Vec C‑421/22

„DOBELES AUTOBUSU PARKS“ SIA a i.

proti

Iepirkumu uzraudzības birojs,

„Autotransporta direkcija“ VSIA

[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Augstākā tiesa (Senāts)]

Rozsudok Súdneho dvora (piata komora) z 21. decembra 2023

„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Doprava – Služby vo verejnom záujme v železničnej a cestnej osobnej doprave – Nariadenie (ES) č. 1370/2007 – Článok 1 ods. 1 – Článok 2a ods. 2 – Článok 3 ods. 1 – Článok 4 ods. 1 – Článok 6 ods. 1 – Zmluva o službách vo verejnom záujme v autobusovej osobnej doprave – Postup zadávania verejnej zákazky na služby – Otvorená, transparentná a nediskriminačná verejná súťaž – Súťažné podklady – Výška kompenzácie, ktorú poskytol príslušný vnútroštátny orgán – Indexácia obmedzená časovo a na kategórie špecifických nákladov – Rozdelenie rizík“

Doprava – Služby vo verejnom záujme v železničnej a cestnej osobnej doprave – Nariadenie č. 1370/2007 – Zadávanie zmlúv o službách vo verejnom záujme v autobusovej osobnej doprave – Postup otvorenej, transparentnej a nediskriminačnej verejnej súťaže – Náhrada nákladov spojených so službou vo verejnom záujme podnikom, ktoré prepravujú cestujúcich – Spôsoby rozdelenia nákladov – Miera voľnej úvahy príslušných vnútroštátnych orgánov – Možnosť týchto orgánov stanoviť systém úhrady, ktorý automaticky nepokrýva všetky náklady spojené so spravovaním a prevádzkovaním tejto služby – Prípustnosť – Neexistencia pravidelnej indexácie nákladov – Porušenie zásady proporcionality – Neexistencia

(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1370/2007, článok 1 ods. 1, článok 2a, článok 3 ods. 1, článok 4 ods. 1 a článok 6 ods. 1)

(pozri body 41 – 44, 46‑52, 54 – 56, 59 a výrok)

Zhrnutie

V Lotyšsku sa začal postup otvorenej verejnej súťaže na udelenie práva poskytovať služby vo verejnom záujme v autobusovej osobnej doprave na sieti liniek regionálneho významu na obdobie desiatich rokov.

„Dobeles Autobusu parks SIA“ a viaceré ďalšie lotyšské spoločnosti pôsobiace v oblasti dopravy podali na Iepirkumu uzraudzības biroja Iesniegumu izskatīšanas komisija (Komisia pre preskúmanie sťažností Úradu pre dohľad nad verejným obstarávaním, Lotyšsko) námietku, ktorou spochybnili ustanovenia súťažných podkladov. Tieto podklady a zodpovedajúci návrh zmluvy podľa nich zaviedli protiprávny mechanizmus náhrady za predmetnú službu, ktorý nestanovuje úplný postup revízie ceny tejto služby v prípade zmeny nákladov, ktorá má vplyv na túto cenu. Keďže táto komisia ich námietku zamietla, tieto spoločnosti sa obrátili na Administratīvā rajona tiesa (Okresný správny súd, Lotyšsko). Tento súd tiež zamietol ich žalobu v podstate z dôvodu, že štát nie je pri postupe revízie zmluvnej ceny za poskytovanie služieb povinný pokryť všetky náklady poskytovateľov služieb vo verejnom záujme v doprave a že postup indexácie stanovený v návrhu zmluvy o verejnej zákazke nie je v rozpore s požiadavkami stanovenými nariadením č. 1370/2007 o službách vo verejnom záujme v železničnej a cestnej osobnej doprave ( 1 ).

Augstākā tiesa (Senāts) (Najvyšší súd, Lotyšsko), ktorému bol predložený kasačný opravný prostriedok a ktorý predložil návrh na začatie prejudiciálneho konania v tejto veci, sa rozhodol obrátiť na Súdny dvor s cieľom určiť, či nariadenie č. 1370/2007 povoľuje systém úhrady, ktorý nestanovuje pravidelnú indexáciu zmluvnej ceny vzhľadom na zvýšenia nákladov spojených s poskytovaním služby, ktoré sa vymykajú kontrole úspešného uchádzača.

Súdny dvor vo svojom rozsudku skúmal otázku, či členské štáty môžu v rámci zmlúv o službách vo verejnom záujme uzavretých na základe otvorenej, transparentnej a nediskriminačnej verejnej súťaže zaviesť kompenzačný mechanizmus, ktorý vedie k tomu, že na poskytovateľa služieb osobnej dopravy sa prenesú riziká spojené s vývojom nákladov a prináša riziko nedostatočnej náhrady z dôvodu zvýšenia niektorých z týchto nákladov. V tejto súvislosti sa Súdny dvor domnieva, že nariadenie č. 1370/2007 nebráni takému systému úhrady, ktorý neukladá príslušným vnútroštátnym orgánom povinnosť poskytnúť poskytovateľovi tejto služby vo verejnom záujme, na ktorého sa vzťahujú záväzky služby vo verejnom záujme, úplnú úhradu pokrývajúcu prostredníctvom pravidelnej indexácie akékoľvek zvýšenie nákladov spojených s riadením a prevádzkou tejto služby, ktoré sú mimo jeho kontroly.

Posúdenie Súdnym dvorom

V prvom rade Súdny dvor uviedol, že podľa článku 4 ods. 1 nariadenia č. 1370/2007 zmluvy o službách vo verejnom záujme musia na jednej strane vopred objektívnym a transparentným spôsobom stanoviť parametre, na základe ktorých sa má vypočítať úhrada, ak je stanovená, ( 2 ) a na druhej strane definovať spôsoby rozdelenia nákladov spojených s poskytovaním služieb. ( 3 )

Z toho vyplýva, že príslušné vnútroštátne orgány v rozsahu, v akom im prináleží stanoviť parametre na výpočet úhrady, ktorá sa má vyplatiť poskytovateľovi služby vo verejnom záujme v doprave, a definovať spôsoby rozdelenia nákladov spojených s jej poskytovaním, majú v rámci zmluvy o službách vo verejnom záujme priestor na voľnú úvahu na vypracovanie mechanizmu takejto úhrady. Súdny dvor konkrétne konštatoval, že možnosť rozdeliť náklady nevyhnutne znamená, že tieto orgány nie sú povinné uhradiť všetky náklady, ale môžu na poskytovateľa tejto služby vo verejnom záujme preniesť riziká spojené s vývojom niektorých z nich bez ohľadu na to, či tento poskytovateľ môže alebo nemôže plne kontrolovať ich vývoj, keďže tento vývoj patrí medzi okolnosti nezávislé od uvedeného poskytovateľa.

Zo samotného znenia článku 4 ods. 1 nariadenia č. 1370/2007 teda vyplýva, že príslušné vnútroštátne orgány môžu pri výkone svojej voľnej úvahy stanoviť systém úhrady, ktorý z dôvodu parametrov jej výpočtu a spôsobov rozdelenia nákladov definovaných týmito orgánmi automaticky nezaručuje poskytovateľovi služieb vo verejnom záujme v doprave ich úplné pokrytie.

V druhom rade Súdny dvor po tom, čo pripomenul, že cieľom nariadenia č. 1370/2007 je vymedziť podmienky poskytovania úhrady, aby sa zabezpečilo poskytovanie služieb vo verejnom záujme v osobnej doprave, ktoré sú efektívne a zároveň finančne ziskové, ( 4 ) dospel k záveru, že cieľom každého systému úhrady musí byť nielen zabrániť nadmernej úhrade nákladov, ale aj podporiť väčšiu efektívnosť na strane poskytovateľa služby vo verejnom záujme v doprave. Systém úhrady, ktorý za každých okolností zaručuje automatické pokrytie všetkých nákladov spojených s plnením zmluvy o poskytovaní služby vo verejnom záujme, však neobsahuje takéto motivovanie k vyššej efektívnosti, keďže dotknutý poskytovateľ nie je vedený k obmedzeniu svojich nákladov.

Naopak systém úhrady, ktorý v prípade neexistencie pravidelnej indexácie nepokrýva automaticky všetky tieto náklady, ale vedie k prenosu určitých rizík na poskytovateľa služby vo verejnom záujme, môže prispieť k dosiahnutiu takéhoto cieľa. Aj pokiaľ ide o náklady, ktoré sa vymykajú kontrole dotknutého poskytovateľa, nárast efektívnosti, ktorý získal, mu umožní posilniť svoju finančnú životaschopnosť s cieľom čeliť týmto nákladom, čo prispeje k zabezpečeniu riadneho plnenia povinností stanovených v zmluve o poskytovaní služby vo verejnom záujme.

V treťom rade Súdny dvor uviedol, že ak sa zadanie zmluvy o službách vo verejnom záujme uskutočňuje na základe verejnej súťaže, takýto postup má sám osebe za následok zníženie výšky úhrady, ktorá sa má vyplatiť poskytovateľovi služby vo verejnom záujme v doprave, na minimum, čím sa prostredníctvom automatickej úpravy zamedzí nielen nadmernej úhrade, ale aj nedostatočnej úhrade.

Každý poskytovateľ služieb, ktorý sa rozhodne zúčastniť sa na verejnom obstarávaní na účely plnenia zmluvy o službách vo verejnom záujme, sám určí podmienky svojej ponuky v závislosti od všetkých relevantných parametrov a najmä pravdepodobného vývoja nákladov, ktoré môžu ovplyvniť poskytovanie služby, čím vymedzí úroveň rizika, ktorú je ochotný prevziať. V dôsledku toho možno predpokladať, že jeho ponuka mu v prípade víťazstva v súťaži zabezpečí mieru návratnosti vloženého kapitálu zodpovedajúcu miere podstupovaného rizika. Z toho vyplýva, že systém úhrady spojený so zmluvou o službách vo verejnom záujme zadanou na základe otvorenej, transparentnej a nediskriminačnej verejnej súťaže, sám osebe zaručuje poskytovateľovi tejto služby vo verejnom záujme pokrytie jeho nákladov, čím mu zabezpečuje aj primeranú úhradu, ktorej výška sa bude líšiť v závislosti od úrovne rizika, ktoré je tento poskytovateľ ochotný prevziať.

Príslušné vnútroštátne orgány teda nie sú povinné v rámci verejnej súťaže automaticky kompenzovať prostredníctvom pravidelnej indexácie všetky náklady, ktoré znáša poskytovateľ dopravnej služby v súvislosti s plnením zmluvy o službách vo verejnom záujme, bez ohľadu na to, či sú alebo nie sú pod jeho kontrolou, s cieľom, aby mu táto zmluva poskytla primeranú úhradu.

Okrem toho neexistencia mechanizmu pravidelnej indexácie nákladov sa sama osebe nemôže považovať za porušenie zásady proporcionality. Poskytovateľ dopravných služieb, ktorý sa zúčastňuje na postupe verejnej súťaže, totiž sám určuje podmienky svojej ponuky a úroveň rizika, ktoré je ochotný prevziať vzhľadom na podmienky úhrady uvedené v zmluve o poskytovaní služby vo verejnom záujme, najmä neexistenciu takéhoto mechanizmu. Preto ak by mal príslušný vnútroštátny orgán v rámci verejnej súťaže zamýšľať neprimerané alebo disproporčné podmienky vzhľadom na riziká, ktoré bude musieť niesť dotknutý poskytovateľ služby vo verejnom záujme, bolo by málo pravdepodobné, že by mu boli predložené ponuky, takže tento orgán by musel zmeniť tieto podmienky tak, aby boli zlučiteľné so zásadou proporcionality.

Pokiaľ ide o možnosť, že poskytovateľ služieb osobnej dopravy v nádeji získať zákazku ponúkne zmluvnú cenu, ktorá dostatočne nezohľadňuje budúce zvýšenie nákladov a že nebude môcť primerane plniť zmluvu, táto je vlastná každému postupu verejnej súťaže. Táto možnosť teda neodôvodňuje, aby zmluvy o službách vo verejnom záujme uzavreté na základe otvorenej verejnej súťaže vždy obsahovali mechanizmus pravidelnej indexácie, ktorý automaticky zaručuje úplnú úhradu každého zvýšenia nákladov spojených s ich plnením, bez ohľadu na to, či sú alebo nie sú pod kontrolou poskytovateľa.

( 1 ) Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 z 23. októbra 2007 o službách vo verejnom záujme v železničnej a cestnej osobnej doprave, ktorým sa zrušujú nariadenia Rady (EHS) č. 1191/69 a (EHS) č. 1107/70, zmenené nariadením (EÚ) č. 2016/2338 zo 14. decembra 2016 (Ú. v. EÚ L 354, 2016, s. 22) (ďalej len „nariadenie č. 1370/2007“).

( 2 ) Článok 4 ods. 1 písm. b) prvý pododsek bod i) nariadenia č. 1370/2007.

( 3 ) Článok 4 ods. 1 písm. c) nariadenia č. 1370/2007.

( 4 ) Článok 1 ods. 1, článok 2a ods. 2 a bod 7 prílohy k nariadeniu č. 1370/2007 v spojení s jeho odôvodneniami 4, 7, 27 a 34.