10.12.2010   

SK

Úradný vestník Európskej únie

C 334/1

I.

Zlepšovanie finančného hospodárenia Európskej únie a opatrenia, na základe ktorých je Komisia braná na zodpovednosť za hospodárenie s finančnými prostriedkami, je dôležitou úlohou. Pri tom môže zohrávať úlohu aj regulácia a súčasťou navrhovaných zmien a doplnení sú úpravy, ktoré manažérom pomôžu pri prijímaní rozumných rozhodnutí: niektoré navrhované zmeny predstavujú významné zjednodušenie postupov. Avšak samotná regulácia nepostačuje, hlavné zlepšenia sa dosiahnu konaním manažérov v Komisii, ostatných inštitúciách a členských štátoch.

II.

Podľa opisu Komisie tento návrh presahuje obvyklý záber trojročnej revízie. V praxi sú však navrhované zmeny menej ambiciózne, ako sú vykreslené. Napríklad (bod 42) v dôvodovej správe sa hovorí o prechode z grantového systému založeného na vstupoch na systém založený na výstupoch. Hoci v praxi tak dochádza k istým inováciám, napríklad ustanoveniu o udeľovaní cien, táto ambícia sa uvedenými návrhmi nedosiahne.

III.

Návrh Komisie týkajúci sa vonkajších pripísaných príjmov má dobrý základ, ponechanie kategórie vnútorných pripísaných príjmov sa však nezdá byť nevyhnutné (body 6 až 9).

IV.

Komisia predložila návrhy k prípustnému riziku chyby. Dvor audítorov poukazuje na skutočnosť, že definícia a uplatňovanie pojmu prípustného rizika sú značne nejasné a že v návrhu sa javí, že Komisia používa pojem prípustného rizika len ako základ na stanovenie toho, aká úroveň neoprávneného vyplatenia finančných prostriedkov sa má považovať za prijateľnú ex post. Dvor audítorov navrhuje, aby Parlament a Rada zvážili, či by nariadenia o rozpočtových pravidlách nemali obsahovať požiadavku, aby Komisia zlepšila preskúmanie návrhov výdavkov v čase ich predloženia, ako aj zisťovanie príčin chýb. V nariadení o rozpočtových pravidlách by sa nemala obmedzovať zodpovednosť Dvora audítorov za rozhodovanie o primeranom stupni významnosti (body 10 až 23).

V.

S návrhom Komisie o spôsoboch hospodárenia súvisí dôležitá požiadavka týkajúca sa vyhlásenia hospodáriaceho subjektu o vynaložení všetkých finančných prostriedkov, s ktorými sa hospodári prostredníctvom zdieľaného hospodárenia s členskými štátmi. V návrhoch sa však nastoľujú otázky nákladov, praktických aspektov a zodpovednosti, ktoré si vyžadujú dôsledné zváženie (body 24 až 36).

VI.

Dvor audítorov odporúča, aby sa pri nariadení o pravidlách na vykonávanie zohľadnili predchádzajúce pripomienky Dvora audítorov v súvislosti so zvereneckými účtami (body 38 až 41).

VII.

Je vhodné začleniť do nariadenia o rozpočtových pravidlách osobitný právny základ na používanie finančných nástrojov. Dvor audítorov však poznamenáva, že navrhovaný dodatok k nariadeniu o rozpočtových pravidlách nerieši otázku vlastníckych vzťahov. Nie je jasné, či Komisia očakáva, že bude zaznamenávať všetky finančné nástroje do súvahy Európskej únie (body 43 až 47).

VIII.

Značné časti návrhov týkajúcich sa externého auditu by obmedzovali schopnosť Dvora audítorov účinne vykonávať jeho povinnosti vyplývajúce zo Zmluvy o fungovaní EÚ. Dvor audítorov preto odporúča Parlamentu a Rade odmietnuť väčšiu časť týchto návrhov (body 48 až 69).

IX.

Komisia navrhuje zriadenie európskych trustových fondov. Dvor audítorov upozorňuje Parlament a Radu na záležitosti v súvislosti s administratívou, zodpovednosťou a auditom vyplývajúce z tohto návrhu (body 70 až 78).

X.

V ustanovení o „zjednodušenom vzorovom nariadení o rozpočtových pravidlách“ pre navrhované osobitné subjekty verejno-súkromného partnerstva nie je priama zmienka o požiadavke konzultácie s Dvorom audítorov. Dvor audítorov zastáva názor, že je dôležité, aby tento dokument žiadnym spôsobom neobmedzoval jeho schopnosť kontrolovať vynakladanie finančných prostriedkov EÚ (body 79 až 81).

XI.

Dvor audítorov odporúča ešte viac posilniť ustanovenie o predbežnom financovaní spolu s riadiacimi opatreniami na zníženie nadmerného nahromadenia nezúčtovaných položiek (body 86 až 89).

XII.

Návrhy predstavujú isté zjednodušenie opatrení na prípravu a predkladanie účtovných závierok. Dvor audítorov odporúča, aby Komisia okrem toho preformulovala a vyjasnila svoj záväzok vypracúvať finančné výkazy v súlade s medzinárodne prijatými normami (body 90 až 93).

XIII.

Dvor audítorov odporúča objasniť návrh Komisie v súvislosti s auditom agentúr s cieľom maximalizovať možné prispenie tohto návrhu k celkovej istote týkajúcej sa zákonnosti a správnosti výdavkov (body 94 až 99).

XIV.

Dvor audítorov navrhuje revíziu požiadaviek na podávanie správ (body 101 až 102).

XV.

Z celkového hľadiska návrhy obsiahnuté v prepracovanej verzii nariadenia o rozpočtových pravidlách poskytnú Komisii príležitosti na zlepšenie transparentnosti a finančného hospodárenia. Zjednodušenie odvetvových právnych predpisov však naďalej ostáva dôležitým spôsobom výrazného zlepšenia výkonnosti.

1.

Návrh Komisie [KOM(2010) 260 v konečnom znení] obsahuje mnoho podrobných navrhovaných zmien článkov nariadenia o rozpočtových pravidlách. Dôvodová správa k návrhu poskytuje prehľad zámeru a charakteru zmien skupín článkov. Stanovisko Dvora audítorov v najväčšej možnej miere odráža štruktúru dôvodovej správy Komisie.

2.

Dvor audítorov sa v tomto stanovisku v prípade potreby odkazuje na text Komisie [SEK(2010) 639/2] s uvedením možných zmien nariadenia na vykonávanie nariadenia o rozpočtových pravidlách. Účelom tohto stanoviska nie je vyjadriť pripomienky k tomuto textu ako celku.

3.

Zlepšovanie finančného hospodárenia Európskej únie a opatrenia, na základe ktorých je Komisia braná na zodpovednosť za hospodárenie s finančnými prostriedkami, je dôležitou úlohou. Zmeny nariadenia o rozpočtových pravidlách pri tom môžu zohrávať úlohu a účasťou navrhovaných zmien a doplnení je mnoho potrebných úprav, ktoré tento proces posunú ďalej. Ako však už Dvor audítorov uviedol inde (3), zlepšenie kvality výdavkov EÚ si vyžaduje zjednodušenie a iné vylepšenie odvetvových právnych predpisov spolu s ďalšími krokmi na podporu, stimuláciu a požiadavky vhodných opatrení zo strany manažérov v Komisii, ostatných inštitúciách a členských štátoch. Je nepravdepodobné, že zložité právne predpisy zabezpečia zlepšenie výkonnosti, o ktoré sa snažia všetky zainteresované strany v EÚ.

4.

Nasledujúce body v niektorých prípadoch obsahujú podrobné navrhované zmeny návrhov Komisie, ktoré sú uvedené v prílohe.

5.

Komisia navrhuje niekoľko zmien hlavy II nariadenia o rozpočtových pravidlách týkajúcej sa rozpočtových zásad. Dvor audítorov poznamenáva, že zámerom týchto zmien (konkrétne krokov na zjednodušenie ustanovení o vymáhaní úrokov) je zjednodušenie a uľahčenie správy rozpočtu pri dodržaní rozpočtových zásad. S výnimkou dvoch záležitostí (nakladanie s pripísanými príjmami a prípustné riziko chýb) Dvor audítorov nemá žiadne podrobné pripomienky.

6.

V súčasnom nariadení o rozpočtových pravidlách sa (v článku 18) uvádza zoznam niekoľkých typov „pripísaných príjmov“, ktoré sa používajú na financovanie špecifických výdavkových položiek. V článku 10 súčasného textu sa stanovuje, že akékoľvek nepoužité príjmy sa automaticky prenášajú. Komisia navrhuje:

7.

Návrh Komisie týkajúci sa vonkajších pripísaných príjmov je odôvodnený. Vlády a iné subjekty, ktoré prispeli napríklad na výskumné programy alebo programy pomoci, chcú mať možnosť zistiť, či sa ich finančné prostriedky použili na plánovaný účel.

8.

Ponechanie kategórie vnútorných pripísaných príjmov sa však nezdá byť nevyhnutné. Príjmy vytvorené v EÚ možno spracúvať v rámci riadneho rozpočtového procesu.

9.

Dvor audítorov odporúča Parlamentu a Rade prijať len návrh Komisie týkajúci sa vonkajších pripísaných príjmov.

10.

Článok 28b návrhu Komisie legislatívnemu orgánu ukladá (a nielen povoľuje) rozhodnúť o úrovni prípustného rizika chyby „na príslušnej úrovni agregácie rozpočtových položiek“. Toto rozhodnutie sa „zohľadní“ pri ročnom postupe udelenia absolutória. Úroveň prípustného rizika má vychádzať z analýzy nákladov a prínosov súvisiacich s kontrolami. Členské štáty, subjekty a osoby, ktoré hospodária s finančnými prostriedkami EÚ, budú mať povinnosť predkladať Komisii správy o nákladoch, ktoré vynaložili na kontrolu výdavkov EÚ.

11.

V bode 27 dôvodovej správy sú uvedené ďalšie podrobnosti:

12.

Dvor audítorov v tejto časti uvádza pripomienky k účelu, definícii, odhadu a uplatňovaniu úrovne prípustného rizika a k povinnostiam inštitúcií.

13.

Dvor audítorov v minulosti uviedol (stanovisko č. 1/2010), že analýza nákladov a prínosov výdavkových programov a pravdepodobných rizík chýb by mohla byť základom preskúmania právneho rámca a štruktúry riadenia príslušných programov. Inými slovami, Komisia by sa mala pozrieť na nedostatky v súčasných systémoch a vykonať analýzu nákladov a prínosov rôznych možných zmien. Ak získanie vysokej miery zhody s pravidlami schémy nie je možné, ponúka sa niekoľko možností. Patrí medzi zjednodušenie pravidiel schémy, prepracovanie programu, sprísnenie kontrol, tolerancia vyššej miery nedodržania pravidiel alebo v prípade potreby ukončenie činnosti.

14.

V návrhu článku 28b sa však javí, že Komisia používa pojem prípustného rizika len ako základ na rozhodnutie o tom, aká úroveň neoprávneného použitia finančných prostriedkov sa má považovať za prijateľnú ex post. V návrhu sa napríklad nepožaduje, aby Komisia odhadla náklady administratívnych systémov a systémov kontroly, pravdepodobnú mieru nedodržania pravidiel a uviedla zvážené možnosti zjednodušenia, keď predkladá akékoľvek nové výdavkové schémy (napríklad pri úvahách o výdavkových programoch Únie od roku 2014).

15.

Nariadenie o rozpočtových pravidlách v súčasnej podobe neobsahuje zmienku o povinnostiach Komisie pri príprave nových návrhov výdavkov (s výnimkou článku 49, ktorý pokrýva potrebu základného právneho aktu). Je potrebné zvážiť, či by nariadenie o rozpočtových pravidlách nemalo obsahovať požiadavku, aby Komisia odhadovala pravdepodobné úrovne nedodržania pravidiel, vykonala hodnotenia dosahu a posúdila pravdepodobné režijné náklady a náklady na kontrolu predtým, ako predloží nové návrhy výdavkov.

16.

Hoci má legislatívny orgán definovať „úroveň prípustného rizika“ v číselných hodnotách, príslušné parametre nie sú jasne definované. Ako už bolo spomenuté, jednotky príslušných výdavkov sú podrobnejšie definované v návrhu dôvodovej správy ako v návrhu článku, čo môže byť mätúce. Rovnako podstatné je, že v návrhu textu nie je jasne uvedené, či sa riziko chyby posudzuje vo vzťahu k sume výdavkov deklarovaných ako správne vynaložené konečnými príjemcami (oprávnené meradlo), alebo k objemu úhrad Komisiou (vrátane predbežných platieb, ktorých relevantnosť je obmedzená pri preukazovaní, že výdavky sú zákonné a správne v oblastiach ako zdieľané hospodárenie alebo výskum).

17.

Z návrhu článku 28b nie je jasné, či by „náklady vynaložené na kontrolu“ mali zahŕňať aj náklady, ktoré znášajú príjemcovia. Dalo by sa argumentovať, že tieto náklady by mali byť zahrnuté, ak sa úroveň prípustného rizika stanovuje porovnaním marginálnych nákladov s prínosmi dodatočných kontrol, ako to Komisia predpokladá vo svojich oznámeniach. Z textu rovnako nie je jasné, že sa budú zohľadňovať náklady znášané Komisiou.

18.

Ak legislatívny orgán plánuje prijať prvky návrhov Komisie, bude potrebné podrobne zvážiť spôsob merania toho, či sa riziko chyby naozaj obmedzilo na prípustnú úroveň.

19.

Ako už Dvor audítorov v minulosti uviedol vo svojich pripomienkach k oznámeniu Komisie z roku 2008 „s názvom Smerom jednotnému chápaniu koncepcie prijateľného rizika chýb“ [KOM(2008) 866], koncept prípustnej úrovne chýb alebo prijateľného rizika chýb, vyvoláva otázky, o ktorých má diskutovať a rozhodnúť Parlament a Rada v úlohe legislatívneho orgánu a v kontexte postupu udeľovania absolutória. Návrh Komisie tak vhodne odráža rozdelenie zodpovednosti medzi inštitúciami.

20.

Na druhej strane, definovanie stupňa významnosti je vecou rozhodnutia nezávislého audítora. Je povinnosťou Dvora audítorov definovať „prah významnosti“ v súlade s medzinárodnými audítorskými štandardmi.

21.

V týchto štandardoch sa požaduje, aby nezávislý audítor:

22.

Dvor audítorov zastáva názor, že ak Európsky parlament alebo Rada chcú definovať prahy prípustného rizika chýb, môžu tak urobiť v tzv. nevynútiteľných pravidlách (soft law), napríklad v usmerneniach, namiesto právnych predpisov.

23.

Dvor audítorov odporúča Európskemu parlamentu a Rade zvážiť návrh Komisie s ohľadom na uvedené pripomienky. Podmienky, za ktorých orgány udeľujúce absolutórium udeľujú absolutórium, sú ich vlastnou záležitosťou. Dvor audítorov však upozorňuje, že definícia a uplatňovanie pojmu prípustného rizika sú značne nejasné. Dvor audítorov navrhuje, aby Parlament a Rada zvážili, či by nariadenia o rozpočtových pravidlách nemali obsahovať požiadavku, aby Komisia zlepšila preskúmanie návrhov výdavkov v čase ich predloženia, ako aj zisťovanie príčin chýb. V nariadení o rozpočtových pravidlách by sa nemala obmedzovať zodpovednosť Dvora audítorov za rozhodovanie o primeranom stupni významnosti.

24.

Komisia navrhuje znížiť súčasný počet spôsobov hospodárenia definovaných v nariadení o rozpočtových pravidlách na dva: priame a nepriame. Všetky výdavky, s ktorými sa hospodári prostredníctvom zdieľaného hospodárenia s členskými štátmi, by boli predmetom administratívnych opatrení podľa vzoru súčasných opatrení v oblasti poľnohospodárstva.

25.

Subjekty, ktorým členské štáty zveria zodpovednosť za hospodárenie s výdavkami, by boli povinné zabezpečiť, že výdavky podliehajú nezávislému externému auditu, a predložiť „vyhlásenie hospodáriaceho subjektu o vierohodnosti“ týkajúce sa úplnosti a správnosti účtovnej závierky, fungovania systémov kontroly a správnosti výdavkov, s ktorými hospodária. Toto vyhlásenie s priloženým stanoviskom nezávislého audítora bude potrebné predložiť do 1. februára (spolu so súhrnnou správou do 15. februára v prípade, že za vynakladanie výdavkov zodpovedá viac než jeden subjekt).

26.

Štandardná požiadavka na včasné predloženie vyhlásenia hospodáriaceho subjektu by mala užitočne zlepšiť vhodné načasovanie a súlad finančného vykazovania a správ o riadení.

27.

Návrhy Komisie by však nezjednodušili administratívne opatrenia. Vyplýva z nich niekoľko otázok vrátane:

Okrem toho celkový prínos návrhu nie je podrobne objasnený (pozri body 35 a 36).

28.

Medzi navrhované zmeny nariadenia o rozpočtových pravidlách patrí aj vymazanie doterajšej definície úlohy členských štátov v zmysle vykonávania „realizačných úloh“. Je nevyhnutné jasne stanoviť povinnosti Komisie v rámci zdieľaného hospodárenia (4). To by malo zahŕňať stanovenie konečných lehôt pre činnosti opísané v článku 53a písm. b) a požiadavku, aby Komisia prijala rozhodnutie, ktorým uzná konečnú sumu započítateľných výdavkov za rozpočtový rok.

29.

Výdavky z rozpočtu EÚ v oblasti poľnohospodárstva boli v posledných rokoch väčšinou poznačené nižšou mierou chýb než niektoré iné oblasti prevádzkových výdavkov. Rozdiely medzi výdavkami na poľnohospodárstvo a iné oblasti sú však pozoruhodné. Príjemcovia výdavkov v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky zvyčajne vykonajú požadovanú činnosť a vnútroštátne orgány uskutočnia kontroly pred úhradou platby; približne 70 % výdavkov sa vypočíta nie na základe preplatenia nákladov, ale podľa objektívnych kritérií, napr. plocha oprávnená na platby v rámci schémy jednotnej platby.

30.

Pri výdavkoch v oblastiach, akými sú štrukturálne fondy, vzdelávanie a kultúra a spravodlivosť a vnútorné veci, sú príjemcovia dotácie rôznorodí a získavajú príspevky EÚ na prebiehajúce činnosti, ktoré sú spolufinancované z iných zdrojov. Platby sa uhrádzajú pred vznikom nákladov a žiadosti sa prijímajú na základe výkazov potvrdzujúcich vzniknuté oprávnené náklady.

31.

Účtovný systém subjektu riadiaceho platbu tak neposkytne priamy záznam o nároku na platbu, ale nepriamy záznam o výkazoch predložených ostatnými subjektmi. Okrem toho charakter kontrol (napríklad) schémy infraštruktúry, schémy rizikového kapitálu a schémy odborného vzdelávania môže byť rôzny, pokiaľ ide o načasovanie a povahu.

32.

Reprodukovanie administratívnych opatrení v súvislosti s platbami v poľnohospodárstve tak nebude nevyhnutne jednoduché. Rovnako netreba predpokladať, že navrhovanou zmenou sa automaticky prenesú zjavné pozitíva súčasného systému výdavkov v poľnohospodárstve na ostatné časti rozpočtu.

33.

Pravdepodobné náklady na vytvorenie štruktúr opísaných v článku 53a nie sú uvedené. Zahrnutie hodnotenia dosahu návrhov by pomohlo pri posúdení nákladov.

34.

Návrhy v tomto článku, ako sa zdá, predstavujú veľkú investíciu do získania presnejších informácií o preplatiteľných nákladoch vzniknutých príjemcom. Hoci je to vhodné v prípade, že systémy platieb ostanú nezmenené, v dôvodovej správe k nariadeniu o rozpočtových pravidlách sa oznamuje prechod na „systém, ktorý sa bude orientovať na výkon a bude vymedzený dohodnutými ukazovateľmi a cieľmi“. Pri zavedení takéhoto systému by bol pravdepodobne vhodnejší odlišný administratívny rámec.

35.

Návrh Komisie je nápadne podobný predstavám opísaným v stanovisku Dvora audítorov č. 2/2004 k modelu jednotného auditu (a návrh rámca Komisie pre vnútornú kontrolu). Oba návrhy zahŕňajú systém koordinovaných kontrol výdavkov v celom rozpočte, vytvoriac pyramídu, ktorá je podporou celkovej záruky na úrovni Komisie. Kým navrhnuté zmeny v návrhu nariadenia o rozpočtových pravidlách môžu prispieť k tejto „pyramíde záruky“, Komisia vo svojom návrhu nevysvetľuje, ako použije tieto informácie, aby dospela k záveru, že účtovná závierka je správna a že v tokoch výdavkov sa nevyskytujú významné chyby.

36.

Dvor audítorov odporúča Parlamentu a Rade zvážiť návrhy Komisie s ohľadom na uvedené pripomienky. Osobitne poukazuje na skutočnosť, že otázky inštitucionálnej architektúry a otázky záruky týkajúcej sa spoľahlivosti účtovných informácií, zákonnosti a správnosti výdavkov a profilu rizika v tokoch výdavkov v návrhoch splývajú. Napríklad by bolo možné získať vyhlásenie hospodáriaceho subjektu za každý tok výdavkov bez trvania na tom, aby mali všetky rovnaké organizačné usporiadanie.

37.

Dvor audítorov nemá žiadne pripomienky k navrhovaným zmenám v návrhu nariadenia o rozpočtových pravidlách.

38.

Komisia navrhuje, aby sa zverenecké účty (v rámci právomocí povoľujúceho úradníka, ktorý je zodpovedný za vykonávanie programu alebo akcie, po dohode s účtovníkom Komisie) mohli otvárať v mene a na účet Komisie. Tieto účty bude spravovať subjekt uvedený v článku 53 ods. 1 bode 2 písm. c) a d), vrátane finančných inštitúcií poverených vykonávaním finančných nástrojov, Európskej investičnej banky (EIB) a Európskeho investičného fondu (EIF).

39.

Dvor audítorov v minulosti kontroloval spravovanie zvereneckých účtov Komisiou (napr. osobitná správa č. 5/2009) a medziiným dospel k záveru, že neboli stanovené jasné pravidlá na ich zriadenie.

40.

Komisia už niekoľko rokov využíva zverenecké účty pri realizácii programov alebo opatrení, akými sú operácie s rizikovým kapitálom alebo záruky za malé a stredné podniky. Toto nové ustanovenie by poskytlo právny základ otvoreniu nových zvereneckých účtov. Nepožaduje sa v ňom, aby povoľujúci úradník zodpovedný za realizáciu programu alebo opatrenia získal súhlas účtovníka Komisie s existujúcimi zvereneckými účtami ani aby stanovil pravidlá na ich využívanie a monitorovanie.

41.

Dvor audítorov navrhuje, aby Komisia zohľadnila pripomienky v bodoch 30 až 32 osobitnej správy Dvora audítorov č. 5/2009 pri finalizácii textu pravidiel na vykonávanie.

42.

Komisia predkladá početné návrhy na úpravu systému preplácania nákladov (na ďalšie využitie jednorazových platieb, štandardných jednotkových nákladov atď.). V návrhoch zmien a doplnení nariadenia o rozpočtových pravidlách sa však málo hovorí o tom, akým spôsobom sa podniknú kroky na prechod na systém orientovaný na výkon. Medzi ambíciami dôvodovej správy [v ktorej sa stanovuje, že cieľom je „zmeniť zameranie grantového systému, t. j. prejsť z hospodárenia vychádzajúceho z reálnych nákladov (vstupy) na systém, ktorý sa bude orientovať na výkon (výstupy), s cieľom lepšie zamerať ciele politiky a dosiahnuť výrazné zjednodušenie procedurálnych a dokumentačných požiadaviek, čo by znamenalo prínos pre príjemcov, ako aj zjednodušiť využívanie jednorazových platieb“] a realitou navrhovaných zmien je teda rozpor. Návrhy týkajúce sa cien môžu naznačovať odklon od preplácania výdavkov. Ak chce Komisia urobiť výrazný pokrok v prechode na systém preplácania výdavkov orientovaný na výkon, musí túto záležitosť doriešiť v pravidlách na vykonávanie a/alebo v odvetvových právnych predpisoch.

43.

Táto nová hlava predstavuje právny rámec na používanie finančných nástrojov. V rámci jej ustanovení môže Komisia implementovať finančné nástroje prostredníctvom priameho hospodárenia alebo nepriameho hospodárenia, zverením úloh EIB, EIF alebo iným finančným inštitúciám. Finančné nástroje doteraz predstavovali výnimky zo štandardných postupov pre granty.

44.

Z dôvodov, ktoré vysvetlila Komisia, je vhodné začleniť do nariadenia o rozpočtových pravidlách osobitný právny základ na používanie finančných nástrojov. Dvor audítorov však poznamenáva, že nové usmernenie vyplývajúce z navrhovaného dodatku k nariadeniu o rozpočtových pravidlách nerieši otázku vlastníckych vzťahov. Nie je jasné, či Komisia očakáva, že bude zaznamenávať všetky finančné nástroje do súvahy Európskej únie, čo by podľa medzinárodne prijatých účtovných noriem predstavovalo správny postup (5). (Pozri tiež body 46 a 92.)

45.

Dvor audítorov v minulosti kontroloval spravovanie rôznych finančných nástrojov Komisiou a EIB, EIF a inými finančnými sprostredkovateľmi (napr. osobitná správa č. 1/2009, výročná správa za rok 2008) a medziiným dospel k záveru, že v niektorých prípadoch nebolo monitorovanie používania finančných nástrojov Komisiou alebo finančnými sprostredkovateľmi poverenými ich spravovaním dostatočné.

46.

Komisia plánuje rozšíriť používanie finančných nástrojov, preto bude musieť monitorovať ich používanie a investovať do vyškolenia zamestnancov na zvládnutie súvisiacich rizík (6). Takisto bude potrebné zabezpečiť, aby si zamestnanci uvedomovali potrebu transparentnosti (vrátane zverejňovania informácií v súlade s medzinárodne prijatými účtovnými normami).

47.

Dvor audítorov odporúča Európskemu parlamentu a Rade, aby Komisiu požiadali o objasnenie vlastníckych vzťahov v súvislosti s finančnými nástrojmi a toho, ako plánuje zaznamenávať a vykazovať finančné nástroje vo finančných výkazoch EÚ. Dvor audítorov okrem toho odporúča Komisii, aby do pravidiel na vykonávanie zahrnula vhodné stratégie na monitorovanie používania finančných nástrojov vrátane nástrojov implementovaných prostredníctvom nepriameho hospodárenia. Takisto by mala posilniť schopnosti svojich zamestnancov spravovať relatívne komplexné finančné nástroje.

48.

Komisia predkladá niekoľko návrhov relevantných v súvislosti s výročnou správou Dvora audítorov (článok 129, článok 143, článok 144a) a osobitnými správami (článok 144). Komisia (hlavný kontrolovaný subjekt Dvora audítorov) tieto zmeny týkajúce sa postupov v súvislosti s auditmi Dvora audítorov pred ich navrhnutím nekonzultovala s Dvorom audítorov (nezávislým audítorom Komisie).

49.

Komisia navrhuje (okrem určitého nového usporiadania článku 143):

50.

Dvor audítorov nemá žiadne pripomienky k navrhovaným zmenám článku 143 ods. 4 alebo 6.

51.

Návrh vložiť do článku 143 ods. 1 a článku 143 ods. 2 odkaz na námietkové konanie je nadbytočný.

52.

Dvor audítorov považuje navrhované zmeny harmonogramu v článku 143 ods. 1 za nevhodné. Z formálneho hľadiska by značne skrátili čas, ktorý má Dvor audítorov k dispozícii na vypracovanie pripomienok. Dvor audítorov okrem toho zaznamenal, že Komisia nenavrhla presunúť na skorší dátum lehotu, v ktorej je povinná predložiť predbežnú (článok 128) a konečnú účtovnú závierku (článok 129).

53.

Navrhovaný harmonogram je obzvlášť povšimnutiahodný vzhľadom na výročné správy o činnosti generálnych riaditeľov Komisie a „súhrnnú správu“, v ktorej sú sústredené. Dvor audítorov sa vo svojej výročnej správe vyjadruje k týmto dokumentom. V článku 60 ods. 8 nariadenia o rozpočtových pravidlách sa stanovuje, že tieto správy majú byť k dispozícii 15. júna. Dvor audítorov by tak bol povinný zaslať návrh svojej správy v ten istý deň, keď je Komisia povinná zaslať súhrnnú správu o fungovaní systému vnútornej kontroly.

54.

Dvor audítorov uznáva potrebu včasného predkladania akýchkoľvek dokumentov Komisii a iným, a pokiaľ je to možné, v praxi ich zasiela pred uplynutím lehoty na formálne zaslanie stanovenej v nariadení o rozpočtových pravidlách. Dvor audítorov usudzuje, že je lepšie ponechať súčasné formálne lehoty nezmenené a naďalej sa spoliehať na spoluprácu.

55.

Ak Parlament a Rada, naopak, zastávajú názor, že niektoré konečné lehoty by sa mali posunúť na skorší dátum, Dvor audítorov si myslí, že rovnaký prístup bude nevyhnutný aj v prípade konečných lehôt pre Komisiu.

56.

V tomto prípade by bolo obzvlášť potrebné prehodnotiť konečnú lehotu na prijatie odpovedí Komisie a ostatných inštitúcií na návrh výročnej správy Dvora audítorov (pripomienky), ktorá je v článku 143 ods. 1 stanovená na 15. októbra. Keby inštitúcie poskytli svoje konečné preložené odpovede až k tomuto dátumu, bolo by nemožné uverejniť výročnú správu načas. S cieľom dodržať súčasný harmonogram predkladania výročnej správy rozpočtovému orgánu na začiatku novembra musí Dvor audítorov prijať úplne preložené odpovede najneskôr 30. septembra.

57.

Návrh nového článku 144a je potrebné zvážiť aj so zreteľom na obmedzenia v súvislosti s vypracúvaním výročnej správy Dvora audítorov.

58.

Dvor audítorov je povinný predložiť správu o všetkých výdavkoch za rozpočtový rok. Svoj plán auditov nemôže ukončiť skôr, ako Komisia zaznamená všetky výdavky (7). Za týchto okolností oznamovanie výsledkov auditu bude nevyhnutne stresujúce pre všetky zúčastnené strany. Na vyriešenie tejto záležitosti je potrebná spolupráca, komunikácia a diskusia.

59.

Kontrolovaný subjekt má spravidla tri príležitosti vyjadriť sa k zisteniam Dvora audítorov:

60.

Oznámenie o predbežných zisteniach je súčasťou vnútorných postupov Dvora audítorov, a nie dokumentom prijímaným Dvorom audítorov alebo komorou (8). Dvor audítorov preto zastáva názor, že je v zásade nevhodné vkladať do nariadenia o rozpočtových pravidlách ustanovenie, akým je článok 144a.

61.

Okrem toho má Dvor audítorov podstatné praktické výhrady voči návrhu Komisie.

62.

Ak sa majú upraviť oznámenia o predbežných zisteniach, prioritou by bolo ustanovenie právnej povinnosti Komisie odpovedať v maximálnej lehote šiestich týždňov.

63.

Dvor audítorov odporúča Parlamentu a Rade:

64.

Komisia navrhuje:

65.

Takisto ako v prípade výročnej správy Dvor audítorov považuje odkaz na námietkové konanie za nadbytočný.

66.

Druhá, údajne objasňujúca zmena je nezrozumiteľná. Zámerom je pravdepodobne, aby Dvor audítorov prijal konečnú verziu osobitnej správy do jedného mesiaca po prijatí príslušných odpovedí. V každom prípade Dvor audítorov zvyčajne prijíma osobitné správy ihneď po prijatí konečnej verzie odpovedí príslušných inštitúcií. Dvor audítorov usudzuje, že táto revízia nariadenia o rozpočtových pravidlách je vhodnou príležitosťou na odstránenie tohto nadbytočného pododseku z článku 144.

67.

Navrhovaný nový posledný pododsek článku 144 ods. 1 by zbytočne obmedzil schopnosť Dvora audítorov vypracúvať osobitné správy takým spôsobom, ktorý by maximalizoval ich význam pre čitateľa. Dvor audítorov neustále prehodnocuje spôsob predkladania správ a už teraz pripisuje väčšiu dôležitosť odpovediam kontrolovaného subjektu než väčšina najvyšších kontrolných inštitúcií. Podľa informácií Dvora audítorov väčšina kontrolných inštitúcií členských štátov vyzve kontrolovaný subjekt na predloženie pripomienok k návrhu ich správy, ktoré potom zhrnie v rámci textu správy. Ak sa majú vykonať zmeny, Dvor audítorov by uprednostnil tento model predkladania správ.

68.

Dvor audítorov odporúča Parlamentu a Rade neprijať uvedené zmeny článku 144 a zvážiť odstránenie článku 144 ods. 1 tretieho pododseku.

69.

Tretia veta v článku 140 ods. 2 súčasného nariadenia o rozpočtových pravidlách sa odchyľuje od textu Zmluvy o fungovaní EÚ v troch ohľadoch (9): slová „v spolupráci“ nahrádzajú termín „v súčinnosti“ uvedený v Zmluve o fungovaní EÚ, v nariadení sa hovorí o „audítorských inštitúciách“ namiesto „audítorských orgánov“ a „vnútroštátne orgány štátnej správy“ sú charakterizované ako „zodpovedné“, a nie „príslušné“. Dvor audítorov odporúča zosúladiť túto časť s terminológiou v Zmluve o fungovaní EÚ.

70.

Návrh finančného nariadenia obsahuje nový článok 164 poskytujúci základ na potenciálne vytvorenie európskych trustových fondov. Tieto fondy by boli založené na vzore operácií trustového fondu Svetovej banky a Organizácie Spojených národov. Komisii by umožnili spravovať finančné prostriedky od iných darcov (ako aj z rozpočtu EÚ) zhromaždené do jedného celku. Komisia navrhuje držať tieto finančné prostriedky na osobitnom bankovom účte a vybrať poplatok na správu vo výške 7 %.

71.

Rozhodnutie, či má Komisia začať spravovať trustové fondy, je záležitosťou politiky, ku ktorej si Dvor audítorov neželá zaujať stanovisko. Dvor audítorov však upozorňuje Parlament a Radu na záležitosti v súvislosti s administratívou, nákladmi, zodpovednosťou a auditom vyplývajúce z tohto návrhu.

72.

Hoci osobitný bankový účet môže byť vhodný na prijatie príspevkov a ich držanie, kým nie sú potrebné, na využitie darov sú nevyhnutné ďalšie opatrenia. S trustovým fondom zameraným napríklad na reakciu na zemetrasenie na Haiti by sa spájali výdavky v miestnej mene Haiti, nákup zásob a služieb v rôznych menách krajín Karibiku a zabezpečenie tovarov a logistických služieb z EÚ a okolitých krajín. To by si vyžadovalo, aby sa transakcie trustového fondu uskutočňovali z viacerých bankových účtov a aby tieto transakcie zabezpečovali rôzne delegácie a zamestnanci.

73.

Účtovníctvo týkajúce sa trustového fondu by tak bolo komplexnou aktivitou, úzko spätou s ostatnými účtovnými činnosťami. V návrhu textu Komisie o „osobitnom bankovom účte“ sa táto komplexnosť neodráža.

74.

Návrh nariadenia o rozpočtových pravidlách Komisii umožňuje vybrať poplatok na správu trustového fondu vo výške 7 % príspevkov. Dvor audítorov sa domnieva, že pri tomto číselnom údaji (použitom aj vo finančnej a administratívnej rámcovej dohode ES/OSN) sa skôr zohľadňuje limit administratívnych režijných nákladov povolený v ostatných oblastiach rozpočtu než posúdenie pravdepodobných dodatočných nákladov na prevádzkovanie trustového fondu.

75.

Osobitnou črtou návrhu je, že Komisia, ktorá by tiež bola darcom, by mohla vyberať administratívny poplatok na správu svojho vlastného príspevku do fondu. Vo vysvetľujúcej dokumentácii je osobitný bankový účet charakterizovaný ako „mimo rozpočtu“, čo naznačuje, že Komisia plánuje zaznamenávať prevody do trustového fondu ako rozpočtové výdavky. Nie je jasné, či je legitímne, aby Komisia vyberala administratívny poplatok na správu svojich vlastných finančných prostriedkov, ani či 7 % poplatok na správu predstavuje odôvodnené ohodnotenie pravdepodobných súvisiacich nákladov.

76.

V návrhu pravidiel na vykonávanie (článok 231a) sa stanovuje, že trustový fond sa má skonsolidovať v ročnej účtovnej závierke Komisie a účtovná závierka sa má predložiť rozpočtovému orgánu v kontexte postupu udeľovania absolutória. Všetky jednotlivé trustové fondy musia byť predmetom aspoň troch auditov: auditu oddelenia vnútorného auditu, auditu Dvora audítorov a auditu „nezávislého externého audítora“.

77.

Tieto postupy je možné porovnať s postupmi uznávaných správcov trustových fondov. Tieto postupy zväčša zahŕňajú prípravu konsolidovaného výkazu trustových fondov, ktorý podlieha jedinému auditu. Táto konsolidácia výrazne znižuje náklady na audit. V prípade Svetovej banky darcovia, ktorí sa chcú osobitne uistiť o jednotlivých trustových fondoch, zabezpečia audit vykonaný externým audítorom spravujúceho subjektu, musia však uhradiť poplatok audítorovi na pokrytie dodatočných nákladov na tento audit.

78.

Dvor audítorov odporúča Parlamentu a Rade pri posudzovaní tohto návrhu Komisie náležite vziať do úvahy uvedené pripomienky, a ak návrh na vytvorenie európskych trustových fondov má podporu, zvážiť, ako by sa dali navrhnúť spoľahlivé a zároveň nákladovo efektívne postupy.

79.

Návrh nariadenia o rozpočtových pravidlách obsahuje nový článok 185a, ktorý predstavuje základ na priame zavedenie konceptu verejno-súkromných partnerstiev (PPP) a poverenie osobitných subjektov verejno-súkromného partnerstva ich implementáciou. V návrhu Komisie sa stanovuje prijatie zjednodušeného vzorového nariadenia o rozpočtových pravidlách Komisiou, v ktorom sa určí súbor zásad potrebných na zabezpečenie riadneho finančného hospodárenia. Tieto zásady, inšpirované najmä novým článkom 53b návrhu nariadenia o rozpočtových pravidlách, sa zahrnú do finančných pravidiel prijímaných subjektmi s právnou subjektivitou zriadenými základným aktom a poverenými implementáciou PPP v súlade s článkom 53 ods. 1 bodom 2 písm. e).

80.

Verejno-súkromné partnerstvá sú v podstate formou dlhodobého, hodnotného a často komplexného právneho usporiadania. V technickej dokumentácii Komisie sa uvádza, že partneri nepovažujú ustanovenia súčasného nariadenia o rozpočtových pravidlách za vyhovujúce. Na tomto základe (a po ďalšej analýze) Komisia dospela k záveru, že na implementáciu PPP by sa k doteraz existujúcim možnostiam poverenia osobitného subjektu verejno-súkromného partnerstva mala pridať ďalšia možnosť.

81.

Rozhodnutie o poverení osobitného subjektu verejno-súkromného partnerstva implementáciou PPP je záležitosťou politiky, ku ktorej si Dvor audítorov neželá zaujať stanovisko. V ustanoveniach o „zjednodušenom vzorovom nariadení o rozpočtových pravidlách“ pre osobitné subjekty sa nestanovuje povinnosť konzultovať s Dvorom audítorov. Dvor audítorov zastáva názor, že je dôležité, aby tento dokument žiadnym spôsobom neobmedzoval jeho schopnosť kontrolovať vynakladanie finančných prostriedkov EÚ.

82.

Dvor audítorov odporúča, aby sa do druhej vety tohto článku vložili slová „a po konzultácii s Dvorom audítorov“.

83.

Dvor audítorov k tomuto návrhu nemá žiadne pripomienky.

84.

Dvor audítorov nemá žiadne pripomienky k procedurálnemu návrhu Komisie.

85.

Dvor audítorov by chcel Parlament a Radu upozorniť na štyri záležitosti, ktoré nie sú uvedené v dôvodovej správe Komisie: zúčtovanie platieb predbežného financovania (článok 81), zodpovednosť účtovníka (článok 123), audit agentúr (článok 185 ods. 4) a zvýšenie počtu povinností predkladať správy vyplývajúcich z nariadenia o rozpočtových pravidlách.

86.

Nezúčtované predbežné financovanie dosiahlo v niektorých častiach rozpočtu v posledných rokoch veľmi vysokú mieru. Komisia svojím návrhom rieši tento problém.

87.

Komisia medziiným navrhuje vložiť do článku 81 nový odsek 4, na základe ktorého by bol zodpovedný povoľujúci úradník povinný „pravidelne“ zúčtovať predbežné financovanie, nespomína však, ako často by sa toto zúčtovanie malo vykonávať. Nie je jasné, či sa navrhovanou zmenou dosiahne stanovený cieľ.

88.

Dvor audítorov odporúča Európskemu parlamentu a Rade zvážiť posilnenie tohto ustanovenia, napríklad zmienkou o potrebe vyhnúť sa nadmernému nahromadeniu nezúčtovaných položiek a/alebo povolením len jednej platby predbežného financovania.

89.

Dvor audítorov poznamenáva, že by malo byť možné, aby Komisia problém vysokej miery nezúčtovaného predbežného financovania vyriešila pred prijatím zmien nariadenia o rozpočtových pravidlách. Dvor audítorov navrhuje, aby Komisia stanovila cieľ na zníženie miery nezúčtovaného predbežného financovania a monitorovala pokrok vo výročných správach o činnosti.

90.

Podľa návrhu Komisie sa text o predkladaní účtovnej závierky zjednodušuje a skracuje. Pozmenený je dátum predloženia rôznych súborov finančných informácií.

91.

Dvor audítorov víta zjednodušenie súčasného textu tejto hlavy. Zastáva však názor, že by bolo prospešné využiť túto príležitosť na priame vyjadrenie zodpovednosti účtovníka Komisie za účtovnú závierku Komisie s cieľom zabezpečiť, aby bola účtovná závierka správne zostavená. Zámerom nie je zaviesť nejakú významovú zmenu: účtovná závierka sa v praxi zostavuje vo všetkých významných hľadiskách v súlade s medzinárodnými účtovnými štandardmi pre verejný sektor. Existuje však priestor na objasnenie tejto záležitosti.

92.

Dvor audítorov navrhuje upraviť článok 123 a uviesť, že účtovná závierka sa má zostavovať v súlade s „medzinárodne prijatými štandardmi pre verejný sektor“ (s prevzatím slov z článku 133), no pokiaľ ide o pravdivý a verný obraz, prednosť má názor účtovníka. Účtovníkovi by tak bolo umožnené prijať postup, ktorý sa líši od postupu stanoveného v štandardoch, len v prípadoch, keď je to potrebné na poskytnutie pravdivého a verného obrazu. Účtovník by bol následne povinný vysvetliť, prečo sa prijal tento postup, a (v poznámkach k účtovnej závierke) znázorniť, ako by sa finančné výkazy líšili, keby sa dodržali štandardy.

93.

Dvor audítorov odporúča Parlamentu a Rade pri posudzovaní návrhov Komisie týkajúcich sa tejto časti nariadenia o rozpočtových pravidlách zvážiť vloženie objasnenia v uvedenom zmysle.

94.

Komisia navrhuje nový článok 185 ods. 4 týkajúci sa auditu agentúr EÚ. Stanovuje sa v ňom, že špecifické ročné správy Dvora audítorov budú vychádzať z práce audítorov zo súkromného sektora, ktorých si zvolí každá agentúra. Presný zámer návrhu nie je jednoznačný: v prvej vete sa spomína zákonnosť a správnosť príjmov a výdavkov, v druhej účty.

95.

Návrh Komisie má potenciál vytvoriť základ zlepšeného rámca auditov agentúr. Audítori zo súkromného sektora sú zvyknutí vyjadrovať stanovisko k správnosti účtovnej závierky. Dvor audítorov súhlasí s názorom Komisie, že by mal byť schopný spoľahnúť sa na prácu nezávislého, riadne vymenovaného audítora zo súkromného sektora, pokiaľ ide o jeho stanovisko k spoľahlivosti účtovnej závierky príslušnej agentúry.

96.

Záležitosť sa do istej miery komplikuje v súvislosti so zákonnosťou a správnosťou, kde sú požiadavky stanovené v právnych predpisoch EÚ vzdialenejšie tradičnej audítorskej práci audítorov v súkromnom sektore. Dvor audítorov usudzuje, že najvhodnejším riešením by bolo poveriť stanoveného audítora zo súkromného sektora vykonaním „dohodnutých postupov“ v súvislosti s verejným obstarávaním a postupmi prijímania zamestnancov, pričom by audítor z verejného sektora vybral „dohodnutú“ vzorku operácií z oblasti verejného obstarávania a prijímania zamestnancov, ktorá by bola následne predmetom „dohodnutého“ súboru testov. Dvor audítorov by potom na základe výsledkov testovania vyjadril vlastné stanovisko k otázke zákonnosti a správnosti účtovnej závierky agentúry.

97.

Dvor audítorov preto navrhuje, aby bol zainteresovaný do výberu audítorov zo súkromného sektora, mal vlastnícke právo na pracovné dokumenty z auditov a v prípade, že uváži, že je to potrebné, mal by mať rozhodujúce právo postupovať bez využitia služieb audítora zo súkromného sektora. Keďže audítorské stanovisko je stanoviskom Dvora audítorov a naďalej ním ostáva, Dvor audítorov by mal mať úplnú kontrolu nad externým zadávaním audítorskej práce v teréne.

98.

Návrh upravený v tomto zmysle by Dvoru audítorov umožnil pokračovať v plnení svojho poslania spôsobom, ktorý je efektívny z hľadiska nákladov, v kontexte zvyšujúceho sa počtu agentúr a úradov.

99.

Dvor audítorov odporúča prijať návrh Komisie po zapracovaní týchto zmien:

100.

Okrem týchto pripomienok Dvor audítorov navrhuje malý dodatok k článku 185 ods. 1 s cieľom zabezpečiť, aby sa s Dvorom audítorov naďalej konzultovali záležitosti v súvislosti s prijímaním vzorového nariadenia o rozpočtových pravidlách pre agentúry a úrady.

101.

V nariadení o rozpočtových pravidlách sa nariaďuje niekoľko správ Komisie. Ročné účtovné závierky a správy o plnení rozpočtu (článok 121) vyplývajú z medzinárodných štandardov. V nariadení o rozpočtových pravidlách sa stanovujú ďalšie požiadavky na predkladanie správ, napríklad výročnej správy o činnosti povoľujúceho úradníka (článok 60 ods. 7) a správy o rozpočtovom a finančnom hospodárení (článok 122). V Zmluve o fungovaní EÚ sa teraz tiež požaduje predloženie hodnotiacej správy o financiách Únie (článok 318 Zmluvy o fungovaní EÚ).

102.

Bez spochybnenia významu ktorejkoľvek z týchto správ Dvor audítorov poznamenáva, že Európsky parlament a Rada by možno mohli požiadať Komisiu o zváženie, či existuje priestor na zjednodušenie a konsolidáciu správ, berúc do úvahy potreby používateľov.