EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014SC0281
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying the document Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on requirements relating to emission limits and type-approval for internal combustion engines for non-road mobile machinery
PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU Sprievodný dokument Návrh NARIADENIE EURÓPSKEHO PARLAMENTU A RADY o požiadavkách na emisné limity a typové schválenie spaľovacích motorov necestných pojazdných strojov
PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU Sprievodný dokument Návrh NARIADENIE EURÓPSKEHO PARLAMENTU A RADY o požiadavkách na emisné limity a typové schválenie spaľovacích motorov necestných pojazdných strojov
/* SWD/2014/0281 final */
PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU Sprievodný dokument Návrh NARIADENIE EURÓPSKEHO PARLAMENTU A RADY o požiadavkách na emisné limity a typové schválenie spaľovacích motorov necestných pojazdných strojov /* SWD/2014/0281 final */
PRACOVNÝ DOKUMENT ÚTVAROV KOMISIE ZHRNUTIE POSÚDENIA VPLYVU Sprievodný dokument Návrh NARIADENIE EURÓPSKEHO
PARLAMENTU A RADY
o požiadavkách na emisné limity a typové schválenie spaľovacích
motorov necestných pojazdných strojov Vyhlásenie o odmietnutí
zodpovednosti: Toto zhrnutie zaväzuje len útvary
Komisie, ktoré sa zúčastnili na jeho vypracovaní, a nepredurčuje
konečnú podobu žiadneho rozhodnutia, ktoré má Komisia prijať. 1. Vymedzenie problému Znečistenie ovzdušia Spaľovacie motorov inštalované do necestných
pojazdných strojov sú významným zdrojom znečistenia ovzdušia a to je
hlavný problém, ktorým sa samotná smernica a súčasná revízia zaoberá.
V súčasnosti mnohé členské štáty EÚ majú problém
dosiahnuť ich ciele kvality ovzdušia a ďalšie zníženie emisií
zo spaľovacích motorov je dôležitou otázkou v tomto kontexte. Napriek
limitným hodnotám, ktoré stanovila smernica o necestných pojazdných
strojoch a jej následné zmeny, sa necestné pojazdné stroje v pomere
k ostatným zdrojom stávajú čoraz výraznejším zdrojom znečistenia
ovzdušia, najmä oxidov dusíka (NOx) a tuhých častíc (PM).
Odvetvie necestných pojazdných strojov je zodpovedné za približne 15 %
celkových emisií NOx a 5 % celkových emisií tuhých častíc
v EÚ. Zatiaľ čo sa očakáva pokles podielu tuhých
častíc, podiel oxidov dusíka sa zvýši až na takmer 20 % v roku
2020. Najprísnejšie emisné požiadavky etapy IV
predpokladané v súčasných právnych predpisoch nadobudnú
účinnosť v roku 2014. V súčasnosti sa zdá potrebné zabezpečiť,
aby pre odvetvie necestných pojazdných strojov bol nastolený proces dlhodobého
znižovania emisií, ktorá bude zodpovedať vývoju politiky EÚ pre
celkovú kvalitu ovzdušia a regulačným požiadavkám v súvisiacich
sektoroch. Vzhľadom na silnú proexportnú orientáciu
výrobcov motorov a strojov v EÚ, je takisto dôležité, aby požiadavky
na emisie, ak je to vhodné, boli vytvorené s ohľadom na príslušné požiadavky
na najdôležitejších trhoch tretích krajín, ako napríklad USA. Pokiaľ by k emisným požiadavkám boli
vydané pokyny umožňujúce oproti súčasnému stavu dlhodobejší
výhľad, bola by tým priemyslu poskytnutá väčšia istota
plánovania a v danom odvetví by tak bolo možné naplánovať
nevyhnutné investície do výskumu a vývoja. Regulačné nedostatky Napriek predchádzajúcemu úsiliu právne majú predpisy
v súčasnej podobe určité nedostatky. Predpisy sa
nevzťahujú na všetky kategórie motorov necestných pojazdných strojov.
Skutočnosť, že tieto motory sú v súčasnosti neregulované,
znamená, že sú stratené významné prínosy pre životné prostredie. Existuje aj riziko narušenia trhu pri
niektorých strojových zariadeniach, ktorých výrobca má možnosť výberu,
či namontuje motor, na ktorý sa vzťahuje súčasná smernica, alebo
neregulovaný motor. Súčasný stav legislatívy by za určitých okolností
a pri dostupnosti paliva mohol vytvárať priaznivé podmienky najmä na
prechod od vznetových k zážihovým motorom. Tieto zistenia boli potvrdené
na základe spätnej väzby od zainteresovaných strán počas otvorených
verejných konzultácií. Nové etapy znižovania emisií boli naposledy stanovené
v roku 2004, kedy bola zmenená smernica. To znamená, že v porovnaní
so súčasným stavom technológie a aktuálnym vývojom v odvetví
cestnej dopravy začínajú byť emisné požiadavky pre určité
kategórie motorov zastarané. Napokon existujú nesporné dôkazy o nepriaznivých
účinkoch emisií výfukových plynov naftových motorov a najmä
tuhých častíc (t. j. výfukových sadzí z nafty) na zdravie.
Jedným z hlavných zistení, je, že veľkosť častíc je
kľúčovým faktorom pozorovaných účinkov na zdravie, a to je
možné riešiť iba limitnými hodnotami na základe počtu častíc (t.
j. limitné hodnoty počtu častíc). Experti dospeli k záveru, že
hoci aj veľmi ambiciózne úrovne definované v etape IV nezaručujú
primeranú ochranu pred takýmito znečisťujúcimi látkami. A preto sa
v súlade s vývojom v odvetví cestnej dopravy zdalo primerané
zaviesť v prípade väčšiny príslušných kategórií motorov novú
emisnú fázu (fázu V), ktorá by popri hmotnostných limitoch častíc
zohľadňovala aj limity založené na množstve častíc. Okrem toho existuje nesúlad medzi určitými
kategóriami motorov, pokiaľ ide o prísnosť v súčasnosti
uplatňovaných emisných limitov. Najmä emisné limity pre motory inštalované
do plavidiel vnútrozemskej vodnej dopravy sa javia byť nedostatočne
ambiciózne a vyžadujú prehodnotenie. To sa týka aj výfukových emisií
z motorov s konštantnými otáčkami, ktoré predstavujú veľký
podiel medzi motormi necestných strojov. Limitné hodnoty emisií pre tieto
motory sú menej prísne než pre motory s premennými otáčkami, čo
môže výrobcov viesť k tomu aby z motorov s premennými
otáčkami prechádzali na motory s konštantnými otáčkami, pre
ktoré platia menej náročné normy v oblasti životného prostredia. Túto
situáciu treba prehodnotiť, pretože nie je žiadny technický dôvod na
stanovenie menej prísnych limitných hodnôt pre motory pracujúce pri
konštantných otáčkach. V súčasnosti sa emisné limity pre necestné
pojazdné stroje skúšajú v laboratórnych podmienkach, keď je motor
typovo schválený. Aj keď smernica vyžaduje na správne fungovanie systému
regulácie emisií v podmienkach reálneho sveta, neobsahuje žiadne
ustanovenie s cieľom skontrolovať, či riadne udržiavaný
systém regulácie emisií správne funguje v podmienkach prevádzky. Bolo by
zrejme vhodné oznámiť opatrenia a kontrolovať, či emisie
motora v prevádzke spĺňajú požiadavky stanovené smernicou
v priebehu predpísanej doby životnosti motora, ako je to už v prípade
ťažkých úžitkových cestných vozidiel. 2. Analýza subsidiarity Právnym základom smernice 97/68/ES o necestných
pojazdných strojoch je článok 114 Zmluvy o fungovaní Európskej únie. Keďže súčasťou návrhu sú zmeny
súčasných právnych predpisov EÚ, predmetné otázky môže účinne
riešiť len EÚ. Zásada subsidiarity sa rešpektuje, keďže ciele
politiky nemožno dostatočne dosiahnuť opatreniami členských
štátov. Opatrenie Európskej únie je potrebné, aby sa predišlo vzniku prekážok
jednotného trhu, najmä v oblasti motorov necestných pojazdných strojov,
ako aj vzhľadom na nadnárodný charakter znečistenia ovzdušia. Hoci
účinky hlavných látok znečisťujúcich ovzdušie sú najvážnejšie
blízko zdroja, účinky na kvalitu ovzdušia sa neobmedzujú na miestnu
úroveň a cezhraničného znečistenie je tak vážnym
environmentálnym problémom, ktorý môže zapríčiniť
neúčinnosť riešení na vnútroštátnej úrovni. Riešenie problému
znečistenia ovzdušia si vyžaduje zosúladenie opatrení na úrovni EÚ. Stanovenie emisných limitov a postupov
typového schvaľovania na vnútroštátnej úrovni by mohlo vyústiť do kombinácie
28 rozdielnych režimov, čo by predstavovalo závažnú prekážku obchodu
v rámci Únie. Okrem toho by táto situácia mohla výrobcom, ktorí pôsobia na
viac ako jednom trhu, spôsobiť značnú administratívnu a finančnú
záťaž. Ciele zvažovanej iniciatívy preto nemožno dosiahnuť bez
opatrení na úrovni EÚ. Napokon sa očakáva, že harmonizovaný prístup na
úrovni EÚ by mal pre výrobcov a koncových používateľov
predstavovať nákladovo najefektívnejší spôsob na dosiahnutie zníženia
emisií. 3. Ciele Hlavným cieľom smernice o necestných
pojazdných strojoch je znížiť emisie plynných a tuhých
znečisťujúcich látok (PM, NOx, HC, CO) z motorov necestných
pojazdných strojov. To je hlavným cieľom procesu preskúmavania. Emisie skleníkových plynov (GHG) v súčasnosti
nie sú zahrnuté do rozsahu pôsobnosti smernice o necestných pojazdných
strojoch. Je to najmä vzhľadom na skutočnosť, že sa smernica
zameriava na úroveň emisií z motorov namiesto strojných zariadení,
v ktorých sú namontované motory. Vzhľadom na to, že emisie
skleníkových plynov sú do veľkej miery ovplyvnené strojmi (napr.
hmotnosť, konštrukcia atď.), ako aj ich skutočnou prevádzkou, je
stále potrebné nájsť najvhodnejší legislatívny spôsob, ako najlepšie
riešiť problematiku emisií skleníkových plynov. V rámci
súčasného postupu preskúmania zostanú emisie skleníkových plynov mimo
rozsahu pôsobnosti. Osobitnými cieľmi sú: zdravie a životné prostredie: ·
ochrana ľudského zdravia a životného
prostredia prostredníctvom ďalšieho znižovania emisií toxických látok
znečisťujúcich ovzdušie (NOx, CO, PM, HC z motorov NRMM),
v súlade s politikou EÚ v oblasti kvality ovzdušia; ·
zabezpečiť, aby emisné limity necestných
pojazdných strojov a požiadavky na typové schválenie zohľadnili
technický pokrok a riešili zistené regulačné nedostatky; konkurencieschopnosť: ·
zabezpečiť riadne fungovanie vnútorného
trhu, najmä odstránením prekážok vnútorného a zahraničného obchodu; ·
poskytnúť spoľahlivý a dlhodobý
regulačný výhľad pre príslušné hospodárske sektory; ·
predchádzať regulačnej fragmentácii
prostredníctvom zníženia tlaku na členské štáty a ostatné verejné
orgány, aby uložili obmedzenia používania necestných pojazdných strojov; ·
podporovať technický pokrok poskytnutím
dlhodobých pokynov týkajúcich sa emisných limitov; ·
zvýšiť súlad s predpismi mimo trhu EÚ,
najmä v Spojených štátoch. Dodržiavanie súladu s predpismi: ·
podporovať členské štáty v ich úsilí
o dosiahnutie súladu s požiadavkami politiky EÚ v oblasti
kvality ovzdušia tým, že im poskytuje oporu v právnom prostredí; ·
podporovať členské štáty, regióny a mestá
pri riešení problémov, ktoré v súvislosti s dodržiavaním týchto
požiadaviek vznikajú v mestách na tzv. kritických miestach, kde je
riešenie problémov s kvalitou ovzdušia zjavne najnáročnejšie. 4. Možnosti politiky Na základe analýzy nákladov a prínosov sa posudzovali a podrobnejšie
preskúmali sa tieto možnosti: Možnosť 1: bez zmeny –uplatňovaním existujúcich právnych
predpisov (základný scenár) Smernica o necestných pojazdných strojoch by
sa naďalej uplatňovala vo svojej súčasnej podobe a po etape
IV, ktorá nadobudne účinnosť od roku 2014, by nenasledovala žiadna
nová emisná etapa. Typy motorov mimo súčasný rozsah pôsobnosti by boli aj naďalej
neregulované, pokiaľ by k ich právnej úprave nepristúpili samotné členské
štáty. Možnosť 2: Zosúladenie s normami USA,
pokiaľ ide o rozsah pôsobnosti a limitné hodnoty. Revízia sa bude usilovať dosiahnuť súlad
s normami US-EPA tam, kde je to možné. Keďže dnešné US-EPA normy sú
vo všeobecnosti prísnejšie ako sú súčasné normy EÚ, tento prístup by mal
za následok aj rozšírenie rozsahu regulovaných motorov a zavádzanie
prísnejšie limitných hodnôt emisií. Ak v prípade kategórií motorov nie je
možné zmysluplným spôsobom zosúladiť limitné hodnoty EÚ a USA, alebo
ak v USA existujú menej prísne normy ako v EÚ, najmä pre
koľajové vozidlá, ktoré v USA neexistujú ako osobitná kategória,
neusilovalo by sa o zosúladenie. Namiesto toho by sa uplatnila primeraná
úroveň ambícií s cieľom zabezpečiť konzistentnosť
vo všetkých kategóriách motorov. Takisto je dôležité poznamenať, že táto
možnosťou by sa zamerala skôr na limity hmotnosti tuhých častíc ako
na limity ich počtu. Možnosť 3: V prípade najviac
relevantných zdrojov emisií krok smerom k ambicióznym úrovniam sektora
cestnej dopravy. Emisná norma Euro VI pre ťažké úžitkové
vozidlá (t. j. nákladné vozidlá a autobusy) by sa mala použiť ako
hlavný bod orientácie. To by zahŕňalo najmä otázku limitov množstva
tuhých častíc, ktoré v súčasnosti neexistujú v právnych
predpisoch pre necestné pojazdné stroje. Avšak technické a regulačné
rozdiely medzi ťažkými úžitkovými vozidlami a necestnými pojazdnými
strojmi by sa mali zohľadniť pri stanovovaní limitných hodnôt. So
zreteľom na vymedzenie limitných hodnôt je táto možnosť
ambicióznejšia než možnosť 2 a hľadá koherentné a porovnateľné
zníženie v najrelevantnejších kategóriách motorov. Umožnilo by to istú
obmedzenú diferenciáciu medzi rôznymi výkonových triedami podľa výsledkov
analýzy nákladov a prínosov. Pokiaľ ide o motory v odvetví
vnútrozemskej plavby, skúmajú sa dve možnosti: možnosť 3A je inšpirovaná
zosúladením s budúcimi normami, ktoré budú platiť v USA v budúcnosti
pre NOx a HC, zároveň však zavádza emisné limity pre počet
častíc, možnosť 3B stanovuje navyše veľmi ambiciózne ciele
v oblasti znižovania emisií NOx a HC. Podobne sa skúmajú dve možnosti
uplatnenia tohto prístupu v oblasti železničnej dopravy, t.j.
možnosť, že by sa zaviedli len limitné hodnoty emisií pre počet
častíc (možnosť 3A) prípadne možnosť, že by boli zavedené
limitné hodnoty emisií pre počet častíc v kombinácii s prísnejšími
limitnými hodnotami pre NOx/HC. Možnosť 4: Rozsiahlejšie ambície prostredníctvom rozšírených
ustanovení v oblasti monitorovania. V rámci tejto možnosti by sa revízia snažila kombinovať prísnejšie
limitné hodnoty emisií vyplývajúcich z možnosti 2 a/alebo 3 s ustanoveniami
zameranými na zintenzívnenie monitorovania. Tieto opatrenia by boli zamerané najmä na
monitorovanie zhody v prevádzke motorov necestných pojazdných strojov.
Zhoda v prevádzke je súlad s požiadavkami typového schválenia motora
počas „normálnej životnosti výrobku“. Z tohto dôvodu boli vypracované
právne predpisy v sektore ťažkých úžitkových vozidiel, zamerané na
monitorovanie, prostredníctvom obmedzeného výberu vzorky, úrovne emisií z motorov
potom, čo boli zabudované do vozidiel a v prevádzkovej
životnosti. Podobné postupy by sa mali zaviesť aj pre sektor necestných
pojazdných strojov. Táto dohoda môže takisto poslúžiť ako prvý krok
v kontrolovaní v skutočných podmienkach (tzv. mimocyklové
emisie). Okrem toho s cieľom získať
presnejší obraz o špecifických emisiách skleníkových plynov a spotreby
paliva z motorov NRMM, informácií o týchto emisiách by sa mohli
použiť na označenie motorov s cieľom lepšie informovať
kupujúcich a používateľov. Ak by to bolo neskôr potrebné, mohli by
byť výsledky monitorovania a vykazovania konkrétnych hodnôt emisií
skleníkových plynov produkovaných motormi použité na účely ďalších
opatrení v budúcnosti. 5. Posúdenie vplyvov Vzhľadom na značnú rôznorodosť
z motorov necestných pojazdných strojov, je uprednostňovanou
možnosťou kombinácia prvkov, ktoré sú spoločné pre všetky štyri
skúmané možnosti politiky. Uprednostňované možnosti povedú k zníženiu
emisií znečisťujúcich látok, ktoré majú nepriaznivý vplyv na
ľudské zdravie. Je potrebné sa zamerať na znižovanie emisií tuhých
častíc zo vznetových motorov. Okrem toho bude dosiahnuté významné zníženie
emisií NOx a HC. Očakáva sa, že spoločne by prínosy
očakávaných možností mali do roku 2040 dosiahnuť hodnotu 26 100
až 33 300 miliónov EUR. Náklady na uprednostňovanú možnosť budú
predovšetkým znášať výrobcovia motorov a strojov (vývoj,
konštrukčné zmeny a výrobné náklady), ale aj koneční
používatelia strojov (prevádzkové náklady na dodatočnú spotrebu paliva,
náklady na údržbu). Očakáva sa, že spoločne by prínosy
očakávaných možností mali do roku 2040 dosiahnuť hodnotu 5 200
až 5 800 miliónov EUR. Aj keď analýzy nákladov a prínosov
naznačujú celkové čisté prínosy, je potrebné zdôrazniť, že
v niektorých kategóriách motorov a/alebo odvetviach by investičné
potreby boli značne vysoké a musia byť podrobne preskúmané
s ohľadom na hlavných aktérov a ich finančné možnosti.
Najdôležitejšie investičné náklady boli zistené pre sektory/kategórie, pre
ktoré v súčasnosti platia menej prísne emisné normy, t. j. malé
dieselové motory (19-37 kW) a motory používané v sektore
vnútrozemskej vodnej dopravy. 6. Porovnanie možností Za predpokladu, že všetky porovnávacie kritériá
majú podobnú váhu, možnosť 2 (harmonizácia s normami USA) predstavuje
uprednostňovanú možnosť pre zážihové motory a najmenšie a najväčšie
vznetové motory. Možnosť 3 (užšia harmonizácia zodpovedajúca
ambicióznejšej koncepcii odvetvia cestnej dopravy) by sa vzťahovala na
vznetové motory stredného výkonu, medzi ktoré patrí väčšina vznetových
motorov. Možnosť 3 by bola vhodná aj pre koľajové vozidlá. Tu analýza
svedčí v prospech možnosti 3A. Možnosť 1 (bez zmien politiky)
vedie k uspokojivým výsledkom len v prípade motorov do dieselových
lokomotív, ktoré predstavujú v rámci trhu s necestnými pojazdnými
strojmi segment, ktorý pravdepodobne do roku 2050 takmer úplne zanikne. Pre plavidlá vnútrozemskej vodnej dopravy, analýza
ukazuje výhody a nevýhody pre možnosť 2 a možnosti 3A a 3B,
čo neumožňuje jednoduchý priamočiary výber. Vzhľadom na to,
že možnosť 2 však nerieši problém, ktorý má veľký význam pre EÚ (t.
j. nepriaznivé účinky na zdravie v dôsledku veľkosti
častíc), sú v tejto fáze ďalej zvažované len možnosti 3A a 3B. V analýze bolo tiež poukázané na to, že
donucovacie opatrenia, s ktorými sa počíta v možnosti 4 by sa
mali uplatňovať vo všetkých oblastiach. Vzhľadom na značnú rôznorodosť
z motorov necestných pojazdných strojov, sa očakávalo, že
uprednostňovanou možnosťou je kombinácia prvkov, ktoré sú
spoločné pre všetky štyri skúmané možnosti politiky. Tento výsledok
vyplýva aj zo skutočnosti, že medzi kategóriami motorov necestných
pojazdných strojov sú výrazné rozdiely z hľadiska ich
očakávaného budúceho významu ako zdrojov emisií, technickej
uskutočniteľnosti ďalšieho znižovania emisií a stupňa
prísnosti právnych predpisov, ktoré sa na ne v súčasnosti
vzťahujú. Uprednostňovaná kombinácia by zabezpečila, že tieto
okolnosti sú náležite zohľadnené v predpisoch o emisiách z motorov
necestných pojazdných strojov v budúcnosti a zároveň by
posilnili účinnosť a súlad regulačného rámca. 7. Monitorovanie a hodnotenie Európska komisia má k dispozícii
niekoľko nástrojov na monitorovanie efektivity dosahovania cieľov
posudzovanej iniciatívy. Najdôležitejším je dohľad nad trhom vykonávaný
príslušnými orgánmi členských štátov. Nesúlad bude tiež možné zistiť
v dôsledku sťažností adresovaných Komisii. Emisné údaje získané
z postupu typového schvaľovania motora sú takisto dôležité na
účely monitorovania a hodnotenia. Najmä ak sa zriadi databáza opísaná
v bode 6.4.3. Technická revízia predpisov pre necestné pojazdné
stroje bola vykonaná v roku 2008 a viedla k súčasnej
iniciatíve. Takéto preskúmanie sa môže opakovať, niekoľko rokov po
nadobudnutí účinnosti revidovaných predpisov pre necestné pojazdné stroje,
po tom ako bude možné očakávať dostatok dôkazov o účinkoch
súčasnej iniciatívy. Táto situácia by mohla nastať 5 rokov po
nadobudnutí účinnosti nových emisných požiadaviek.