Vec C‑137/21

Európsky parlament

proti

Európskej komisii

Rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) z 5. septembra 2023

„Žaloba na nečinnosť – Nariadenie (EÚ) 2018/1806 – Článok 7 prvý odsek písm. f) – Zoznam tretích krajín, ktorých štátni príslušníci musia mať víza pri prekračovaní vonkajších hraníc členských štátov – Zoznam tretích krajín, ktorých štátni príslušníci sú od tejto povinnosti oslobodení – Zásada reciprocity – Výzva na prijatie delegovaného aktu, ktorým sa dočasne pozastavuje oslobodenie od vízovej povinnosti pre štátnych príslušníkov Spojených štátov amerických na obdobie 12 mesiacov“

1. Žaloba na nečinnosť – Vyzvanie inštitúcie – Výzva konať – Lehoty – Podmienky – Žaloba na nečinnosť podaná na základe druhej výzvy konať formulovanej tri roky po tom, ako prvá výzva konať zostala bez odozvy – Oneskorené podanie žaloby – Neexistencia – Prípustnosť

   (Článok 265 druhý odsek ZFEÚ)

   (pozri body 27 – 35)

2. Žaloba na nečinnosť – Vyjadrenie v zmysle článku 265 druhého odseku ZFEÚ pred podaním žaloby – Pojem – Odmietnutie konať na základe výzvy konať – Zahrnutie – Prípustnosť

   (Článok 265 druhý odsek ZFEÚ)

   (pozri body 39 – 43)

3. Inštitúcie Európskej únie – Výkon právomoci – Právomoc priznaná Komisii na prijatie delegovaných aktov – Právomoc doplniť legislatívny akt – Rozsah – Základné nariadenie, ktorým sa Komisia splnomocňuje dočasne pozastaviť oslobodenie štátnych príslušníkov tretej krajiny od vízovej povinnosti – Povinnosť Komisie prijať požadovaný delegovaný akt – Neexistencia

   [Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady 2018/1806, odôvodnenie 17 a článok 7 prvý odsek písm. a), d), e), f) a h) a príloha II]

   (pozri body 57 – 64)

4. Inštitúcie Európskej únie – Výkon právomoci – Právomoc priznaná Komisii na prijatie delegovaných aktov – Voľná úvaha Komisie na doplnenie právnej úpravy v dotknutej oblasti – Odmietnutie Komisie prijať delegovaný akt, ktorým sa dočasne pozastavuje oslobodenie štátnych príslušníkov tretej krajiny od vízovej povinnosti – Prípustnosť

   [Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady 2018/1806, článok 7 prvý odsek písm. b)]

   (pozri body 65 – 70)

Zhrnutie

Podľa nariadenia 2018/1806 ( 1 ) uvádzajúceho zoznam tretích krajín, ktorých štátni príslušníci musia mať víza pri prekračovaní vonkajších hraníc členských štátov, a krajín, ktorých štátni príslušníci sú oslobodení od tejto povinnosti, si Únia stanovila cieľ úplnej vízovej reciprocity, aby zvýšila dôveryhodnosť a koherenciu svojej vonkajšej politiky voči tretím krajinám. ( 2 ) Uvedené nariadenie preto stanovuje, že mechanizmus, ktorý umožní realizáciu zásady reciprocity, má Únii dovoliť reagovať solidárne v prípade, že sa jedna z tretích krajín uvedená v prílohe II k tomuto nariadeniu rozhodne uplatniť vízovú povinnosť na štátnych príslušníkov jedného alebo viacerých členských štátov. ( 3 ) Nariadením sa na Komisiu deleguje právomoc prijímať akty v súlade s článkom 290 ZFEÚ, ktoré sa týkajú najmä dočasného pozastavenia oslobodenia štátnych príslušníkov takejto tretej krajiny od vízovej povinnosti. ( 4 )

V apríli 2016 Komisia predložila Parlamentu a Rade oznámenie ( 5 ), v ktorom uviedla, že v prípade troch tretích krajín, vrátane Spojených štátov amerických, ktoré v tom čase vyžadovali víza od štátnych príslušníkov piatich členských štátov, pretrváva situácia chýbajúcej reciprocity. Po tom, ako Komisia konštatovala ( 6 ), že chýbajúca vízová reciprocita sa už týkala len dvoch tretích krajín, vrátane Spojených štátov amerických, prijal Parlament v marci 2017 uznesenie ( 7 ), v ktorom uviedol, že Komisia „má právnu povinnosť prijať delegovaný akt – dočasne pozastavujúci platnosť oslobodenia od vízovej povinnosti pre štátnych príslušníkov tretích krajín, ktoré nezrušili vízovú povinnosť pre občanov niektorých členských štátov“, a vyzval Komisiu, aby takýto akt prijala. Komisia na túto žiadosť odpovedala v máji 2017 záporne. ( 8 ) Po predložení šiesteho následného oznámenia Komisie v marci 2020 Parlament zopakoval svoju výzvu konať, ( 9 ) keďže Spojené štáty americké naďalej uplatňovali vízovú povinnosť na štátnych príslušníkov štyroch členských štátov. Komisia na túto výzvu opäť nereagovala kladne. ( 10 )

Parlament usúdil, že článok 7 prvý odsek písm. f) nariadenia 2018/1806 ukladá Komisii povinnosť prijať delegovaný akt, ak sú splnené podmienky na jeho prijatie uvedené v tomto ustanovení, a preto podal žalobu na nečinnosť proti Komisii v zmysle článku 265 ZFEÚ.

Súdny dvor vo svojom rozsudku rozhodol o prípustnosti žaloby na nečinnosť, konkrétne jednak o lehote na podanie žaloby stanovenej v tomto ustanovení a jednak o pojme vyjadrenia v zmysle tohto ustanovenia v medziinštitucionálnom kontexte. Vo veci samej Súdny dvor žalobu zamietol, lebo Komisia tým, že dodržala kritériá uvedeného nariadenia, neprekročila svoju mieru voľnej úvahy, keď usúdila, že nie je povinná prijať požadovaný delegovaný akt.

Posúdenie Súdnym dvorom

Súdny dvor v prvom rade rozhodoval o prípustnosti žaloby. ( 11 )

Prvá námietka neprípustnosti spočívala v tom, že žaloba bola podaná po uplynutí lehoty, keďže Parlament podal žalobu na nečinnosť po tom, ako uznesením z októbra 2020 zaslal Komisii druhú výzvu konať, hoci po prijatí uznesenia z marca 2017 takúto žalobu nepodal. V tejto súvislosti Súdny dvor konštatoval, že otázka, či Parlament uvedeným spôsobom nedodržal lehotu na podanie žaloby stanovenú v článku 265 druhom odseku ZFEÚ, závisí od toho, či sa táto druhá výzva konať vzhľadom na objektívne faktory týkajúce sa jej obsahu alebo kontextu odlišuje od prvej výzvy. V tejto súvislosti Komisia v oznámení, ktoré nasledovalo po uznesení z marca 2017, okrem iného poukázala na to, že prijatie delegovaného aktu, ktorým sa dočasne pozastavuje oslobodenie od vízovej povinnosti, by bolo „zatiaľ“ kontraproduktívne a neprispelo by k dosiahnutiu cieľa oslobodenia všetkých občanov Únie od vízovej povinnosti. Parlament vo svojom uznesení z októbra 2020 vyzval Komisiu, aby prehodnotila postup, ktorý zvolila pred tromi rokmi, vzhľadom na vývoj, ktorý medzitým nastal. V tejto súvislosti Súdny dvor poznamenal, že rôzne dôvody, a to tak právne, ako aj politické, mohli viesť Parlament k tomu, aby si po prijatí tohto oznámenia Komisiou nezvolil cestu súdneho sporu. Zdá sa tiež, že Parlament prijal uznesenie z októbra 2020 po posúdení, ako sa situácia vyvinula od prijatia prvej výzvy konať. Keďže výzvy konať nachádzajúce sa v týchto dvoch uzneseniach sú odlišné, pokiaľ ide o ich obsah aj kontext, v ktorom boli prijaté, Súdny dvor dospel k záveru, že cieľom uznesenia z októbra 2020 nemohlo byť obídenie lehoty na podanie žaloby podľa článku 265 druhého odseku ZFEÚ, ktorá začala plynúť od prijatia výzvy konať v uznesení z marca 2017.

Pokiaľ ide o druhú námietku neprípustnosti založenú na tvrdení, že Komisia sa vyjadrila vo svojom oznámení z decembra 2020, Súdny dvor pripomenul, že podľa článku 265 prvého odseku ZFEÚ možno na Súdny dvor podať žalobu s cieľom určiť, že dotknutá inštitúcia v rozpore so Zmluvami nekoná. V tejto súvislosti Súdny dvor konštatoval, že skutočnosť, že odpoveď inštitúcie na výzvu konať neuspokojí osobu, ktorá sa na ňu obrátila, neznamená, že táto odpoveď nepredstavuje vyjadrenie, ktorého prijatie ukončuje nečinnosť. Toto riešenie však nemožno uplatniť v medziinštitucionálnom kontexte v prípadoch, keď by neprípustnosť žaloby na nečinnosť umožnila dotknutej inštitúcii zachovať stav nečinnosti. Bolo by to tak v prípade, ak by sa sporné oznámenie Komisie kvalifikovalo ako „vyjadrenie“ v zmysle článku 265 druhého odseku ZFEÚ. Odmietnutie konať, akokoľvek je explicitné, v nadväznosti na výzvu konať tak môže byť podľa článku 265 druhého odseku ZFEÚ postúpené Súdnemu dvoru, keďže ním nečinnosť nezaniká. Za týchto okolností sa v medziinštitucionálnom kontexte odpoveď inštitúcie, ktorá spočíva, ako je to v prejednávanej veci, v uvedení dôvodov, pre ktoré podľa jej názoru požadované opatrenie netreba prijať, musí nevyhnutne považovať za odmietnutie tejto inštitúcie konať, a preto musí byť možné obrátiť sa na Súdny dvor v rámci žaloby podanej podľa článku 265 ZFEÚ.

V druhom rade, pokiaľ ide o jediný žalobný dôvod Parlamentu vo veci samej, podľa ktorého Komisia porušila Zmluvy tým, že podľa článku 7 prvého odseku písm. f) nariadenia 2018/1806 neprijala delegovaný akt, ktorým sa dočasne pozastavuje oslobodenie štátnych príslušníkov Spojených štátov amerických od vízovej povinnosti, Súdny dvor konštatoval, že je pravda, že z tohto ustanovenia vyplýva, že Komisia je povinná prijať takýto akt, ak sú splnené podmienky na jeho prijatie. Takýto výklad je však potrebné vylúčiť vzhľadom na všeobecnú systematiku tohto článku 7 prvého odseku nariadenia 2018/1806, ktorá je charakteristická najmä viacstupňovou štruktúrou mechanizmu reciprocity, ktorý zavádza. Z výkladu prepojených ustanovení tohto článku v kontexte odôvodnenia 17 tohto nariadenia teda najmä vyplýva, že Komisia má priestor na voľnú úvahu, pokiaľ ide o prijatie alebo neprijatie delegovaného aktu na základe tohto článku. To znamená, že Komisia nie je povinná prijať dotknutý delegovaný akt po uplynutí lehoty 24 mesiacov odo dňa uverejnenia oznámenia uvedeného v článku 7 prvom odseku písm. a) tohto nariadenia.

Naopak na účely určenia, či by sa vzhľadom na cieľ úplnej reciprocity malo pozastaviť oslobodenie od vízovej povinnosti vo vzťahu k štátnym príslušníkom dotknutej tretej krajiny, alebo či by sa naopak vzhľadom na záujmy týkajúce sa najmä vonkajších vzťahov členských štátov, krajín pridružených k schengenskému priestoru a Únie takéto opatrenie nemalo prijať, musí Komisia zohľadniť tri kritériá uvedené v článku 7 prvom odseku písm. d) nariadenia 2018/1806 ( 12 ). Po preskúmaní týchto troch kritérií Súdny dvor dospel k záveru, že Komisia v tomto prípade neprekročila mieru voľnej úvahy, ktorú mala v tomto prípade k dispozícii, keď na základe výzvy, ktorú jej Parlament zaslal v októbri 2020, usúdila, že nie je povinná prijať predmetný delegovaný akt. Z tohto dôvodu žalobu zamietol ako nedôvodnú.

( 1 ) Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady zo 14. novembra 2018 uvádzajúce zoznam tretích krajín, ktorých štátni príslušníci musia mať víza pri prekračovaní vonkajších hraníc členských štátov, a krajín, ktorých štátni príslušníci sú oslobodení od tejto povinnosti (kodifikované znenie) (Ú. v. EÚ L 303, 2018, s. 39).

( 2 ) Pozri odôvodnenie 14 nariadenia 2018/1806.

( 3 ) Pozri odôvodnenie 15 nariadenia 2018/1806.

( 4 ) Pozri odôvodnenie 17 a článok 7 písm. e), f) a h) nariadenia 2018/1806. Osobitne podľa článku 7:

„Ak tretia krajina uvedená v zozname v prílohe II uplatňuje vízovú povinnosť voči štátnym príslušníkom aspoň jedného členského štátu, uplatňujú sa tieto ustanovenia:

…

f) ak v lehote 24 mesiacov od dátumu uverejnenia informácie podľa tretieho pododseku písmena a) dotknutá tretia krajina nezruší vízovú povinnosť, prijme Komisia v súlade s článkom 10 delegovaný akt, ktorým sa na 12 mesiacov dočasne pozastaví oslobodenie od vízovej povinnosti na štátnych príslušníkov uvedenej tretej krajiny… . Bez toho, aby bolo dotknuté uplatňovanie článku 6, počas trvania uvedeného pozastavenia sa od štátnych príslušníkov dotknutej tretej krajiny, na ktorých sa vzťahuje delegovaný akt, vyžaduje, aby mali pri prekračovaní vonkajších hraníc členských štátov víza;

… .“

( 5 ) Oznámenie Komisie z 12. apríla 2016 adresované Európskemu parlamentu a Rade „Súčasný stav a možnosti vývoja v oblasti neuplatňovania reciprocity, pokiaľ ide o vízovú politiku, vo vzťahu k určitým tretím krajinám“ [COM(2016) 221 final].

( 6 ) Vo svojom druhom následnom oznámení z 21. decembra 2016.

( 7 ) Uznesenie Európskeho parlamentu z 2. marca 2017 o povinnostiach Komisie v oblasti vízovej reciprocity podľa článku 1 ods. 4 nariadenia (ES) č. 539/2001 [2016/2986(RSP)] (Ú. v. EÚ C 263, 2018, s. 2, ďalej len „uznesenie z marca 2017“).

( 8 ) Vo svojom druhom následnom oznámení z 2. mája 2017 [COM(2017) 227 final].

( 9 ) Uznesenia Európskeho parlamentu z 22. októbra 2020 o povinnostiach Komisie v oblasti vízovej reciprocity podľa článku 7 nariadenia (EÚ) 2018/1806 [2020/2605(RSP)] (Ú. v. EÚ C 404, 2021, s. 157, ďalej len „uznesenie z októbra 2020“).

( 10 ) Oznámenie Komisie Európskemu parlamentu a Rade, ktorým sa v nadväznosti na uznesenie Európskeho parlamentu z 22. októbra 2020 o povinnostiach Komisie v oblasti vízovej reciprocity vymedzuje pozícia Komisie a podáva správa o súčasnom stave [COM(2020) 851 final] (ďalej len „oznámenie z decembra 2020“).

( 11 ) Podľa článku 265 druhého odseku ZFEÚ je žaloba na nečinnosť prípustná, len ak bola príslušná inštitúcia, orgán, úrad alebo agentúra vyzvaná, aby konala. Ak sa táto inštitúcia, orgán, úrad alebo agentúra do dvoch mesiacov po takejto výzve nevyjadrí, možno v lehote ďalších dvoch mesiacov podať návrh na začatie súdneho konania.

( 12 ) Podľa článku 7 písm. d) nariadenia 2018/1806:

„Ak tretia krajina uvedená v zozname v prílohe II uplatňuje vízovú povinnosť voči štátnym príslušníkom aspoň jedného členského štátu, uplatňujú sa tieto ustanovenia:

…

d) Komisia pri zvažovaní ďalších krokov v súlade s písmenom e), f) alebo h) zohľadní výsledok opatrení, ktoré prijal dotknutý členský štát s ohľadom na zabezpečenie bezvízového styku s dotknutou treťou krajinou, kroky podniknuté podľa písmena b) a dôsledky pozastavenia oslobodenia od vízovej povinnosti pre vonkajšie vzťahy Únie a jej členských štátov s dotknutou treťou krajinou;

… .“