Stanovisko Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru na tému „Návrh nariadenia Rady, ktorým sa stanovuje nástroj spolupráce v oblasti jadrovej bezpečnosti“

COM(2011) 841 final

2012/C 229/19

Spravodajca: Richard ADAMS

Európska komisia sa 7. decembra 2011 rozhodla podľa článku 203 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva pre atómovú energiu prekonzultovať s Európskym hospodárskym a sociálnym výborom

„Návrh nariadenia Rady, ktorým sa stanovuje nástroj spolupráce v oblasti jadrovej bezpečnosti“

COM(2011) 841 final.

Odborná sekcia pre dopravu, energetiku, infraštruktúru a informačnú spoločnosť poverená vypracovaním návrhu stanoviska výboru v danej veci prijala svoje stanovisko 10. mája 2012.

Európsky hospodársky a sociálny výbor na svojom 481. plenárnom zasadnutí 23. a 24. mája 2012 (schôdza z 23. mája 2012) prijal 146 hlasmi za, pričom 5 členovia hlasovali proti a 6 sa hlasovania zdržali, nasledujúce stanovisko:

1.   Závery a odporúčania

1.1   Výbor víta návrh nariadenia a podmienečne podporuje rozsiahlejšie uplatňovanie odborných poznatkov EÚ v oblasti jadrovej bezpečnosti v tretích krajinách.

1.2   Výbor konštatuje, že dohľad nad značnou finančnou referenčnou sumou vo výške 631 miliónov EUR počas obdobia 2014 – 2020 prináleží GR pre rozvoj a spoluprácu – EuropeAid a bude sa riadiť pravidlami a postupmi spoločnými pre všetky politiky v oblasti poskytovania pomoci a rozvoja. Výbor očakáva, že sa tým zvýši zodpovednosť, transparentnosť a súlad s ostatnými programami pomoci.

1.3   Výbor poznamenáva, že mu Komisia bude od roku 2016 každé dva roky predkladať správu o vykonávaní, výsledkoch, hlavných záveroch a vplyvoch tohto programu na zahraničnú finančnú pomoc Únie, a víta plné zapojenie do tohto procesu kontroly a revízie. Včasným plánovaním strednodobých revízií programov by sa mala maximalizovať kapacita dosahovania výsledkov, k čomu nepochybne dôjde na základe spolupráce v rámci geografických programov/s delegáciami EÚ v partnerských krajinách.

1.4   Poznamenáva, že názory európskej občianskej spoločnosti týkajúce sa rozvoja jadrovej energie sa vo všeobecnosti v jednotlivých členských štátoch značne líšia, pričom na túto skutočnosť by sa malo v určitých aspektoch nariadenia lepšie poukázať.

1.5   Predovšetkým európskym občanom ako daňovým poplatníkom je potrebné vysvetliť, že väčšina výdavkov na tento program bude zameraná na sanáciu a len malé množstvo výdavkov sa použije na programy zamerané na poradenstvo v oblasti bezpečnosti v rýchlo sa rozvíjajúcich hospodárstvach, v ktorých možno zabezpečiť politickú a občiansku stabilitu.

1.6   Na poskytovanie pomoci rozvíjajúcim sa krajinám by Komisia mala navrhnúť medzinárodný dohovor o kritériách a podmienenosti týkajúcich sa rozvoja poradenstva v oblasti jadrovej bezpečnosti medzi malým počtom krajín, ktoré sú schopné takéto poradenstvo poskytovať. Bez ohľadu na takýto dohovor by sa v rámci nástroja spolupráce v oblasti jadrovej bezpečnosti (INSC) mali stanoviť jasné kritériá s cieľom prijať rozhodnutie, či rýchlo sa rozvíjajúca krajina:

1.7   Tieto kritériá by nemali byť súčasťou prílohy nariadenia, ale mali by byť zahrnuté do hlavného textu, pretože obsahujú všeobecné zásady týkajúce sa medzinárodnej jadrovej bezpečnosti, bezpečnosti medzinárodných vzťahov a medzinárodnej bezpečnosti mimoriadneho významu.

1.8   Projekty týkajúce sa poskytovania pomoci by sa mali v rýchlo sa rozvíjajúcej krajine realizovať len vtedy, ak je signatárom Zmluvy o nešírení jadrových zbraní a jej protokolov, Dohovoru o jadrovej bezpečnosti a Spoločného dohovoru o bezpečnosti nakladania s rádioaktívnym odpadom.

1.9   Len za výnimočných okolností súvisiacich so zaistením bezpečnosti by sa mali zdroje poskytovať na získanie technického vybavenia. Tieto kritériá by mala vypracovať Komisia a mali by sa podávať správy o ich uplatňovaní. Pomoc by sa nemala poskytovať prevádzkovateľom.

1.10   V záujme zabezpečenia transparentnosti sa odporúča, aby sa sprístupnili prípadové štúdie zo súčasného programu a aby sa zlepšila prezentácia webovej stránky úradu EuropeAid a odkazovanie na túto stránku.

1.11   Program pre nástroj spolupráce v oblasti jadrovej bezpečnosti (INSC) by mal podporovať a posudzovať schopnosť transpozície povinných nástrojov do právnych predpisov v každej zúčastnenej krajine v prípade, keď by zavádzali alebo posilňovali zmluvy, dohovory a dohody Medzinárodnej agentúry pre atómovú energiu (MAAE).

1.12   Osobitne odporúčame začleniť podporu nezávislých organizácií občianskej spoločnosti v prijímajúcich alebo susediacich krajinách, ktoré chcú zlepšiť zodpovednosť a transparentnosť kultúry jadrovej bezpečnosti prostredníctvom osobitných opatrení.

2.   Úvod

2.1   Z času na čas sa pozornosť sústredí na otázky jadrovej bezpečnosti a zabezpečenia mimo Európy, najmä v súvislosti s haváriami v jadrových elektrárňach Three Mile Island v roku 1979, v meste Černobyľ v roku 1986 a vo Fukušime v roku 2011. Takéto havárie majú celosvetový vplyv a poukazujú na katastrofálne dôsledky, ku ktorým došlo z dôvodu chybného projektu, slabej kultúry bezpečnosti a neprimeranej bezpečnosti prevádzky a regulačného rámca.

2.2   V roku 2010 bolo v 30 krajinách sveta v prevádzke 441 komerčných jadrových reaktorov, pričom mnohé z nich boli vybudované v 70. a 80. rokoch 20. storočia s priemernou životnosťou približne 35 rokov. V 56 krajinách sa tiež prevádzkuje asi 250 civilných výskumných reaktorov. V súčasnosti sa stavia viac ako 60 ďalších jadrových reaktorov a naplánovaných je viac ako 150. Nové reaktory budú postavené prevažne v Číne, Indii a Rusku, ale možno aj v juhovýchodnej Ázii, Južnej Amerike a na Strednom východe. Dopyt po elektrickej energii nezadržateľne rastie a štáty sa zrejme budú snažiť o rozšírenie svojho vývozu jadrovej energie.

2.3   Bez ohľadu na to, či dochádza k jadrovej „renesancii“, dovtedy, kým budú v prevádzke jadrové elektrárne, budú sa neustále vynárať dôležité otázky týkajúce sa jadrovej bezpečnosti, ktoré môžu mať globálny vplyv. Európska únia preto rozhodla, že aspekty medzinárodnej jadrovej bezpečnosti sú legitímnou oblasťou jej záujmu a účasti, najmä vzhľadom na to, že od podpísania Zmluvy o Euratome v roku 1957 Únia získala vedecké, technické, prevádzkové a regulačné odborné poznatky v tejto oblasti. Európa má vďaka približne tretine nainštalovanej jadrovej kapacity sveta a rozsiahlym skúsenostiam v rôznych a dynamických regulačných a bezpečnostných režimoch v tejto oblasti významné vedomosti. Havária v Černobyli podnietila dynamický a iniciatívny prístup k spolupráci v oblasti jadrovej bezpečnosti a jej šíreniu, keďže táto tragédia poukázala na potenciálne nedostatky bezpečnostného režimu tretích krajín.

2.4   Od roku 1991 bola v rámci programu TACIS EÚ (Technická pomoc pre Spoločenstvo nezávislých štátov) poskytnutá nečlenským štátom značná podpora v oblasti jadrovej bezpečnosti. Táto podpora sa týkala analýzy bezpečnosti, pomoci na mieste pre jadrové elektrárne a v niektorých prípadoch dodávky zariadení na zlepšenie kontroly prevádzky jadrových elektrární, regulačných a licenčných opatrení a nakladania s odpadom. Príspevky boli poskytnuté aj na širšie medzinárodné iniciatívy, konkrétne na opatrenia v Černobyli. Na pomoc v oblasti jadrovej bezpečnosti sa vyčlenilo približne 1,3 miliardy EUR, predovšetkým v Rusku a na Ukrajine a v oveľa menšej miere aj v Arménsku a Kazachstane.

2.5   Nástroj spolupráce v oblasti jadrovej bezpečnosti (1), ktorý je konkrétne zameraný na podporu a rozvoj jadrovej bezpečnosti, nahradil po roku 2007 program TACIS, pričom sa už netýkal len krajín, ktoré vznikli po rozpade Sovietskeho zväzu. Nástroj spolupráce v oblasti jadrovej bezpečnosti disponuje rozpočtom vo výške 524 miliónov EUR na obdobie 2007 – 2013 a financujú sa z neho opatrenia zamerané na zlepšenie jadrovej bezpečnosti, bezpečnú prepravu, nakladanie s rádioaktívnym odpadom a jeho uloženie, sanáciu bývalých jadrových lokalít a ochranu pred ionizujúcim žiarením pochádzajúcim z rádioaktívneho materiálu, pripravenosť pre prípad havárie a podporu medzinárodnej spolupráce v oblasti jadrovej bezpečnosti.

2.6   Európska únia úzko spolupracuje s agentúrou MAAE a často poskytuje finančné prostriedky na realizáciu odporúčaných programov, ktoré by inak financovanie nezískali.

2.7   Zámery tretích krajín týkajúce sa budovania jadrovej kapacity prinášajú nové problémy. Niektoré z týchto rýchlo sa rozvíjajúcich krajín nemajú vždy stabilnú politickú štruktúru a môže im chýbať rozdelenie moci, demokratická kontrola, kvalifikované administratívne štruktúry a skúsenosti s riadením vysoko rizikových technológií. Nepriame povzbudzovanie takýchto krajín k vývoju jadrovej technológie tým, že ich jadrový program získa punc dôveryhodnosti vďaka pomoci EÚ, by mohlo priniesť nové riziká pre jadrovú bezpečnosť.

2.8   Okrem toho a bez ohľadu na iné zámery tretích krajín súvisiace s budovaním jadrovej kapacity si je EHSV vedomý skutočnosti, že civilné využívanie jadrovej energie je spojené s výrobou plutónia alebo iného rádioaktívneho materiálu, ako aj s rozvojom technického know-how, ktoré by mohlo vyvolať medzinárodnú jadrovú hrozbu a zvýšiť medzinárodné napätie. Tieto riziká by mohli vzrásť v nestabilných tretích krajinách.

3.   Zhrnutie navrhovaného nariadenia

3.1   Súčasné navrhované nariadenie, ktoré je prepracovanou verziou nariadenia o nástroji spolupráce v oblasti jadrovej bezpečnosti z roku 2007, prináša okrem iného revíziu geografickej pôsobnosti s cieľom zahrnúť všetky tretie krajiny na celom svete a špecifikuje priority a kritériá spolupráce. Zodpovednosť za vykonávanie opatrení nesie GR pre rozvoj a spoluprácu – EuropeAid (GR DEVCO), ktoré spolupracuje s Európskou službou pre vonkajšiu činnosť, GR pre energetiku a Spoločným výskumným centrom. Na toto nariadenie sa budú predovšetkým vzťahovať Spoločné pravidlá a postupy pre vykonávanie nástrojov Únie pre vonkajšiu činnosť [COM(2011) 842 final]. Tento dokument tiež stanovuje zjednodušený prístup k uplatňovaniu nástroja financovania rozvojovej spolupráce (DCI), európskeho nástroja pre demokraciu a ľudské práva (EIDHR), nástroja európskeho susedstva (ENI), nástroja stability (IfS), nástroja predvstupovej pomoci (IPA) a nástroja partnerstva (PI).

3.2   Toto nariadenie podporuje presadzovanie vysokej úrovne jadrovej bezpečnosti, ochranu pred žiarením a uplatňovanie účinných a efektívnych záruk týkajúcich sa jadrového materiálu v tretích krajinách. Patria sem aspekty týkajúce sa ťažby paliva, novej výstavby, prevádzky, odstavenia a nakladania s odpadom, t. j. ide o komplexný prístup. Podľa Komisie sa pokrok posúdi na základe prieskumných misií agentúry MAAE, stavu vývoja vyhoreného paliva, stratégií na nakladanie s odpadom a odstavenie elektrární, príslušného legislatívneho a regulačného rámca, vykonávania projektov a počtu a významu otázok identifikovaných v príslušných správach agentúry MAAE o jadrových bezpečnostných zárukách.

3.3   Cieľom tohto nariadenia je zabezpečiť súlad s politickými cieľmi EÚ a inými rozvojovými opatreniami v tretích krajinách prostredníctvom vypracovania strategických dokumentov, po ktorých budú nasledovať viacročné indikatívne programy vzťahujúce sa na počiatočné obdobie štyroch rokov a následne troch rokov.

3.4   V prílohe sú definované osobitné podporné opatrenia a kritériá pre spoluprácu vrátane priorít, na základe ktorých sa v priebehu siedmich rokov rozdelí rozpočet vo výške 631 miliónov EUR.

4.   Všeobecné pripomienky

4.1   Výbor poukazuje na to, že proces rozvoja programov pomoci v oblasti jadrovej bezpečnosti a spolupráce prebiehal 20 rokov. Navrhované nariadenie v tomto trende pokračuje a snaží sa poukázať na to, že prvoradým cieľom nie je podpora jadrovej energie, ale bezpečnosť [COM(2011) 841 final, príloha – Kritériá – posledný bod]. Výbor chápe, že cieľom programu nie je podporovať rýchlo sa rozvíjajúce krajiny v zavádzaní jadrovej technológie. Na tento účel by sa malo viac zvýrazniť podrobnejšie vypracovanie vyváženosti výdavkov podľa predchádzajúcich a navrhovaných programov INSC. Vyjasnenie toho, že väčšina výdavkov v rámci tohto programu sa použije na sanáciu a len malé množstvo výdavkov sa vynaloží na programy zamerané na poradenstvo v oblasti bezpečnosti pre rýchlo sa rozvíjajúce krajiny, by značne prispelo k zmierneniu obáv.

4.2   Pripustila by sa tým tiež možnosť, že v predchádzajúcich fázach programu neboli úplne zrejmé alebo vysvetlené hlavné bezpečnostné dôvody na podporu určitých prevádzkových opatrení, čo tiež nevyhnutne prispieva k rozšíreniu a bezpečnej prevádzke jadrových elektrární. Využívanie jadrovej energie je aj naďalej problematikou, v ktorej je mienka európskej verejnosti rozdelená, pričom však podnecovanie najvyšších bezpečnostných noriem má všeobecnú podporu.

4.3   Výbor sa domnieva, že nebola v plnej miere zodpovedaná otázka, či zapojenie EÚ prostredníctvom nástroja spolupráce v oblasti jadrovej bezpečnosti poskytuje tichú podporu a stimul pre rozvoj jadrových programov, najmä v nestabilných rýchlo sa rozvíjajúcich hospodárstvach. Výbor chápe, že financovanie konkrétnych projektov v rámci nástroja spolupráce v oblasti jadrovej bezpečnosti sa uskutoční len za prísnych podmienok, bezpodmienečne by však podporil počiatočný dialóg a diskusiu o problematike jadrovej energie s tretími krajinami.

4.4   Cieľom EÚ nie je prispievať k rozvoju jadrovej kapacity v tretej krajine, ktorá by mohla predstavovať nové riziká pre jadrovú bezpečnosť alebo jadrové hrozby, ktoré by mohli ohroziť medzinárodnú bezpečnosť. Kvalifikačné kritériá sú uvedené v odseku 1.6. Na základe uplatňovania najvyšších noriem jadrovej bezpečnosti v rámci Únie by si EÚ mohla celosvetovo nárokovať vedúcu úlohu v záujme najbezpečnejšieho a najviac zabezpečeného civilného využívania jadrovej energie.

4.5   Prínos programu INSC pre krajiny s obmedzenejšou priemyselnou, vedeckou a výskumnou základňou, ktoré majú alebo vyvíjajú komerčné programy výroby jadrovej energie a spĺňajú minimálne kritériá stability, sa takisto považuje za cenný a vo verejnom záujme EÚ. Je celkom možné, že podpora osvedčených postupov spolu s nástrojom MAAE sprísnili technické a regulačné režimy v tretích krajinách, ktoré majú obmedzenejšie zdroje. Získanie jasného prehľadu o tom, ako súčasné a budúce programy INSC dosahujú tieto prínosy, však môže byť zložité.

4.6   Navrhuje sa preto, aby Komisia prijala ďalšie opatrenia zamerané na vysvetlenie prvoradej úlohy bezpečnosti v pripravovanom programe INSC. Mohlo by ísť o uverejnenie dostupných prípadových štúdií zo súčasného programu, zlepšenie prezentácie webovej stránky úradu EuropeAid a odkazovania na túto stránku a vo všeobecnosti snaha o bližšiu špecifikáciu hlavného programu. Takýto prístup by zároveň podnietil transparentnosť a zodpovednosť. Keďže nariadenie podporuje presadzovanie vysokej úrovne jadrovej bezpečnosti, navrhuje sa, aby sa v prípade takýchto vysokých noriem uvádzali názorné príklady, napr. vyhlásenie WENRA o bezpečnostných cieľoch pre nové jadrové elektrárne.

5.   Konkrétne pripomienky

5.1   Je potrebné poznamenať, že európske smernice o jadrovej bezpečnosti na rozdiel od dojmu, ktorý mohlo zanechať navrhované nariadenie, neobsahujú normy technickej bezpečnosti a povinnosti regulačného rámca zahŕňajú len niektoré všeobecné požiadavky v súlade s Dohovorom o jadrovej bezpečnosti.

5.2   V návrhu sa tiež uvádza, že v rámci EÚ existuje komplexné hodnotenie bezpečnosti. Prebiehajúce záťažové testy sú však len doplňujúcimi bezpečnostnými hodnoteniami bez súvisiacich bezpečnostných kritérií, ktoré sa snažia zodpovedať otázku, čo sa stane, keď bezpečnostné systémy zlyhajú. Takisto poznamenáva, že tento proces je obmedzený z dôvodu mimoriadne krátkej lehoty. Napriek týmto obmedzeniam sú pozitíva prístupu EÚ k jadrovej bezpečnosti založené na zámere použiť tieto záťažové testy ako prvý krok k ďalšiemu rozvoju a zlepšeniu kultúry bezpečnosti a k uplatňovaniu najvyšších noriem jadrovej bezpečnosti. Z predbežných záverov zo súčasných záťažových testov európskych jadrových elektrární vyplýva, že bude potrebné zaviesť ďalšie zmeny, zlepšenia a právne opatrenia. Tie by sa mali čo najrýchlejšie odraziť v realizácii a poradenskej činnosti programu INSC.

5.3   Malo by sa zvážiť, že EÚ má z inštitucionálneho hľadiska veľmi obmedzené skúsenosti v jadrových otázkach a projekty v rámci nástroja spolupráce v oblasti jadrovej bezpečnosti väčšinou realizujú organizácie členských štátov. Komisia má možno dobré predpoklady na predloženie hodnotnej kritickej analýzy a na reflexiu o rozmanitosti európskych noriem a postupov, ale zároveň by sa mala snažiť vybudovať svoju vlastnú internú kapacitu a nezávislú odbornú spôsobilosť.

5.4   V návrhu o nástroji spolupráce v oblasti jadrovej bezpečnosti sa uvádza, že cieľom tohto nástroja je odstrániť jadrové riziko, je však potrebné poznamenať, že z technického hľadiska, ako v prípade odstránenia rizika pri zložitých priemyselných procesoch, nemožno dosiahnutie tohto cieľa zaručiť, najmä nie je možné zaručiť prevenciu katastrofálnych jadrových havárií. Je potrebné objasniť, že cieľom je predchádzanie nehodám a haváriám v súlade s najlepšími známymi normami. Takisto je potrebné poznamenať, že presvedčenie, že riziko bolo v rámci niektorého procesu odstránené, nepodporuje vysokú úroveň kultúry bezpečnosti.

5.5   Komisia navrhuje ako ukazovatele integrované posudzovanie dozornej činnosti (IRRS) a misie Skupiny pre hodnotenie prevádzkovej bezpečnosti (OSART), pričom oba však majú len obmedzený prínos, keďže nie sú určené na účely dohľadu. Napr. v prípade havárie vo Fukušime nevykázali žiadnu úroveň ochrany. Okrem toho, cieľom oboch typov misií nie je určiť stav jadrovej bezpečnosti jadrových elektrární. Medzinárodný dohľad nad jadrovými elektrárňami tak naďalej zostáva zložitou a spornou otázkou.

5.6   Programy INSC by mali v prípade potreby takisto zvážiť podporu transpozície povinných nástrojov do právnych predpisov v každej zúčastnenej krajine v prípade, keď by posilňovali zmluvy, dohovory a dohody agentúry MAAE.

5.7   V odôvodnení k nariadeniu sa uvádza, že v rámci verejnej konzultácie o vonkajšej činnosti prevažná väčšina respondentov podporila intenzívnejšie zameranie na systémy monitorovania a hodnotenia v budúcich nástrojoch a pri realizácii projektov/programov. Výbor uznáva, že GR pre rozvoj a spoluprácu – EuropeAid, aj keď bolo zriadené len nedávno, vychádza z rozsiahlych skúseností a odborných poznatkov v tejto oblasti, ktoré sa budú bezpochyby uplatňovať.

5.8   Treba však poznamenať, že zoznam osobitných podporných opatrení nezahŕňa podporu nezávislých organizácií občianskej spoločnosti v rámci hraníc alebo mimo hraníc prijímajúcich krajín, ktoré chcú zlepšiť zodpovednosť a transparentnosť kultúry jadrovej bezpečnosti prostredníctvom osobitných opatrení. Je to prípustné v rámci nástroja stability, ako aj európskeho nástroja pre demokraciu a ľudské práva, a výbor veľmi dôrazne odporúča, aby program INSC zahrnul túto podporu do svojich prípustných opatrení.

5.9   Výbor poukazuje na pružnosť, ktorá vznikla zlúčením podporovaných opatrení a kritérií spolupráce do skupín v prílohe, ktorú možno ako takú upraviť v súlade s postupom preskúmania stanoveným v spoločnom vykonávacom nariadení. Je však potrebné posúdiť, či by sa kľúčové otázky zásady týkajúcej sa medzinárodnej jadrovej bezpečnosti a zabezpečenia mali zahrnúť do hlavného textu nariadenia.

5.10   Kritériá týkajúce sa spolupráce sú rozsiahlo vypracované. Výbor túto skutočnosť víta za všetky krajiny, ktoré prevádzkujú jadrové elektrárne. Takisto môže byť vhodné spojiť sa v prieskumnom a predbežnom štádiu s mnohými tretími krajinami. Zavádzanie ďalších reštriktívnych kritérií na stanovenie toho, ktoré krajiny môžu byť príjemcami v rámci nástroja spolupráce v oblasti jadrovej bezpečnosti, nie je v najlepšom záujme bezpečnosti európskej verejnosti. Pokiaľ ide o krajiny, ktoré sú rozhodnuté urobiť prvé kroky v oblasti výroby elektrickej energie v jadrových elektrárňach, domnievame sa, že prístup, odborné poznatky, analýzy a poradenstvo EÚ sa môžu a aj by sa mali uplatňovať v prípade, keď je možné nájsť silné stránky aktívnej, nezávislej a organizovanej občianskej spoločnosti. Mimoriadna pozornosť by sa však mala venovať otázke dlhodobej politickej stability a schopnosti zabezpečiť občiansku bezpečnosť v partnerských krajinách.

5.11   Výbor preto navrhuje definovať minimálne podmienky pre poskytovanie pomoci v rámci nástroja spolupráce v oblasti jadrovej bezpečnosti a vypracovať medzinárodný dohovor o podmienenosti poradenstva v oblasti jadrovej bezpečnosti medzi EÚ a malým počtom štátov, ktoré majú predpoklady poskytovať takéto poradenstvo (východiskovým bodom by boli diskusie pracovnej skupiny pre jadrovú bezpečnosť na samite G8 a podobné diskusie v rámci agentúry MAAE a EÚ).

(1)  Ú. v. EÚ L 81, 22.3.2007, s. 1.