EURÓPSKA KOMISIA

V Bruseli16. 11. 2015

COM(2015) 800 final

OZNÁMENIE KOMISIE

NÁVRHY ROZPOČTOVÝCH PLÁNOV NA ROK 2016: CELKOVÉ POSÚDENIE

Obsah

1. Úvod

2. Fiškálna úprava v rámci eurozóny podľa národných plánov

3. Prehľad jednotlivých návrhov rozpočtových plánov

1. Úvod

V právnych predpisoch EÚ sa stanovuje, že členské štáty eurozóny majú predkladať návrhy rozpočtových plánov (NRP) na nasledujúci rok Komisii do 15. októbra s cieľom zlepšiť koordináciu národných fiškálnych politík v hospodárskej a menovej únii 1 . Tieto plány sú zhrnutím návrhov rozpočtov, ktoré vlády predkladajú národným parlamentom. Komisia ku každému plánu poskytuje stanovisko, v ktorom posudzuje, či je plán v súlade s povinnosťami krajiny v rámci Paktu stability a rastu. Od Komisie sa vyžaduje, aby poskytla aj celkové posúdenie rozpočtovej situácie a vyhliadok pre eurozónu ako celok. Toto posúdenie Komisia poskytuje prostredníctvom tohto oznámenia.

Šestnásť členských štátov eurozóny zaslalo Komisii svoje NRP na rok 2016 do 15. októbra v súlade s ustanoveniami balíka dvoch legislatívnych aktov. Predložiť svoj plán nemusí Grécko a Cyprus, teda zvyšné krajiny eurozóny, na ktoré sa vzťahuje program makroekonomických úprav, keďže dôkladné fiškálne monitorovanie sa stanovuje už v samotných programoch. Španielsko svoj NRP predložilo už v septembri a Komisia prijala svoje stanovisko 12. októbra.

Portugalsko napriek požiadavke stanovenej v právnych predpisoch svoj plán nepredložilo. To sa doteraz ešte nestalo a nemalo by sa to opakovať. Aj taký návrh rozpočtového plánu, ktorý neobsahuje zmenu politiky, ktorý sa v prípade volieb považuje za prijateľný, poskytuje hodnotné a transparentné informácie o príslušných rozpočtových trendoch, čo uľahčuje spoločné preskúmanie celkových zámerov fiškálnej politiky v eurozóne a vďaka čomu možno v jednotlivých členských štátoch zabezpečiť rovnaké zaobchádzanie.

Stanoviská Komisie rešpektujú autonómiu členských štátov v oblasti rozpočtu a zároveň poskytujú objektívne politické poradenstvo, a to najmä vládam jednotlivých štátov a národným parlamentom, aby im uľahčili posudzovať súlad návrhov rozpočtov s fiškálnymi pravidlami EÚ. Balík dvoch legislatívnych aktov teraz poskytuje komplexný súbor nástrojov, aby sa hospodárske a rozpočtové politiky považovali za vec spoločného záujmu, ako sa uvádza v zmluve.

Okrem toho Rada v júli 2015 vyzvala Euroskupinu, aby monitorovala a koordinovala fiškálne politiky členských štátov eurozóny, ako aj súhrnné zámery fiškálnej politiky v eurozóne, s cieľom zaručiť diferencovanú fiškálnu politiku podporujúcu rast 2 . Rada odporučila, aby členské štáty eurozóny bez toho, aby bolo dotknuté splnenie požiadaviek PSR, „koordinovali fiškálne politiky s cieľom zabezpečiť, aby celkové zámery fiškálnej politiky eurozóny boli v súlade s rizikami udržateľnosti a cyklickými podmienkami“. Toto odporúčanie je ťažiskom posúdenia Komisie.

Cieľ tohto oznámenia je dvojaký. V prvom rade poskytuje celkový obraz rozpočtovej politiky na úrovni eurozóny, pričom vychádza z horizontálneho posúdenia NRP. Tento postup je zrkadlovým postupom k horizontálnemu posúdeniu programov stability, ktoré sa uskutočňuje na jar. Nezameriava sa však na strednodobé fiškálne plány, ale na plány na nasledujúci rok. V druhom rade poskytuje prehľad NRP na úrovni jednotlivých krajín, pričom vysvetľuje prístup Komisie k ich posudzovaniu, najmä v súvislosti s dodržiavaním požiadaviek PSR. Posúdenie je diferencované podľa toho, či sa na členský štát vzťahuje preventívna alebo nápravná časť PSR a zároveň zohľadňuje požiadavky PSR týkajúce sa úrovne a dynamiky verejného dlhu.

2. Fiškálna úprava v rámci eurozóny podľa národných plánov

Celkové zistenia

Oživenie hospodárstva po hospodárskej a finančnej kríze je v eurozóne čoraz silnejšie. Podľa makroekonomických predpokladov uvedených v NRP sa v šestnástich dotknutých členských štátoch eurozóny (EZ-16) HDP v roku 2015 zvýši o 1,7 %, teda o čosi viac, ako je úroveň 1,4 %, očakávaná v čase vypracovania programov stability v apríli 2015 (tabuľka 1). Výhľad rastu na rok 2016 zostáva v porovnaní s jarnou prognózou vo všeobecnosti nezmenený, pričom prognóza rastu HDP dosahuje úroveň 1,9 % v EZ-16 oproti úrovni 1,8 % predpokladanej v programoch stability. Keďže podľa prognózy sa oživenie hospodárstva bude zrýchľovať, rozdiel medzi skutočným a potenciálnym produktom sa zmenšuje. Podľa plánov sa produkčná medzera v EZ-16 odhaduje na –1,5 % potenciálneho HDP v roku 2015 a po ďalšom poklese na –0,75 % v roku 2016, pričom v roku 2013 dosahovala úroveň viac ako –2,5 %. Tento trend je zrejmý vo veľkej väčšine členských štátov, hoci nie bez rozdielov medzi jednotlivými krajinami. Výhľad inflácie zostáva utlmený, od jari je vo všeobecnosti nezmenený. Podľa NRP dosiahne miera inflácie v roku 2015 hodnotu 0,4 % a predpokladá sa jej zvýšenie na 1,1 % v roku 2016 (v porovnaní s programami stability nezmenená).

Ďalšie znižovanie súhrnného celkového rozpočtového deficitu sa plánuje tento aj budúci rok. V EZ-16 sa predpokladá deficit na úrovni 1,9 % HDP v roku 2015, v porovnaní s úrovňou 2,4 % z minulého roka 3 . Na rok 2016 sa plánuje len mierny pokles súhrnného pomeru deficitu k HDP na úroveň 1,7 % HDP. Tento odhad sa líši od zníženia vo výške 0,4 percentuálneho bodu v roku 2016, ktoré sa predpokladá v programoch stability. Spolu s mierne zlepšeným makroekonomickým výhľadom to znamená, že menšie zníženie deficitu môže byť spôsobené nižším fiškálnym úsilím (pozri ďalej). Nárast výdavkov súvisiacich s utečeneckou krízou bude však v niekoľkých členských štátoch pravdepodobne zložkou, ktorá k tomuto vývoju prispieva.

NRP potvrdzujú v období 2015 – 2016 pretrvávajúcu pauzu konsolidácie, ktorá sa meria zmenou súhrnného štrukturálneho salda. Tento odhad je vo všeobecnosti v súlade s prognózami na celé obdobie 2015 – 2016 zahrnutými do jarných programov stability (v tom čase sa v plánoch uvádzalo, že štrukturálne saldo zostane nezmenené v roku 2015 aj v roku 2016). Samotné programy stability odzrkadľovali pozíciu uvedenú v NRP členských štátov v jeseni minulého roku, ktorá naznačovala zastavenie konsolidácie v roku 2014 a pokračovanie tejto pauzy aj v roku 2015. Podľa NRP sa v roku 2015 očakáva zlepšenie štrukturálneho salda (0,25 % HDP), po ktorom však v nasledujúcom roku príde zhoršenie o 0,25 % HDP 4 . Pauza fiškálnej konsolidácie sa objavuje v situácii, keď sa hospodársky výhľad postupne zlepšuje, no stále zostáva krehkým, a keď sa produkčná medzera zužuje. Spolu so skutočnosťou, že iba šesť členských štátov (a iba jedna z najväčších ekonomík) plánuje na začiatku roka 2016 dosiahnuť hodnoty na úrovni strednodobých rozpočtových cieľov alebo nad touto úrovňou 5 , to poukazuje na to, že plánovanou štrukturálnou úpravou v roku 2016 sa nepodarí splniť požiadavky PSR. Súhrnná štrukturálna úprava by sa však v tejto súvislosti mala vnímať len ako príklad vzhľadom na to, že nezachytáva významné rozdiely medzi členskými štátmi vo vzťahu k požiadavkám vyplývajúcim z Paktu stability a rastu, ktoré Komisia posudzuje pre každú krajinu zvlášť.

Po dosiahnutí vrcholu v roku 2014 na úrovni 92 % HDP súhrnný pomer dlhu k HDP bude podľa plánu ďalej mierne klesať v roku 2015 aj v roku 2016, čo je vo všeobecnosti v súlade s predpoveďami, o ktoré sa opierajú programy stability. Je to spôsobené rastom nominálneho HDP a negatívnym zosúladením dlhu a deficitu (čo znamená, že pri znižovaní dlhu sa počíta s inými faktormi než so znižovaním deficitu verejných financií) 6 . Za súhrnným pomerom 89 % HDP v roku 2016 sa ukrýva celý rad hodnôt pre jednotlivé štáty. Pomery dlhu k HDP v jednotlivých členských štátoch sa pohybujú od 131 % HDP v Taliansku po úroveň tesne pod 10 % HDP v Estónsku. Údaje o Grécku, Cypre a Portugalsku, troch členských štátoch s vysokými úrovňami dlhu, nie sú zahrnuté.

Tabuľka 1: Prehľad hospodárskych a rozpočtových súhrnov (EZ-16) na roky 2015 – 2016

Vplyv utečeneckej krízy

V niektorých NRP sa uvádza vplyv mimoriadneho prílevu utečencov na rozpočet (Rakúsko, Belgicko, Nemecko a Taliansko). Aj keď NRP predstavovali evidentne optimálny prostriedok na predkladanie osobitných informácií o možných rozpočtových nákladoch súvisiacich s utečencami, samotná povaha tejto mimoriadnej udalosti 7 a skutočnosť, že NRP sú obmedzené na členské štáty eurozóny, znamená, že ostatné členské štáty môžu predložiť svoje informácie pomocou iných dokumentov. Je to nevyhnutné aj vzhľadom na to, že situácia sa v miestach diania naďalej vyvíja.

Pružnosť zakotvená v PSR umožňuje zohľadniť výnimočné výdavky spojené s neobvyklými udalosťami, nad ktorými vláda nemá kontrolu, v rámci preventívnej aj v rámci nápravnej časti paktu. V preventívnej časti paktu sa výslovne stanovuje, že dočasné odchýlky týkajúce sa požadovaných fiškálnych úprav smerom k dosiahnutiu strednodobého rozpočtového cieľa (SRC) možno povoliť ex ante a v každom prípade sa nemusia brať do úvahy ex post na základe údajov o výsledku, za predpokladu, že sú výsledkom i) nezvyčajnej udalosti, ii) nad ktorou členský štát nemá kontrolu, iii) s veľkým vplyvom na finančnú situáciu verejnej správy a iv) neohrozujú fiškálnu udržateľnosť v strednodobom horizonte. V nápravnej časti sa stanovuje podobné ustanovenie s ohľadom na začatie postupu pri nadmernom deficite, keď sa ako mimoriadny označí taký nadmerný deficit, ktorý je výsledkom „nezvyčajnej udalosti mimo kontroly príslušného členského štátu a s veľkým vplyvom na finančnú situáciu verejnej správy“ za predpokladu, že deficit zostane na úrovni blízko 3 % HDP. Neočakávané náklady spojené s prílevmi utečencov môžu byť tiež zohľadnené v posúdení „účinných opatrení“ pri posudzovaní dodržiavania odporúčania v rámci postupu pri nadmernom deficite.

Malo by sa zdôrazniť, že požiadavky úpravy podľa paktu tak v preventívnej, ako aj nápravnej časti, sú stanovené v zmysle zmeny štrukturálneho salda. Preto by sa zodpovedajúce príspevky v rámci ustanovení týkajúcich sa „neobvyklých udalostí“ mali vzťahovať (len) na rozsah, v akom takéto udalosti ovplyvňujú ročnú zmenu štrukturálneho salda v porovnaní so zmenou, ktorá by bola zaznamenaná, keby sa samotná udalosť neobjavila. Komisia preto v zásade uplatní tieto ustanovenia PSR pri posúdení (ex post) dočasnej odchýlky od požiadaviek na roky 2015 a 2016 z dôvodu dodatočných nákladov v každom z týchto dvoch rokov v dôsledku prílevu utečencov, ktorý je oproti predchádzajúcemu roku výnimočný. Ak je to vhodné, stanoviská Komisie k NRP obsahujú vecné vyhlásenia o tom, ako by mohlo byť ovplyvnené posúdenie súladu, ak by sme mali vykonať úpravy na základe nákladov na utečencov.

Komisia vykoná záverečné posúdenie od prípadu k prípadu, a to aj posúdenie oprávnených súm na základe pozorovaných údajov tak, ako ich poskytli orgány dotknutých členských štátov. Rozpočtové náklady spojené s prílevmi utečencov sa nebudú považovať za jednorazové opatrenia, keďže dodatočné výdavky nie sú nevyhnutne dočasné a neopakujúce sa. Mali by byť zároveň priamo spojené s prílevmi utečencov a predstavovať ich bezprostredný dôsledok (napr. náklady na prístrešky/ubytovanie a administratívne náklady, náklady na prijímanie na miestnej úrovni, dopravu atď.) a nemali by zahŕňať cielené príspevky z príslušných fondov EÚ (a vo všeobecnosti z rozpočtu EÚ).

Štruktúra fiškálnej úpravy

V prípade eurozóny ako celku sa v NRP na roky 2015 – 2016 predpokladajú len obmedzené zmeny v štruktúre verejných financií (pozri tabuľku A5.5 a grafy A5.1a-b v prílohe 5). Pomer výdavkov verejnej správy k HDP podľa plánu klesne v roku 2016 o 0,6 percentuálneho bodu. Toto zdanlivo veľké zníženie je predovšetkým dôsledkom cyklických podmienok. Pomer výdavkov upravený podľa účinku hospodárskeho cyklu v skutočnosti znázorňuje zníženie len o 0,25 percentuálneho bodu. Toto zníženie je prevážené plánovaným znižovaním daní, čo dokazuje výraznejšie zníženie cyklicky upraveného podielu príjmov (–0,5 percentuálneho bodu v roku 2016). V tejto súvislosti sa v uplynulých rokoch podľa súhrnných výsledkov vo veľkej miere nepodarilo splniť plány členských štátov znížiť výdavky ako podiel potenciálneho produktu. Prognóza Komisie z jesene 2015 (ďalej len „prognóza Komisie“) potvrdzuje malé zníženie pomeru štrukturálnych výdavkov a väčšie zníženie pomeru štrukturálnych príjmov, ktoré sa predpokladajú v NRP. Všeobecne unitárna daňová elasticita vyplývajúca z NRP a rovnako z prognózy Komisie naznačuje, že zníženie príjmov spôsobujú vládne opatrenia (tabuľka A5.6 v prílohe 5).

Po preskúmaní charakteru súhrnných výdavkových plánov stanovených v NRP, ktorý je priaznivý pre rast, sa neočakáva, že plánovaná úprava uškodí strednodobým vyhliadkam rastu, aj keď možno by sa našiel priestor pre možnosti zníženia výdavkov, ktoré sú pre rast priaznivejšie. Pri väčšine kategórií výdavkov sa plánuje pokles v zmysle percentuálneho podielu produkcie. Najväčšie poklesy postihujú odmeňovanie zamestnancov, sociálne dávky a nákupy tovarov a služieb orgánmi verejnej správy (graf A5.2 v prílohe 5). Okrem toho členské štáty profitujú z veľkých úspor úrokových výdavkov (podrobnejší opis v nasledujúcom oddiele). Keďže primárne nie je zasiahnutá väčšina produktívnych výdavkov, neočakáva sa, že plánovaná úprava uškodí strednodobým vyhliadkam rastu, aj keď možno by sa našiel priestor pre možnosti zníženia výdavkov, ktoré sú pre rast priaznivejšie. Konkrétne sa plánuje aj zníženie kapitálových výdavkov. Prognóza Komisie je vo všeobecnosti v súlade s NRP, pričom potvrdzuje najväčšie zníženia v oblastiach sociálnych dávok a miezd vo verejnom sektore, ale predpokladá menší pokles nákupov tovarov a služieb orgánmi verejnej správy. Podľa prognózy Komisie budú mať v porovnaní s odhadmi uvedenými v NRP mierne väčšiu úlohu aj poklesy úrokových výdavkov.

Opatrenia uvedené v NRP by mali len mierny účinok na štruktúru daní v súhrne EZ-16 v roku 2015. Skutočne všetky tri hlavné kategórie (nepriame dane, priame dane a sociálne príspevky) by mali podľa očakávania klesnúť ako podiel HDP, avšak bez výraznej zmeny ich relatívnych váh. Na strane príjmov sú prognózy Komisie v súlade s NRP (graf A5.3 v prílohe 5).

NRP sa však celkovo vyznačujú tým, že členské štáty eurozóny si jasne uvedomujú prínosy spojené so znížením daňového zaťaženia práce a mnohé členské štáty plánujú alebo vykonávajú rôzne konkrétne opatrenia (tabuľka 2). Zatiaľ čo mnohé opatrenia sú relatívne skromné v porovnaní s veľkosťou výzvy, ktorej treba čeliť, niektoré členské štáty do svojich NRP zahrnuli ambiciózne balíky zníženia zdanenia práce, ktoré pravdepodobne budú mať významný pozitívny vplyv na rast a zamestnanosť. Väčšinu veľkých reforiem zavádzajú členské štáty, ktoré majú v súčasnosti v porovnaní s priemerom EÚ pomerne vysoké zdanenie práce, ako Rakúsko, Belgicko a Francúzsko. Zároveň aj niektoré členské štáty, ktoré majú relatívne nízke zdanenie práce, zavádzajú príslušné opatrenia. Opatrenia sú vo všeobecnosti dobre cielené, zamerané na tie skupiny, pre ktoré vysoké zdanenie práce predstavuje najväčšie prekážky zamestnanosti. V praxi to obvykle znamená zníženie daní na úrovniach nízkych príjmov, pričom viaceré členské štáty zvyšujú nezdaniteľnú časť, kým niektoré znižujú sadzby alebo menia rozdelenie príjmových skupín s cieľom znížiť daňové zaťaženie osôb s nízkymi príjmami. Niektoré členské štáty znižujú aj zdanenie osôb so stredne vysokými príjmami, zatiaľ čo osôb s vyššími príjmami sa týka len niekoľko zvýšení daní uvedených v NRP. Vo väčšine NRP sa neuvádzajú podrobné informácie o financovaní zníženia zdanenia práce. Prinajmenšom v niektorých prípadoch sa nezdá, že je v plnej miere zabezpečené úplné alebo trvalé financovanie.

Prognóza Komisie z jesene 2015 a NRP

Pokiaľ ide o celkový hospodársky a fiškálny výhľad, obraz o celkovej situácii, ktorý vyplýva zo šestnástich NRP, je vo všeobecnosti potvrdený prognózou Komisie, ktorá tiež poukazuje na síce mierne, ale pretrvávajúce oživovanie hospodárstva v čoraz náročnejších globálnych podmienkach. Komisia vo svojej prognóze predpokladá rast reálneho HDP na úrovni 1,6 % v roku 2015 a na vyššej úrovni 1,8 % v roku 2016. Domáci dopyt je v súčasnosti podporovaný súčasným pôsobením viacerých faktorov – nízkych cien ropy, stále relatívne nízkym výmenným kurzom eura, akomodačnej menovej politiky a vo všeobecnosti neutrálnych zámerov fiškálnej politiky. Súvisiaca dynamika domáceho dopytu zároveň zostáva na nízkej úrovni. Globálne hospodárske podmienky sa zhoršili, najmä v Číne a v niektorých ďalších neúplne rozvinutých trhových ekonomikách a svetový obchod sa prudko spomalil. Okrem toho by ďalší vývoj vo viacerých oblastiach mohol viesť k nižšiemu rastu oproti očakávaniam Komisie, napríklad ďalšie zhoršenie svetového obchodu, väčšie externé vplyvy spomalenia v neúplne rozvinutých ekonomikách na iné ekonomiky, alebo finančná nákaza prostredníctvom finančných trhov.

Zlepšujúce sa hospodárske podmienky sa odzrkadľujú aj v neustálom zužovaní rozdielu medzi skutočným a potenciálnym produktom v prognóze Komisie. Negatívna produkčná medzera, ktorá v roku 2014 predstavovala 2,25 % potenciálneho HDP, má podľa očakávania klesnúť v tomto roku na 1,75 % a v roku 2016 na úroveň 1 %.

Nárast výhľadov rastu sa nepremieta do vývoja cien, pretože na úrovni súhrnných údajov je výhľad inflácie stále slabý. Komisia vo svojej prognóze predpokladá v tomto roku infláciu HICP len 0,1 % a v roku 2016 na vyššej úrovni – 1 %, čo odzrkadľuje postupné uzatvorenie produkčnej medzery a veľmi akomodačnú menovú pozíciu. Bez ohľadu na nezanedbateľné rozdiely medzi jednotlivými členskými štátmi sa predpokladá, že úrokové sadzby zostanú v roku 2016 na historicky nízkych úrovniach. Zároveň sa v roku 2016 očakáva pretrvávanie veľkého prebytku úspor v porovnaní s investíciami, s odhadom prebytku bilancie zahraničného obchodu eurozóny vo výške 3,6 % HDP, čo je hodnota len mierne nižšia ako v roku 2015 (3,7 % HDP). Tento prebytok zahraničného obchodu, v hodnotovom vyjadrení jeden z najväčších vo svete, je len čiastočne dôsledkom nižšieho výmenného kurzu eura a nízkych cien komodít. Takisto poukazuje na nedostatok domáceho dopytu a ukazuje, že oživenie je do veľkej miery závislé od vonkajších faktorov.

Očakáva sa pokles súhrnného celkového deficitu z 2,0 % HDP v roku 2015 na 1,7 % HDP v roku 2016, pričom štrukturálne saldo v tomto roku zostane na rovnakej úrovni a v roku 2016 sa mierne zníži. Vzhľadom na uvedené skutočnosti nedostatočné zlepšenie štrukturálneho salda v roku 2015, ktoré Komisia predpokladá, zahŕňa predpokladaný pokles úrokových výdavkov, ktorý odzrkadľuje skutočnosť, že výnosy zo štátnych dlhopisov od konca roku 2013 prudko klesli a v prvom polroku 2015 dosiahli historicky nízke úrovne. V dôsledku nižších úrokových sadzieb sa celkové úrokové platby jednotlivých členských štátov eurozóny v posledných rokoch znížili, pretože od poklesu úrokových sadzieb sa veľké objemy dlhu preniesli do ďalších období (príloha 4).

Na úrovni súhrnných údajov sa tak v roku 2015 odhaduje zníženie primárneho štrukturálneho salda o 0,5 % HDP v roku 2015. Komisia podobne očakáva, že mierne štrukturálne zhoršenie bude v roku 2016 výraznejšie (–0,25 HDP), ak sa bude hodnotiť na základe primárneho salda. Neočakávané zisky vyplývajúce z takýchto historicky nízkych úrovní úrokových sadzieb na verejný dlh ponúkajú členským štátom príležitosť venovať sa primárne konsolidácii verejných financií a – v závislosti od ich konkrétnej situácie – investovaniu do infraštruktúry, ako aj reformám ich ekonomiky 11 .

Aj keď sa súhrnné výsledky deficitu v eurozóne uvedené v NRP vo všeobecnosti zhodujú s prognózou Komisie, rozdiely medzi prognózami celkového deficitu v jednotlivých NRP a celkovým deficitom podľa prognózy Komisie môžu byť pomerne značné, a to z dôvodov, ktoré sa v prípadoch jednotlivých krajín líšia. Podľa prognózy Komisie bude deficit vo väčšine krajín v porovnaní s príslušnými NRP vyšší, pričom najväčší rozdiel sa očakáva v prípade Španielska, Belgicka a Slovenska (tabuľka A5.1 a graf A5.4 v prílohe 5). Zvyšné pozitívne rozdiely prognózy sa všetky pohybujú v rozmedzí 0,3 percentuálneho bodu, zatiaľ čo podľa prognózy Komisie má byť nižší deficit v Nemecku, Estónsku a Fínsku.

Komisia predpovedá mierne vyšší súhrnný dlh, než predpovedajú členské štáty. Aj keď súhrnný pomer dlhu k HDP zostáva na veľmi vysokej úrovni, Komisia očakáva jeho pokles v tomto aj v budúcom roku, pričom v roku 2016 dosiahne úroveň 90 % HDP. Treba však tiež uznať, že na veľkej časti zníženia dlhu v eurozóne má zásluhu Nemecko. Ak sa vo výpočtoch nezohľadnia údaje o Nemecku, potom sa súhrnný pomer dlhu predpovedaný Komisiou stabilizuje až v roku 2016 na úrovni 100 % HDP. V tomto prípade rozdiely medzi NRP a prognózou Komisie môžu byť opäť väčšie na úrovni jednotlivých členských štátov z dôvodov, ktoré sa medzi jednotlivými krajinami líšia. Väčšie rozdiely sa týkajú Španielska a Írska (tabuľka A5.3 a graf A5.5 v prílohe 5). Vo väčšine prípadov sa rozdiely v prognózach pohybujú v rozmedzí od nuly do 1 % HDP.

Súhrnný pomer dlhu eurozóny nemožno posudzovať z hľadiska súladu s dlhovými požiadavky PSR, keďže členské štáty, ktoré ho tvoria, majú vo vzťahu k PSR rozdielne postavenie 12 . Lenže osem členských štátov eurozóny, ktoré predložili NRP, podlieha kritériu pre zníženie dlhu. Podľa prognózy Komisie ho má splniť šesť z týchto ôsmich štátov.

Posúdenie fiškálnych úprav v eurozóne

Pokiaľ ide o veľkosť štrukturálnej rozpočtovej úpravy, prognóza Komisie potvrdzuje pokračovanie vo všeobecnosti neutrálnych zámerov fiškálnej politiky v eurozóne v roku 2016 po tom, čo v roku 2014 nastalo prakticky zastavenie fiškálnej konsolidácie. Potvrdzuje to alternatívne meranie diskrečného fiškálneho úsilia, ktoré vykazuje mierne zhoršenie fiškálnej pozície v rokoch 2015 aj 2016.

Z hľadiska vhodnej pozície na úrovni súhrnných údajov by sa orientácia fiškálnej pozície v rokoch 2015 – 2016 mala posudzovať na základe súbežných cieľov dlhodobej udržateľnosti verejných financií a krátkodobej makroekonomickej stabilizácie. Dlhodobá udržateľnosť si vyžaduje, aby sa verejný dlh dostal a zachovával na udržateľnej ceste, berúc do úvahy súčasnú úroveň dlhu a plánovaných budúcich výdavkov spojených so starnutím obyvateľstva 13 . Makroekonomická stabilizácia by sa mohla vyjadriť ako odstránenie produkčnej medzery primeraným tempom v krátkodobom až strednodobom horizonte, pričom sa v súčasnej situácii zároveň zabezpečí rotácia z externých na domáce zdroje rastu. Makroekonomické politické nástroje dostupné na splnenie tohto cieľa sú v súčasnom kontexte menovej politiky obmedzené, pričom nominálne úrokové sadzby dosahujú už takmer limit na úrovni nuly v prostredí veľmi nízkej inflácie, z čoho vyplýva potreba väčšieho dôrazu na význam fiškálnej politiky. Z posúdenia súhrnnej fiškálnej pozície eurozóny na základe rizík udržateľnosti a cyklických podmienok vyplýva potreba ďalej znížiť ešte stále vysoký pomer dlhu bez toho, aby to bránilo oživeniu hospodárstva, a tak, aby sa predišlo procyklickým politikám. V tomto ohľade predbežné výpočty Komisie naznačujú, že určitá mierna konsolidácia v roku 2016, vyžadovaná v odporúčaniach pre jednotlivé krajiny a naznačená ukazovateľmi udržateľnosti, by bola konzistentná so znížením produkčnej medzery. Naopak, fiškálna pozícia, ktorá by bola zameraná na odstránenie produkčnej medzery rýchlejším tempom, môže ísť na úkor zlepšenia udržateľnosti a môže sa ukázať ako nezlučiteľná s dodržaním požiadaviek PSR.

Pri porovnávaní týchto dvoch cieľov sa vo všeobecnosti neutrálna súhrnná fiškálna pozícia eurozóny očakávaná na budúci rok zdá byť vo všeobecnosti vhodná, keď sa pritom zohľadnia aj historicky nízke úrokové sadzby a vysoký prebytok zahraničného obchodu, čo by naznačovalo potrebu určitej miery podpory dopytu. Úspory z nízkych úrokových platieb by pre svoj netrvalý charakter mohli zároveň predstavovať riziko, ak by sa použili na permanentné zvýšenie výdavkov verejnej správy alebo na zníženie daní.

Obavy týkajúce sa udržateľnosti potvrdzuje predpokladané mierne zhoršenie štrukturálneho salda eurozóny v prognóze Komisie na rok 2016, ktoré možno nedosiahne úroveň priemerných úprav vyžadovaných od členských štátov eurozóny v rámci PSR 14 . Prispieva k tomu navyše veľmi nízka, alebo dokonca negatívna úprava zo strany členských štátov, ktoré čelia obavám o udržateľnosť, nehľadiac na stále nedostatočné zameranie iných členských štátov na využitie dostupného fiškálneho priestoru.

3. Prehľad jednotlivých návrhov rozpočtových plánov

Stanoviská Komisie k návrhom rozpočtových plánov sa zameriavajú na dodržiavanie súladu s PSR a s odporúčaniami vydanými na jeho základe. V prípade členských štátov, na ktoré sa vzťahuje postup pri nadmernom deficite (EDP), sa v stanoviskách Komisie posudzuje pokrok pri náprave nadmerných deficitov, pokiaľ ide o ciele celkového aj štrukturálneho deficitu. V prípade členských štátov, na ktoré sa vzťahuje preventívna časť paktu, sa v stanoviskách Komisie posudzuje dosahovanie, alebo pokrok smerom k dosiahnutiu strednodobých rozpočtových cieľov (SRC), ako aj dodržiavanie dlhového pravidla, aby sa zistilo, či je plán v súlade s PSR a s fiškálnymi odporúčaniami pre jednotlivé krajiny, ktoré členským štátom v júli adresovala Rada.

Všetky členské štáty eurozóny nachádzajúce sa mimo programu, s výnimkou Portugalska, predložili svoje NRP do 15. októbra. Skutočnosť, že Portugalsko nepredložilo NRP, napriek tomu, že neobsahuje zmenu politiky, nie je v súlade s balíkom dvoch legislatívnych aktov a Komisia Portugalsko vyzýva, aby čo najskôr predložilo NRP v plnom rozsahu. Španielsko svoj NRP predložilo už v septembri a Komisia prijala svoje stanovisko 12. októbra.

Komisia pri žiadnom NRP nedospela k záveru, že by bol v „obzvlášť závažnom nesúlade“, ako sa uvádza v článku 7 ods. 2 nariadenia (EÚ) č. 473/2013. Niekoľko z predložených plánov však vyvoláva obavy.

Tabuľky 2a a 2b sú zhrnutím výsledkov posúdení NRP jednotlivých krajín na základe stanovísk Komisie prijatých 16. novembra a uvádza sa v nich aj posúdenie pokroku pri realizácii reforiem fiškálnej správy. Tieto posúdenia sú založené na prognóze Komisie z jesene 2015. S cieľom uľahčiť porovnanie je posúdenie plánov zhrnuté v troch širokých kategóriách, ktoré majú rôzny význam podľa toho, či sa členský štát nachádza v PND alebo nie:

V súlade: Podľa prognózy Komisie nie je potrebné prispôsobiť rozpočtové plány v rámci vnútroštátneho rozpočtového postupu v záujme zabezpečenia súladu s pravidlami PSR.

Vo všeobecnosti v súlade: Komisia vyzýva orgány, aby v rámci vnútroštátneho rozpočtového procesu vykonali potrebné opatrenia s cieľom zabezpečiť súlad rozpočtu na rok 2016 s PSR na základe nasledujúcich dôvodov:

V prípade členských štátov, na ktoré sa vzťahuje EDP: hoci Komisia vo svojej prognóze predpokladá, že sa cieľový celkový deficit dosiahne, existuje zjavný nedostatok fiškálneho úsilia v porovnaní s odporúčanou hodnotou, ktorý ohrozuje dodržanie odporúčaní EDP.

V prípade členských štátov, na ktoré sa vzťahuje preventívna časť PSR: podľa prognózy Komisie môže NRP viesť k určitej odchýlke od SRC alebo postupu úpravy na ceste k jeho splneniu, ale nedostatok týkajúci sa danej požiadavky by nepredstavoval významnú odchýlku od požadovanej úpravy. Záverom posúdenia je, že tieto členské štáty splnili kritérium zníženia dlhu, ak sa ich týka.

Riziko nesúladu: podľa prognózy Komisie sa neočakáva, že sa návrhom rozpočtového plánu zabezpečí súlad s požiadavkami PSR. Komisia preto vyzýva orgány, aby v rámci vnútroštátneho rozpočtového procesu vykonali potrebné opatrenia s cieľom zabezpečiť súlad rozpočtu na rok 2016 s PSR na základe nasledujúcich dôvodov:

V prípade členských štátov, na ktoré sa vzťahuje EDP: prognóza Komisie na rok 2016, ak sa následne potvrdí, by mohla viesť k zintenzívneniu EDP, keďže sa v nej nepredpokladá splnenie odporučeného fiškálneho úsilia ani dosiahnutie odporučeného cieľa celkového deficitu.

V prípade členských štátov, na ktoré sa vzťahuje preventívna časť PSR: Komisia vo svojej prognóze predpokladá významnú odchýlku od SRC alebo požadovaného postupu úprav smerom k SRC v roku 2016 a/alebo nesplnenie kritéria zníženia dlhu, ak sa krajiny týka.

V nadväznosti na oznámenie Komisie „Optimálne využívanie flexibility v rámci existujúcich pravidiel Paktu stability a rastu“ z 13. januára 2015 Taliansko a Fínsko vo svojich NRP 15 požiadali v rámci flexibility o odchýlku od odporučeného postupu úprav smerom k SRC na základe štrukturálnej reformy a klauzuly o investíciách. Je potrebné poznamenať, že schválenie flexibility v tejto fáze by sa uskutočnilo mimo bežného cyklu európskeho semestra a znamenalo by odchýlenie od procesu uvedeného v oznámení o flexibilite v rámci PSR. Vzhľadom na absenciu dostatočnej bezpečnostnej rezervy, pokiaľ ide o dodržanie referenčnej hodnoty deficitu vo výške 3 % HDP, sa Fínsko v súčasnosti posudzuje ako neoprávnené na schválenie požadovanej dočasnej odchýlky v roku 2016. V súvislosti s Talianskom sa zdá, že kritériá oprávnenosti na použitie klauzuly o investíciách by mohli byť splnené na základe výsledkov prognózy Komisie. Komisia zohľadní túto skutočnosť v kontexte posúdenia nasledujúceho programu stability. Osobitná pozornosť sa bude venovať tomu, či sa odchýlka od postupu úprav bude skutočne využívať na účely zvýšenia investícií, a aj plánom obnovy postupu úprav smerom k SRC. Komisia takisto posúdi, či je pokrok v programe štrukturálnych reforiem v súlade s odporúčaniami Rady.

V niektorých NRP (Rakúsko, Belgicko, Nemecko a Taliansko) sa navyše uvádza vplyv mimoriadneho prílevu utečencov na rozpočet. Ako sa uvádza vyššie, flexibilita zakotvená v PSR umožňuje zohľadniť prírastkové (z roka na rok) výnimočné výdavky spojené s neobvyklými udalosťami, nad ktorými vláda nemá kontrolu (napríklad dodatočné výdavky v dôsledku výnimočného zvýšenia prílevov utečencov), v rámci preventívnej aj v rámci nápravnej časti paktu. Komisia pri posudzovaní (ex post) dočasnej odchýlky od požiadaviek na roky 2015 aj 2016 vykoná záverečné posúdenie, a to aj posúdenie oprávnených súm, na základe pozorovaných údajov tak, ako ich poskytli orgány dotknutých členských štátov.

Okrem toho Komisia predbežne posúdila stupeň celkového súladu s reformami fiškálnej správy uvedenými v odporúčaniach pre jednotlivé krajiny na rok 2015. Posúdenie NRP je zhrnuté v piatich všeobecných kategóriách. Sú to tieto:

Žiadny pokrok: členský štát neoznámil ani neprijal žiadne opatrenia na uplatnenie príslušných odporúčaní pre jednotlivé krajiny.

Obmedzený pokrok: členský štát oznámil niektoré opatrenia na uplatnenie príslušných odporúčaní pre jednotlivé krajiny, ale tieto opatrenia sa zdajú byť nedostatočné a/alebo ich prijatie/vykonávanie je ohrozené.

Určitý pokrok: členský štát oznámil alebo prijal opatrenia na uplatnenie príslušných odporúčaní pre jednotlivé krajiny. Tieto opatrenia sú sľubné, no nevykonali sa ešte všetky a vykonanie opatrení nie je isté vo všetkých prípadoch.

Podstatný pokrok: členský štát prijal opatrenia a väčšinu z nich vykonal. Tieto opatrenia veľkou mierou prispievajú k uplatneniu príslušných odporúčaní pre jednotlivé krajiny.

Úplne uplatnené: členský štát prijal a vykonal opatrenia, ktorými sa primerane uplatňujú príslušné odporúčania pre jednotlivé krajiny.

Komplexné posúdenie dosiahnutého pokroku v súvislosti s plnením odporúčaní pre jednotlivé krajiny na rok 2015 sa predloží v správe o krajine za rok 2016 a v kontexte odporúčaní pre jednotlivé krajiny na rok 2016 prijatých Komisiou v máji.

 
Tabuľka 2a: Prehľad jednotlivých stanovísk Komisie k návrhom rozpočtových plánov členských štátov, na ktoré sa v súčasnosti vzťahuje preventívna časť Paktu stability a rastu

* Správa podľa článku 126 ods. 3 ZFEÚ z 27. februára 2015 obsahuje záver, že dlhové kritérium by sa v danom čase malo považovať za dodržané.

** Keby však súčasný odhad vplyvu mimoriadneho prílevu utečencov na rozpočet nebol v posúdení zahrnutý, predpokladaná odchýlka od odporučeného postupu úprav by už nebola významná.

*** Keďže oznámený deficit na rok 2014 a plánovaný deficit a dlh na rok 2015 prekročili referenčné hodnoty uvedené v zmluve, Komisia vydala správu podľa článku 126 ods. 3 ZFEÚ 16. novembra 2015, v ktorej dospela k záveru, že kritérium deficitu aj kritérium dlhu by sa mali považovať za splnené.

Tabuľka 2b: Prehľad jednotlivých stanovísk Komisie k návrhom rozpočtových plánov členských štátov, na ktoré sa vzťahuje nápravná časť Paktu stability a rastu

* Na krajinu sa v súčasnosti vzťahuje nápravná časť, ale od roku 2016 by sa mohla presunúť do preventívnej časti, ak sa podarí dosiahnuť včasnú a udržateľnú nápravu.

** Komisia prijala stanovisko k španielskemu NRP 12. októbra. Portugalsko nepredložilo NRP na rok 2016 do 15. októbra.

(1)

     Ako sa stanovuje v nariadení (EÚ) č. 473/2013 o spoločných ustanoveniach o monitorovaní a posudzovaní návrhov rozpočtových plánov a zabezpečení nápravy nadmerného deficitu členských štátov v eurozóne. Ide o jedno z dvoch nariadení v rámci balíka dvoch legislatívnych aktov, ktorý nadobudol účinnosť v máji 2013.

(2)

     Odporúčanie Rady zo 14. júla 2015, ktoré sa týka vykonávania všeobecných usmernení pre hospodárske politiky členských štátov, ktorých menou je euro (Ú. v. EÚ C 272, 18.8.2015, s. 100).

(3)

     Pri odkaze na plány členských štátov vychádzajú údaje za rok 2014 z číselných údajov uvedených v NRP, teda nesmú obsahovať revízie, ktoré vykonal Eurostat ako súčasť oznámenia o postupe pri nadmernom deficite z jesene 2015.

(4)

     Zhoršenie štrukturálnej rozpočtovej pozície v roku 2016 na úrovni súhrnných údajov je potvrdené pomocou alternatívneho merania diskrečného fiškálneho úsilia, známeho aj ako DFE, ktoré podľa NRP naznačuje mierne negatívnu úpravu v porovnaní s úrovňou 0,25 % HDP predpokladanou v čase programov stability (tabuľka A5.7 prílohy 5). DFE je alternatívny ukazovateľ fiškálnej pozície vyvinutý na analytické účely, ktorý je nezávislý od ukazovateľov používaných na posúdenie súladu s PSR. Pozostáva z prístupu „zdola nahor“ na strane príjmov a v podstate „zhora nadol“ na strane výdavkov. Ďalšie informácie v časti III „Správy o verejných financiách v EMÚ 2013“, European Economy, č. 4, 2013.

(5)

   Nemecko, Estónsko, Litva, Luxembursko, Holandsko a Rakúsko. Okrem toho sa očakáva, že na dva členské štáty sa postup pri nadmernom deficite bude vzťahovať aj na budúci rok, a síce na Španielsko a Francúzsko.

(6)

     Plánované zníženie súhrnného pomeru dlhu k HDP je oveľa menšie, ak zo súhrnu vylúčime Nemecko (spolu je to –0,7 percentuálneho bodu oproti –2,5 percentuálneho bodu v období rokov 2015 – 2016).

(7)

     Fínsko tiež predložilo informácie o plánovaných nákladoch spojených s vyšším počtom utečencov v roku 2015 v liste, v ktorom predstavilo aj ostatné významné faktory, ktoré treba zvážiť v kontexte jeho správy podľa článku 126 ods. 3 ZFEÚ.

(8)

      http://www.consilium.europa.eu/sk/meetings/eurogroup/2014/07/07/ .

(9)

    http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/144872.pdf .

(10)

      http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2015/09/12-eurogroup-statement-structural-reform/ .

(11)

     Tieto zásady potvrdila Euroskupina 5. októbra 2015: http://www.consilium.europa.eu/en/meetings/eurogroup/2015/10/05/ .

(12)

     Dlhové požiadavky členských štátov v rámci PSR sa líšia podľa toho, či sa nachádzajú v nápravnej alebo preventívnej časti a či je ich pomer dlhu vyšší alebo nižší ako 60 % HDP.

(13)

     Ukazovateľ Komisie pre udržateľnosť – S1, ktorý vyjadruje celkové úsilie požadované v období rokov 2016 až 2021 na dosiahnutie zníženia dlhu na úroveň 60 % HDP do roku 2030, pri zohľadnení podmienených záväzkov súvisiacich so starnutím, poukazuje na úpravu zhruba 0,25 HDP v roku 2016 a v nasledujúcich rokoch.

(14)

     Výpočet požiadavky súhrnnej úpravy pre eurozónu komplikuje niekoľko faktorov, z ktorých najvýznamnejším je prístup k štátom, ktorých výsledky presahujú očakávania, a predpoklady týkajúce sa zacielenia celkovej alebo štrukturálnej úpravy v prípade členských štátov, ktoré sa nachádzajú v nápravnej časti. Vzhľadom na požadované minimálne štrukturálne zlepšenie 0,5 % HDP – kritérium v rámci nápravnej časti a podobné kritérium úprav v rámci preventívnej časti PSR – mierne zhoršenie predpokladané Komisiou pre celú eurozónu by s najväčšou pravdepodobnosťou znamenalo nesplnenie súhrnnej požiadavky.

(15)

     Fínsko formálne požiadalo o flexibilitu v rámci svojho aktualizovaného programu stability, ktorý predložilo 28. septembra 2015 spolu s NRP.

EURÓPSKA KOMISIA

V Bruseli16. 11. 2015

COM(2015) 800 final

PRÍLOHY

k

OZNÁMENIU KOMISIE

Návrhy rozpočtových plánov na rok 2016: celkové posúdenie

PRÍLOHA 1: Posúdenie návrh rozpočtového plánu (NRP) podľa jednotlivých krajín

Členské štáty, na ktoré sa vzťahuje preventívna časť Paktu stability a rastu:

Plány v súlade s povinnosťami krajiny

Komisia zastáva názor, že návrh rozpočtového plánu Nemecka, ktoré v súčasnosti podlieha preventívnej časti Paktu stability a rastu a dlhovému pravidlu, je v súlade s ustanoveniami Paktu stability a rastu. Priaznivá rozpočtová situácia Nemecka by mala takisto poskytnúť priestor na ďalšie zvýšenie verejných investícií do infraštruktúry, vzdelávania a výskumu, ako odporúčala Rada v kontexte európskeho semestra, ako aj na pokrytie dodatočných výdavkov, ktoré môžu byť dôsledkom značného prílevu žiadateľov o azyl, ale zatiaľ ešte nemohli byť v plnej miere zohľadnené v rozpočtových plánoch. Komisia takisto zastáva názor, že v Nemecku sa dosiahol obmedzený pokrok, pokiaľ ide o odporúčania pre jednotlivé krajiny týkajúce sa fiškálnej správy, ktoré vydala Rada v kontexte európskeho semestra 2015, a vyzýva preto príslušné orgány, aby ich vykonávanie urýchlili.

Komisia zastáva názor, že návrh rozpočtového plánu Estónska, ktoré v súčasnosti podlieha preventívnej časti paktu, je v súlade s ustanoveniami Paktu stability a rastu.

Komisia zastáva názor, že návrh rozpočtového plánu Luxemburska, ktoré v súčasnosti podlieha preventívnej časti paktu, je v súlade s ustanoveniami Paktu stability a rastu. Komisia takisto zastáva názor, že v Luxembursku sa dosiahol obmedzený pokrok, pokiaľ ide o odporúčania pre jednotlivé krajiny týkajúce sa fiškálnej správy, ktoré vydala Rada v kontexte európskeho semestra 2015, a vyzýva preto príslušné orgány, aby ich vykonávanie urýchlili.

Komisia zastáva názor, že návrh rozpočtového plánu Holandska, ktoré v súčasnosti podlieha preventívnej časti paktu a na ktoré sa vzťahuje (prechodné) dlhové pravidlo, je v súlade s ustanoveniami Paktu stability a rastu. Komisia vyzýva príslušné orgány, aby dôsledne plnili rozpočet na rok 2016. Komisia takisto zastáva názor, že v Holandsku sa dosiahol určitý pokrok, pokiaľ ide odporúčania pre jednotlivé krajiny týkajúce sa fiškálnej správy, ktoré vydala Rada v kontexte európskeho semestra 2015, a vyzýva príslušné orgány, aby dosiahli ďalší pokrok.

Po zohľadnení dodatočných informácií, ktoré poskytli slovenské orgány, zastáva Komisia názor, že návrh rozpočtového plánu Slovenska, ktoré v súčasnosti podlieha preventívnej časti paktu, je v súlade s ustanoveniami Paktu stability a rastu. Komisia vyzýva príslušné orgány, aby dôsledne plnili rozpočet na rok 2016. Komisia takisto zastáva názor, že na Slovensku sa dosiahol obmedzený pokrok, pokiaľ ide o odporúčania pre jednotlivé krajiny týkajúce sa fiškálnej správy, ktoré vydala Rada v kontexte európskeho semestra 2015, a vyzýva preto slovenské orgány, aby ich vykonávanie urýchlili.

Plány, ktoré sú vo všeobecnosti v súlade

Komisia zastáva názor, že návrh rozpočtového plánu Belgicka, ktoré v súčasnosti podlieha preventívnej časti paktu a na ktoré sa vzťahuje (prechodné) dlhové pravidlo, je vo všeobecnosti v súlade s ustanoveniami Paktu stability a rastu. Podľa prognózy Komisie z jesene 2015 existuje najmä riziko určitej odchýlky od požadovaného postupu úprav smerom k strednodobému rozpočtovému cieľu. Komisia preto vyzýva príslušné orgány, aby v rámci vnútroštátneho rozpočtového postupu prijali potrebné opatrenia s cieľom zabezpečiť súlad rozpočtu na rok 2016 s Paktom stability a rastu. Komisia takisto zastáva názor, že v Belgicku sa dosiahol určitý pokrok, pokiaľ ide odporúčania pre jednotlivé krajiny týkajúce sa fiškálnej správy (vrátane dôchodkového systému, fiškálneho rámca a daňového systému), ktoré vydala Rada v kontexte európskeho semestra 2015, a vyzýva príslušné orgány, aby dosiahli ďalší pokrok.

Komisia zastáva názor, že návrh rozpočtového plánu Lotyšska, ktoré v súčasnosti podlieha preventívnej časti paktu, je vo všeobecnosti v súlade s ustanoveniami Paktu stability a rastu. Podľa prognózy Komisie z jesene 2015 existuje najmä riziko určitej odchýlky od požadovaného postupu úprav smerom k strednodobému rozpočtovému cieľu. Komisia preto vyzýva príslušné orgány, aby v rámci vnútroštátneho rozpočtového postupu prijali potrebné opatrenia s cieľom zabezpečiť súlad rozpočtu na rok 2016 s Paktom stability a rastu.

Komisia zastáva názor, že návrh rozpočtového plánu Malty, ktorá v súčasnosti podlieha preventívnej časti paktu a na ktorú sa vzťahuje dlhové pravidlo, je vo všeobecnosti v súlade s ustanoveniami Paktu stability a rastu. Podľa prognózy Komisie z jesene 2015 existuje najmä riziko určitej odchýlky od požadovaného postupu úprav smerom k strednodobému rozpočtovému cieľu. Komisia preto vyzýva príslušné orgány, aby v rámci vnútroštátneho rozpočtového postupu prijali potrebné opatrenia s cieľom zabezpečiť súlad rozpočtu na rok 2016 s Paktom stability a rastu. Komisia takisto zastáva názor, že na Malte sa dosiahol určitý pokrok, pokiaľ ide odporúčania pre jednotlivé krajiny týkajúce sa fiškálnej správy, ktoré vydala Rada v kontexte európskeho semestra 2015, a vyzýva príslušné orgány, aby dosiahli ďalší pokrok.

Komisia zastáva názor, že návrh rozpočtového plánu Fínska, ktoré v súčasnosti podlieha preventívnej časti paktu, je vo všeobecnosti v súlade s ustanoveniami Paktu stability a rastu. Predovšetkým tu existuje riziko určitej odchýlky od požadovanej úpravy smerom k strednodobému rozpočtovému cieľu v rokoch 2015 a 2016. Komisia vyzýva orgány, aby v rámci vnútroštátneho rozpočtového postupu prijali potrebné opatrenia s cieľom zabezpečiť súlad rozpočtu na rok 2016 s Paktom stability a rastu. Komisia takisto zastáva názor, že vo Fínsku sa dosiahol obmedzený pokrok, pokiaľ ide o odporúčania pre jednotlivé krajiny týkajúce sa fiškálnej správy, ktoré vydala Rada v kontexte európskeho semestra 2015, a vyzýva príslušné, aby ich vykonávanie urýchlili.

Plány, v prípade ktorých hrozí riziko nesúladu

Komisia zastáva názor, že hrozí riziko, že návrh rozpočtového plánu Talianska, ktoré v súčasnosti podlieha preventívnej časti paktu a na ktoré sa vzťahuje prechodné dlhové pravidlo, nebude v súlade s ustanoveniami Paktu stability a rastu. Podľa prognózy Komisie z jesene 2015 existuje najmä riziko výraznej odchýlky od požadovaného postupu úprav smerom k strednodobému rozpočtovému cieľu v roku 2016. Komisia bude naďalej pozorne monitorovať, ako Taliansko dodržiava svoje povinností v rámci Paktu stability a rastu, najmä v súvislosti s posúdením budúceho programu stability. V rámci „celkového posúdenia“ možnej odchýlky od požadovaného postupu úprav smerom k strednodobému rozpočtovému cieľu vezme Komisia do úvahy uvedené skutočnosti týkajúce sa prípadnej oprávnenosti Talianska na uplatnenie flexibility v rámci Paktu stability a rastu. Osobitná pozornosť sa bude venovať posúdeniu toho, či sa odchýlka od požadovaného postupu úprav efektívne využíva na účely zvýšenia investícií, existencii dôveryhodných plánov na návrat k postupu úprav smerom k strednodobému rozpočtovému cieľu a dosiahnutiu pokroku pri plnení programu štrukturálnych reforiem za súčasného zohľadnenia odporúčaní Rady. Komisia preto vyzýva príslušné orgány, aby v rámci vnútroštátneho rozpočtového postupu prijali potrebné opatrenia s cieľom zabezpečiť súlad rozpočtu na rok 2016 s Paktom stability a rastu. Komisia takisto zastáva názor, že v Taliansku sa dosiahol určitý pokrok, pokiaľ ide odporúčania pre jednotlivé krajiny týkajúce sa fiškálnej správy, ktoré vydala Rada v kontexte európskeho semestra 2015, a vyzýva príslušné orgány, aby dosiahli ďalší pokrok.

Komisia zastáva názor, že hrozí riziko, že návrh rozpočtového plánu Litvy, ktorá v súčasnosti podlieha preventívnej časti paktu, nebude v súlade s ustanoveniami Paktu stability a rastu. Podľa prognózy Komisie z jesene 2015 sa nepredpokladá realizácia požadovaného postupu úprav smerom k strednodobému rozpočtovému cieľu a v roku 2016 sa očakáva značná odchýlka od strednodobého rozpočtového cieľa. Komisia preto vyzýva orgány, aby v rámci vnútroštátneho rozpočtového postupu prijali potrebné opatrenia s cieľom zabezpečiť súlad rozpočtu na rok 2016 s Paktom stability a rastu. Komisia takisto zastáva názor, že v Litve sa dosiahol obmedzený pokrok, pokiaľ ide o odporúčania pre jednotlivé krajiny týkajúce sa fiškálnej správy, ktoré vydala Rada v kontexte európskeho semestra 2015, a vyzýva príslušné orgány, aby ich vykonávanie urýchlili.

Komisia zastáva názor, že hrozí riziko, že návrh rozpočtového plánu Rakúska, ktoré v súčasnosti podlieha preventívnej časti paktu a na ktoré sa vzťahuje prechodné dlhové pravidlo, nebude v súlade s ustanoveniami Paktu stability a rastu. Prognóza Komisie z jesene 2015 v skutočnosti poukazuje na riziko značnej odchýlky od strednodobého rozpočtového cieľa v roku 2016. Keby však súčasný odhad vplyvu mimoriadneho prílevu utečencov na rozpočet nebol v posúdení zahrnutý, predpokladaná odchýlka by už nebola významná. Komisia vyzýva orgány, aby v rámci vnútroštátneho rozpočtového postupu prijali potrebné opatrenia na zaistenie súladu rozpočtu na rok 2016 s Paktom stability a rastu. Komisia takisto zastáva názor, že v Rakúsku sa dosiahol obmedzený pokrok, pokiaľ ide o odporúčania pre jednotlivé krajiny týkajúce sa fiškálnej správy, ktoré vydala Rada v kontexte európskeho semestra 2015, a vyzýva príslušné orgány, aby ich vykonávanie urýchlili.

Členské štáty, ktoré podliehajú nápravnej časti Paktu stability a rastu:

Plány, ktoré sú vo všeobecnosti v súlade

Komisia zastáva názor, že návrh rozpočtového plánu Írska, ktoré v súčasnosti podlieha nápravnej časti paktu a od roku 2016, ak by sa dosiahla včasná a udržateľná náprava nadmerného deficitu, by mohlo podliehať jeho preventívnej časti, je vo všeobecnosti v súlade s ustanoveniami Paktu stability a rastu. Podľa prognózy Komisie existuje v roku 2016 najmä riziko určitej odchýlky od referenčnej hodnoty pre výdavky. Komisia ďalej poznamenáva, že k dodatočným verejným výdavkom oznámeným za posledné tri mesiace roka 2015 dochádza v čase, keď írske hospodárstvo už rastie mimoriadne rýchlym tempom. Komisia preto pripomína predchádzajúce usmernenie v súlade s odporúčaním Rady v rámci postupu pri nadmernom deficite zo 7. decembra 2010 a v kontexte európskeho semestra využívať neočakávané príjmy na zrýchlenie znižovania dlhu a vyzýva írske orgány, aby prijali potrebné opatrenia v rámci vnútroštátneho rozpočtového postupu na zabezpečenie súladu rozpočtu na rok 2016 s Paktom stability a rastu. Komisia takisto zastáva názor, že Írsko dosiahlo určitý pokrok, pokiaľ ide o odporúčania pre jednotlivé krajiny týkajúce sa fiškálnej správy, ktoré vydala Rada v kontexte európskeho semestra 2015, a vyzýva príslušné orgány, aby dosiahli ďalší pokrok.

Komisia zastáva názor, že návrh rozpočtového plánu Francúzska, ktoré v súčasnosti podlieha nápravnej časti paktu, je vo všeobecnosti v súlade s cieľom celkového deficitu, hoci sa predpokladá, že fiškálne úsilie, posudzované na základe všetkých ukazovateľov, výrazne poklesne pod odporúčanú úroveň. Rozpočtová stratégia je založená na výslednom deficite v roku 2014, ktorý bol oproti očakávaniu lepší, a na vylepšujúcich sa cyklických podmienkach, a preto je splnenie odporúčania Rady z 10. marca 2015 ohrozené. Komisia preto vyzýva príslušné orgány, aby v rámci vnútroštátneho rozpočtového postupu prijali potrebné opatrenia s cieľom zabezpečiť súlad rozpočtu na rok 2016 s Paktom stability a rastu. Komisia takisto zastáva názor, že vo Francúzsku sa dosiahol určitý pokrok, pokiaľ ide o odporúčania pre jednotlivé krajiny týkajúce sa fiškálnej správy, ktoré vydala Rada v kontexte európskeho semestra 2015, a vyzýva francúzske orgány, aby zabezpečili ďalší pokrok.

Komisia zastáva názor, že návrh rozpočtového plánu Slovinska, ktoré v súčasnosti podlieha nápravnej časti paktu a od roku 2016, ak by sa dosiahla včasná a udržateľná náprava nadmerného deficitu, by mohlo podliehať jeho preventívnej časti, je vo všeobecnosti v súlade s ustanoveniami Paktu stability a rastu. Existuje predovšetkým riziko určitej, avšak takmer závažnej odchýlky od požadovaného postupu úprav smerom k strednodobému rozpočtovému cieľu v roku 2016. Komisia preto vyzýva príslušné orgány, aby v rámci vnútroštátneho rozpočtového postupu prijali potrebné opatrenia s cieľom zabezpečiť súlad rozpočtu na rok 2016 s Paktom stability a rastu. Komisia takisto zastáva názor, že v Slovinsku sa dosiahol určitý pokrok, pokiaľ ide odporúčania pre jednotlivé krajiny týkajúce sa fiškálnej správy, ktoré vydala Rada v kontexte európskeho semestra 2015, a vyzýva príslušné orgány, aby dosiahli ďalší pokrok.

Plány, v prípade ktorých hrozí riziko nesúladu

Komisia zastáva názor, že hrozí riziko, že návrh rozpočtového plánu Španielska, ktoré v súčasnosti podlieha nápravnej časti paktu, nebude v súlade s ustanoveniami Paktu stability a rastu. Zlepšenie celkového deficitu rozpočtu plánované v návrhu rozpočtového plánu ako súčasť procesu nápravy nadmerného deficitu do roku 2016, čo je konečný termín určený v odporúčaní v rámci postupu pri nadmernom deficite z roku 2013, sa opiera hlavne o oživený rast HDP v nominálnom vyjadrení s mierne optimistickými predpokladmi rastu v roku 2016; obmedzenie výdavkov tiež zohráva určitú úlohu, ale niektoré z plánovaných úspor ešte nie sú podporené určenými opatreniami. Predpokladá sa, že fiškálne úsilie, posudzované na základe všetkých ukazovateľov, výrazne poklesne pod odporúčanú úroveň. Na základe ad-hoc prognózy Komisie sa neočakáva, že Španielsko zabezpečí súlad s hlavnými rozpočtovými cieľmi stanovenými v odporúčaní v rámci postupu pri nadmernom deficite z roku 2013. Komisia preto vyzýva príslušné orgány, aby dôsledne plnili rozpočet na rok 2015 a v rámci vnútroštátneho rozpočtového postupu prijali potrebné opatrenia s cieľom zabezpečiť súlad rozpočtu na rok 2016 s Paktom stability a rastu. Vzhľadom na riziká nedodržania súladu s predpismi zdôraznené vyššie a vzhľadom na skutočnosť, že návrh rozpočtového plánu neobsahuje aktuálne a plne špecifikované opatrenia pre regionálne orgány verejnej správy, Komisia vyzýva vnútroštátne orgány, aby jej čo najskôr predložili aktualizovaný návrh rozpočtového plánu vrátane plne špecifikovaných regionálnych opatrení. Komisia takisto zastáva názor, že Španielsko dosiahlo určitý pokrok, pokiaľ ide o plnenie odporúčaní pre jednotlivé krajiny týkajúce sa fiškálnej správy, ktoré vydala Rada v kontexte európskeho semestra 2015, a vyzýva príslušné orgány, aby zabezpečili ďalší pokrok.

PRÍLOHA 2: Metodika a predpoklady, o ktoré sa opiera prognóza Komisie z jesene 2015

Podľa článku 7 ods. 4 nariadenia (EÚ) č. 473/2013: „Metodika a predpoklady najnovších hospodárskych prognóz útvarov Komisie pre každý členský štát vrátane odhadov vplyvu súhrnných rozpočtových opatrení na hospodársky rast sa pripoja k celkovému posúdeniu.“ Predpoklady, z ktorých vychádza prognóza Komisie z jesene 2015, ktorú vyhotovujú nezávisle zamestnanci Komisie, sú vysvetlené v samotnej prognóze 1 .

Rozpočtové údaje do roku 2014 vychádzajú z údajov, ktoré členské štáty oznámili Komisii do 1. októbra 2015 a ktoré validoval Eurostat 21. októbra. Eurostat odvolal svoje výhrady ku kvalite údajov o deficite verejných financií nahlásených Portugalskom, ktoré vyjadril v tlačovej správe z apríla 2015 v dôsledku nejasností, pokiaľ ide o štatistický vplyv rekapitalizácie Novo Banco v roku 2014. Eurostat nezmenil žiadne údaje nahlásené členskými štátmi počas jesenného kola oznamovania v roku 2015. Eurostat vyjadril výhrady v súvislosti s kvalitou údajov oznámených Rakúskom vzhľadom na nedostatočné dodržiavanie akruálnych pravidiel zaznamenávania výdavkov a príjmov podľa európskeho systému účtov ESA 2010.

V prognóze boli v súlade s rozhodnutím Eurostatu z 15. júla 2009 zaznamenané opatrenia na podporu finančnej stability 2 . Do prognózy boli ako finančné transakcie (t. j. transakcie zvyšujúce dlh, ale nie deficit) zahrnuté kapitálové injekcie, o ktorých boli známe dostatočne podrobné informácie, okrem prípadov, keď dotknutý členský štát ohlásil iné údaje. Štátne záruky za záväzky bánk a za vklady sa do verejných výdavkov nezahŕňajú okrem prípadu, ak existuje dôkaz, že v čase dokončenia prognózy bolo potrebné tieto záruky vyplatiť. Treba však poznamenať, že úvery, ktoré bankám poskytla vláda alebo iné subjekty klasifikované v rámci sektora verejnej správy, sa obvykle započítavajú k dlhu verejných financií.

V prípade roku 2016 sa zohľadňujú prijaté rozpočty alebo rozpočty predložené národným parlamentom a všetky ďalšie opatrenia, o ktorých boli známe dostatočne podrobné informácie. V tejto prognóze sa zohľadňujú najmä všetky informácie uvedené v NRP predložených do polovice októbra. V prípade roku 2017 predpoklad nezmenenej politiky použitý v prognózach znamená, že trendy v oblasti príjmov a výdavkov boli extrapolované a že sa zohľadnili opatrenia, o ktorých boli známe dostatočne podrobné informácie.

Európske súhrny pre dlh verejnej správy v prognózovanom období 2015 – 2017 sa uverejňujú na nekonsolidovanom základe (t. j. nie sú upravené o medzivládne pôžičky). V záujme zabezpečenia konzistentnosti časových radov sa na takom istom základe uverejňujú aj historické údaje. V prípade roku 2014 to znamená pomer dlhu k HDP v eurozóne o 2,4 percentuálneho bodu vyšší, než pomer konsolidovaného dlhu verejnej správy, ktorý uverejnil Eurostat vo svojej tlačovej správe č. 186/2015 z 21. októbra 2015 3 . Predpovede týkajúce sa dlhu verejnej správy v prípade jednotlivých členských štátov v rokoch 2015 – 2017 zahŕňajú vplyv záruk za úvery z ENFS 4 , bilaterálnych úverov poskytnutých iným členským štátom a účasti na kapitáli EMS, ako bola plánovaná k dátumu dokončenia prognózy.

Podľa prognózy Komisie z jesene 2015 súhrnné rozpočtové opatrenia v NRP na rok 2016 zvýšia agregovaný deficit približne o 0,1 % HDP. Úspory výdavkov sa odhadujú na 0,2 % HDP, zatiaľ čo opatrenia na strane príjmov vcelku zvýšia deficit približne o 0,3 % HDP. Celkový mechanický vplyv na rast by bol v krátkodobom horizonte iba zanedbateľný (menej ako 0,1 percentuálneho bodu).

Pri výklade tohto odhadu treba postupovať opatrne:

Neriešením fiškálnych nerovnováh by sa mohla zvýšiť zraniteľnosť finančných aktív, čo by mohlo viesť k vyšším rozpätiam a úverovým sadzbám s negatívnym vplyvom na rast.

Cieľom nariadenia je posúdiť účinok opatrení prijatých v NRP. Opatrenia, ktoré boli prijaté a ktoré nadobudli účinnosť pred vypracovaním NRP, preto posúdenie nezahŕňa (hoci môžu ovplyvniť prognózu).

Prijatými opatreniami, ktoré nadobudnú účinnosť v roku 2016, sa takisto kompenzujú existujúce opatrenia s jednorazovým vplyvom v roku 2015 a trend zvyšovania výdavkov. V prípade neprijatia politických opatrení je v roku 2015 výška jednorazových opatrení na súhrnnej úrovni EZ-16 podľa hodnotenia Komisie 0,0 % HDP a trend zvyšovania výdavkov (ktorý sa meria na základe zmeny v pomere výdavkov očistenom od cyklických vplyvov) 0 % HDP.

PRÍLOHA 3: Analýza citlivosti

Podľa článku 7 nariadenia (EÚ) č. 473/2013: „Toto celkové posúdenie zahŕňa analýzy citlivosti, ktoré poukazujú na riziká pre udržateľnosť verejných financií v prípade negatívneho ekonomického, finančného alebo rozpočtového rozvoja.“ V tejto prílohe sa preto uvádza analýza citlivosti vývoja verejného dlhu na prípadné makroekonomické otrasy (s dosahom na rast, úrokové sadzby a primárne saldo verejných financií), pričom sa vychádza z výsledkov stochastických dlhových prognóz 5 . Analýza umožňuje posúdiť možný vplyv rizík poklesu a zvýšenia rastu HDP v nominálnom vyjadrení na dynamiku verejného dlhu, účinky pozitívneho/negatívneho vývoja na finančných trhoch, ktoré sa premietajú do nižších/vyšších nákladov štátnej správy na prijaté úvery a pôžičky, a vplyv fiškálnych otrasov ovplyvňujúcich stav štátneho rozpočtu. Základné scenáre, na ktoré sa fiškálne otrasy aplikujú, sú makrofiškálne prognózy uvedené v jesennej prognóze Komisie a v NRP členských štátov.

V stochastických prognózach sa neistota budúcich makroekonomických podmienok zohľadňuje v analýze dynamiky verejného dlhu v súvislosti s „ústredným“ scenárom prognóz dlhu, ktorý zodpovedá scenáru prognóz Komisie z jesene 2015 a scenáru prognóz NRP, ktoré sa uvádzajú v dvoch grafoch ďalej v texte a v ktorých sa vykazujú výsledky za EZ-16 (v oboch prípadoch sa po uplynutí prognózovaného obdobia uplatňuje ako zvyčajne predpoklad nezmenenej fiškálnej politiky) 6 . Otrasy sa aplikujú na makroekonomické podmienky (krátkodobé a dlhodobé úrokové sadzby štátnych dlhopisov; miera rastu; primárne saldo verejných financií), ktoré sa predpokladajú pri ústrednom scenári na získanie „kužeľa“ (t. j. rozloženia) prípadného vývoja dlhu uvedeného ďalej v grafe. Kužeľ zodpovedá širokej škále možných východiskových makroekonomických podmienok, pričom v prípade rastu, úrokových sadzieb a primárneho salda sa uskutočnila simulácia až 2 000 otrasov. Rozsah a korelácia otrasov odzrkadľuje historické správanie premenných 7 . To znamená, že metodika nezachytáva neistotu v reálnom čase, ktorá môže byť v súčasnosti vyššia najmä v prípade produkčnej medzery. Výsledné schémy v ďalej uvedenom grafe preto poskytujú pravdepodobné informácie o dynamike dlhu v EZ-16 s prihliadnutím na prípadný výskyt otrasov s dosahom na rast, úrokové sadzby a primárne saldo, ktorých rozsah a korelácia odzrkadľuje otrasy pozorované v minulosti.

V schémach sa predpokladaný vývoj dlhu v rámci ústredného scenára (na ktorý sa aplikujú makroekonomické otrasy) znázorňuje ako prerušovaná čiara a krivka predpokladaného vývoja dlhu, ktorá celý súbor možných kriviek vývoja získaných aplikáciou otrasov (medián) rozdeľuje na dve polovice, ako plná čierna čiara v strede kužeľa. Samotný kužeľ predstavuje 80 % všetkých možných prípadov vývoja dlhu získaného simuláciou 2 000 otrasov s dosahom na rast, úrokové sadzby a primárne saldo (keďže spodná čiara a vrchná čiara, ktoré ohraničujú kužeľ, predstavujú 10. a 90. percentil rozloženia), čím sa zo sivej časti vyčleňujú tie prípady simulovaného vývoja dlhu (20 % z celkového počtu prípadov), ktoré sú následkom extrémnejších (menej pravdepodobných) otrasov alebo udalostí na okrajoch krivky. Časti s rôznymi odtieňmi farieb v rámci kužeľa predstavujú rozličné časti celkového rozloženia možného vývoja dlhu. Tmavomodrá časť (ohraničená 40. a 60. percentilom) zahŕňa 20 % všetkých možných prípadov vývoja dlhu, ktorý sa približuje ústrednému scenáru.

Graf A3.1: Schémy vypracované zo stochastických prognóz verejného dlhu podľa scenára prognóz Komisie a scenára prognóz podľa návrhov rozpočtových plánov (NRP)

Zdroj: Prognóza Komisie z jesene 2015, návrhy rozpočtových plánov na rok 2016 a výpočty útvarov Komisie.

Tak v scenári podľa prognóz Komisie, ako aj v scenári podľa prognóz NRP schémy pre EZ-16 na rok 2016 zdôrazňujú približne 50 % pravdepodobnosť horšieho pomeru dlhu k HDP, než sa predpokladalo, v dôsledku výskytu nepriaznivých makroekonomických otrasov 8 . V rámci oboch scenárov pri zohľadnení rizík poklesu aj zvýšenia primárneho salda verejných financií, rastu a podmienok na finančných trhoch je s 80 % pravdepodobnosťou (keďže kužeľ predstavuje 80 % všetkých možných prípadov simulovaného vývoja dlhu) výsledná výška dlhu v EZ-16 v roku 2016 v rozpätí medzi 87 až 94 – 95 % HDP. Spodná hranica a vrchná hranica rozpätia pomeru dlhu v roku 2016 by boli o čosi vyššie v prípade scenára Komisie oproti scenáru NRP, a to v dôsledku malého rozdielu medzi príslušnými ústrednými prognózami, pri ktorých sa aplikujú otrasy (pomer dlhu vo výške nad 91 % v scenári Komisie oproti 90,4 % v scenári NRP).

Po roku 2016, ktorý je horizontom súčasných NRP, výsledky simulácie ukazujú, že rozdiel medzi scenárom Komisie a scenárom NRP, pokiaľ ide o prognózované pomery dlhu ovplyvneného otrasmi, ostáva obmedzený. Na konci prognózovaného obdobia zohľadneného v schémach (rok 2020) by bol podľa scenára NRP pomer dlhu s 50 % pravdepodobnosťou vyšší než 84 % HDP a podľa scenára Komisie by bol s rovnakou pravdepodobnosťou vyšší než 85 % HDP. Príčinou tohto malého rozdielu je, že v scenári NRP sa štrukturálne primárne saldo udržiavalo konštantne v najaktuálnejšej prognózovanej výške ako mierne vyšší prebytok než v scenári Komisie.

Treba poznamenať, že keďže rozsah a korelácia otrasov odzrkadľujú historické správanie premenných, metodika nezachytáva neistotu v reálnom čase, ktorá môže existovať napríklad pri posudzovaní produkčnej medzery. Minulé skúsenosti so zásadnými revíziami odhadov produkčnej medzery (ktorých výsledkom bol v mnohých prípadoch nižší potenciálny produkt, než sa predpokladalo v reálnom čase) naznačujú ďalší zdroj rizika, ktorému je vystavený budúci vývoj dlhu a ktoré sa nezohľadnilo v predošlej analýze.

PRÍLOHA 4: Súčasné prostredie s nízkymi úrokovými sadzbami

Najnovší vývoj

Výnosy zo štátnych dlhopisov v eurozóne od konca roku 2013 prudko klesli a v prvej polovici roka 2015 dosiahli historicky nízku úroveň, pričom následne počas letných mesiacov mierne vzrástli. Výnosy však ešte stále zostávajú hlboko pod dlhodobými priemermi, pričom v prípade štyroch najväčších členských štátov eurozóny sa 10-ročné sadzby v súčasnosti pohybujú v rozmedzí od 0,51 % do 1,64 % 9 .

Celkové úrokové platby verejnej správy sa v posledných rokoch takisto znížili v dôsledku nižších úrokových sadzieb. V EZ-16 ako celku sa úrokové výdavky znížili z 2,9 % HDP v roku 2012 na 2,3 % v roku 2015, a očakáva sa, že tento rok zostanú podľa tohtoročných NRP nezmenené. Najväčší pokles úrokových výdavkov v období rokov 2012 – 2016 možno pozorovať v Írsku (- 1,1 % HDP), Taliansku (- 1,0 %), Belgicku (- 0,9 %) a v Nemecku (- 0,8 %), zatiaľ čo iba Slovinsko (0,9 % HDP) zaznamenalo nárast úrokových výdavkov za rovnaké obdobie na pozadí prudkého nárastu dlhu verejných financií. Prognóza Komisie z jesene 2015 je vo všeobecnosti v súlade s očakávaniami členských štátov, pričom najväčšie rozdiely v odhadoch na rok 2016 dosahujú výšku 0,1 % HDP.

Členské štáty vo veľkej miere neočakávali prudký pokles úrokových sadzieb a následný pokles úrokových platieb. Preskúmanie jednotlivých po sebe nasledujúcich programov stability a aktuálneho vydania NRP umožňuje lepšie vysvetliť (neočakávané) úspory plynúce zo súčasného prostredia s nízkymi úrokovými sadzbami. Program stability na rok 2013 obsahoval predpoveď, že na súhrnnej úrovni krajín EZ-16 vzrastú úrokové výdavky v období rokov 2012 – 2016 o 0,1 % HDP. Pritom v rokoch 2014 a 2015, keď program stability postupne zohľadňoval pokles úrokových sadzieb, mali podľa predpovede úrokové výdavky v uvedenom období klesnúť o 0,2 %, respektíve o 0,7 % HDP. Uvedený predpoklad potvrdzujú aj NRP. Zatiaľ čo tu mohli zohrávať určitú úlohu aj faktory, ako je dynamika dlhu, profil splatnosti dlhu a štatistické reklasifikácie (napr. prechod na normu národných účtov ESA 2010), je pravdepodobné, že po sebe nasledujúce revízie prognóz úrokových výdavkov primárne odrážajú neočakávaný pokles úrokových sadzieb.

Dôsledky pre verejné financie

Postupné znižovanie úrokových výdavkov bolo sprevádzané oveľa menším zlepšením strednodobej rozpočtovej pozície (merané štrukturálnym primárnym saldom). Podľa predpovedí v programoch stability z roku 2013 sa štrukturálne primárne saldo v krajinách EA-16 v období rokov 2012 – 2016 malo zlepšiť o 1,75 % HDP (graf A4.1). V skutočnosti sa na základe NRP očakáva zlepšenie vo výške 0,25 % HDP. To naznačuje, že vcelku sa plánované zníženie štrukturálneho primárneho deficitu vo veľkej miere neuskutočnilo. Na druhej strane to vyvážil nižší ako očakávaný úrok, ktorý zaplatili členské štáty za rovnaké obdobie.

Graf A4.1: Zmeny štrukturálneho (primárneho) salda a úrokových výdavkov v období rokov 2012 – 2016, vládne plány

Poznámka: Graf zobrazuje kumulované zmeny štrukturálneho primárneho salda, úrokových výdavkov a štrukturálneho salda v rokoch 2012 – 2016 v EZ-16, odvodené z programov stability na roky 2013, 2014 a 2015 (PS13, PS14 a PS15) a z tohtoročných návrhov rozpočtových plánov (NRP16).

Zdroj: Programy/plány členských štátov a výpočty útvarov Komisie.

V širšom kontexte dlhodobo nízkej inflácie a nízkeho nárastu produkcie došlo k menšiemu zlepšeniu súhrnného (primárneho) štrukturálneho salda, čo malo následne vplyv na verejné financie. Pokles úrokových sadzieb je spojený s veľmi nízkym rastom HDP v nominálnom vyjadrení v posledných niekoľkých rokoch. Tento nízky rast prostredníctvom rôznych kanálov negatívne ovplyvnil celkové saldá, čo viedlo k oveľa väčšiemu zníženiu príjmov, než bolo zníženie primárnych výdavkov (ak k nemu vôbec došlo). To možno nebolo v plnej miere zachytené štandardnou korekciou celkových sáld o vplyv cyklu, napríklad v dôsledku abnormálnej reakcie príjmov na hospodársky rast alebo v dôsledku určitej strnulosti reakcie výdavkov na vývoj cien. Okrem toho nízky rast HDP v nominálnom vyjadrení mal priamy vplyv na výšku verejného dlhu vyjadrenú ako podiel HDP. Celkovo možno konštatovať, že primárne saldá, ktoré boli nižšie, než sa očakávalo, spolu s tzv. efektom snehovej gule, ktorý bude pravdepodobne väčší, než sa očakávalo, a ktorým sa meria kombinovaný vplyv úrokových výdavkov a hospodárskeho rastu na zmenu pomeru dlhu k HDP, vykazujú oveľa menej pozitívny obraz, než keby sa vývoj úrokových výdavkov zohľadnil izolovane.

Vyhliadky a zraniteľnosť

Náklady na dlhovú službu v eurozóne v nadchádzajúcich rokoch pravdepodobne zostanú aj naďalej na historicky nízkej úrovni. Odvtedy, čo poklesli úrokové sadzby, sa skutočne refinancovali značné objemy dlhu a očakáva sa, že výnosy štátnych dlhopisov zostanú určité obdobie na nízkej úrovni, pretože je potrebné zohľadniť slabé vyhliadky na rast, vysoký súkromný dopyt po bezpečných aktívach a rozsiahly program ECB na nákup aktív (ktoré sa majú uskutočňovať aspoň do septembra 2016).

Budúci vývoj úrokovej miery ovplyvní platby úrokov rôznymi spôsobmi, a to v závislosti od profilu splatnosti dlhu. Údaj o podieli nesplateného dlhu, ktorý by mal byť v nasledujúcich rokoch obnovený, by mohol na jednej strane naznačiť, do akej miery môžu mať jednotlivé členské štáty aj naďalej prospech z nízkych úrokových sadzieb, ak sa situácia nezmení, a na druhej strane by mohol objasniť, aký vplyv by mohlo mať na členské štáty výrazné zvýšenie úrokových sadzieb. V tejto súvislosti sa situácia v jednotlivých krajinách dosť výrazne líši, pričom podiel nesplateného dlhu, ktorý má byť obnovený do roku 2018, sa pohybuje v rozmedzí od 0 % v prípade Luxemburska do 44 % v prípade Španielska (graf A4.2)  10 . Členské štáty budú okrem toho musieť financovať prípadné budúce deficity (keď vzniknú).

Graf A4.2: Percentuálny podiel dlhu splatného do roku 2018

Poznámka: Údaje o splatnom štátnom dlhu k 18. septembru 2015. Platí pre: Ústredná štátna správa.

Zdroj: Bloomberg a výpočty útvarov Komisie.

Strednodobé plány členských štátov možno považovať za plány vychádzajúce z pomerne obozretných predpokladov. Skutočne sa zdá, že programy stability na rok 2015 sú v súlade s postupným zvyšovaním dlhodobých výnosov štátnych dlhopisov, ku ktorému dochádza v rôznej miere v jednotlivých členských štátoch. To možno považovať za primeraný predpoklad 11 . Predovšetkým sa zdalo, že niekoľko krajín s vysokým zadlžením je vystavených úrokovému riziku. Naproti tomu v nepravdepodobnom prípade, že úrokové sadzby sa priblížia k úrovniam z rokov 2000 – 2010 už pred koncom týchto programov (t. j. do roku 2018), by úrokové výdavky v eurozóne ako celku v roku 2018 v porovnaní s uvedenými programami mali vzrásť približne o 0,5 % HDP. Ak by sa zo závažného dôvodu alebo v prípade stresového scenára vrátili úrokové sadzby na úrovne, ktoré dosahovali v období, keď kríza štátneho dlhu vrcholila, úrokové výdavky by vzrástli ešte výraznejšie.

PRÍLOHA 5: Grafy a tabuľky

Tabuľka A5.1: Ciele celkového deficitu (v % HDP) v EZ-16 podľa programov stability (PS), návrhov rozpočtových plánov (NRP) a prognózy Komisie z jesene 2015 (KOM)

Tabuľka A5.2a: Zmeny štrukturálneho salda (v % HDP) v EZ-16 podľa programov stability (PS), návrhov rozpočtových plánov (NRP) a prognózy Komisie z jesene 2015 (KOM) 12

Tabuľka A5.2b: Zmeny štrukturálneho primárneho salda (v % HDP) v EZ-16 podľa programov stability (PS), návrhov rozpočtových plánov (NRP) a prognózy Komisie z jesene 2015 (KOM) 13

Tabuľka A5.3: Pomer dlhu k HDP (v % HDP) v EZ-16 podľa programov stability (PS), návrhov rozpočtových plánov (NRP) a prognózy Komisie z jesene 2015 (KOM)

Tabuľka A5.4: Rast reálneho HDP (v %) v EZ-16 podľa programov stability (PS), návrhov rozpočtových plánov (NRP) a prognózy Komisie z jesene 2015 (KOM)

Tabuľka A5.5: Štruktúra fiškálnej konsolidácie v rokoch 2015 a 2016 v EZ-16 podľa programov stability (PS), návrhov rozpočtových plánov (NRP) a prognózy Komisie z jesene 2015 (KOM) 14

Tabuľka A5.6: Krátkodobá elasticita, z ktorej vychádzajú predpovede v oblasti príjmov na rok 2016 v EZ-16: Návrhy rozpočtových plánov (NRP) v porovnaní s prognózou Komisie z jesene 2015 (KOM) a s údajmi OECD

Poznámka: Pri porovnaní elasticity vyplývajúcej z NRP a prognózy Komisie na jednej strane a elasticity OECD na strane druhej treba postupovať pozorne. Zatiaľ čo v prvom prípade ide o čistú elasticitu vzhľadom na rast HDP, v druhom prípade je elasticita v prísnom slova zmysle vypočítaná vzhľadom na produkčnú medzeru. Rozdiely sú vo všeobecnosti zanedbateľné.

Tabuľka A5.7: Diskrečné fiškálne úsilie: návrhy rozpočtových plánov (NRP) v porovnaní s prognózou Komisie z jesene 2015 (KOM) a s programami stability (PS) 15

Graf A5.1a: Predpokladané zmeny v pomeroch výdavkov na rok 2016 v EZ-16: návrhy rozpočtových plánov (NRP) v porovnaní s prognózou Komisie z jesene 2015 (KOM)

Graf znázorňuje zmeny v pomeroch výdavkov medzi rokmi 2015 a 2016 (vľavo). Úroveň výdavkov zobrazená vpravo predstavuje projekciu pomeru výdavkov v roku 2015 podľa prognózy Komisie. Tieto údaje sa iba mierne odlišujú od odhadov uvedených v NRP, z ktorých sa vypočítava zmena výdavkov založená na NRP.

Graf A5.1b: Predpokladané zmeny v pomeroch príjmov na rok 2016 v EZ-16: návrhy rozpočtových plánov (NRP) v porovnaní s prognózou Komisie z jesene 2015 (KOM)

Graf znázorňuje zmeny v pomeroch príjmov medzi rokmi 2015 a 2016 (vľavo). Úroveň príjmov zobrazená vpravo predstavuje projekciu pomeru príjmov v roku 2015 podľa prognózy Komisie. Tieto údaje sa iba mierne odlišujú od odhadov uvedených v NRP, z ktorých sa vypočítava zmena výdavkov založená na NRP.

Graf A5.2: Predpokladané zmeny hlavných druhov výdavkov (v % HDP) na rok 2016 v EZ-16: návrhy rozpočtových plánov (NRP) v porovnaní s prognózou Komisie z jesene 2015 (KOM)

Graf znázorňuje príspevky hlavných zložiek výdavkov k predpovedaným zmenám v pomeroch výdavkov k HDP.

Graf A5.3: Predpokladané zmeny hlavných druhov daňových príjmov (v % HDP) na rok 2016 v EZ-16: návrhy rozpočtových plánov (NRP) v porovnaní s prognózou Komisie z jesene 2015 (KOM)

Graf znázorňuje príspevky hlavných zložiek príjmov k predpovedaným zmenám v pomeroch príjmov k HDP.

Graf A5.4: Porovnanie celkového salda verejných financií (v % HDP), ako sa na rok 2016 predpokladá v prognóze Komisie z jesene 2015 (KOM) a v návrhoch rozpočtových plánov (NRP)

Graf porovnáva nominálne rozpočtové saldá na rok 2016 podľa prognózy Komisie (horizontálna os) s nominálnymi rozpočtovými saldami plánovanými v NRP (vertikálna os). Členské štáty nad (pod) deliacou čiarou sú také členské štáty, v ktorých bude podľa prognózy Komisie nominálne saldo vyššie (nižšie) než podľa NRP.

Graf A5.5: Rozčlenenie rozdielu v cieľoch týkajúcich sa dlhu (v % HDP) na rok 2016 medzi prognózou Komisie z jesene 2015 a návrhmi rozpočtových plánov

Graf rozčleňuje predpokladané rozdiely v pomere dlhu k HDP na rozdiely v bázickom efekte, primárnom salde, zosúladení dlhu a deficitu a efekte „snehovej gule“. Efekt „snehovej gule“ predstavuje rozdiel medzi predpokladanou mierou rastu a predpokladanými úrokovými sadzbami.

(1)

     Metodické predpoklady, z ktorých vychádza prognóza Komisie z jesene 2015, sú k dispozícii na adrese: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/forecasts/index_en.htm ).

(2)

     Dostupné na adrese: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/1015035/2041337/FT-Eurostat-Decision-9-July-2009-3--final-.pdf .

(3)

     Dostupné na adrese: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/7036737/2-21102015-AP-EN.pdf .

(4)

     V súlade s rozhodnutím Eurostatu z 27. januára 2011 o štatistickom zaznamenávaní operácií ENFS, ktoré je k dispozícii na adrese: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/5034386/2-27012011-AP-EN.PDF .

(5)

     Metodika použitá na účely stochastických prognóz verejného dlhu, ktorá sa tu uplatňuje, sa uvádza v správe Európskej komisie z roku 2012 o fiškálnej udržateľnosti, oddiel 3.3.3, a v štúdii Berti K. z roku 2013 s názvom „Stochastic public debt projections using the historical variance-covariance matrix approach for EU countries“, European Economy, Economic Paper č. 480.

(6)

     To znamená, že štrukturálne primárne saldo v EZ-16 ostane podľa predpokladov počas zvyšku prognózovaného obdobia bez zmeny na poslednej prognózovanej hodnote – t. j. podľa scenára NRP ako prebytok vo výške mierne nad 1 % v roku 2016 a podľa scenára Komisie ako prebytok vo výške 1 % v roku 2017.

(7)

     Predpokladá sa spoločné bežné rozloženie otrasov.

(8)

     V roku 2016 prerušovaná čiara, ktorá v oboch schémach predstavuje prognózy ústredného scenára, v oboch scenároch (NRP aj Komisie) zodpovedá čiare, ktorá označuje 50. percentil rozloženia (to znamená, že 50 % všetkých možných hodnôt pomeru dlhu k HDP v roku 2016 by bolo vyšších než prognózovaná hodnota).

(9)

     10-ročné výnosy zo štátnych dlhopisov k 23. októbru 2015, 18:25 hod. Zdroj: Bloomberg.

(10)

     Údaje o splatnom štátnom dlhu k 18. septembru 2015. Platí pre: Ústredná štátna správa. Zdroj: Bloomberg. Poznamenávame, že v niektorých krajinách, ako napríklad v Španielsku, tieto údaje zahŕňajú dlh iných orgánov, za ktorý ručí ústredná vláda, čo môže mať vplyv na porovnania medzi krajinami.

(11)

     Ďalšie informácie možno nájsť v dokumente: „The 2015 Stability and Convergence Programmes: an Overview“ („Programy stability a konvergenčné programy na rok 2015: prehľad“), European Economy, Institutional Paper 2, júl 2015. 

(12)

   Saldo očistené od cyklických vplyvov bez jednorazových a dočasných opatrení uvedených v programoch stability a v návrhoch rozpočtových plánov, prepočítané útvarmi Komisie na základe informácií poskytnutých v programoch/plánoch podľa spoločne dohodnutej metodiky.

(13)

   Primárne saldo očistené od cyklických vplyvov bez jednorazových a dočasných opatrení uvedených v programoch stability a v návrhoch rozpočtových plánov, prepočítané útvarmi Komisie na základe informácií poskytnutých v programoch/plánoch podľa spoločne dohodnutej metodiky.

(14)

   Podiely príjmov a výdavkov očistené od cyklických vplyvov a saldo očistené od cyklických vplyvov bez jednorazových a dočasných opatrení uvedených v programoch stability a v návrhoch rozpočtových plánov, prepočítané útvarmi Komisie na základe informácií poskytnutých v programoch/plánoch podľa spoločne dohodnutej metodiky.

(15)

   Diskrečné fiškálne úsilie (discretionary fiscal effort – DFE) je alternatívny ukazovateľ smerovania fiškálnej politiky vytvorený na analytické účely. Tento ukazovateľ je nezávislý od ukazovateľov používaných na posúdenie súladu v rámci Paktu stability a rastu. Založený je na prístupe „zdola nahor“ na strane príjmov a v podstate na prístupe „zhora nadol“ na strane výdavkov. Ďalšie informácie možno nájsť v časti III dokumentu „Report on Public Finances in EMU 2013“ („Správa o verejných financiách v HMÚ z roku 2013“), European Economy, 4, 2013.