Vec C‑814/21

Európska komisia

proti

Poľskej republike

Rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) z 19. novembra 2024

„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Článok 20 ZFEÚ – Občianstvo Únie – Článok 21 ZFEÚ – Právo slobodne sa pohybovať a zdržiavať sa na území členských štátov – Článok 22 ZFEÚ – Právo voliť a byť volený vo voľbách do orgánov samosprávy obcí, ako aj vo voľbách do Európskeho parlamentu v členskom štáte bydliska za rovnakých podmienok ako štátni príslušníci tohto štátu – Občania Únie, ktorí majú bydlisko v členskom štáte bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi – Neexistencia práva byť členom politickej strany – Články 2 a 10 ZEÚ – Zásada demokracie – Článok 4 ods. 2 ZEÚ – Rešpektovanie národnej identity členských štátov – Článok 12 Charty základných práv Európskej únie – Úloha politických strán pri vyjadrovaní vôle občanov Únie“

1. Občianstvo Únie – Ustanovenia Zmluvy – Občania Únie s bydliskom v členskom štáte bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi – Právo voliť a byť volený vo voľbách do orgánov samosprávy obcí a vo voľbách do Európskeho parlamentu v členskom štáte bydliska za rovnakých podmienok ako štátni príslušníci tohto štátu – Rozsah – Skutočný výkon tohto práva – Rovnaký prístup k prostriedkom existujúcim vo vnútroštátnom právnom poriadku, ktorými disponujú štátni príslušníci uvedeného členského štátu – Zahrnutie

   (Článok 10 ZEÚ; články 20, 21 a 22 ZFEÚ; Charta základných práv Európskej únie, článok 12; smernice Rady 93/109 a 94/80)

   (pozri body 91 – 96, 99 – 115, 118 – 125)

2. Občianstvo Únie – Ustanovenia Zmluvy – Občania Únie s bydliskom v členskom štáte bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi – Právo voliť a byť volený vo voľbách do orgánov samosprávy obcí a vo voľbách do Európskeho parlamentu v členskom štáte bydliska za rovnakých podmienok ako štátni príslušníci tohto štátu – Vnútroštátna právna úprava, ktorá takýmto občanom Únie odopiera právo stať sa členmi politickej strany – Neprípustnosť – Odôvodnenie – Rešpektovanie národnej identity – Neexistencia

   (Článok 2, článok 4 ods. 2 a článok 10 ZEÚ; článok 22 ZFEÚ)

   (pozri body 133 – 139, 150, 153 – 161)

Zhrnutie

Súdny dvor zasadajúci vo veľkej komore, ktorý rozhodoval o žalobe o nesplnenie povinnosti, konštatoval, že Poľská republika si tým, že občanom Únie, ktorí nie sú poľskými štátnymi príslušníkmi, ale majú bydlisko v tomto členskom štáte, odoprela právo stať sa členom politickej strany, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 22 ZFEÚ.

Poľský zákon o politických stranách ( 1 ) stanovuje, že členmi politickej strany môžu byť štátni príslušníci Poľskej republiky, ktorí dosiahli vek 18 rokov. Občania Európskej únie, ktorí nie sú poľskými štátnymi príslušníkmi, ale majú bydlisko v Poľsku, teda toto právo nemajú.

Keďže sa Európska komisia domnievala, že táto právna úprava je v rozpore s článkom 22 ZFEÚ, podala na Súdny dvor žalobu o nesplnenie povinnosti. Tvrdila najmä, že Poľsko tým, že priznáva právo stať sa členom politickej strany výlučne poľským štátnym príslušníkom, bráni občanom Únie, ktorí majú bydlisko v tomto členskom štáte bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi, vykonávať volebné práva vo voľbách do orgánov samosprávy obcí a vo voľbách do Európskeho parlamentu za rovnakých podmienok ako poľskí štátni príslušníci.

Posúdenie Súdnym dvorom

V prvom rade Súdny dvor preskúmal pôsobnosť článku 22 ZFEÚ s prihliadnutím na jeho znenie, kontext, ako aj ciele, ktoré sleduje.

Po prvé podľa znenia tohto ustanovenia tak občania Únie s bydliskom v členskom štáte, ktorého nie sú štátnymi príslušníkmi, majú právo voliť a byť volení do orgánov samosprávy obcí, ako aj do Európskeho parlamentu za rovnakých podmienok ako štátni príslušníci tohto členského štátu, pričom výkon týchto práv podlieha podrobnej úprave, ktorú prijme Rada Európskej únie. Toto znenie neodkazuje na podmienky získania postavenia člena politickej strany. Naopak článok 22 ZFEÚ tým, že odkazuje na podmienky práva voliť a byť volený uplatniteľné na štátnych príslušníkov členského štátu, v ktorom má takýto občan Únie bydlisko, zavádza pre tento členský štát zákaz podriadiť výkon tohto práva týmto občanom Únie iným podmienkam, než sú podmienky, ktoré sa uplatňujú na jeho vlastných štátnych príslušníkov. Toto ustanovenie teda stanovuje osobitné pravidlo zákazu diskriminácie na základe štátnej príslušnosti a v dôsledku toho sa uplatňuje na každé vnútroštátne opatrenie zavádzajúce rozdielne zaobchádzanie, ktoré by mohlo narušiť účinný výkon práva voliť a byť volený vo voľbách do orgánov samosprávy obcí, ako aj do Európskeho parlamentu.

Okrem toho podrobnosti uplatňovania práva voliť a byť volený Rada prijala v smerniciach 93/109 ( 2 ) a 94/80 ( 3 ), ktoré hoci neobsahujú ustanovenia týkajúce sa podmienok získania postavenia člena politickej strany občanmi Únie s bydliskom v členskom štáte bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi, nemôžu ani implicitne obmedziť rozsah práv a povinností vyplývajúcich z článku 22 ZFEÚ. V tejto súvislosti vzhľadom na neexistenciu osobitných ustanovení týkajúcich sa týchto podmienok patrí ich určenie do právomoci členských štátov. Pri výkone tejto právomoci sú však členské štáty povinné dodržiavať povinnosti, ktoré im vyplývajú z práva Únie, vrátane článku 22 ZFEÚ.

Po druhé, pokiaľ ide o kontext, do ktorého patrí článok 22 ZFEÚ, Súdny dvor odkázal tak na ostatné ustanovenia Zmluvy o FEÚ, ako aj na ustanovenia rovnakej právnej sily nachádzajúce sa najmä v Zmluve o EÚ a v Charte základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“).

V tejto súvislosti predovšetkým článok 22 ZFEÚ v spojení s článkom 20 ods. 2 ZFEÚ spája právo voliť a byť volený vo voľbách do orgánov samosprávy obcí, ako aj do Európskeho parlamentu, s postavením občana Únie. Okrem toho v súlade s článkom 20 ods. 2 a článkom 21 ZFEÚ občianstvo Únie priznáva každému občanovi Únie základné a individuálne právo voľne sa pohybovať a zdržiavať v rámci územia členských štátov. Existuje teda súvislosť medzi právom na voľný pohyb a pobyt na jednej strane a právom občanov Únie s bydliskom v členskom štáte bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi, voliť a byť volení vo voľbách do orgánov samosprávy obcí a do Európskeho parlamentu na druhej strane.

Ďalej článok 10 ZEÚ, ktorý uznáva právo občanov Únie byť priamo zastúpení v Európskom parlamente a zúčastňovať sa na demokratickom živote Únie, zdôrazňuje súvislosť medzi zásadou zastupiteľskej demokracie v rámci Únie a právom voliť a byť volený vo voľbách do Európskeho parlamentu, ktoré je spojené s občianstvom Únie, zaručeným v článku 22 ods. 2 ZFEÚ.

Napokon článok 12 ods. 1 Charty zakotvuje právo každého slobodne sa združovať s inými na všetkých úrovniach, najmä v súvislosti s politickými, odborárskymi a občianskymi otázkami. Toto právo zodpovedá právu zaručenému v článku 11 ods. 1 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, ktoré predstavuje jeden zo základných kameňov demokratickej a pluralitnej spoločnosti, keďže umožňuje občanom konať kolektívne v oblastiach spoločného záujmu, a tým prispievať k riadnemu fungovaniu verejného života. Článok 10 ods. 4 ZEÚ a článok 12 ods. 2 Charty pritom priznávajú politickým stranám na európskej úrovni kľúčovú úlohu pri vyjadrovaní vôle občanov Únie. Politické strany, ktorých jednou z funkcií je navrhnutie kandidátov vo voľbách, teda plnia základnú funkciu v systéme zastupiteľskej demokracie, na ktorom je založené fungovanie Únie, v súlade s článkom 10 ods. 1 ZEÚ. Postavenie člena politickej strany preto podstatne prispieva k účinnému výkonu práva byť volený, ktoré priznáva článok 22 ZFEÚ.

Po tretie, pokiaľ ide o cieľ článku 22 ZFEÚ, týmto cieľom je predovšetkým priznať občanom Únie s bydliskom v členskom štáte bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi, právo zúčastňovať sa na demokratickom volebnom procese tohto členského štátu prostredníctvom práva voliť a byť volený na európskej a miestnej úrovni. Ďalej je cieľom tohto článku zabezpečiť rovnosť zaobchádzania s občanmi Únie, čo znamená rovnaký prístup k prostriedkom existujúcim vo vnútroštátnom právnom poriadku, ktorými disponujú štátni príslušníci uvedeného členského štátu na účely výkonu tohto práva, pokiaľ ide o voľby do orgánov samosprávy obcí a do Európskeho parlamentu. Napokon zo spojenia medzi slobodou pohybu a pobytu na jednej strane a právom voliť a byť volený v týchto voľbách na druhej strane vyplýva, že cieľom tohto práva je najmä podporovať postupnú integráciu dotknutého občana Únie do spoločnosti hostiteľského členského štátu. Cieľom článku 22 ZFEÚ je zabezpečiť reprezentatívnosť občanov Únie, ktorí majú bydlisko v členskom štáte bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi, ako dôsledok ich integrácie do spoločnosti hostiteľského členského štátu.

V druhom rade práve vzhľadom na tieto spresnenia rozsahu článku 22 ZFEÚ v spojení s článkami 20 a 21 ZFEÚ, článkom 10 ZEÚ, ako aj článkom 12 Charty Súdny dvor preskúmal, či rozdielne zaobchádzanie zavedené poľskou právnou úpravou z dôvodu štátnej príslušnosti, pokiaľ ide o možnosť stať sa členom politickej strany, vedie k tomu, že občania Únie, ktorí majú bydlisko v Poľsku bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi, nemajú rovnaký prístup k prostriedkom, ktoré majú poľskí štátni príslušníci na účely skutočného výkonu svojho práva byť volení, a to v rozpore s článkom 22 ZFEÚ.

V tejto súvislosti je v Poľsku nepochybne možné, aby bol nezávislý kandidát, ktorý nie je členom politickej strany, navrhnutý volebným výborom politickej strany. Na jednej strane však vzhľadom na to, že práve členovia politickej strany vyberajú kandidátov, ktorí majú byť nominovaní, absencia členstva v politickej strane má v zásade za následok vylúčenie občana Únie, ktorý má bydlisko v Poľsku bez toho, aby bol jeho štátnym príslušníkom, z účasti na rozhodovaní tejto strany, pokiaľ ide o jeho navrhnutie volebným výborom. Táto okolnosť stavia takýchto občanov Únie do menej priaznivej situácie než poľských štátnych príslušníkov, ktorí sú členmi politickej strany, pokiaľ ide o možnosť kandidovať vo voľbách do orgánov samosprávy obcí a do Európskeho parlamentu na kandidátnej listine politickej strany.

Na druhej strane skutočnosť, že poľskí štátni príslušníci sa môžu rozhodnúť byť kandidátmi buď ako členovia politickej strany, alebo ako nezávislí kandidáti, zatiaľ čo občania Únie, ktorí majú bydlisko v Poľsku bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi, majú len túto poslednú uvedenú možnosť, preukazuje, že títo občania Únie nemôžu uplatniť svoje právo byť volení v týchto voľbách za rovnakých podmienok ako poľskí štátni príslušníci.

V treťom a poslednom rade Súdny dvor preskúmal, či toto rozdielne zaobchádzanie, pokiaľ ide o prístup k prostriedkom umožňujúcim účinný výkon práva voliť a byť volený vo voľbách do orgánov samosprávy obcí, ako aj do Európskeho parlamentu, môže byť odôvodnené dôvodmi týkajúcimi sa rešpektovania národnej identity členského štátu v zmysle článku 4 ods. 2 ZEÚ.

Predovšetkým je pravda, že usporiadanie politického života na celoštátnej úrovni, ku ktorému prispievajú politické strany, je súčasťou národnej identity. Keďže sa však právo voliť a byť volený, ktoré článok 22 ZFEÚ priznáva občanom Únie, ktorí majú bydlisko v členskom štáte bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi, týka volieb do orgánov samosprávy obcí a volieb do Európskeho parlamentu v tomto členskom štáte, z tohto ustanovenia nevyplýva pre tento členský štát ani povinnosť priznať týmto občanom právo voliť a byť volení v celoštátnych voľbách, ani zákaz prijať osobitné pravidlá týkajúce sa prijímania rozhodnutí v rámci politickej strany, pokiaľ ide o navrhovanie kandidátov v celoštátnych voľbách, ktoré by vylučovali účasť členov strany, ktorí nie sú štátnymi príslušníkmi uvedeného štátu, na takomto rozhodovaní.

Ďalej článok 4 ods. 2 ZEÚ treba vykladať s prihliadnutím na ustanovenia rovnakej právnej sily, najmä články 2 a 10 ZEÚ, a nemôže zbaviť členské štáty povinnosti dodržiavať požiadavky, ktoré z nich vyplývajú. V tejto súvislosti zásada demokracie a zásada rovnosti zaobchádzania predstavujú hodnoty, na ktorých je Únia založená v súlade s článkom 2 ZEÚ. Toto ustanovenie nevyjadruje len smerovanie alebo úmysly politickej povahy, ale obsahuje hodnoty, ktoré sú súčasťou samotnej identity Únie ako spoločného právneho poriadku a ktoré sú konkretizované v zásadách obsahujúcich právne záväzné povinnosti pre členské štáty. Okrem toho zásada zastupiteľskej demokracie, na ktorej je založené fungovanie Únie, v súlade s článkom 10 ods. 1 ZEÚ konkretizuje hodnotu demokracie uvedenú v článku 2 ZEÚ.

Napokon článok 22 ZFEÚ tým, že občanom Únie, ktorí majú bydlisko v členskom štáte bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi, zaručuje právo voliť a byť volení vo voľbách do orgánov samosprávy obcí, ako aj do Európskeho parlamentu v uvedenom členskom štáte, a to za rovnakých podmienok ako štátnym príslušníkom tohto štátu, konkretizuje zásadu demokracie a zásadu rovnosti zaobchádzania s občanmi Únie, ktoré sú súčasťou spoločnej identity a hodnôt Únie, ku ktorým pristupujú členské štáty a ktorých dodržiavanie musia zabezpečiť na svojom území. V dôsledku toho umožniť takýmto občanom Únie stať sa členmi politickej strany v členskom štáte ich bydliska na účely úplného vykonania zásad demokracie a rovnosti zaobchádzania nemožno považovať za ohrozenie národnej identity tohto členského štátu.

( 1 ) Ustawa o partiach politycznych (zákon o politických stranách) z 27. apríla 1997 (Dz. U. z roku 1997, č. 98, položka 604). Pozri § 2 ods. 1 tohto zákona.

( 2 ) Smernica Rady 93/109/ES zo 6. decembra 1993, ktorou sa stanovujú podrobnosti uplatňovania volebného práva a práva byť volený do Európskeho parlamentu pre občanov únie s bydliskom v členskom štáte, ktorého nie sú štátnymi príslušníkmi (Ú. v. ES L 329, 1993, s. 34; Mim. vyd. 20/001, s. 7), zmenená smernicou Rady 2013/1/EÚ z 20. decembra 2012 (Ú. v. EÚ L 26, 2013, s. 27).

( 3 ) Smernica Rady 94/80/ES z 19. decembra 1994, ktorou sa ustanovujú podrobnosti uplatňovania volebného práva občanov únie v komunálnych voľbách v členskom štáte, ktorého nie sú štátnymi príslušníkmi (Ú. v. ES L 368, 1994, s. 38; Mim. vyd. 20/001, s. 12).