Vec C‑644/18

Európska komisia

proti

Taliansku

Rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) z 10. novembra 2020

„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Životné prostredie – Smernica 2008/50/ES – Kvalita okolitého ovzdušia – Článok 13 ods. 1 a príloha XI – Systematické a pretrvávajúce prekračovanie limitných hodnôt stanovených pre mikročastice (PM10) v určitých zónach a aglomeráciách Talianska – Článok 23 ods. 1 – Príloha XV – ‚Čo najviac skrátené‘ obdobie prekročenia – Vhodné opatrenia“

1. Žaloba o nesplnenie povinnosti – Predmet konania – Určenie počas konania pred podaním žaloby – Zohľadnenie skutočností, ktoré nastali po odôvodnenom stanovisku – Podmienky – Skutočnosti rovnakej povahy a predstavujúce rovnaké správanie ako skoršie skutočnosti

   (Článok 258 ZFEÚ)

   (pozri bod 66)

2. Žaloba o nesplnenie povinnosti – Predmet konania – Určenie počas konania pred podaním žaloby – Podrobnejšia formulácia výhrad v replike bez zmeny a rozšírenia predmetu konania – Prípustnosť

   (Článok 258 ZFEÚ)

   (pozri body 67, 68)

3. Životné prostredie – Znečistenie ovzdušia – Kvalita okolitého ovzdušia – Smernica 2008/50 – Limitné hodnoty na ochranu zdravia ľudí – Systematické a pretrvávajúce prekračovanie – Nesplnenie povinnosti

   (Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2008/50, článok 13 ods. 1 a príloha XI)

   (pozri body 70 – 81)

4. Žaloba o nesplnenie povinnosti – Objektívna povaha – Dôvod nesplnenia povinnosti – Neexistencia vplyvu

   (Článok 258 ZFEÚ)

   (pozri body 82 – 90)

5. Životné prostredie – Znečistenie ovzdušia – Kvalita okolitého ovzdušia – Smernica 2008/50 – Limitné hodnoty na ochranu zdravia ľudí – Častice PM10 – Systematické a pretrvávajúce prekračovanie limitnej hodnoty v jedinej zóne – Neprípustnosť – Systematické a pretrvávajúce nesplnenie povinnosti

   (Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2008/50, článok 13 ods. 1 a príloha XI)

   (pozri body 95 – 97)

6. Životné prostredie – Znečistenie ovzdušia – Kvalita okolitého ovzdušia – Smernica 2008/50 – Limitné hodnoty na ochranu zdravia ľudí – Častice PM10 – Prekročenie – Dôsledky – Povinnosť členského štátu vypracovať plán na nápravu – Lehota – Neprijatie vhodných a účinných opatrení zaručujúcich čo najviac skrátené obdobie prekročenia – Nesplnenie povinnosti

   (Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2008/50, článok 13 ods. 1 a článok 23 ods. 1)

   (pozri body 132 – 147)

7. Životné prostredie – Znečistenie ovzdušia – Kvalita okolitého ovzdušia – Smernica 2008/50 – Prekročenie limitných hodnôt kvality ovzdušia – Povinnosť vypracovať plán na nápravu – Lehota – Stanovenie neprimerane dlhého obdobia – Neprípustnosť – Nesplnenie povinnosti

   (Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2008/50, článok 23 ods. 1)

   (pozri body 148 – 152)

Zhrnutie

Taliansko porušilo právo Únie v oblasti kvality okolitého ovzdušia

Limitné hodnoty uplatniteľné na koncentrácie častíc PM 10 boli prekračované systematickým a pretrvávajúcim spôsobom od roku 2008 do roku 2017

V roku 2014 Európska komisia začala konanie o nesplnenie povinnosti proti Talianskej republike z dôvodu systematického a pretrvávajúceho prekračovania limitných hodnôt stanovených pre častice PM10 smernicou o kvalite ovzdušia v určitom počte zón talianskeho územia. ( 1 )

Komisia sa totiž na jednej strane domnievala, že Talianska republika od roku 2008 systematickým a pretrvávajúcim spôsobom prekračovala v predmetných zónach denné a ročné limitné hodnoty uplatniteľné na koncentrácie častíc PM10 podľa článku 13 ods. 1 v spojení s prílohou XI smernice o kvalite ovzdušia. Na druhej strane Komisia vytýkala Talianskej republike, že si nesplnila svoju povinnosť podľa článku 23 ods. 1 v spojení s prílohou XV tejto istej smernice prijať vhodné opatrenia na zabezpečenie dodržiavania limitných hodnôt stanovených pre častice PM10 vo všetkých predmetných zónach.

Keďže sa Komisia domnievala, že vysvetlenia, ktoré v tejto súvislosti predložila Talianska republika v konaní pred podaním žaloby, sú nedostatočné, podala 13. októbra 2018 na Súdny dvor žalobu o nesplnenie povinnosti.

V rozsudku vyhlásenom 10. novembra 2020 Súdny dvor, ktorý na návrh Talianskej republiky zasadol vo veľkej komore, vyhovel predmetnej žalobe.

Pokiaľ ide v prvom rade o výhradu založenú na systematickom a pretrvávajúcom porušovaní ustanovení článku 13 ods. 1 v spojení s prílohou XI smernice o kvalite ovzdušia, Súdny dvor považuje uvedenú výhradu za dôvodnú vzhľadom na dôkazy predložené Komisiou týkajúce sa období a zón, ktoré sú predmetom konania. V tomto ohľade Súdny dvor na úvod pripomína, že prekročenie limitných hodnôt stanovených pre častice PM10 postačuje ako také na to, aby bolo možné konštatovať nesplnenie povinnosti podľa citovaných ustanovení smernice o kvalite ovzdušia. V prejednávanej veci Súdny dvor konštatuje, že od roku 2008 do roku 2017 vrátane boli denné a ročné limitné hodnoty, stanovené pre častice PM10, v predmetných zónach veľmi pravidelne prekračované. Podľa Súdneho dvora skutočnosť, že predmetné limitné hodnoty neboli prekročené počas niektorých rokov relevantného obdobia, nebráni v tejto situácii konštatovaniu systematického a pretrvávajúceho nesplnenia povinnosti podľa predmetných ustanovení. Podľa samotnej definície „limitnej hodnoty“ uvedenej v smernici o kvalite ovzdušia sa totiž táto limitná hodnota musí na účely zabránenia, prevencie alebo zníženia škodlivých vplyvov na zdravie ľudí a/alebo životné prostredie ako celok dosiahnuť v stanovenej lehote a po dosiahnutí sa nesmie prekročiť. Súdny dvor navyše zdôrazňuje, že pokiaľ bolo takéto konštatovanie preukázané, ako v prejednávanej veci, nie je podstatné, či nesplnenie povinnosti vyplýva z vôle členského štátu, ktorému je pripísateľné, z jeho nedbanlivosti alebo z technických či štrukturálnych ťažkostí, na ktoré narazil, ibaže sa preukáže existencia výnimočných okolností, ktorých dôsledkom sa nebolo možné vyhnúť napriek všetkej vynaloženej starostlivosti. Keďže v tomto prípade sa Talianskej republike nepodarilo takýto dôkaz predložiť, márne sa opierala o rôznorodosť zdrojov znečistenia ovzdušia s cieľom tvrdiť, že niektoré z nich jej nemožno pripísať, ako napríklad tie, na ktoré majú vplyv sektorové európske politiky, alebo o topografické a klimatické osobitosti niektorých predmetných zón. Súdny dvor napokon nepriznáva žiadnu relevanciu okolnosti uvádzanej Talianskou republikou, ktorá sa týka obmedzeného rozsahu zón, na ktoré sa vzťahujú výhrady uvádzané Komisiou, z hľadiska celého vnútroštátneho územia. V tejto súvislosti spresňuje, že prekročenie limitných hodnôt stanovených pre častice PM10, a to aj v rámci jedinej zóny, postačuje ako také na to, aby bolo možné konštatovať nesplnenie povinnosti podľa citovaných ustanovení smernice o kvalite ovzdušia.

Pokiaľ ide v druhom rade o výhradu založenú na neprijatí vhodných opatrení na obmedzenie doby prekračovania limitných hodnôt stanovených pre častice PM10 v súlade s požiadavkami článku 23 ods. 1 samostatne a v spojení s oddielom A prílohy XV smernice o kvalite ovzdušia, Súdny dvor ju považuje tiež za dôvodnú. V tomto ohľade pripomína, že podľa týchto ustanovení je dotknutý členský štát v prípade prekročenia uvedených limitných hodnôt po lehote stanovenej na ich uplatnenie povinný vypracovať plán kvality ovzdušia, ktorý spĺňa požiadavky tejto smernice, najmä požiadavku stanovenia vhodných opatrení na to, aby obdobie prekročenia týchto limitných hodnôt bolo čo najkratšie. Súdny dvor v tomto kontexte zdôrazňuje, že hoci takéto prekročenie ako také nepostačuje na preukázanie nesplnenia povinností členských štátov podľa uvedených ustanovení smernice o kvalite ovzdušia a hoci členské štáty majú určitý rozhodovací priestor na stanovenie opatrení, ktoré sa majú prijať, nič to nemení na skutočnosti, že tieto opatrenia musia v každom prípade umožňovať, aby bolo obdobie tohto prekročenia čo najkratšie.

V tomto prípade Súdny dvor konštatuje, že Talianska republika zjavne včas neprijala takéto požadované opatrenia. Na podporu svojho konštatovania odkazuje na dôkazy nachádzajúce sa v spise, z ktorých najmä vyplýva, že prekročenie denných a ročných limitných hodnôt stanovených pre častice PM10 bolo v predmetných zónach systematické a pretrvávajúce najmenej počas ôsmich rokov, že napriek procesu, ktorého cieľom je dosiahnuť tieto limitné hodnoty, prebiehajúcemu v Talianskej republike, boli opatrenia stanovené v plánoch kvality ovzdušia, ktoré boli predložené Súdnemu dvoru, najmä opatrenia, ktorých cieľom je dospieť k štrukturálnym zmenám osobitne s ohľadom na hlavné faktory znečistenia, v prípade veľkej väčšiny z nich stanovené len nedávno, a že vo viacerých z týchto plánov sa uvádza doba realizácie cieľov týkajúcich sa kvality ovzdušia, ktorá môže byť niekoľko rokov či dokonca dve desaťročia po vstupe uvedených limitných hodnôt do platnosti. Podľa Súdneho dvora takáto situácia sama osebe preukazuje, že Talianska republika nevykonala vhodné a účinné opatrenia na to, aby obdobie prekročenia limitných hodnôt stanovených pre častice PM10 bolo čo najkratšie. Navyše aj keď Talianska republika považuje za nevyhnutné najmä s ohľadom na zásady proporcionality, subsidiarity a rovnováhy medzi verejnými a súkromnými záujmami disponovať dlhými lehotami na to, aby opatrenia stanovené v jednotlivých plánoch kvality ovzdušia mohli vyvolávať svoje účinky, Súdny dvor naopak poznamenáva, že takýto prístup naráža tak na časové odkazy smernice o kvalite ovzdušia na účely splnenia povinností, ktoré stanovuje, ako aj na význam cieľov ochrany zdravia ľudí a životného prostredia, ktoré táto smernica sleduje. Aj keď totiž Súdny dvor uznáva, že na to, aby sa opatrenia prijaté členským štátom mohli považovať za vhodné, článok 23 ods. 1 smernice o kvalite ovzdušia nemôže vyžadovať, aby garantovali okamžité dodržanie týchto limitných hodnôt, zdôrazňuje, že prijatie prístupu Talianskej republiky by znamenalo, že sa pripúšťa všeobecné predĺženie lehoty na dodržanie týchto hodnôt, prípadne aj sine die, ktoré však boli stanovené presne na účely dosiahnutia týchto cieľov.

( 1 ) Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2008/50/ES z 21. mája 2008 o kvalite okolitého ovzdušia a čistejšom ovzduší v Európe (Ú. v. EÚ L 152, 2008, s. 1).