EURÓPSKA KOMISIA

V Bruseli27. 1. 2016

COM(2016) 40 final

SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE

o pokroku Bulharska v rámci mechanizmu na zaistenie spolupráce a overovania

{SWD(2016) 15 final}

1.    ÚVOD

Mechanizmus na zaistenie spolupráce a overovania (MSO) bol zriadený pri pristúpení Bulharska do Európskej únie v roku 2007. Bolo dohodnuté, že v kľúčových oblastiach bude potrebné ďalšie úsilie na riešenie nedostatkov v reforme súdnictva, v boji proti korupcii a organizovanej trestnej činnosti. Odvtedy sa v správach v rámci MSO dokumentuje pokrok, ktorý Bulharsko dosiahlo, a cieľom správ je pomôcť zameriavať úsilie bulharských orgánov prostredníctvom konkrétnych odporúčaní. Správy Komisie 1 a závery Rady ministrov 2 mapovali vývoj v Bulharsku a stanovovali odporúčania do budúcnosti. Táto správa obsahuje súhrn opatrení prijatých v uplynulom roku a odporúčania na ďalšie opatrenia. Je výsledkom starostlivého procesu analýzy Komisie a vychádza z úzkej spolupráce s bulharskými orgánmi, občianskou spoločnosťou a ďalšími zainteresovanými stranami. Komisia sa mohla oprieť aj o konkrétnu podporu odborníkov z radov súdnych úradníkov v iných členských štátoch, ktorí jej poskytli pohľad z odbornej praxe.

Správa v rámci MSO z roku 2015 opisuje pokrok v uplynulých rokoch ako pomalý a v záveroch Rady sa Bulharsko vyzýva, aby „konsolidovalo svoje politické odhodlanie uskutočňovať reformy a dosiahnuť konkrétny pokrok“ 3 . V správe sa však poukazuje aj na rad oblastí, v ktorých dotknutá strana uznala problémy a v ktorých začína hľadať riešenia. Výsledkom bolo spustenie dvoch komplexných reformných stratégií zameraných na reformu súdnictva a boj proti korupcii. Tieto dve stratégie tvorili základ viacerých rozhodujúcich momentov v roku 2015 a zostávajú dôležitými medzníkmi aj pre rok 2016. Dôležitou skúškou pokroku bude premeniť záväzky obsiahnuté v týchto stratégiách na konkrétne výsledky. Riešenie zložitých prípadov a prekážok na ceste reforiem je určujúcim faktorom pri budovaní dôvery medzi občanmi Bulharska a ich partnermi v EÚ. Je takisto kľúčovým faktorom pri určovaní rozsahu, v akom sa reforma ujíma. Je to nevyhnutné na zistenie podstatných zmien, ktoré sú vlastným cieľom procesu.

Komisia bude aj naďalej podporovať úsilie Bulharska dosiahnuť ciele MSO. Bulharsku sa už poskytuje pomoc v mnohých oblastiach v rámci európskych štrukturálnych a investičných fondov 4 . Okrem toho Komisia v roku 2015 zriadila nový nástroj vo forme služby na podporu štrukturálnych reforiem (Structural Reform Support Service – SRSS), ktorá je určená na poskytovanie technickej pomoci reformnému úsiliu členských štátov EÚ v širokej škále oblastí. Ďalšiu pomoc poskytujú aj členské štáty a medzinárodné organizácie, často spoločne s bulharskou občianskou spoločnosťou. Takáto angažovanosť je súčasťou otvorenej a demokratickej spoločnosti a môže predstavovať významnú podporu reformnému úsiliu Bulharska. Komisia víta, že Bulharsko naznačilo záujem využiť ďalšiu technickú pomoc, ako to vyhlásil bulharský predseda vlády 5 , a nabáda Bulharsko, aby plne využilo všetky dostupné možnosti.

2.    STAV REFORMNÉHO PROCESU V BULHARSKU

2.1.    Reforma súdnictva

Nezávislosť, zodpovednosť a bezúhonnosť súdnictva

V správe v rámci MSO z roku 2015 sa už konštatovalo, že stratégia reformy súdnictva poskytuje komplexnú a podrobnú osnovu pre nastávajúce roky. Po tom, čo stratégiu Bulharské národné zhromaždenie v januári 2015 schválilo, vláda prijala konkrétne následné kroky vo viacerých oblastiach patriacich do priamej pôsobnosti ministerstva spravodlivosti. Otázkou, ktorá sa v rámci verejnej diskusie v roku 2015 ukázala ako najdôležitejšia skúška stratégie, však bola reforma Najvyššej súdnej rady (NSR). Najvyššia súdna rada je kľúčovou inštitúciou z hľadiska riadenia bulharského súdnictva. Má široké právomoci, pokiaľ ide o vymenúvanie, hodnotenie, služobný postup a disciplinárny postih sudcov a prokurátorov, ako aj pokiaľ ide o správu rozpočtu súdnictva. Funguje takisto ako hlas súdnictva voči spoločnosti, zohráva preto ústrednú úlohu pri formovaní postoja verejnosti k súdnictvu ako celku. Dôvera verejnosti v súdnictvo zostáva nízka 6 .

Fungovanie NSR má preto kľúčový význam. Osobitným javom súvisiacim so súčasnou štruktúrou je skutočnosť, že v personálnych a disciplinárnych veciach týkajúcich sa sudcov a prokurátorov rozhoduje jediná zložka. Hoci pre zostavovanie súdnych rád neexistuje jednotný predpísaný model, vysvitlo, že sudcovia aj prokurátori považujú za nevhodné, aby tieto rozhodnutia prijímali zmiešané skupiny sudcov a prokurátorov NSR. V bulharských podmienkach, kde je v rámci NSR veľa politických nominantov, vzbudzuje súčasný model osobitné obavy týkajúce sa nezávislosti súdnictva a možnosti vyvíjať nátlak na sudcov. Práve preto vznikol v rámci reformnej stratégie návrh ustanoviť dve samostatné kolégiá v rámci NSR, ktoré sa majú zaoberať personálnymi otázkami uvedených dvoch zložiek súdnictva.

Po rozsiahlych diskusiách sa na jar dospelo k záveru, že niektoré z navrhovaných zmien si vyžadujú zmeny ústavy. Príslušné zmeny prijalo Národné zhromaždenie v decembri 2015. Hoci tieto zmeny obsahovali aj niektoré významné odchýlky od pôvodného textu, ktorý navrhla vláda 7 , ich prijatie je napriek tomu významným krokom smerom k reforme NSR. Okrem vytvorenia dvoch komôr s rozhodovacou právomocou v rámci NSR sa posilní právomoc justičného inšpektorátu, pokiaľ ide o vyšetrovanie konfliktu záujmov a neoprávneného obohacovania v okruhu sudcov 8 . Ďalším krokom bude uskutočniť reformu prostredníctvom legislatívnych zmien v zákone o súdnom systéme. Vláda na jar 2015 pripravila a predložila na verejné konzultácie balík legislatívnych návrhov, ale čakalo sa na výsledok rozpravy o ústave 9 .

Predchádzajúce správy v rámci MSO neustále konštatovali obavy, či je NSR schopná plniť svoju úlohu strážkyne súdnej nezávislosti a bezúhonnosti. Opakovane sa vynárali spory typu netransparentné postupy pri vymenúvaní sudcov, nejednotné postupy v disciplinárnych konaniach a nedostatočné následné kroky v prípadoch domnelej manipulácie pri náhodnom prideľovaní vecí na súdoch. Okrem toho vznikali spory aj v otázke politického vplyvu v rámci NSR. V roku 2015 bol obraz v týchto otázkach nejednoznačný. Začiatkom roka NSR vymenovala nového predsedu Najvyššieho kasačného súdu. Nový predseda sa chystá podporiť reformu a zdá sa, že vzbudzuje rešpekt v rámci súdnictva 10 . Na sofijskom mestskom súde bolo na jar takisto vymenované nové vedenie po tom, čo predchádzajúce vedenie muselo odstúpiť pre škandály, ktoré súd obklopovali 11 . Ďalšie rozhodnutia NSR o vymenovaní však aj naďalej vyvolávali nespokojnosť z dôvodu nedostatočnej transparentnosti a možného neprípustného ovplyvňovania. Pozícia predsedu sofijského odvolacieho súdu je neobsadená už takmer dva roky: hoci sa o miesto uchádzal sudca, ktorý mal výslovnú podporu sudcov na uvedenom súde, NSR nedokázala zabezpečiť požadovanú väčšinu 12 . Neexistujú jasné kritériá na posudzovanie vymenúvaných osôb, čo dáva priestor pochybnostiam, pokiaľ ide o objektívnosť postupov vymenúvania.

Závažné podozrenia z korupcie a obchodovania s vplyvom v súdnictve sa začali skúmať až po tlakoch znútra a zvonka, pričom príslušné orgány neboli schopné alebo boli neochotné začať proaktívne vyšetrovanie. Na nezrovnalosti odhalené na sofijskom mestskom súde koncom roku 2014 sa poukazovalo aj v poslednej správe v rámci MSO, kde sa uvádzalo, že podľa pôvodnej odpovede NSR považovala Rada uvedenú záležitosť za málo významnú.  13 Najvyššia súdna rada odštartovala proces uplatňovania náhodného prideľovania vecí na bulharských súdoch zavedením nového centralizovaného IT systému pre celé súdnictvo v októbri 2015, ktorým by sa mal vyriešiť pretrvávajúci problém uvádzaný v predchádzajúcich správach v rámci MSO. Najvyššia súdna rada však nejavila ochotu reagovať na podozrenia týkajúce sa závažných pochybení kľúčových sudcov na sofijskom mestskom súde 14 . Disciplinárne opatrenia nasledovali až oveľa neskôr, keď už viaceré závažné kauzy musel predložiť sám minister spravodlivosti 15 .

Na jeseň 2015 sa v médiách objavila správa o údajnom odpočúvanom rozhovore medzi dvoma z hlavných aktérov zapojených do nezrovnalostí zistených na sofijskom mestskom súde 16 , čím pribudli ďalšie prvky ku kontroverznosti prípadu. Po opakovaných výzvach na nezávislé vyšetrenie 17 oznámila NSR aj prokuratúra, že preskúmajú obsah nahrávok 18 . V záujme hodnovernosti celého procesu bude dôležité prijať všetky kroky, ktorými sa zabezpečí transparentnosť a nestrannosť vyšetrovania 19 .

Na jar 2015 Národné zhromaždenie zvolilo nového hlavného inšpektora po tom, čo sa niekoľko rokov nič nedialo. Jednotlivé kroky postupu boli stanovené transparentnejšie a zahŕňali aj výzvu občianskej spoločnosti, aby navrhla kandidátov. Tento prístup bol použitý aj v následnom konaní o voľbe nového kolégia inšpektorov, ktoré sa začalo na jeseň a stále prebieha 20 . Toto konanie bude mať osobitný význam, keďže inšpektorát má mať v budúcnosti novú a posilnenú úlohu pri riešení otázok bezúhonnosti a náznakov korupcie v súdnictve. Bude dôležité zabezpečiť, aby mal inšpektorát potrebné zdroje na účinné plnenie tejto úlohy.

Reforma právneho rámca

Prebiehajúca reforma NSR je iba jedným, hoci dôležitým prvkom v rámci novej stratégie reformy súdnictva v Bulharsku. Stratégia predstavuje komplexný dokument obsahujúci širokú škálu cieľov, z ktorých si viaceré vyžadujú zmeny právnych predpisov. Ako sa uvádza vyššie, pripravený bol balík zmien zákona o súdnom systéme a teraz by mal zákon urýchlene prejsť schvaľovacím konaním v Národnom zhromaždení. Uvedený balík obsahuje zmeny v celom rade oblastí s cieľom zlepšiť rôzne aspekty riadenia súdneho systému. Mnohé návrhy smerujú k posilneniu postavenia radových sudcov s cieľom zvýšiť transparentnosť a nezávislosť. Iné zmeny majú za cieľ zaviesť zlepšenia navrhnuté v rámci úpravy služobného postupu alebo pravidiel odbornej prípravy pre sudcov. Ďalšie prinášajú zmeny potrebné na zavedenie nových technológií na zlepšenie transparentnosti, kvality a efektívnosti (elektronická justícia). V priebehu tohto roka boli tieto návrhy predmetom rozsiahlych diskusií v rámci súdnictva. Schopnosť Bulharska pokročiť v prijímaní týchto zmien prejde dôležitou skúškou v roku 2016 21 .

Ďalšia oblasť, kde sa pripravujú legislatívne zmeny, sa týka trestného zákona a trestného poriadku. V predchádzajúcich správach v rámci MSO sa upozorňovalo na riziko, že zásadná diskusia o reforme zákonníkov počas dlhého obdobia prináša riziko, že sa zdržia naliehavejšie a cielené zmeny 22 . Trestný zákon bol predmetom opakovaných reformných pokusov po sebe nasledujúcich vlád za posledných päť rokov, ale tento cieľ sa doteraz javí ako iluzórny 23 . V roku 2015 vláda spustila proces úvah o širšej reforme trestnoprávnej politiky 24 . Cieľom týchto úvah je komplexná reforma, ktorá si vyžiada starostlivú analýzu a prípravu vrátane rozsiahlych konzultácií v rámci súdnictva a právnických profesií. Medzitým však bulharské orgány uznali potrebu napredovať rýchlejšie s obmedzeným súborom cielených zmien, najmä s cieľom riešiť problémy, ktoré spôsobili prieťahy v trestnom konaní, ako aj s cieľom uľahčiť stíhanie trestných činov korupcie. Prijali sa už niektoré zmeny na riešenie kľúčových nedostatkov, ich účinky sa však ešte musia preukázať v praxi 25 .

Kvalita a efektívnosť súdnictva

Hlavným určujúcim faktorom pre kvalitu a efektívnosť súdnictva musí byť rozsah, v akom systém ako celok zabezpečuje spravodlivosť – či sa občania môžu spoľahnúť na súdny systém, že zabezpečí spravodlivé odškodnenie, či stíhanie páchateľov trestnej činnosti je účinné, či sa uplatňuje spravodlivosť a či sa jeho uplatňovanie vníma tak, že je v súlade so zákonom.  26 Problémy tohto charakteru sa zvýraznili v tomto roku, keď Európsky súd pre ľudské práva uviedol, že „už vo viac než 45 rozsudkoch proti Bulharsku zistil, že príslušné orgány nesplnili svoju povinnosť vykonávať účinné vyšetrovanie a usúdil, že tieto opakujúce sa nedostatky odhalili existenciu systémového problému“ 27 .Hoci tu ide evidentne o otázku presadzovania práva ako celku, je jasné, že problémy v rámci prokuratúry a súdnictva pretrvávajú.

Za každodenné riadenie súdnictva zodpovedá Najvyššia súdna rada (NSR) vrátane otázok týkajúcich sa vymenúvania, hodnotenia, odbornej prípravy, disciplinárneho konania a riadenia relatívnej pracovnej záťaže medzi sudcami a justičnými orgánmi. V predchádzajúcich správach v rámci MSO sa poukazovalo na nerovnomerné pracovné zaťaženie medzi súdmi ako na problém kvality a efektívnosti súdnych konaní, a možno aj nezávislosti sudcov 28 . Vysoká pracovná záťaž postihuje najmä väčšie súdy, predovšetkým súdy v Sofii, zatiaľ čo pracovná záťaž na iných súdoch je nízka. V roku 2015, rovnako ako v predchádzajúcich rokoch, sa NSR pokúsila riešiť nerovnováhu v pracovnom zaťažení súdov otvorením nových pracovných miest na väčšmi preťažených súdoch, pričom zároveň rušila pracovné miesta na iných súdoch s menším pracovným zaťažením. Tento prístup však mal dosiaľ iba zanedbateľný vplyv. Komplexnejšie riešenie sa čaká od vypracovania harmonizovaných noriem pracovného zaťaženia, ako aj od širšej sociálno-ekonomickej analýzy regionálnych súdov, pričom obidve tieto úlohy vykonáva určený podvýbor NSR. Táto analytická činnosť dospela k záveru v roku 2015 a jej výsledky by teraz mali poskytnúť základ pre systematickejšie riadenie ľudských zdrojov, a možno aj pre reorganizáciu súdov. Zámerom NSR je v prvom kroku predložiť návrhy týkajúce sa štruktúry krajských súdov na verejnú konzultáciu v roku 2016. Nové harmonizované normy pracovného zaťaženia by mali NSR poskytnúť aj údaje umožňujúce zjednotiť aj ďalšie časti systému vrátane okresných alebo odvolacích súdov a správnych súdov. Aj bez takýchto reforiem by už normy poskytovali lepšie východisko pre riadenie rozdelenia personálnych zdrojov medzi jednotlivé časti systému. Takéto rozhodnutia, hoci sú často citlivé, sú potrebné na zlepšenie celkovej kvality a efektívnosti v podmienkach obmedzených zdrojov 29 .

Všeobecnejšie bude potrebné nadviazať na stratégiu reformy súdnictva prostredníctvom manažérskych rozhodnutí v celom rade oblastí. Obzvlášť významným príkladom, kde legislatívne a manažérske rozhodnutia musia ísť ruka v ruke, je zavedenie elektronickej justície. Bude nadmieru dôležité vytvoriť kapacity schopné zvládnuť zložité riadiace a technické postupy potrebné na zabezpečenie riadneho vykonávania elektronickej justície vrátane oblastí, ako je ochrana údajov a bezpečnosť.

Disciplinárne konania predstavujú ďalšiu oblasť, kde by normy pracovného zaťaženia mohli byť užitočné, najmä ako prostriedok, ktorým sa vytvára objektívnejší základ pre sankcie v prípadoch nedodržania procesných lehôt 30 . Problémy v tejto oblasti sú však zrejme hlbšie zakorenené, pričom sudcovia majú všeobecne dojem, že rozhodnutia NSR nie sú transparentné ani objektívne. Tento problém by sa mohol vyriešiť stanovením jasných noriem týkajúcich sa disciplinárneho konania a postihov a systematickejším oznamovaním s vysvetlením nadväznosti jednotlivých rozhodnutí na všeobecné normy. Nedostatok jasných noriem je obzvlášť problematický, keď sa pri konaniach odvoláva na porušenie etického kódexu alebo na činy, ktoré podkopávajú prestíž súdnictva 31 , keď presný rozsah disciplinárnej zodpovednosti je nejasný. V takýchto prípadoch by mohlo vzniknúť riziko svojvoľných rozhodnutí, čo by odrádzalo sudcov, aby verejne hovorili o legitímnych záležitostiach.

Prokuratúra zohráva kľúčovú úlohu v rámci celkového systému súdnictva. Vládna stratégia reformy súdnictva stanovuje za cieľ širšiu reformu prokuratúry, ktorá vychádza z nezávislej analýzy. Medzi kľúčové ciele by patrila výchova k silnejšiemu zmyslu pre iniciatívu v rámci menej hierarchickej kultúry a posilňovanie zodpovednosti a dôvery verejnosti v prokuratúru ako celok. Takáto reforma by vychádzala z krokov, ktoré už boli prijaté v posledných rokoch, ako aj z plánovanej reformy bulharského trestného súdnictva. Potrebu hlbšej reformy prokuratúry potvrdzuje neustály nedostatok presvedčivých výsledkov v prípadoch korupcie na vysokej úrovni a organizovanej trestnej činnosti 32 a táto potreba je opakovanou témou diskusie v kruhoch nezávislých pozorovateľov v Bulharsku. V správach v rámci MSO sa opakovane odporúča, že najlepším spôsobom, ako stanoviť jasné kroky do budúcna, je objektívna analýza prípadov týkajúcich sa vyššie postavených osôb, ktoré neboli úspešne ukončené.

2.2.    Korupcia

Štvrté a piate referenčné kritérium pre Bulharsko v rámci MSO sa týka potreby účinných opatrení proti korupcii vrátane korupcie na vysokej úrovni, ako aj korupcie všeobecnejšie vo verejných inštitúciách. Bulharsko stále patrí medzi členské štáty s najvyššou vnímanou úrovňou korupcie a korupcia sa považuje za jednu z najdôležitejších prekážok pri podnikaní v Bulharsku 33 . V predchádzajúcich správach v rámci MSO sa poukazovalo na nedostatočné úsilie vyvinuté v minulosti v tejto oblasti 34 . Inštitúcie, ktoré boli zriadené na boj proti korupcii, sú charakterizované ako roztrieštené, nekoordinované a nepripravené na výzvu.

V roku 2015 tieto problémy napokon uznali bulharské orgány, pretože vláda prijala novú komplexnú národnú stratégiu na boj proti korupcii. Táto stratégia predstavuje dôležitý krok vpred, keďže obsahuje jasnú analýzu výziev a navrhuje sa v nej súbor konkrétnych opatrení na riešenie zistených problémov. Dôležitou otázkou teraz bude zabezpečiť jej realizáciu 35 . Národná koordinačná rada, ktorá bola zriadená, má koordinovať úsilie a monitorovať pokrok. Rada však bude takisto inštitúciou na politickej úrovni a aby bola úspešná, bude potrebovať politickú podporu na najvyššej úrovni a opierať sa o účinné operačné štruktúry. Úroveň politickej podpory nového prístupu spochybnila skutočnosť, že vládny návrh nového protikorupčného zákona neprešiel prvým čítaním v národnom zhromaždení v septembri 2015. Návrh zákona bol vypracovaný s cieľom podporiť nový prístup solídnym inštitucionálnym základom: ustanovuje sa v ňom zriadenie jednotného protikorupčného orgánu, zodpovedného za kontrolu konfliktu záujmov a majetkových priznaní vysokopostavených verejných činiteľov a za vyšetrovanie možnej korupcie a nezákonného obohacovania sa 36 . Návrh zákona okrem toho obsahoval reformu režimu na kontrolu konfliktu záujmov a súkromného majetku verejných činiteľov.

Zamietnutie tohto návrhu zákona v septembri bolo nepríjemným prekvapením pre vládu a viedlo k ďalšiemu odkladu hlavnej iniciatívy vlády zameranej proti korupcii vysokopostavených verejných činiteľov. Značná časť rozpravy sa týkala používania anonymných podnetov, pričom sa ukázala nejasnosť, pokiaľ ide o prijímanie anonymných podnetov, resp. potrebu jednoznačne identifikovať dôkazy pre súd. Hoci vláda prisľúbila, že v roku 2016 dosiahne pokrok pri schvaľovaní zákona, jej prvé zlyhanie vyvolalo znepokojenie nad mierou konsenzu pri riešení korupcie na vysokej úrovni a realizácii novej protikorupčnej stratégie. Opätovné predloženie a prijatie tohto zákona, ako aj následné vytvorenie novej inštitúcie budú dôležitou skúškou odhodlanosti Bulharska v roku 2016.

Ako súčasť svojej stratégie boja proti korupcii spustila bulharská vláda viacero ďalších iniciatív zameraných všeobecnejšie na boj proti korupcii vo verejnej správe. Patrí sem okrem iného reforma správnych inšpektorátov, opatrenia na zlepšenie systému verejného obstarávania a príprava odvetvových protikorupčných plánov obsahujúcich preventívne opatrenia vo viacerých konkrétnych odvetviach považovaných za vysoko rizikové, pokiaľ ide o korupciu na nižších miestach 37 . Tieto opatrenia bude potrebné nepretržite ďalej sledovať, predovšetkým v prípadoch, keď sú potrebné zmeny v právnych predpisoch 38 .

Bulharsko napokon potrebuje vykázať výsledky v podobe úspešného vyšetrovania a stíhania prípadov korupcie na vysokej úrovni, ktorých výsledkom sú právoplatné odsudzujúce rozsudky na súde. Prokuratúra uplatňuje pragmatický prístup k zvyšovaniu kapacity prostredníctvom organizačných zmien a užšej spolupráce s ostatnými príslušnými službami. Posledným krokom v tejto stratégii bolo zriadenie posilnenej medziagentúrnej jednotky v apríli, ktorá je pričlenená k prokuratúre mesta Sofia a je zameraná na vyšetrovanie a stíhanie korupcie na vysokej úrovni 39 . Existujú náznaky, že táto užšia spolupráca medzi službami v rámci špecializovanej štruktúry začína byť pozitívnym prínosom. Viaceré prípady boli podané na súd 40 . Viaceré prípady sa vyšetrujú. Posúdenie úsilia Bulharska v boji proti korupcii na vysokej úrovni však bude závisieť od toho, či budú vydané a vykonané právoplatné rozsudky. Výsledky sú zatiaľ obmedzené, pokiaľ ide o právoplatné odsudzujúce rozsudky v prípadoch korupcie na vysokej úrovni 41 .

2.3.    Organizovaná trestná činnosť

Šieste kritérium MSO sa týka boja proti organizovanej trestnej činnosti. V roku 2012 Bulharsko zriadilo špecializovaný súd a prokuratúru pre organizovanú trestnú činnosť, ktoré teraz začínajú prinášať určité výsledky, pokiaľ ide o prípady podané na súd a počet odsudzujúcich rozsudkov. Pre prípady týkajúce sa závažnej organizovanej trestnej činnosti sú aj naďalej prekážkou zložité ustanovenia a formalistické trestné konania 42 . Stále existujú náznaky závažného zastrašovania svedkov, čo narúša príslušné prípady. Bulharsko ešte musí vykázať solídne výsledky svedčiace o tom, že v prípadoch závažnej organizovanej trestnej činnosti boli vydané a vykonané právoplatné rozsudky. Závažnosť problému sa nedávno opäť dostala do popredia v súvislosti s niekoľkými vraždami so zjavným napojením na organizovaný zločin. Značný počet nájomných vrážd z posledných rokov zostáva stále nevyriešený 43 .

V roku 2015 Bulharsko zmenilo svoj trestný poriadok s cieľom riešiť problémy, na ktoré sa poukazovalo v predchádzajúcich správach v rámci MSO, pokiaľ ide zločincov na úteku a skutočnosť, že špecializovaná prokuratúra je preťažovaná menej závažnými prípadmi, ktoré nie sú spojené s organizovanou trestnou činnosťou. Je ešte príliš skoro hodnotiť dosah týchto zmien. V súvislosti s problémom zločincov na úteku sa zistili aj nové problémy, tentoraz viac organizačnej povahy, a prebieha práca na ich riešení.

Bulharsko v roku 2012 zmenilo aj zákon o konfiškácii aktív z trestnej činnosti. V priebehu toho, ako sa prípady začaté podľa starého zákona uzatvárajú a na ich miesto prichádzajú nové, skúsenosti s novým zákonom odhaľujú rad problémov, ktoré si vyžadujú legislatívne zmeny. Komisia pre konfiškáciu majetku pripravila podrobné návrhy na riešenie problémov, ktoré si zasluhujú urýchlené posúdenie v Národnom zhromaždení.

Osobitná vyšetrovacia služba zaoberajúca sa organizovanou trestnou činnosťou bola na začiatku roka 2015 pričlenená späť k ministerstvu vnútra po tom, čo bola od roku 2013 zaradená pod Štátnu agentúru pre národnú bezpečnosť (ŠANB). Tentoraz bol presun zorganizovaný lepšie než v roku 2013, ale aj tak spôsobil určité narušenie činnosti. Teraz bude dôležité, aby riaditeľstvo pre organizovanú trestnú činnosť získalo stabilitu a zdroje, ktoré potrebuje pre svoju prácu. Viaceré právne problémy boli zistené v zákone, na základe ktorého sa vykonáva presun, najmä pokiaľ ide o právne vymedzenie právomoci riaditeľstva pre organizovanú trestnú činnosť, ktoré podľa všetkého zbytočne obmedzuje jeho činnosť.

3.    ZÁVERY A ODPORÚČANIA

V roku 2015 Bulharsko vykonalo niekoľko dôležitých krokov, aby sa reforma vrátila späť na program dňa po období, kedy sa zdalo, že politická nestabilita zastavila pokrok. Uvedené dve stratégie týkajúce sa reformy súdnictva a boja proti korupcii predstavujú podrobnú osnovu činnosti. Je však jasné, že premietnuť tieto stratégie do konkrétneho a hmatateľného pokroku bude značnou výzvou pre rok 2016. Bol prijatý celý rad iniciatív a niektoré z nich zaznamenali určitý konkrétny pokrok. V decembri Bulharsko zmenilo svoju ústavu. Hoci tieto zmeny obsahovali aj niektoré významné odchýlky od pôvodného textu, ich prijatie je napriek tomu významným krokom smerom k reforme Najvyššej súdnej rady. Teraz bude treba tieto zmeny ďalej sledovať, aby sa uzákonil celý rozsah zmien obsiahnutých v reforme súdnictva. Iné iniciatívy, predovšetkým stratégia boja proti korupcii, čelili prekážkam, pričom návrh zákona, ktorým sa má zriadiť nový jednotný protikorupčný orgán, Národné zhromaždenie zamietlo. Vláda oznámila svoj zámer predložiť nový návrh v pozmenenej forme, ale zamietnutie zvýraznilo nedostatok politického konsenzu v pozadí reformného procesu.

Pomalý pokrok v otázke korupcie na vysokej úrovni či organizovanej trestnej činnosti a neistá reakcia a nedostatočné následné opatrenia v osobitne kontroverzných prípadoch, ako boli chýry okolo sofijského mestského súdu v roku 2014, aj naďalej podkopávajú dôveru verejnosti, pokiaľ ide o schopnosť bulharských orgánov zabezpečiť spravodlivosť. Systémový problém konštatovaný Európskym súdom pre ľudské práva, pokiaľ ide o povinnosť Bulharska vykonávať účinné vyšetrovanie nezákonnosti, sa odráža aj v sérii správ v rámci MSO, v reakciách bulharských orgánov však pretrváva nedostatok rozhodnosti na odstránenie týchto problémov. Mnohé z odporúčaní uvedených v správe z roku 2015 zostávajú naďalej v platnosti.

Pokiaľ ide o nezávislosť súdnictva, bolo povzbudzujúce vidieť bulharských sudcov vystupovať na verejnosti s podporou reformy súdnictva. Toto je zdravý náznak nového rozvoja kultúry väčšej dôvery medzi bulharskými sudcami. Podarilo sa dosiahnuť aj niektoré konkrétne prvky pokroku, pokiaľ ide o riadenie súdnictva. V kľúčových oblastiach riadenia súdnictva je však úsilie bulharských inštitúcií naďalej nepresvedčivé.

Komisia uvíta pokračovanie úzkej spolupráce s Bulharskom s cieľom zabezpečiť plnenie cieľov MSO a vyzýva Bulharsko, aby prijalo opatrenia v týchto oblastiach:

1. Nezávislosť, zodpovednosť a bezúhonnosť súdnictva

Bulharsko otvorilo cestu k reforme Najvyššej súdnej rady (NSR) a posilneniu Justičného inšpektorátu. Teraz je potrebné tieto záväzky splniť. Takisto bude dôležité nadviazať na kroky prijaté na zlepšenie dôveryhodnosti, pokiaľ ide o náhodné prideľovanie a vymenovania.

Uskutočniť reformu Najvyššej súdnej rady prostredníctvom potrebných zmien zákona o systéme súdnictva.

Urýchlene udeliť Justičnému inšpektorátu postavenie právneho orgánu a poskytnúť materiálne zdroje, aby mohol plniť svoje nové úlohy pri zabezpečovaní bezúhonnosti a boja proti korupcii v systéme súdnictva.

Vytvoriť kapacity v rámci NSR a Justičného inšpektorátu s cieľom monitorovať uplatňovanie nového systému náhodného prideľovania prípadov na súdoch. Tieto inštitúcie musia byť transparentné, pokiaľ ide o výsledok inšpekcií a následné opatrenia na riešenie zistených problémov.

Vykázať výsledky v rámci NSR, konkrétne transparentné a konzistentné rozhodovanie, pokiaľ ide o rozhodnutia týkajúce sa vymenovaní, uplatňovať jasné normy profesijných zásluh a bezúhonnosti a prijímať takéto rozhodnutia včas.

Zabezpečiť podmienky pre nestranné vyšetrenie rôznych obvinení z korupcie na vysokej úrovni na sofijskom mestskom súde, najmä pokiaľ ide o možné systémové dôsledky vrátane možných porovnateľných postupov na ostatných súdoch.

2. Reforma systému súdnictva

Ministerstvo spravodlivosti pripravilo komplexný balík zmien zákona o súdnom systéme, ktorý bol predmetom širokej diskusie v rámci súdnictva v priebehu roka 2015, s cieľom zabezpečiť realizáciu vládnej stratégie reformy súdnictva. Dlhodobé odporúčanie na modernizáciu bulharského trestného zákona je takisto naďalej relevantné.

Prijať zmeny zákona o súdnom systéme v súlade s vládnou stratégiou reformy súdnictva vrátane reforiem, ktoré poskytnú väčšie slovo jednotlivým sudcom a prokurátorom a ktoré zabezpečia vykonávanie týchto reforiem v úzkej spolupráci s justičnými orgánmi.

Pripraviť súbor cielených zmien na riešenie kľúčových problémov v trestnom konaní, najmä problémov týkajúcich sa zložitých prípadov korupcie alebo organizovanej trestnej činnosti.

Prijať komplexnú reformu v oblasti trestného práva v súlade s námetmi uvedenými v stratégii reformy súdnictva.

3. Normy v súdnictve

Bulharsko by malo v roku 2016 pokračovať v reformách v kľúčových oblastiach svojho súdnictva vrátane vhodných zmien v súdnej mape na zlepšenie celkovej kvality a efektívnosti, zavedenia elektronickej justície, jasných noriem týkajúcich sa disciplinárneho konania a pokračovania reformy prokuratúry.

Prijať reformu mapy súdnictva pre krajské súdy a predložiť plán všeobecnejšej racionalizácie súdov na všetkých úrovniach na zlepšenie celkovej kvality a efektívnosti vrátane prerozdelenia zdrojov podľa potreby, vychádzajúc pritom z celkovej analýzy pracovnej záťaže na súdoch.

Stanoviť jasný harmonogram zavedenia elektronickej justície a vybudovať potrebné kapacity na monitorovanie a riadenie jej uplatňovania.

Vytvoriť prax motivujúcich disciplinárnych rozhodnutí na základe jasných a objektívnych zásad a noriem. Uskutočniť nezávislé posúdenie disciplinárnej praxe uplatňovanej súčasnou NSR od roku 2012.

Začať nezávislú analýzu prokuratúry, ako sa stanovuje vo vládnej stratégii reformy súdnictva, berúc pritom do úvahy reformné opatrenia, ktoré už boli vykonané.

4. Korupcia

Iniciatívy v tejto oblasti by sa mali zameriavať na uplatňovanie novej národnej stratégie boja proti korupcii prijatej na jar 2015. Hlavnou prioritou by malo byť, aby Národné zhromaždenie urýchlene opätovne posúdilo vládne návrhy nového protikorupčného zákona, berúc pritom do úvahy všetky špecifické obavy, avšak zabezpečiť, aby hlavné prvky boli v súlade so zámermi uvedenými v stratégii boja proti korupcii.

Prijať nový protikorupčný zákon v súlade s protikorupčnou stratégiou vrátane zriadenia jednotného orgánu so silnou nezávislou právomocou na boj proti korupcii na vysokej úrovni. Zabezpečiť urýchlené zriadenie novej inštitúcie a poskytnúť jej potrebné zdroje.

Prijať zmeny zákona o verejnej správe na posilnenie právomocí a nezávislosti vnútorných inšpektorátov a stanoviť jednotný súbor minimálnych noriem pre verejný sektor, pokiaľ ide o posudzovanie rizík a povinnosť podávať správy.

Udeliť agentúre pre verejné obstarávanie postavenie právneho orgánu a vybaviť ju organizačnými kapacitami na vykonávanie hĺbkových kontrol verejného obstarávania založených na rizikách.

Pokračovať v úsilí riešiť korupciu na nižších miestach v rámci ministerstva vnútra. Začať vyvíjať podobné úsilie v ďalších rizikových sektoroch v rámci verejnej správy.

Monitorovať pokrok v trestných veciach týkajúcich sa podozrení na korupciu na vysokej úrovni vrátane predsúdneho a súdneho konania a realizovať opatrenia na riešenie zistených problémov.

5. Organizovaná trestná činnosť

Bulharsko ešte musí vykázať presvedčivé výsledky, pokiaľ ide o zabezpečenie právoplatných odsudzujúcich rozsudkov v prípadoch závažnej organizovanej trestnej činnosti. Bude dôležité zabezpečiť, aby boli stanovené právne a inštitucionálne podmienky, ktoré umožnia presadzovanie práva a účinnú prácu súdnictva.

Monitorovať pokrok v trestných veciach týkajúcich sa podozrení na korupciu na vysokej úrovni vrátane predsúdneho a súdneho konania, ako aj vykonávania rozsudkov, a realizovať opatrenia na riešenie zistených problémov.

Urýchlene riešiť právne problémy zistené v súvislosti s právomocou a fungovaním riaditeľstva pre organizovanú trestnú činnosť v rámci ministerstva vnútra a zabezpečiť pre riaditeľstvo organizačnú stabilitu, ktorú potrebuje na vykonávanie svojej práce.

Zmeniť zákon o konfiškácii majetku pochádzajúceho z trestnej činnosti, aby komisia pre konfiškáciu majetku mohla účinne pracovať.

(1)

     Predchádzajúce správy možno nájsť na stránke http://ec.europa.eu/cvm/progress_reports_en.htm.

(2)

     Naposledy to boli závery Rady prijaté 17. marca 2015.

(3)

     7281/15, s. 3. http://ec.europa.eu/cvm/key_documents_en.htm.

(4)

     Počas programového obdobia 2007 – 2013 bolo v rámci operačného programu rozvoja administratívnych kapacít pridelených na výzvy na predloženie návrhov z oblasti súdnictva 51 mil. EUR, z čoho iba 25 mil. EUR bolo zmluvne uzavretých z dôvodu nedostatočného záujmu súdov a prokuratúr. V rámci nového programového obdobia 2014 – 2020 bola začlenená prioritná os pre súdnictvo a pridelili sa finančné prostriedky vo výške 30,1 mil. EUR.

(5)

     Vyhlásenie pri príležitosti zasadnutia Európskej rady 17. decembra 2015.

(6)

     Nízku dôveru verejnosti v súdnictvo potvrdzujú prieskumy verejnej mienky a ďalšie prieskumy. Veľká väčšina Bulharov (96 % v roku 2014) považuje nedostatky v súdnictve za závažný problém (Flash Eurobarometer 406, január 2015, s. 9); pozri aj dokument organizácie World Justice Project Rule of Law Index 2015 (s. 70): http://worldjusticeproject.org/sites/default/files/roli_2015_0.pdf a správu Svetového ekonomického fóra Global Competitiveness Report, s. 124 – 125, http://www.weforum.org/reports/global-competitiveness-report-2015-2016 .

(7)

     Presun jedného člena v rámci kvóty parlamentných nominantov z prokurátorskej do súdnej komory na poslednú chvíľu vyvolal rezignáciu ministra spravodlivosti a protesty hlavných sudcovských združení. Považovalo sa to za posilnenie politického vplyvu v sudcovskej komore NSR a súčasné zníženie zodpovednosti prokuratúry.

(8)

     Okrem toho bola zrušená požiadavka na tajné hlasovanie o personálnych otázkach v rámci NSR a zaviedlo sa pravidlo dvojtretinovej väčšiny pri voľbe členov parlamentných kvót.

(9)

     V dôsledku toho boli pozastavené aj ďalšie dôležité zmeny (pozri ďalej).

(10)

     Keď etická komisia NSR zvažovala disciplinárne konanie voči predsedovi Panovovi po prejave kritizujúcom nedostatočnú podporu reformy súdnictva, list na jeho podporu podpísali sudcovia v počte značne prevyšujúcom 200.

(11)

     Zapojenie nového predsedu Najvyššieho kasačného súdu uľahčilo tento proces.

(12)

     Posledná fáza v decembri 2015 bola poznačená intervenciou Bulharskej únie sudcov, ktorá kritizovala verejné vyhlásenia o uchádzačovi na politickej úrovni. Upriamilo to pozornosť aj na niekoľko nedávnych rozhodnutí NSR, ktoré boli podľa nich problematické.

(13)

     COM(2015) 36 final, s. 4 – 5.

(14)

     Uvedení dvaja hlavní aktéri už nevykonávajú funkciu sudcu na tomto súde.

(15)

     Tieto udalosti znovu vyvolali znepokojenie týkajúce sa chýbajúcich jasných noriem pre disciplinárne rozhodnutia NSR.

(16)

     Ide o bývalého predsedu sofijského mestského súdu a jedného ďalšieho sudcu; obidvoch v súčasnosti vyšetrujú z trestného činu.

(17)

     Začatie nezávislého vyšetrovania žiadali okrem iného Únia sudcov, minister spravodlivosti a predseda Najvyššieho kasačného súdu.

(18)

     Najvyššia súdna rada 14. januára uzavrela svoje vyšetrovanie, avšak za kontroverzných okolností. Združenie sudcov v otvorenom liste kritizovalo proces z dôvodu nedostatočnej transparentnosti.

(19)

     Osobitným javom boli v tejto súvislosti agresívne a polarizujúce kampane vedené niektorými médiami, často namierené proti jednotlivým osobám na súdnych orgánoch. Nevyvážené mediálne pokrytie v priebehu disciplinárneho konania alebo vyšetrovania trestného činu znamená dodatočné výzvy pre súdne orgány.

(20)

     Na desať pozícií bolo nominovaných 20 kandidátov, pričom niektorých z nich navrhujú združenia sudcov alebo profesijné združenia. Definitívne voľby v Národnom zhromaždení sa ešte nekonali.

(21)

     Novovytvorená Rada pre realizáciu stratégie reformy súdnictva by mala poskytnúť užitočné fórum pre zviditeľnenie tejto iniciatívy a ďalších, ako aj pre monitorovanie pokroku dosiahnutého v mnohých aspektoch stratégie reformy súdnictva.

(22)

     COM(2015) 36, s. 10.

(23)

     Návrh reformy trestného zákona, ktorý pripravila predchádzajúca vláda v roku 2014, nebol úspešný, keďže nesplnil očakávania a Národné zhromaždenie bolo rozpustené krátko po jeho predložení.

(24)

     Stratégia vlády pre reformu súdnictva predpokladá širšiu reformu trestnej politiky a práca na nej prebieha v pôsobnosti ministerstva spravodlivosti.

(25)

     Pozri ďalej stranu 9 o vyhýbaní sa spravodlivosti a technickú správu, oddiely 3.2 a 6.2.

(26)

     Napríklad je príznačné, že pri niektorých cezhraničných prípadoch sa pokrok v Bulharsku zdá oveľa pomalší než v iných členských štátoch.

(27)

     Systémový problém neúčinnosti vyšetrovaní v Bulharsku ESĽP 070 (2015) .

(28)

     Vysoká pracovná záťaž vystavuje sudcov disciplinárnemu konaniu, ak sa im nedarí plniť dohodnuté termíny. Vyvoláva to obavy o nezávislosť v prostredí, kde sa normy pre disciplinárne opatrenia niekedy vnímajú ako nejasné.

(29)

     Nedávne napätie v otázke veľkosti rozpočtu pre súdnictvo posunulo túto otázku do popredia a ministerstvo financií súhlasilo so zvýšením rozpočtu na rok 2016 iba oproti prísľubu, že sa prijmú opatrenia na zlepšenie plnenia rozpočtu v budúcich rokoch.

(30)

     Mnohé konania sa týkajú prieťahov pri vykonávaní povinných procesných krokov. V takýchto prípadoch sa ako protiargument často uvádza nadmerná pracovná záťaž.

(31)

     Ide o disciplinárne priestupky podľa článku 307 zákona o súdnom systéme.

(32)

     V niektorých prípadoch sa zdá, že prokuratúra nemala záujem pokračovať vo vyšetrovaní, a to ani v prípadoch spojených s finančnými prostriedkami EÚ. (Technická správa s. 24 – 25).

(33)

     Technická správa, s. 18.

(34)

     Nedostatky pri uplatňovaní predchádzajúcej bulharskej protikorupčnej stratégie boli zdôraznené aj v hodnotení, ktoré vykonali bulharské orgány a ktoré sa skončilo začiatkom roku 2015. Pozri COM(2015) 36, s. 7.

(35)

     Na chýbajúcu následnú politickú kontrolu a monitorovanie sa poukazovalo ako na jeden z problémov ovplyvňujúcich protikorupčnú politiku v minulosti.

(36)

     Nová inštitúcia bude úzko spolupracovať s komisiou pre konfiškáciu majetku a prokuratúrou, ale bude mať aj nezávislé vyšetrovacie právomoci správneho charakteru. Okrem toho by mala byť schopná systematickejšie reagovať na obvinenia z korupcie tým, že sa do jedinej inštitúcie zlúčia funkcie troch existujúcich inštitúcií, konkrétne komisie pre konflikt záujmov, strediska pre boj proti korupcii (BORKOR) a časti národného kontrolného úradu zodpovedného za kontrolu súkromných majetkových priznaní.

(37)

     Toto úsilie napreduje v rámci ministerstva vnútra, kde sa takéto opatrenia uskutočňujú v rámci všeobecnejšej reformy tohto ministerstva.

(38)

     Podľa správ boli pripravené návrhy zmien zákona o verejnej správe týkajúce sa inšpektorátov, doteraz však neboli predložené Národnému zhromaždeniu na schválenie.

(39)

     Základom tejto jednotky sú dve predtým existujúce jednotky založené v rokoch 2013, resp. 2014 na účely vyšetrovania trestných činov sudcov a miestnej korupcie.

(40)

     Vrátane prípadov týkajúcich sa vyššie postavených činiteľov, napríklad sudcov a starostov.

(41)

     Existuje určitá tendencia v rámci známych prípadov, v ktorých pôvodne padlo obvinenie zo závažných pochybení, následne však bolo zrušené, nastali prieťahy na súdoch alebo prokuratúra prípad uzavrela, pričom sa odvolávala na nedostatok dôkazov alebo procesné chyby.

(42)

     Prebieha určitá práca s cieľom nájsť možné riešenia týchto problémov, čo môže zahŕňať legislatívne zmeny. Tejto otázke sa venuje pozornosť v oddiele 2.1 v predchádzajúcej časti.

(43)

     Nedávna vražda podnikateľa vyvolala ostro formulovaný otvorený list od konfederácie zamestnávateľov a priemyselníkov v Bulharsku: http://krib.bg/bg/news/Otvoreno-pismo-na-KRIB-do-Ministara-na-vatreshnite-raboti/.