – Tretie odôvodnenie smernice o biotopoch.

---

17 – Pozri v tomto zmysle rozsudok z 20. októbra 2005, Komisia/Spojené kráľovstvo (C‑6/04, Zb. s. I‑9017), v ktorom Súdny dvor zdôraznil, že „čo sa týka Gibraltáru…, Spojené kráľovstvo uznalo, že zakázaním výlučne úmyselného poškodzovania alebo ničenia miest na párenie alebo miest na oddych predmetných druhov právna úprava uplatniteľná na Gibraltár nespĺňa podmienky predmetného článku 12 ods. 1 písm. d)“ a že preto „je potrebné túto časť žalobného dôvodu považovať za dôvodnú“ (bod 79).

---

18 – O nevyhnutnosti vykladať článok 16 smernice reštriktívnym spôsobom pozri rozsudok Komisia/Spojené kráľovstvo, už citovaný, body 111 a 112.

---

19 – Ide o spolkové krajiny Berlín, Hamburg, Meklenbursko-Predpomoransko, Dolné Sasko, Severné Porýnie-Vestfálsko, Sársko, Sasko a Sasko-Anhaltsko.

---

20 – Najmä v Bavorsku, v zmysle Verordnung zur Ausführung des Fischereigesetzes (nariadenie o vykonávaní zákona o rybolove zo 4.11.1997, GVB1. 1998, s. 982, ktoré bolo zmenené a doplnené nariadením z 3.12.1998, GVBl., s. 982), Coregonus oxyrhynchus nefiguruje medzi druhmi chránenými po celý rok; v Brandenbursku, v zmysle Fischereiordnung (zákonník rybolovu zo 14.11.97; GVBl. II/97, s. 867, ktorý bol zmenený a doplnený nariadením z 22.12.98; GVB1. II/99, s. 25), coregonus oxyrhynchus a unio crassus nie sú chránené; v spolkovej krajine Brémy napokon Binnenfischereiverordnung (nariadenie o vnútrozemskom rybolove z 10.03.1992, GB1., s. 51) neuvádza v zozname zákazov rybolovu žiadny z troch druhov (acipenser sturio, coregonus oxyrhynchus, unio crassus), ktoré majú byť chránené v tejto spolkovej krajine, dokonca výslovne povoľuje rybolov druhu acipenser sturio a coregonus oxyrhynchus.

---

21 – Rozsudok zo 17. mája 2001, Komisia/Taliansko, už citovaný v poznámke pod čiarou 14, bod 32 a tam citovaná judikatúra.

---

22 – Rozsudky z 8. júla 1987, Komisia/Taliansko, už citovaný v poznámke pod čiarou 14, bod 9, a zo 7. decembra 2000, Komisia/Francúzsko, už citovaný v poznámke pod čiarou 14, bod 53. Pokiaľ ide osobitne o smernicu o biotopoch, pozri napokon rozsudok Komisia/Spojené kráľovstvo (už citovaný v poznámke pod čiarou 17, body 25 a 26).