Vec T‑405/21

Dexia Crédit Local

proti

Jednotnej rade pre riešenie krízových situácií

Rozsudok Všeobecného súdu (ôsma rozšírená komora) z 24. januára 2024

„Hospodárska a menová únia – Banková únia – Jednotný mechanizmus riešenia krízových situácií úverových inštitúcií a určitých investičných spoločností (SRM) – Jednotný fond na riešenie krízových situácií (SRF) – Rozhodnutie SRB o výpočte príspevkov ex ante na rok 2021 – Povinnosť odôvodnenia – Rovnosť zaobchádzania – Zásada proporcionality – Miera voľnej úvahy SRB – Námietka nezákonnosti – Právny základ nariadenia (EÚ) č. 806/2014 – Miera voľnej úvahy Komisie“

1. Aproximácia právnych predpisov – Opatrenia na zlepšenie fungovania vnútorného trhu vo finančnej oblasti – Právna úprava týkajúca sa aproximácie ustanovení členských štátov v oblasti riešenia krízových situácií inštitúcií v bankovej únii – Články 5, 69 a 70 nariadenia č. 806/2014 – Oprávnenie Jednotnej rady pre riešenie krízových situácií (SRB) stanovovať príspevky ex ante a spravovať finančné prostriedky Jednotného fondu na riešenie krízových situácií (SRF) – Právny základ – Článok 114 ZFEÚ

   (Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 806/2014, články 5, 69 a 70)

   (pozri body 35, 37, 46, 48 – 50, 54, 56, 58, 59)

2. Hospodárska a menová politika – Hospodárska politika – Jednotný mechanizmus riešenia krízových situácií úverových inštitúcií a určitých investičných spoločností – Príspevky ex ante do Jednotného fondu na riešenie krízových situácií (SRF) – Povaha – Neexistencia daňovej povahy – Logika poistenia, ktorej cieľom je zaručiť stabilitu finančného sektora ako celku – Financovanie zo strany finančného sektora ako celku – Príspevky priamo určené výlučne na financovanie výdavkov tohto sektora a nevyhnutné na jeho fungovanie – Právny základ – Článok 114 ods. 2 ZFEÚ

   (Článok 114 ods. 2 ZFEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 806/2014, článok 67 ods. 2 a 4, články 69 a 70)

   (pozri body 64 – 69, 71, 76 – 79)

3. Akty inštitúcií – Odôvodnenie – Povinnosť – Rozsah – Poskytnutie vysvetlenia zo strany autora týkajúceho sa dôvodov aktu v priebehu konania pred súdom Únie – Podmienky – Neexistencia rozporov a povinnosť súladu vysvetlení s uvedenými dôvodmi

   (Článok 296 druhý odsek ZFEÚ)

   (pozri body 229, 230)

Zhrnutie

Všeobecný súd, na ktorý bola podaná žaloba o neplatnosť, ktorej tento súd vyhovel, po prvýkrát rozhodol o súlade nariadenia č. 806/2014 ( 1 ) s článkom 114 ods. 1 a 2 a článkom 352 ZFEÚ, pričom najmä spresnil pojem „fiškálne ustanovenia“ s ohľadom na vlastnosti príspevkov ex ante. Okrem toho opakuje svoje úvahy týkajúce sa rozsahu povinnosti odôvodnenia, ktorú má Jednotná rada pre riešenie krízových situácií (SRB), pokiaľ ide o určenie ročnej cieľovej úrovne.

Dexia Crédit Local (ďalej len „žalobkyňa“) je úverovou inštitúciou so sídlom vo Francúzsku.

SRB prijala 14. apríla 2021 rozhodnutie, v ktorom stanovila ( 2 ) príspevky ex ante na rok 2021 do Jednotného fondu na riešenie krízových situácií (ďalej len „SRF“) úverových inštitúcií a určitých investičných spoločností vrátane žalobkyne (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“) ( 3 ).

Posúdenie Všeobecným súdom

Pokiaľ ide o žalobné dôvody založené na námietkach nezákonnosti ustanovení nariadenia č. 806/2014 s ohľadom na ustanovenia Zmlúv, ktoré Všeobecný súd zamietol, žalobkyňa spochybnila najmä právny základ, konkrétne článok 114 ZFEÚ, na základe ktorého boli prijaté sporné ustanovenia uvedeného nariadenia ( 4 ), a voľbu uplatniť odsek 1 uvedeného článku, hoci príspevky ex ante majú daňovú povahu, a teda spadajú pod pojem „fiškálne ustanovenia“ v zmysle odseku 2 tohto článku.

Po prvé, pokiaľ ide o spochybnenie výberu právneho základu, Všeobecný súd pripomenul, že voľba právneho základu aktu Únie musí byť založená na objektívnych prvkoch, ktoré môžu byť predmetom súdneho preskúmania a medzi ktoré patria najmä cieľ a obsah aktu. Legislatívne akty prijaté na základe článku 114 ods. 1 ZFEÚ musia na jednej strane obsahovať opatrenia týkajúce sa aproximácie ustanovení zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov a na druhej strane mať za cieľ vytváranie a fungovanie vnútorného trhu. V prejednávanej veci Všeobecný súd rozhodol, že sporné ustanovenia nariadenia č. 806/2014 spĺňajú tieto dve posledné uvedené podmienky.

V prvom rade totiž spresnil, že článok 114 ZFEÚ možno použiť ako právny základ len vtedy, ak z právneho aktu objektívne a skutočne vyplýva, že jeho cieľom je zlepšiť podmienky na vytvorenie a fungovanie vnútorného trhu. Z odôvodnení nariadenia č. 806/2014 však vyplýva, že cieľom tohto nariadenia je obmedziť väzbu medzi vnímanou fiškálnou pozíciou jednotlivých členských štátov a nákladmi na financovanie bánk a spoločností vykonávajúcich svoju činnosť v týchto členských štátoch, ako aj preniesť zodpovednosť za financovanie stabilizácie finančného systému na finančný sektor ako celok. Nariadenie č. 806/2014 tak stanovuje najmä jednotné pravidlá a jednotný postup riešenia krízových situácií inštitúcií, ktoré by mala SRB uplatňovať s cieľom zmierniť súvisiace riziká. Základným prvkom týchto pravidiel a tohto postupu je SRF, ktorý umožňuje zabezpečiť efektívne uplatňovanie právomocí na riešenie krízových situácií a prispievať k financovaniu nástrojov riešenia krízových situácií zabezpečením ich efektívneho uplatňovania. S cieľom zabezpečiť dostatočné finančné prostriedky v SRF je tento financovaný najmä príspevkami ex ante platenými inštitúciami, ktorých výška závisí od konečnej cieľovej úrovne a hlavných spôsobov výpočtu stanovených článkami 69 a 70 nariadenia č. 806/2014. Úhrada týchto príspevkov preto zabezpečuje účinné uplatňovanie jednotných pravidiel a jednotného postupu riešenia krízových situácií inštitúcií.

Okrem toho normotvorca Únie zdôraznil, že jednotné uplatňovanie režimu riešenia krízových situácií v zúčastnených členských štátoch je posilnené úlohami zverenými SRB, ktorá bola osobitne navrhnutá s cieľom zabezpečiť rýchly a účinný rozhodovací proces pri riešení krízových situácií a mala by zabezpečiť, aby sa náležite zohľadňovala vnútroštátna finančná stabilita, finančná stabilita Únie a vnútorný trh. V tomto kontexte toto nariadenie stanovuje, že SRB sa má považovať za vnútroštátny orgán pre riešenie krízových situácií (ďalej len „NRO“), pokiaľ vykonáva úlohy a právomoci zverené takémuto NRO. Toto ustanovenie tak umožňuje SRB konať v plnom rozsahu ako rozhodovací orgán v oblasti riešenia krízových situácií v bankovej únii, a teda jeho cieľom je zlepšiť fungovanie vnútorného trhu.

Všeobecný súd dospel k záveru, že cieľom nariadenia č. 806/2014 je zlepšiť podmienky na vytvorenie a fungovanie vnútorného trhu

V druhom rade pripomenul, že výrazom „opatrenia na aproximáciu“ uvedeným v článku 114 ZFEÚ totiž autori Zmluvy o FEÚ chceli normotvorcovi Únie v závislosti od všeobecného kontextu a osobitných okolností harmonizovanej oblasti zveriť určitú mieru voľnej úvahy, pokiaľ ide o najvhodnejšiu techniku aproximácie na dosiahnutie požadovaného výsledku. Normotvorca Únie preto môže delegovať právomoci zamerané na vykonanie sledovanej harmonizácie na orgán, úrad alebo agentúru Únie. Za týchto podmienok dospel k záveru, že normotvorca Únie mohol stanoviť, že SRB sa má považovať za NRO, keď vykonáva úlohy a právomoci zverené takémuto NRO, a mohol jej zveriť právomoc stanoviť výšku príspevkov ex ante, ako aj spravovať finančné prostriedky SRF. Okrem toho články 69 a 70 nariadenia č. 806/2014 predstavujú základný prvok pravidiel a postupu riešenia krízových situácií inštitúcií, ktorý pomáha zabrániť tomu, aby rozdielne vnútroštátne postupy vytvárali prekážky pri uplatňovaní základných slobôd alebo narúšali hospodársku súťaž na vnútornom trhu. Rovnako článok 5 nariadenia č. 806/2014 obsahuje opatrenie týkajúce sa aproximácie právnych predpisov v oblasti riešenia krízových situácií, ktoré posilňuje jednotné uplatňovanie pravidiel a postup riešenia krízových situácií inštitúcií. Za týchto podmienok možno tieto tri ustanovenia považovať za ustanovenia týkajúce sa aproximácie ustanovení členských štátov v oblasti riešenia krízových situácií inštitúcií v bankovej únii. Spresňuje, že úlohy zverené SRB úzko súvisia s oblasťou, ktorá je predmetom nariadenia č. 806/2014.

Po druhé, pokiaľ ide o voľbu uplatniť článok 114 ods. 1 ZFEÚ, hoci príspevky ex ante majú údajne daňovú povahu, a teda spadajú pod ustanovenia článku 114 ods. 2 ZFEÚ, Všeobecný súd rozhodol, že články 69 a 70 nariadenia č. 806/2014, ktoré ukladajú inštitúciám povinnosť platiť príspevky ex ante a spresňujú spôsoby ich výpočtu, nepredstavujú „fiškálne ustanovenia“ v zmysle článku 114 ods. 2 ZFEÚ.

Pripomenul totiž, že poplatok platený hospodárskymi subjektmi v určitom odvetví nemá daňovú povahu v prípade, keď je priamo určený výlučne na financovanie výdavkov v tomto odvetví a keď sú tieto výdavky potrebné na fungovanie tohto odvetvia, najmä na jeho stabilizáciu. Táto úvaha sa však uplatňuje aj v prípade príspevkov ex ante, ktoré sa riadia logikou poistenia a ktoré sú platené hospodárskymi subjektmi určitého odvetvia s cieľom financovať výlučne výdavky tohto odvetvia.

Je pravda, že vzhľadom na to, že nariadenie č. 806/2014 nevytvára žiadnu automatickú súvislosť medzi zaplatením príspevku ex ante a riešením krízovej situácie dotknutej inštitúcie, príspevky ex ante nemožno považovať za poistné, ktorého mesačné platby a vrátenie by boli možné. Nič to však nemení na tom, že inštitúcie majú zo SRF, ktorý je financovaný práve z ich príspevkov ex ante, prospech z dvoch dôvodov. Na jednej strane, ak inštitúcie zlyhávajú alebo pravdepodobne zlyhajú, ich finančnú situáciu možno napraviť v rámci postupu riešenia krízových situácií, ktorý možno začať v ich prospech. Na druhej strane všetky inštitúcie využívajú svoje príspevky ex ante prostredníctvom stability finančného systému, ktorú SRF zabezpečuje.

Z toho vyplýva, že SRF zabezpečuje, nie na základe daňovej logiky, ale na základe logiky poistenia, stabilitu finančného sektora ako celku, tým, že jeho cieľom je zabezpečiť ochranu pred jeho vlastnou krízou v prospech všetkých inštitúcií. Tento poistný účel sa navyše odráža aj vo výpočte príspevkov ex ante, keďže tieto príspevky nevyplývajú z uplatnenia sadzby na základ dane, ale z definície cieľovej úrovne a potom ročnej cieľovej úrovne, ktorú treba rozdeliť medzi inštitúcie.

Pokiaľ ide o žalobný dôvod založený na porušení povinnosti odôvodnenia v súvislosti s určením ročnej cieľovej úrovne, ktorý sa týka verejného poriadku a ktorému vyhovel, Všeobecný súd v prvom rade pripomenul, že v súlade s uplatniteľnou právnou úpravou musia na konci úvodného obdobia ôsmich rokov od 1. januára 2016 (ďalej len „úvodné obdobie“) finančné prostriedky dostupné v SRF dosiahnuť konečnú cieľovú úroveň, ktorá predstavuje minimálne 1 % sumy krytých vkladov všetkých inštitúcií povolených na území všetkých zúčastnených členských štátov. Ďalej sa počas úvodného obdobia príspevky ex ante časovo rozložia čo možno najrovnomernejšie, až kým sa nedosiahne konečná cieľová úroveň. Okrem toho príspevky, ktoré majú uhradiť všetky inštitúcie povolené na území všetkých zúčastnených členských štátov, každoročne nepresiahnu 12,5 % konečnej cieľovej úrovne. Navyše, pokiaľ ide o spôsob výpočtu príspevkov ex ante, SRB určí ich výšku na základe ročnej cieľovej úrovne, pričom zohľadní konečnú cieľovú úroveň, a na základe priemernej výšky krytých vkladov v predchádzajúcom roku všetkých inštitúcií povolených na území všetkých zúčastnených členských štátov vypočítavanej každý štvrťrok. SRB napokon vypočíta príspevok ex ante pre každú inštitúciu na základe ročnej cieľovej úrovne, ktorá sa stanoví podľa konečnej cieľovej úrovne a v súlade s metodikou stanovenou v delegovanom nariadení 2015/63 ( 5 ).

V prejednávanej veci, ako vyplýva z napadnutého rozhodnutia, SRB určila ročnú cieľovú úroveň príspevku na obdobie 2021 na 11287677212,56 eura. V uvedenom rozhodnutí v podstate vysvetlila, že ročná cieľová úroveň musí byť stanovená na základe analýzy vývoja krytých vkladov v predchádzajúcich rokoch, akéhokoľvek relevantného vývoja ekonomickej situácie a na základe analýzy ukazovateľov týkajúcich sa fázy hospodárskeho cyklu a vplyvov procyklických príspevkov na finančnú situáciu inštitúcií. SRB preto považovala za vhodné stanoviť koeficient na základe tejto analýzy a finančných prostriedkov dostupných v SRF (ďalej len „koeficient“) a tento koeficient uplatnila na jednu osminu priemernej hodnoty krytých vkladov v roku 2020, aby sa dosiahla ročná cieľová úroveň. Následne opísala postup pri určení koeficientu. Vzhľadom na tieto úvahy SRB stanovila hodnotu koeficientu na 1,35 %. Následne vypočítala ročnú cieľovú úroveň vynásobením priemernej sumy krytých vkladov v roku 2020 týmto koeficientom a výsledok tohto výpočtu vydelila ôsmimi.

V tejto súvislosti, hoci je SRB povinná poskytnúť inštitúciám prostredníctvom napadnutého rozhodnutia vysvetlenia týkajúce sa metodiky určenia ročnej cieľovej úrovne, tieto vysvetlenia musia byť v súlade s vysvetleniami, ktoré SRB poskytla v priebehu konania, a musia sa týkať skutočne použitej metodiky. V prejednávanej veci sa to však nestalo.

Z vysvetlení SRB na pojednávaní v zásade vyplýva, že ročnú cieľovú úroveň na príspevkové obdobie 2021 stanovila použitím metodiky v štyroch krokoch, z ktorých dva posledné spočívali v odpočítaní finančných prostriedkov, ktoré boli dostupné v SRF, od konečnej cieľovej úrovne s cieľom vypočítať sumu, ktorá sa ešte mala vybrať do konca úvodného obdobia, a vydelení tejto sumy tromi.

Všeobecný súd však poznamenal, že posledné dva kroky tohto výpočtu nie sú zohľadnené v matematickom vzorci uvedenom v napadnutom rozhodnutí ako základ pre určenie výšky ročnej cieľovej úrovne.

Okrem toho toto konštatovanie nemožno spochybniť tvrdením SRB, podľa ktorého v máji 2021 uverejnila informačný list, ktorý obsahoval rozpätie uvádzajúce prípadné sumy konečnej cieľovej úrovne a na svojej internetovej stránke výšku finančných prostriedkov dostupných v SRF. Bez ohľadu na otázku, či žalobkyňa skutočne tieto sumy poznala, totiž tieto sumy samy osebe neumožňovali pochopiť, že SRB skutočne uplatnila posledné dva kroky výpočtu, najmä keď ich matematický vzorec ani neuvádza.

Podobné nezrovnalosti sa týkajú aj spôsobu určenia koeficientu vo výške 1,35 %, napriek tomu, že v tomto matematickom vzorci zohráva zásadnú úlohu. Z vysvetlení, ktoré SRB poskytla na pojednávaní, totiž vyplýva, že tento koeficient bol stanovený tak, aby mohol odôvodniť výsledok výpočtu výšky ročnej cieľovej úrovne, t. j. po tom, čo SRB vypočítala túto sumu na základe štyroch krokov skutočne uplatnenej metodiky. Tento postup však z napadnutého rozhodnutia vôbec nevyplýva.

Okrem toho sa zdá, že rozpätie, v ktorom sa podľa informačného listu pohybovala odhadovaná konečná cieľová úroveň, nie je v súlade s rozpätím miery rastu krytých vkladov od 4 % do 7 % uvedeným v napadnutom rozhodnutí. SRB totiž na pojednávaní uviedla, že na účely stanovenia ročnej cieľovej úrovne zohľadnila mieru rastu krytých vkladov vo výške 4 %, čo je najnižšia miera tohto druhého rozpätia, a že tak dospela k odhadovanej konečnej cieľovej úrovni vo výške 75 miliárd eur, ktorá predstavuje najvyššiu hodnotu prvého rozpätia. Zdá sa teda, že medzi týmito dvoma rozpätiami existuje nesúlad. Za týchto okolností žalobkyňa nebola schopná určiť spôsob, akým SRB použila rozpätie týkajúce sa miery rastu týchto vkladov na výpočet odhadovanej konečnej cieľovej úrovne.

Všeobecný súd usúdil, že pokiaľ ide o určenie ročnej cieľovej úrovne, metodika skutočne použitá SRB, ako bola vysvetlená na pojednávaní, nie je v súlade s metodikou opísanou v napadnutom rozhodnutí, takže ani inštitúcie, ani Všeobecný súd nemohli na základe napadnutého rozhodnutia zistiť skutočné dôvody stanovenia tejto cieľovej úrovne. Napadnuté rozhodnutie teda obsahuje vady odôvodnenia, pokiaľ ide o stanovenie ročnej cieľovej úrovne.

Vzhľadom na dôvody nezákonnosti napadnutého rozhodnutia Všeobecný súd zrušil napadnuté rozhodnutie v rozsahu, v akom sa týka žalobkyne.

Za okolností prejednávanej veci sa však rozhodol zachovať účinky napadnutého rozhodnutia v rozsahu, v akom sa týka žalobkyne, až do nadobudnutia účinnosti nového rozhodnutia SRB, ktorým sa žalobkyni stanoví príspevok ex ante do SRF na príspevkové obdobie 2021, a to počas primeranej lehoty, ktorá nepresiahne šesť mesiacov odo dňa vyhlásenia tohto rozsudku.

( 1 ) Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 806/2014 z 15. júla 2014, ktorým sa stanovujú jednotné pravidlá a jednotný postup riešenia krízových situácií úverových inštitúcií a určitých investičných spoločností v rámci jednotného mechanizmu riešenia krízových situácií a jednotného fondu na riešenie krízových situácií a ktorým sa mení nariadenie (EÚ) č. 1093/2010 (Ú. v. EÚ L 225, 2014, s. 1).

( 2 ) V súlade s článkom 70 ods. 2 nariadenia č. 806/2014.

( 3 ) Rozhodnutie Jednotnej rady pre riešenie krízových situácií SRB/ES/2021/22 zo 14. apríla 2021 o výpočte príspevkov ex ante na rok 2021 do Jednotného fondu na riešenie krízových situácií.

( 4 ) Články 5, 69 a 70 nariadenia č. 806/2014.

( 5 ) Delegované nariadenie Komisie (EÚ) 2015/63 z 21. októbra 2014, ktorým sa dopĺňa smernica Európskeho parlamentu a Rady 2014/59/EÚ pokiaľ ide o príspevky ex ante do mechanizmov financovania riešenia krízových situácií (Ú. v. EÚ L 11, 2015, s. 44).