This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013PC0415
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT pursuant to Article 294(6) of the Treaty on the Functioning of the European Union concerning the Position of the Council on the adoption of a Directive of the European Parliament and of the Council laying down standards for the reception of asylum seekers
OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU podľa článku 294 ods. 6 Zmluvy o fungovaní Európskej únie o pozícii Rady k prijatiu smernice Európskeho parlamentu a Rady, ktorou sa ustanovujú normy pre prijímanie žiadateľov o azyl
OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU podľa článku 294 ods. 6 Zmluvy o fungovaní Európskej únie o pozícii Rady k prijatiu smernice Európskeho parlamentu a Rady, ktorou sa ustanovujú normy pre prijímanie žiadateľov o azyl
/* COM/2013/0415 final - 2008/0244 (COD) */
OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU podľa článku 294 ods. 6 Zmluvy o fungovaní Európskej únie o pozícii Rady k prijatiu smernice Európskeho parlamentu a Rady, ktorou sa ustanovujú normy pre prijímanie žiadateľov o azyl /* COM/2013/0415 final - 2008/0244 (COD) */
2008/0244 (COD) OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU
podľa článku 294 ods. 6 Zmluvy o fungovaní Európskej únie
o pozícii Rady k prijatiu smernice
Európskeho parlamentu a Rady, ktorou sa ustanovujú normy pre prijímanie
žiadateľov o azyl 1. Kontext Dátum doručenia návrhu Európskemu parlamentu a Rade (dokument KOM(2008) 815 v konečnom znení/2 – 2008/0244 (COD) || 9. december 2008 Dátum stanoviska Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru: || 16. júl 2009 Dátum pozície Európskeho parlamentu, prvé čítanie: || 7. máj 2009 Dátum doručenia zmeneného a doplneného návrhu: || 6. jún 2011 Predpokladaný dátum prijatia pozície Rady: (dokument KOM(2011) 320 v konečnom znení – 2008/0244 COD) || 7. jún 2013 2. Cieľ
návrhu Komisie Návrhom sa mení
a dopĺňa smernica z roku 2003, ktorou sa ustanovujú
minimálne normy pre prijímanie žiadateľov o azyl. Jeho cieľom je
zabezpečiť lepšie a harmonizovanejšie štandardy zaobchádzania. Zaoberá sa najmä otázkou dôvodov na zaistenie
a obsahuje rozsiahly zoznam pravidiel a záruk. Podporuje prístup
k zamestnaniu, materiálnej podpore, zdravotnej starostlivosti
a právnej pomoci, zabezpečeniu zastupovania maloletých osôb bez
sprievodu, zisťovaniu osobitných potrieb a súčasne
uľahčuje úlohu Komisie pri monitorovaní vykonávania. 3. Pripomienky
k pozícii Rady Po zmenách a doplneniach
návrhu zo strany Komisie v júni 2011, ktoré mali za cieľ
využiť pokrok dosiahnutý v rokovaniach, sa 28. júna 2012
dosiahla spoločná pozícia spoluzákonodarcov na politickej úrovni. Výbor stálych predstaviteľov členských štátov
(COREPER) 11. júla 2012 jednomyseľne schválil spoločnú
pozíciu. Výbor pre občianske slobody, spravodlivosť a vnútorné
veci (LIBE) ju tiež neformálne schválil 19. septembra 2012 formou
orientačného hlasovania [51 hlasov za, 4 hlasy proti
a 3 členovia sa hlasovania zdržali]. Dňa 20. septembra
predseda Výboru pre občianske slobody, spravodlivosť a vnútorné
veci poslal predsedníctvu Rady list, v ktorom uviedol, že ak Rada prijme
spoločnú pozíciu bez zmien, odporučí členom výboru LIBE
a následne plenárnemu zasadnutiu prijať spoločnú pozíciu bez
zmien a doplnení. Hlavné rozdiely medzi
spoločnou pozíciou a zmeneným a doplneným návrhom Komisie
z roku 2012 sú opísané v nasledujúcom texte. Definícia rodinných príslušníkov –
článok 2 písm. c) Návrh Komisie rozšíril
definíciu rodinných príslušníkov, pokiaľ ide o maloleté osoby.
Zahŕňa konkrétne zosobášené maloleté deti žiadateľa, maloletých
súrodencov maloletého žiadateľa a rodičov alebo iné dospelé
osoby zodpovedné za maloletú osobu. Vo všetkých
prípadoch sa týka zosobášených aj nezosobášených maloletých. Spoločná
pozícia neschvaľuje túto definíciu, ale presadzuje reštriktívnejšiu
definíciu prijatú v zmenenom a doplnenom návrhu kvalifikačnej smernice.
Definícia rodinných
príslušníkov v smernici o podmienkach prijímania sa však týka iba
otázok ubytovania, a to najmä práva rodinných príslušníkov byť
ubytovaní spolu. Keďže spoločná pozícia
zahŕňa aj záruky v iných ustanoveniach, ktoré zaisťujú
práva zosobášených aj nezosobášených maloletých osôb v súvislosti
s ich právom na ubytovanie, ciele návrhu Komisie sú úplne splnené. Zisťovanie osobitných
potrieb pri prijímaní zraniteľných osôb – článok 22, odôvodnenie 14 V spoločnej pozícii
sú zachované ciele návrhu Komisie týkajúce sa zaobchádzania s touto
kategóriou žiadateľov. Hoci formulácia sa pri
rokovaniach podstatne zmenila a doplnila, zachovala sa povinnosť
posúdiť individuálne potreby všetkých žiadateľov s cieľom
určiť, kto je zraniteľná osoba, ktorá by potrebovala osobitné záruky
pri prijímaní. Cieľom
zmien a doplnení zavedených do návrhu Komisie je predovšetkým
reagovať na obavy, že postup zisťovania si môže vyžiadať neprimerané
administratívne náklady a zbytočné administratívne postupy.
Spresňujú preto rozsah uplatnenia zisťovacieho procesu, ale
neobmedzujú ho. Materiálne podmienky
prijímania – článok 17 ods. 5, odôvodnenie 20 V spoločnej
pozícii sa zachovala povinnosť zahrnutá v návrhu Komisie, aby
členské štáty uplatňovali vnútroštátnu referenčnú hodnotu pri
výpočte požadovanej úrovne materiálnej pomoci pre žiadateľov
o azyl. Ako príklad takejto referenčnej hodnoty sa v návrhu
Komisie stanovuje minimálna úroveň pomoci poskytovaná štátnym príslušníkom
v rámci systému sociálneho zabezpečenia. V spoločnej
pozícii sa tento príklad neponechal vzhľadom na obavy, že by v tejto
súvislosti mohol automaticky viesť k rovnakému zaobchádzaniu so
žiadateľmi o azyl a štátnymi príslušníkmi. Keďže táto
referencia sa do daného ustanovenia zahrnula len ako príklad, jej vypustenie
nemá vplyv na povinnosti v ňom stanovené Zdravotná starostlivosť
– článok 19 V tejto súvislosti sa
v spoločnej pozícii zachoval cieľ návrhu Komisie, pretože
zabezpečuje lepšie štandardy zdravotnej starostlivosti pre všetkých
žiadateľov vrátane zraniteľných osôb. V spoločnej
pozícii došlo len k náhrade odkazu na „post-traumatické poruchy“ výrazom „závážné
duševné poruchy“. Táto zmena neobmedzuje pôsobnosť tohto ustanovenia. Obmedzenie alebo zrušenie
materiálnych podmienok prijímania: článok 20, odôvodnenie 21 Spoločná pozícia je
v tejto otázke reštriktívnejšia ako návrh Komisie, a to v jednom
aspekte – znovu zavádza dôvod obsiahnutý v súčasnej smernici, ktorý
umožňuje obmedziť/zrušiť pomoc na základe všetkých dôvodov uvedených
v článku 20 smernice, keď žiadosť o azyl bola bez
relevantného odôvodnenia podaná príliš neskoro. Znenie opätovne zavedeného
dôvodu je však preformulované tak, aby bolo menej ambiciózne než dôvod platný
v súčasnosti. Umožňuje iba obmedzenie
pomoci, a nie jej úplné zrušenie, a ukladá členským štátom, aby
najprv „zistili“, že oneskorené podanie žiadosti bolo bez „relevantného
odôvodnenia“. Ďalej uvádza, že žiadatelia musia mať vo všetkých
prípadoch zabezpečenú „dôstojnú životnú úroveň“.
V spoločnej pozícii sa napokon zachováva aj povinnosť
zabezpečiť prístup k opravným prostriedkom proti rozhodnutiu
o obmedzení/zrušení pomoci spoločne s prístupom k žiadosti
o bezplatnú právnu pomoc, ako sa uvádza v návrhu Komisie. Prístup na trh práce –
článok 15, odôvodnenie 19 Spoločná pozícia je
reštriktívnejšia ako návrh Komisie, pokiaľ ide o maximálny čas,
po uplynutí ktorého sa poskytuje prístupu k zamestnaniu [9 mesiacov
namiesto 6, ako navrhuje Komisia, a to iba vtedy, ak v tomto období
nie je vydané prvostupňové rozhodnutie ]. Znovu
zavádza možnosť uplatniť testovanie trhu práce, ktoré bolo v návrhu
Komisie vypustené. Zároveň zabezpečuje
vyššiu úroveň ochrany ako súčasná smernica, ktorá umožňuje
prístup až po období 12 mesiacov. V spoločnej pozícii sa navyše
zachovala povinnosť obsiahnutá v návrhu Komisie, aby členské
štáty zabezpečili, že hoci je možné zaviesť podmienky prístupu k zamestnaniu,
nebudú tieto podmienky v praxi také reštriktívne, aby reálne bránili
v prístupe k zamestnaniu. Zaistenie Treba poznamenať, že
platná smernica s výnimkou niekoľkých všeobecných zásad neobsahuje
pravidlá upravujúce zaistenie. Spoločná pozícia, v ktorej sú do
značnej miery zachované ciele návrhu Komisie, preto poskytuje vysokú
pridanú hodnotu v porovnaní s existujúcimi normami. a. Dôvody na zaistenie –
článok 8 ods. 3 Spoločná pozícia pridáva
k štyrom dôvodom navrhovaným Komisiou ešte jeden dôvod na zaistenie. Ďalší dôvod umožňuje zaistenie žiadateľa
o azyl, ak vnútroštátne orgány môžu preukázať na základe objektívnych
kritérií (vrátane preukázania, že osoba mala možnosť požiadať
o azyl skôr, ale neurobila tak), že úmyslom bolo jedine zmariť
konanie o návrate. V spoločnej
pozícii sa zachováva vyčerpávajúci zoznam dôvodov. Zároveň
zahŕňa všetky všeobecné záruky zavedené v návrhu Komisie
[zaistenie sa môže uplatniť iba vtedy, ak je proporcionálne, nutné, ak sa
zvážili alternatívy atď.]. b. Záruky týkajúce sa
zaistenia – článok 9 V spoločnej pozícii
sa do značnej miery zachovali záruky navrhnuté Komisiou, a to
konkrétne záruka prístupu k bezplatnej právnej pomoci, informáciám
o dôvodoch zaistenia a opravným prostriedkom. Nepredpokladá sa však automatické súdne preskúmanie príkazu na
zaistenie, ak ho vydali správne orgány. Spoločná pozícia v takýchto
prípadoch zároveň ukladá členským štátom povinnosť prinajmenšom
písomne informovať žiadateľa o jeho právach na využitie
opravných prostriedkov proti príkazu na zaistenie a v prípade využitia
opravného prostriedku zabezpečiť jeho urýchlené vybavenie. c. Zaistenie osôb
s osobitnými potrebami pri prijímaní – článok 11 V spoločnej pozícii
sa vypustil článok 11 ods. 1 zmeneného a doplneného návrhu Komisie,
ktorý zakazuje členským štátom zaistiť zraniteľné osoby,
pokiaľ sa nepreverí, že ich zdravotný stav vrátane duševného zdravia
a blaha sa v dôsledku zaistenia výrazne nezhorší. Namiesto toho sa v spoločnej pozícii uvádza, že „zdravotnému
stavu vrátane duševného zdravia tých zaistených žiadateľov, ktorí sú
zraniteľnými osobami, musia vnútroštátne orgány venovať mimoriadnu
pozornosť“ a že členské štáty zabezpečia pravidelné
monitorovanie a primeranú podporu s prihliadnutím na ich konkrétnu
situáciu vrátane ich zdravia. Článok 11
ods. 1 sa musí chápať v súvislosti s článkom 22, ktorý
ukladá členským štátom povinnosť bezodkladne posúdiť situáciu
všetkých uchádzačov prichádzajúcich na územie s cieľom určiť
ich osobitné potreby, a to aj z hľadiska zdravia
a psychologického stavu. V tomto smere môže článok 22
pomôcť aj pri zabezpečení splnenia cieľov uvedených
v článku 11 ods. 1. V článku 11 sa už viac
neuvádza povinnosť zabezpečiť, aby sa zaistenie neuplatnilo,
pokiaľ sa nezistí, že je v súlade so zásadou najlepšieho záujmu
dieťaťa. V článku 23 smernice sa však uvádza, že pri
uplatňovaní ustanovení právnych predpisov týkajúcich sa maloletých je pre
členské štáty prvoradým hľadiskom najlepší záujem dieťaťa,
ako sa stanovuje aj v Dohovore OSN o právach dieťaťa.
V tomto smere sa v smernici ponecháva povinnosť
zabezpečiť, aby sa zásada najlepšieho záujmu dieťaťa
dodržiavala vo všetkých prípadoch vrátane zaistenia. Zo
spoločnej pozície sa napokon vypúšťa odkaz na „veľmi“ pri
formulácii „veľmi výnimočných“. V texte sa však ponecháva
zásada, ktorá zabezpečuje, že zaistenie maloletých sa uplatňuje len
výnimočne. d. Podmienky zaistenia –
článok 10 V spoločnej pozícii
sa nezachováva povinnosť vždy zaistiť, aby žiadatelia o azyl
boli počas zaistenia oddelení od štátnych príslušníkov iných tretích
krajín, ako navrhuje Komisia, ale iba „podľa možností“. Je však zabezpečené, že v takých prípadoch sú
žiadatelia zaradení do iného režimu ako štátni príslušníci tretích krajín,
pričom stále môžu využiť osobitné podmienky prijímania stanovené
v smernici. Spoločná
pozícia okrem toho umožňuje členským štátom, aby výnimočne využívali
umiestnenie do ústavu na výkon väzby, ak sú k tomu „nútené“, pretože
„nemôžu“ využiť osobitné útvary zaistenia. V návrhu Komisie bolo
využitie väzenských zariadení povolené iba vtedy, ak boli vyčerpané miesta
v osobitných zariadeniach. Spoločná pozícia však zaisťuje, že
v takýchto prípadoch musia byť zaistení žiadatelia umiestnení
oddelene od bežných väzňov. Ostatné záruky obsiahnuté
v návrhu Komisie sú zachované, a to konkrétne zabezpečenie
prístupu k voľnočasovým aktivitám vrátane prístupu na
čerstvý vzduch, právo komunikovať s Úradom vysokého komisára OSN
pre utečencov, mimovládnymi organizáciami, rodinnými príslušníkmi
a právnymi poradcami a prijímať ich návštevy, ako aj prístup
k informáciám o chode útvarov zaistenia. Opravné prostriedky
(bezplatná právna pomoc a zastupovanie) – článok 26 Dosiahnutá spoločná
pozícia je reštriktívnejšia ako návrh Komisie v dvoch bodoch. Po prvé, zahŕňa druhý dôvod na prístup
k bezplatnej právnej pomoci vyjadrený v Charte základných práv,
a to konkrétne keď „je to nevyhnutné na to, aby im bol
zabezpečený skutočný prístup k spravodlivosti“. Po druhé, zavádza
„test pravdepodobnosti úspešnosti“ (vyjadrený v judikatúre Európskeho súdu
pre ľudské práva), ktorý umožňuje sudcovi odmietnuť prístup
k bezplatnej právnej pomoci, ak sa domnieva, že opravný prostriedok nebude
mať šancu na úspech. Tieto dva
pridané prvky sú zároveň plne v súlade s vyvíjajúcou sa
judikatúrou a existujúcimi povinnosťami členských štátov
v súvislosti s účinným prístupom k spravodlivosti. Vo
všetkých prípadoch bude súd musieť najprv posúdiť úroveň
náročnosti právnych konaní a schopnosť osoby sledovať tieto
konania, ako aj posúdiť úroveň závažnosti súvisiacich sankcií,
s cieľom rozhodnúť, či je potrebná bezplatná právna pomoc.
Aj keď je v prípade žiadateľov ťažké preukázať, že
takáto pomoc nie je potrebná (neznalosť jazyka, vnútroštátnych právnych
konaní atď.), môžu existovať prípady, v ktorých by súd mohol
považovať prístup k právnej pomoci za neprimeraný (napr. nepodstatné
zníženie vreckového, ktoré nemá vplyv na základné práva). 4. Záver Spoločná pozícia
v plnej miere spĺňa hlavný cieľ návrhov Komisie. Prináša
pridanú hodnotu k súčasným normám zaobchádzania a vyššiu mieru
harmonizácie podmienok prijímania žiadateľov o azyl. Zavádza tiež pravidlá týkajúce sa zaistenia a prístupu
k bezplatnej právnej pomoci, ktoré sa v súčasných nástrojoch
v oblasti azylu neupravovali. Podstata pozície
Rady je teda v plnej miere v súlade s návrhom Komisie
a možno ju podporiť.