Stanovisko Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru – Oznámenie Komisie Európskemu parlamentu, Rade, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov – Protidrogový program a akčný plán EÚ na boj proti drogám na roky 2021 – 2025

[COM(2020) 606 final]

(2021/C 56/06)

Hlavný spravodajca:

Ákos TOPOLÁNSZKY

Žiadosť	Európska komisia, 23. 9. 2020
Právny základ	Článok 304 Zmluvy o fungovaní Európskej únie
Príslušná sekcia	sekcia pre zamestnanosť, sociálne veci a občianstvo
Rozhodnutie predsedníctva	15. 9. 2020
Dátum schválenia na plenárnom zasadnutí	3. 12. 2020
Plenárne zasadnutie č.	556
Výsledok hlasovania (za/proti/zdržalo sa)	246/1/3

1.   Závery a odporúčania

1.1.

Protidrogová stratégia EÚ, ktorej vykonávanie sa v súčasnosti končí, zdôraznila úlohu a poukázala na význam vyváženého plánovania, monitorovania a hodnotenia protidrogovej politiky založenej na dôkazoch.

1.2.

Podľa záverov správy o externom hodnotení protidrogovej stratégie EÚ sa však ciele stratégie dosiahli len čiastočne, pokiaľ ide o zníženie dopytu a ponuky, pričom sa dosiahli vynikajúce výsledky v oblasti medzinárodnej spolupráce a monitorovania, hodnotenia a výskumu. V správe sa poukazuje na nerovnováhu vo využívaní finančných zdrojov, najmä na úkor zásahov zameraných na zníženie dopytu.

1.3.

Z výsledkov posúdenia Fóra občianskej spoločnosti pre boj proti drogám, ktorú založila Komisia, vyplýva, že existujú závažné nedostatky vo vykonávaní zdravotných a sociálnych zásahov na vnútroštátnej a miestnej úrovni. Mnohé preventívne opatrenia založené na dôkazoch a opatrenia zamerané na znižovanie škôd vo väčšine členských štátov buď úplne chýbajú, alebo fungujú v malom rozsahu.

1.4.

Európska komisia 24. júla 2020 uverejnila svoju stratégiu pre bezpečnostnú úniu (2020 – 2025), ktorej súčasťou je aj protidrogový program. EHSV považuje program v jeho súčasnej podobe za výrazný krok späť a za upustenie od doteraz pozitívne hodnoteného a vyváženého konsenzuálneho prístupu k protidrogovej politike založeného na dôkazoch.

1.5.

EHSV víta rozhodnutie zo schôdze horizontálnej pracovnej skupiny Európskej rady pre drogy z 28. septembra, podľa ktorého nemecké predsedníctvo Rady zreviduje do decembra dokument, ktorý vypracovala Európska komisia. Výbor je pevne presvedčený, že desiata protidrogová stratégia EÚ by mala pokračovať a ďalej posilňovať verejnú politiku a technický prístup, ktorý predstavoval konsenzuálny základ pre predchádzajúcu protidrogovú stratégiu.

1.6.

EÚ by mala rešpektovať a dôrazne presadzovať základné hodnoty stanovené v súčasnej stratégii a v tomto zmysle sa k nim zaviazať vo svojom strategickom dokumente.

1.7.

EHSV navrhuje, aby nová európska protidrogová stratégia a akčný plán (akčné plány) výrazne zlepšili rovnováhu medzi zásahmi v oblasti znižovania dopytu a škôd, a to z hľadiska počtu strategických zásahov, ako aj objemu prideľovaných zdrojov.

1.8.

Je potrebné, aby program riešil drogovú problematiku na základe skutočne vyváženého, integrovaného a multidisciplinárneho prístupu v rámci ľudských práv, medzinárodnej spolupráce, aspektov verejného zdravia, vedeckých zistení a priebežného hodnotenia. V protidrogovej stratégii EÚ by sa mali uznať základné práva užívateľov drog, pokiaľ ide o ich liečbu a starostlivosť tak, ako je to v prípade všetkých ostatných skupín chorôb.

1.9.

EHSV sa domnieva, že z dlhodobého hľadiska je potrebné, aby sa aj v tejto oblasti zosúladili postupy členských štátov, pokiaľ ide o uplatňovanie práva a požiadavky týkajúce sa harmonizácie právnych predpisov, keďže v súčasnosti existujú také výrazné rozdiely v praxi členských štátov, ktoré určite porušujú ľudské práva.

1.10.

Pandémia COVID-19 ukázala, že zraniteľné skupiny užívateľov drog sú obzvlášť vystavené negatívnym dôsledkom epidemiologickej situácie, čo môže viesť k mimoriadne zvýšeným rizikám v spojitosti s užívaním drog.

1.11.

Na základe modelu, ktorý sa už používa pri znižovaní dopytu, by sa mali čo najskôr stanoviť ukazovatele a normy kvality s cieľom posúdiť účinky zásahov zameraných na znižovanie ponuky.

2.   Súvislosti

2.1.

Prvý spoločný akčný plán Európskej únie na boj proti drogám vypracoval v roku 1990 Európsky výbor pre boj proti drogám (CELAD), ktorý bol zriadený na podnet francúzskeho prezidenta Mitteranda. Od roku 1995 prevzala Európska komisia úlohu rozvíjať európske protidrogové stratégie. Najnovšiu protidrogovú stratégiu EÚ schválila Európska rada 7. decembra 2012 na obdobie siedmich rokov (2013 – 2020) na základe „vyváženého a integrovaného prístupu založeného na dôkazoch“. Počas tohto obdobia boli v dvoch akčných plánoch (2013 – 2016, 2017 – 2020) určené krátkodobé ciele a úlohy.

2.2.

Hoci protidrogová stratégia EÚ nie je právne záväzná, vyjadruje spoločný politický záväzok a ambície EÚ a jej členských štátov. Stratégia vymedzuje činnosti európskych inštitúcií a agentúr, má vplyv na politické prístupy členských štátov, stanovuje spoločné smerovanie a priority a zabezpečuje, aby sa pri medzinárodných rezolúciách postupovalo jednotne. EÚ túto stratégiu aj dôrazne reprezentovala, napr. na mimoriadnom zasadnutí Valného zhromaždenia Organizácie Spojených národov (UNGASS) v roku 2016 alebo na výročnom zasadnutí Komisie OSN pre omamné látky v roku 2019 (1).

2.3.

Protidrogová stratégia EÚ zdôraznila úlohu a poukázala na význam vyváženého plánovania, monitorovania a hodnotenia protidrogovej politiky založenej na dôkazoch.

2.4.

Podľa záverov správy o externom hodnotení protidrogovej stratégie EÚ (2) sa však ciele stratégie dosiahli len čiastočne, pokiaľ ide o zníženie dopytu a ponuky, pričom sa dosiahli vynikajúce výsledky v oblasti medzinárodnej spolupráce a monitorovania, hodnotenia a výskumu. V správe sa poukazuje na nerovnováhu vo využívaní finančných zdrojov, najmä na úkor zásahov zameraných na zníženie dopytu. Podľa návrhov správy je potrebné uprednostniť prioritné opatrenia s cieľom účinnejšie využívať obmedzené zdroje, ako aj skrátiť osemročné obdobie stratégie.

2.5.

Fórum občianskej spoločnosti pre boj proti drogám, ktoré založila Európska komisia, uskutočnilo prieskum plnenia cieľov akčného plánu (2017 – 2020) na vnútroštátnej a miestnej úrovni, do ktorého sa zapojilo 169 organizácií občianskej spoločnosti z 32 krajín (3). Zo správy vyplýva, že existujú závažné nedostatky vo vykonávaní zdravotných a sociálnych zásahov na vnútroštátnej a miestnej úrovni. Mnohé preventívne opatrenia založené na dôkazoch a opatrenia zamerané na znižovanie škôd vo väčšine členských štátov buď úplne chýbajú, alebo fungujú v malom rozsahu. Hlavným dôvodom je najmä nedostatočné financovanie a nedostatočná politická akceptácia.

2.6.

Prostredníctvom stratégie sa po prvýkrát vytvoril spoločný rámec pre interpretáciu zásahov na zníženie dopytu zahŕňajúceho škálu rovnako dôležitých a navzájom sa posilňujúcich opatrení, medzi ktoré patria prevencia (environmentálna, univerzálna, selektívna a indikovaná), včasné odhaľovanie a intervencia, znižovanie rizík a škôd, liečba, rehabilitácia, opätovné sociálne začlenenie a vyliečenie.

2.7.

V akčnom pláne stratégie a jej záverečnom hodnotení sa zdôrazňuje potreba vedecky podloženého monitorovania zásahov na zníženie ponuky a využívanie alternatívnych sankcií pre užívateľov drog, ako aj úloha občianskej spoločnosti pri navrhovaní, vykonávaní, monitorovaní a hodnotení stratégií na európskej a vnútroštátnej úrovni.

3.   Oznámenie Európskej komisie

3.1.

Európska komisia 24. júla 2020 uverejnila svoju stratégiu pre bezpečnostnú úniu (2020 – 2025), ktorá pozostáva z troch prvkov: stratégie proti sexuálnemu zneužívaniu detí, protidrogového programu (ďalej len ako program) a stratégie proti nedovolenému obchodovaniu so zbraňami. V úvode programu sa výslovne zdôrazňuje potreba zmeny paradigmy v európskej protidrogovej politike, a preto sa v ňom vyslovuje názor, že by mala byť rozhodnejšia a silnejšia, pokiaľ ide o zásahy znižujúce ponuku. Z jej troch pilierov (väčšia bezpečnosť/znižovanie ponuky, prevencia, znižovanie škôd) sa najväčší dôraz kladie na prvý pilier.

3.2.

Návrh akčného plánu v oblasti drog sa uvádza v prílohe k programu. Dvadsaťšesť opatrení patrí do piliera týkajúceho sa znižovania ponuky, zatiaľ čo len päť opatrení sa týka prevencie a trinásť opatrení sa týka znižovania škôd. Do tohto piliera však boli zaradené aj štyri problematické opatrenia (opatrenia č. 40 a 41: jazdenie pod vplyvom drog, 42: alternatívne opatrenia k donucovacím sankciám, 43: spoločné využívanie forenzných údajov týkajúcich sa trestnej činnosti). Celkovo je akčný plán rozdelený veľmi nerovnomerne v prospech piliera „znižovanie ponuky.“

3.3.

EHSV považuje program za výrazný krok späť a za upustenie od doteraz pozitívne hodnoteného a vyváženého konsenzuálneho prístupu k protidrogovej politike založeného na dôkazoch.

3.4.

Tento program na schôdzi horizontálnej pracovnej skupiny Európskej rady pre drogy 28. septembra ostro kritizovala aj väčšina členských štátov, ktorá spochybnila okolnosti, za akých bol vypracovaný, ako aj jeho zameranie a obsah, a preto rozhodla, že nemecké predsedníctvo Rady do decembra zreviduje dokument, ktorý pripravila Európska komisia.

3.5.

Poradný orgán Európskej komisie (Fórum občianskej spoločnosti pre boj proti drogám) kritizoval program v mnohých bodoch a považuje ho za neprijateľný: a) V priebehu prípravného procesu sa zástupcovia občianskej spoločnosti a členské štáty mohli oboznámiť s výsledkami externého hodnotenia programu až po jeho uverejnení a takisto nemali možnosť vopred pripomienkovať návrh programu. b) Program neodráža priority navrhnuté zástupcami občianskej spoločnosti, ale ďalej znižuje váhu zdravotných a sociálnych zásahov v rámci protidrogovej politiky, ktorá aj doteraz kládla neprimerane veľký dôraz na zníženie ponuky. c) Rámec a jazyk používaný v programe v súvislosti s bezpečnostnou politikou posilňujú zastaraný a stigmatizujúci prístup. d) Obavy vyvoláva nerovnováha odrážajúca sa v akčnom pláne a jeho očakávaný účinok na rozdelenie zdrojov, resp. nedostatok merateľných ukazovateľov a jeho dôsledky, pokiaľ ide o zodpovednosť.

3.6.

Mienkotvorné organizácie občianskej spoločnosti jednomyseľne kritizovali všeobecnú filozofiu a podrobnosti návrhu a vyzvali na jeho zásadnú revíziu.

4.   Politické hľadiská

4.1.

Výbor je pevne presvedčený, že desiata protidrogová stratégia EÚ by mala pokračovať a ďalej posilňovať verejnú politiku a technický prístup, ktorý predstavoval konsenzuálny základ pre predchádzajúcu protidrogovú stratégiu. EHSV preto víta záväzok Európskej rady vytvoriť vyváženú a integrovanú európsku protidrogovú stratégiu založenú na dôkazoch. Vyzýva vládu Nemecka, ktorá v súčasnosti predsedá Rade EÚ, aby pri vypracúvaní novej protidrogovej stratégie zohľadnila uvedené aspekty.

4.2.

EHSV odporúča, aby sa zachovalo znenie použité v programe a aby sa používali profesionálne a vedecky podložené koncepcie, aby sa jeho obsah ďalej rozvíjal tak, aby bol zároveň vhodný na administratívne účely, a aby sa priebežne monitorovalo a kriticky hodnotilo jeho vykonávanie.

4.3.

EÚ by mala rešpektovať a dôrazne presadzovať základné hodnoty (4) stanovené v súčasnej stratégii (5) a v tomto zmysle sa k nim zaviazať vo svojom strategickom dokumente.

4.4.

Výbor navrhuje, aby dokument, ktorý sa má prijať, výslovne odkazoval na medzinárodné dohovory a politické odporúčania, ktoré sú základom jeho vecnej a právnej platnosti, a aby vychádzal z týchto textov (6). EHSV nabáda rozhodovacie orgány EÚ, aby si EÚ zachovala vedúce postavenie a svoje príkladné záväzky na medzinárodných fórach týkajúcich sa protidrogovej politiky.

4.5.

EHSV sa domnieva, že nový program by sa mal viac zamerať na hlavné prvky predchádzajúcej stratégie a so zreteľom na vývoj vedeckých poznatkov ďalej rozvíjať rámec prevencie, liečby, znižovania škôd, liečebných postupov a procesov zotavenia.

4.6.

Z hodnotenia predchádzajúcej protidrogovej stratégie a akčného plánu vyplýva, že v oblasti protidrogovej politiky existuje z hľadiska vymedzenia priorít a rozdelenia zdrojov veľká nerovnováha v prospech zásahov zo strany trestných súdov. Zdravotné a sociálne zásahy predstavujú len zlomok toho, čo členské štáty vynakladajú na zníženie ponuky. To viedlo k prerušeniu alebo extrémne nízkemu poskytovaniu služieb vo viacerých krajinách, čo malo v niektorých prípadoch vážne následky, pokiaľ ide o zvýšenú mieru úmrtnosti a chorobnosti. EHSV navrhuje, aby nová európska protidrogová stratégia a akčný plán (akčné plány) výrazne zlepšili rovnováhu medzi zásahmi v oblasti znižovania dopytu, a to z hľadiska počtu strategických zásahov, ako aj objemu prideľovaných zdrojov v rámci protidrogovej politiky. Očakáva tiež, že Komisia urobí všetko preto, aby členské štáty vo výraznej miere zlepšili ich rozsah a kvalitu.

4.7.

Taktiež treba posilniť aj mandát a nástroje Európskeho monitorovacieho centra pre drogy a drogovú závislosť (EMCDDA) a vedecké zistenia by sa mali priamo premietnuť do rozhodovacích procesov.

4.8.

Je potrebné, aby program riešil drogovú problematiku na základe skutočne vyváženého, integrovaného a multidisciplinárneho prístupu v rámci ľudských práv, medzinárodnej spolupráce, aspektov verejného zdravia, vedeckých zistení a priebežného hodnotenia.

4.9.

EHSV poukazuje na to, že užívanie drog je komplexným biopsychosociálnym javom a prípadné nevhodné opatrenia v oblasti protidrogovej politiky, ako je jednostranná kriminalizácia užívateľov drog, majú vážne zdravotné a sociálne následky, pričom neriešia, ale zhoršujú spoločenskú bezpečnosť. Z tohto dôvodu EHSV odporúča, aby: a) Európska rada zachovala svoj predchádzajúci prístup a odstránila program protidrogovej politiky zo strategického balíka pre bezpečnostnú úniu, b) dbala na diferencované zaobchádzanie s javmi, ktoré sú v spojitosti s rôznymi aspektmi tejto problematiky, c) v reakcii na tieto javy uplatňovala multidisciplinárny prístup, d) tresty a represie použila len ako poslednú možnosť, ak možno preukázať, že iné intervenčné nástroje sa nedajú účinne použiť.

4.10.

V posledných desaťročiach došlo k výraznému zlepšeniu kultúry monitorovania a hodnotenia zásahov na znižovanie dopytu a rizík. EHSV v duchu protidrogovej politiky založenej na dôkazoch odporúča, aby nová protidrogová stratégia a akčný plán: a) kládli veľký dôraz na výrazné zlepšenie poskytovania a kvality zdravotníckych a sociálnych služieb zameraných na užívateľov drog, a to prostredníctvom preskúmania ukazovateľov, ktoré sa už použili v predchádzajúcom akčnom pláne; b) so zapojením EMCDDA a Fóra občianskej spoločnosti pre boj proti drogám vytvorila súdržný systém umožňujúci nepretržité monitorovanie a hodnotenie zmien v jednotlivých členských štátoch, pokiaľ ide o poskytovanie a kvalitu zásahov stanovených v akčnom pláne EÚ na boj proti drogám; c) sa na základe modelu, ktorý sa už používa pri znižovaní dopytu, čo najskôr stanovili vhodné ukazovatele na posúdenie účinkov zásahov znižujúcich ponuku, ako aj normy kvality, pričom by sa uznalo, že tieto zásahy, hoci majú priamy a vážny vplyv na životnú situáciu a slobody dotknutých osôb, sú len veľmi zriedkavo predmetom posúdenia vychádzajúceho z faktov; d) sa rozšíril mandát EMCDDA tak, aby zahŕňal posúdenie vplyvu protidrogovej politiky na ľudské práva, napríklad posúdenie negatívnych účinkov kriminalizácie a inštitucionálnej diskriminácie na komunity užívajúce drogy patriace k zraniteľným skupinám.

4.11.

EHSV sa domnieva, že z dlhodobého hľadiska je potrebné, aby sa aj v tejto oblasti zosúladili postupy členských štátov, pokiaľ ide o uplatňovanie práva a požiadavky týkajúce sa harmonizácie právnych predpisov, keďže v súčasnosti existujú také výrazné rozdiely v praxi členských štátov, ktoré určite porušujú ľudské práva (7).

4.12.

EHSV je preto presvedčený, že Európska únia musí hľadať a rozvíjať spôsoby, ako v budúcnosti výrazne priblížiť prístupy členských štátov k protidrogovej politike, a to nielen prostredníctvom politických odporúčaní.

4.13.

EHSV tiež považuje za dôležité, aby sa v politických programoch EÚ a jej členských štátov uznali, zabezpečili a podporili inovatívne zásahy založené na vedeckých poznatkoch.

4.14.

Vzhľadom na to, že na úrovni spoločenskej reality predstavujú legálne závislosti (alkohol, fajčenie, väčšina behaviorálnych návykov atď.) a nelegálne závislosti medziľudský systém v rámci rodiny a komunít, EHSV odporúča, aby Európska únia a členské štáty v budúcnosti posudzovali a neriadili tieto riziká samostatne, ale čoraz viac univerzálnym spôsobom, a aby sa čoraz častejšie navrhovali spoločné intervenčné politiky.

4.15.

Na základe zásady primum nil nocere (v prvom rade neškodiť) je potrebné úprimné a odhodlané posúdenie a konfrontácia s cieľom riešiť negatívne dôsledky politík a regulačného prostredia, účinky sociálnej stigmatizácie a neodôvodnenej kriminalizácie, sociálne vylúčenie a prekážky brániace prístupu k starostlivosti. EHSV odporúča, aby sa zohľadnilo aj politické hodnotenie spoločnej pozície, ktorú prijalo 32 agentúr OSN v roku 2019 (8).

4.16.

V protidrogovej stratégii EÚ by sa mali uznať základné práva užívateľov drog, pokiaľ ide o ich liečbu a starostlivosť tak, ako je to v prípade všetkých ostatných skupín chorôb.

4.17.

Rozpočtové náklady členských štátov treba hodnotiť z hľadiska dostupnosti a kapacity uznaných a navrhovaných služieb v tejto oblasti.

4.18.

Na uplatňovanie základných zásad je nevyhnutné posilniť profesionálnu účasť občianskej spoločnosti. Mal by sa preto posilniť mandát EÚ týkajúci sa Fóra občianskej spoločnosti pre boj proti drogám, a taktiež by sa mala posilniť účasť odborníkov z radov občianskej spoločnosti v členských štátoch. Na tento účel je potrebné pravidelne hodnotiť otvorenosť členských štátov a ich ochotu spolupracovať, ako aj dbať v tejto súvislosti na prax zapájať profesijné združenia do rozhodovacieho procesu.

4.19.

Výbor sa domnieva, že zásahy na zníženie ponuky sú dôležité, no vždy sa musia zosúladiť so zásahmi na zníženie dopytu. Zatiaľ čo na boj proti trhu s nelegálnymi drogami sú potrebné účinné represívne a súdne nástroje, v posledných desaťročiach sa jasne ukázalo, že politika zameraná na jednostrannú kriminalizáciu negatívne vplýva na zdravie jednotlivcov a komunít a na sociálnu integráciu užívateľov drog.

4.20.

Pandémia COVID-19 ukázala, že zraniteľné skupiny užívateľov drog sú obzvlášť vystavené negatívnym dôsledkom epidemiologickej situácie, čo môže viesť k osobitnému zvýšeniu rizík spojených s užívaním drog (znížený prístup k starostlivosti, ich rizikovejšie zaobstaranie, zvýšené nebezpečenstvo v súvislosti s nakupovanými drogami, zvýšená kriminalizácia a stigmatizácia účinkov, negatívne dôsledky na verejné zdravie, ďalšie obmedzenie prostriedkov potrebných na zaobstaranie základného živobytia atď.). V dôsledku epidémie sa v mnohých krajinách môžu dostať do zložitejšej situácie práve tie služby, ktoré predstavujú jediné spojenie medzi týmito skupinami a reťazcom starostlivosti, a ktoré musia následne obmedziť svoje kapacity.

---

(1)  Vyhlásenie EÚ pri príležitosti 62. zasadnutia Komisie pre omamné látky, Viedeň 14. – 22. marca 2019. Európska únia a jej členské štáty dôrazne podporujú konkrétne vykonávanie záverečného dokumentu z mimoriadneho zasadnutia Valného zhromaždenia Organizácie Spojených národov pre skutočne vyváženú protidrogovú politiku na medzinárodnej úrovni, čím sa posilní rozmer prevencie, verejného zdravia a ľudských práv s cieľom urýchliť náš spoločný záväzok účinne zlepšovať situáciu v oblasti drog vo svete a riešiť znižovanie dopytu po drogách v celom jeho spektre: prevencia, znižovanie rizík a škôd, liečba a sociálna integrácia a rehabilitácia.

(2)  SWD(2020) 150.

(3)  https://drogriporter.hu/wp-content/uploads/2018/12/2018_CSF-report_final.pdf.

(4)  …je založená predovšetkým na základných zásadách práva EÚ a v každom ohľade podporuje základné hodnoty Únie: rešpektovanie ľudskej dôstojnosti, slobodu, demokraciu, rovnosť, solidaritu, právny štát a dodržiavanie ľudských práv. Jej cieľom je ochraňovať a zvyšovať blaho spoločnosti a jednotlivcov, chrániť verejné zdravie, zabezpečovať vysokú úroveň bezpečnosti obyvateľstva a usilovať sa o riešenie drogovej problematiky na základe vyváženého a integrovaného prístupu založeného na dôkazoch.

(5)  https://www.consilium.europa.eu/media/30727/drugs-strategy-2013_content.pdf.

(6)  https://www.unodc.org/documents/postungass2016//outcome/V1603301-E.pdf.

https://www.unodc.org/documents/ungass2016/Contributions/IO/EU_COMMON_POSITION_ON_UNGASS.pdf.

(7)  V niektorých krajinách by rovnaké správanie malo za následok trestné stíhanie a dôsledné uplatňovanie práva a v iných krajinách poskytnutie zdravotnej starostlivosti a služieb sociálnej podpory, a to len na základe štátnej príslušnosti alebo bydliska užívateľa drog. Poskytnutie určitých služieb sa v niektorých štátoch považuje za relevantné z hľadiska základných práv, zatiaľ čo iné štáty tento postoj odmietajú.

(8)  CEB/2018/2, pp 12-14.