Vec T‑249/20

Abdelkader Sabra

proti

Rade Európskej únie

Rozsudok Všeobecného súdu (štvrtá komora) zo 16. marca 2022

„Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika – Reštriktívne opatrenia prijaté voči Sýrii – Zmrazenie finančných prostriedkov – Nesprávne posúdenia – Kritérium popredného podnikateľa pôsobiaceho v Sýrii – Domnienka spojitosti so sýrskym režimom – Vyvrátenie domnienky“

1. Európska únia – Súdne preskúmanie zákonnosti aktov inštitúcií – Reštriktívne opatrenia prijaté voči Sýrii – Rozsah preskúmania – Dôkaz dôvodnosti opatrenia – Povinnosť príslušného orgánu Únie v prípade pochybností preukázať dôvodnosť dôvodov uplatňovaných voči dotknutým osobám alebo subjektom

   [Charta základných práv Európskej únie, článok 47; rozhodnutie Rady 2013/255/SZBP, zmenené rozhodnutiami (SZBP) 2015/1836, (SZBP) 2020/212 a (SZBP) 2020/719, príloha I; nariadenia Rady č. 36/2012, 2020/211 a 2020/716, príloha II]

   (pozri body 36 – 42, 224)

2. Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika – Špecifické reštriktívne opatrenia voči určitým osobám a subjektom vzhľadom na situáciu v Sýrii – Rozhodnutie 2013/255/SZBP a nariadenie č. 36/2012 – Kritériá prijatia reštriktívnych opatrení – Poprední podnikatelia pôsobiaci v Sýrii – Väzby na sýrsky režim – Pojmy

   [Rozhodnutie Rady 2013/255/SZBP, zmenené rozhodnutiami (SZBP) 2015/1836, (SZBP) 2020/212 a (SZBP) 2020/719, článok 27 ods. 1, článok 27 ods. 2 písm. a), článok 27 ods. 3) a článok 28 ods. 1, článok 28 ods. 2 písm. a) a článok 28 ods. 3); nariadenie Rady č. 36/2012, zmenené nariadeniami 2015/1828, 2020/211 a 2020/716, článok 15 ods. 1 písm. a), článok 15 ods. 1a. písm. a) a článok 15 ods. 1b]

   (pozri body 43, 128)

3. Európska únia – Súdne preskúmanie zákonnosti aktov inštitúcií – Reštriktívne opatrenia prijaté voči Sýrii – Rozsah preskúmania – Zaradenie žalobcu do zoznamu uvedeného v prílohe napadnutého rozhodnutia na základe jeho postavenia popredného podnikateľa pôsobiaceho v Sýrii a jeho väzieb na sýrsky režim – Dokumenty, ku ktorým má prístup verejnosť – Dôkazná hodnota

   [Rozhodnutie Rady 2013/255/SZBP, zmenené rozhodnutiami (SZBP) 2015/1836, (SZBP) 2020/212 a (SZBP) 2020/719, príloha I; nariadenia Rady č. 36/2012, 2020/211 a 2020/716, príloha II]

   (pozri bod 46)

4. Európska únia – Súdne preskúmanie zákonnosti aktov inštitúcií – Reštriktívne opatrenia prijaté voči Sýrii – Rozsah preskúmania – Posúdenie zákonnosti rozhodnutia na základe informácií dostupných v čase jeho prijatia

   [Článok 263 ZFEÚ; rozhodnutie Rady 2013/255/SZBP, zmenené rozhodnutiami (SZBP) 2015/1836, (SZBP) 2020/212 a (SZBP) 2020/719, príloha I; nariadenia Rady č. 36/2012, 2020/211 a 2020/716, príloha II]

   (pozri body 49, 50)

5. Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika – Reštriktívne opatrenia prijaté voči Sýrii – Zmrazenie finančných prostriedkov a hospodárskych zdrojov – Žaloba o neplatnosť, ktorú podal popredný podnikateľa pôsobiaci v Sýrii, ktorého sa týka rozhodnutie o zmrazení finančných prostriedkov – Rozdelenie dôkazného bremena – Rozhodnutie založené na súbore nepriamych dôkazov – Dôkazná hodnota – Rozsah

   [Rozhodnutie Rady 2013/255/SZBP, zmenené rozhodnutiami (SZBP) 2015/1836, (SZBP) 2020/212 a (SZBP) 2020/719, príloha I; nariadenia Rady č. 36/2012, 2020/211 a 2020/716, príloha II]

   (pozri body 53, 56, 81, 82, 85, 96, 107, 127)

6. Súdne konanie – Dôkaz – Listinný dôkaz – Dôkazná hodnota – Posúdenie súdom Únie – Kritériá

   (pozri body 63, 155)

7. Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika – Špecifické reštriktívne opatrenia voči určitým osobám a subjektom vzhľadom na situáciu v Sýrii – Rozhodnutie 2013/255/SZBP a nariadenie č. 36/2012 – Domnienka podpory sýrskeho režimu voči popredným podnikateľom pôsobiacim v Sýrii – Prípustnosť – Podmienky – Vyvrátiteľná domnienka – Dôkaz opaku – Svedecké výpovede – Rozsah

   [Rozhodnutie Rady 2013/255/SZBP, zmenené rozhodnutiami (SZBP) 2015/1836, (SZBP) 2020/212 a prílohou I k rozhodnutiu (SZBP) 2020/719; nariadenia Rady č. 36/2012, 2020/211 a 2020/716, príloha II]

   (pozri body 130 – 134, 139 – 142, 156 – 162, 164, 165, 170, 171, 182 – 188)

8. Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika – Reštriktívne opatrenia prijaté voči Sýrii – Zmrazenie finančných prostriedkov a hospodárskych zdrojov – Žaloba o neplatnosť, ktorú podal popredný podnikateľa pôsobiaci v Sýrii, ktorého sa týka rozhodnutie o zmrazení finančných prostriedkov – Rozdelenie dôkazného bremena – Rozhodnutie založené na súbore nepriamych dôkazov – Dôkazná hodnota – Rozsah

   [Rozhodnutie Rady 2013/255/SZBP, zmenené rozhodnutiami (SZBP) 2015/1836, (SZBP) 2020/212 a prílohou I k rozhodnutiu (SZBP) 2020/719; nariadenia Rady č. 36/2012, 2020/211 a 2020/716, príloha II]

   (pozri body 189, 196, 201 – 203, 208, 209)

9. Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika – Špecifické reštriktívne opatrenia voči určitým osobám a subjektom vzhľadom na situáciu v Sýrii – Rozhodnutie 2013/255/SZBP a nariadenie č. 36/2012 – Kritériá prijatia reštriktívnych opatrení – Podpora sýrskeho režimu a výhoda získaná z tohto režimu – Pojem – Samostatné právne kritérium – Zaradenie do zoznamov na základe súboru presných, konkrétnych a zhodujúcich sa nepriamych dôkazov

   [Rozhodnutie Rady 2013/255/SZBP, zmenené rozhodnutiami (SZBP) 2015/1836, (SZBP) 2020/212 a (SZBP) 2020/719, príloha I; nariadenia Rady č. 36/2012, 2020/211 a 2020/716, príloha II]

   (pozri body 191, 192)

10. Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika – Reštriktívne opatrenia prijaté voči Sýrii – Zmrazenie finančných prostriedkov a hospodárskych zdrojov – Žaloba o neplatnosť, ktorú podal popredný podnikateľ pôsobiaci v Sýrii, ktorého sa týka rozhodnutie o zmrazení finančných prostriedkov – Rozdelenie dôkazného bremena – Rozhodnutie založené na súbore nepriamych dôkazov – Dôkazná hodnota – Rozsah

    [Rozhodnutie Rady 2013/255/SZBP, zmenené rozhodnutiami (SZBP) 2015/1836, (SZBP) 2020/212 a (SZBP) 2020/719, príloha I; nariadenia Rady č. 36/2012, 2020/211 a 2020/716, príloha II]

    (pozri body 210, 214 – 216, 221, 223)

Zhrnutie

Žalobca, pán Abdelkader Sabra, je podnikateľ so sýrskym a libanonským štátnym občianstvom, ktorý má hospodárske záujmy najmä v odvetví námornej dopravy a v odvetví cestovného ruchu.

Jeho meno bolo v roku 2020 zaradené do zoznamov osôb a subjektov, na ktoré sa vzťahujú reštriktívne opatrenia, ktoré Rada prijala voči Sýrskej arabskej republike, ( 1 ) a následne na nich bolo ponechané ( 2 ) z dôvodu, že podľa Rady bol popredným podnikateľom pôsobiacim v Sýrii, z dôvodu, že jeho väzby na sýrsky režim mu priniesli výhodu spočívajúcu v rozšírení jeho činnosti v odvetví nehnuteľností, a že ako magnát námornej dopravy a blízky spolupracovník Ramiho Makhloufa, podporovateľa režimu a bratranca Baššára Al‑Assada, poskytoval prostredníctvom svojej účasti v spoločnosti Cham Holding finančnú a hospodársku podporu režimu. Rada sa tiež domnievala, že pán Abdelkader Sabra je tiež v prospech sýrskeho režimu zapojený do prania špinavých peňazí a obchodných aktivít. Tieto dôvody vychádzali jednak z kritéria popredného podnikateľa pôsobiaceho v Sýrii, definovaného v článku 27 ods. 2 písm. a) a článku 28 ods. 2 písm. a) rozhodnutia 2013/255 ( 3 ), zmeneného rozhodnutím 2015/1836, ako aj v článku 15 ods. 1a písm. a) nariadenia č. 36/2012, ( 4 ) zmeneného nariadením 2015/1828, a jednak z kritéria spojitosti so sýrskym režimom, definovaného v článku 27 ods. 1 a článku 28 ods. 1 uvedeného rozhodnutia, ako aj v článku 15 ods. 1 písm. a) uvedeného nariadenia.

Všeobecný súd vyhovel žalobe o neplatnosť podanej žalobcom a po prvýkrát konštatoval vyvrátenie domnienky spojitosti medzi poprednými podnikateľmi pôsobiacimi v Sýrii a sýrskym režimom, pričom, pokiaľ ide o kritérium spojenia so sýrskym režimom, spresnil štandard dokazovania vyžadovaný na uznanie, že osoba alebo subjekt tento režim podporuje alebo z neho má výhody.

Posúdenie Všeobecným súdom

V prvom rade, pokiaľ ide o vyvrátiteľnú domnienku spojitosti so sýrskym režimom uplatňovanú na popredných podnikateľov pôsobiacich v Sýrii, Všeobecný súd najprv preskúmal dôkazy, ktoré predložila Rada, s cieľom určiť, aké sú väzby medzi hospodárskymi činnosťami žalobcu a sýrskym režimom. Pripomína, že Rada v tejto súvislosti okrem uplatnenia domnienky spojitosti so sýrskym režimom uviedla len dôkazy týkajúce sa na jednej strane uzavretia zmluvy o realizácii projektu z oblasti cestovného ruchu medzi sýrskym ministerstvom cestovného ruchu a spoločnosťou Phoenicia Tourism Company, ktorá patrí žalobcovi. Na druhej strane uviedla dôkazy týkajúce sa skutočnosti, že spoločnosť Cham Holding, ktorá patrila pánovi Ramimu Makhloufovi a ktorej obchodné podiely žalobca vlastnil, ale preukázal, že odišiel z predstavenstva tejto spoločnosti, mala väzby na sýrsky režim. Pokiaľ ide o spoločnosť Phoenicia Tourism Company, Všeobecný súd rozhodol, že Rada sa na preukázanie väzieb na sýrsky režim v zmysle vymedzenom v odôvodnení 6 rozhodnutia 2015/1836 nemôže odvolávať na zmluvu, aj keď je uzatvorená so sýrskym ministerstvom, pokiaľ nie sú jasné okolnosti súvisiace s uzatvorením tejto zmluvy a jej plnením. Pokiaľ ide o spoločnosť Cham Holding a pána Ramiho Makhloufa, konštatuje, že Rada nevysvetlila, ako by mal žalobca naďalej na dotyčného – a všeobecne na sýrsky režim – osobitné väzby potom, čo sa dištancoval od spoločnosti Cham Holding. Všeobecný súd dospel k záveru, že Rada sa pri preukazovaní väzieb žalobcu na uvedeným režimom odvoláva len na domnienku spojitosti so sýrskym režimom, a preto mu prináleží posúdiť, či dôkazy predložené žalobcom môžu alebo nemôžu vyvrátiť domnienku spojitosti so sýrskym režimom.

Pokiaľ ide o rôzne vyhlásenia, ktoré žalobca preložil v tejto súvislosti, Všeobecný súd pripomenul, že tieto vyhlásenia sa musia posúdiť z hľadiska zásad voľného vykonávania a voľného hodnotenia dôkazov, tak ako sú zakotvené v judikatúre. Pokiaľ ide o štyri svedecké výpovede pochádzajúce od tretích osôb, ktoré predložil žalobca a ktoré sú k nemu priaznivé, Všeobecný súd konštatoval, že tieto vyhlásenia ich autori vypracovali osobitne pre Všeobecný súd, a to pre potreby tohto konania, pričom nie je možné predpokladať, že sa na tento účel dohodli, a všetky tieto svedecké výpovede zhodne opisujú žalobcu ako otvoreného kritika sýrskeho režimu, ktorý poskytol finančnú pomoc humanitárnym a mimovládnym organizáciám zaoberajúcim sa pomocou sýrskym utečencom. Keďže objektívne skutočnosti uvedené v spise potvrdzujú obsah týchto vyhlásení, Všeobecný súd uznal, že majú zmysluplnú a hodnovernú povahu. Keďže Rada okrem toho nepredložila nijaký dôkaz, ktorý by diskreditoval obsah uvedených vyhlásení, Všeobecný súd dospel k záveru, že tieto vyhlásenia preukazujú, že žalobca sa dištancoval od sýrskeho režimu a financoval humanitárne misie, ktoré pomáhali sýrskym utečencom.

Keďže žalobca okrem toho účinne spochybnil tvrdenie, podľa ktorého je blízkym spoločníkom pána Ramiho Makhloufa, Všeobecný súd dospel k záveru, že je málo pravdepodobné, že žalobca má väzby na sýrsky režim, takže sa nezdá byť isté, že reštriktívne opatrenia prijaté voči žalobcovi ho podnecujú k tomu, aby vyvíjal potrebný vplyv na sýrsky režim s cieľom zvýšiť tlak na tento režim, aby zmenil svoju represívnu politiku. Keďže jednou z možností, ako môže žalobca vyvrátiť domnienku spojitosti so sýrskym režimom, je predložiť súbor nepriamych dôkazov o neexistencii jeho vplyvu na sýrsky režim, Všeobecný súd konštatoval, že žalobcovi sa podarilo vyvrátiť uvedenú domnienku a že prvý dôvod zaradenia mena žalobcu do zoznamu, spojený s postavením „popredného“ podnikateľa pôsobiaceho v Sýrii, nie je z právneho hľadiska dostatočne preukázaný.

Pokiaľ ide v druhom rade o druhý dôvod zaradenia do zoznamu týkajúci sa väzieb na sýrsky režim, Všeobecný súd spresňuje, že na podloženie tohto dôvodu je potrebné, aby Rada z právneho hľadiska dostatočne preukázala, že žalobca získal možnosť uzavrieť zmluvu so sýrskym ministerstvom cestovného ruchu práve z dôvodu väzieb na sýrsky režim. V tejto súvislosti totiž nemožno pripustiť, že samotný úspech vo verejnej súťaži, aj keď viedol k uzavretiu zmluvy s ministerstvom sýrskeho režimu, je dostatočné na vyvodenie záveru o existencii väzieb umožňujúcich dotknutej osobe získať výhodu z tohto režimu v zmysle článku 27 ods. 1 a článku 28 ods. 1 rozhodnutia 2013/255, zmeneného rozhodnutím 2015/1836. Všeobecný súd dospel k záveru, že Rada z právneho hľadiska dostatočne nepreukázala, že žalobca využil svoje väzby na sýrsky režim na to, aby získal možnosť uzavrieť uvedenú zmluvu a rozšíril tak svoje činnosti v odvetví cestovného ruchu.

V dôsledku toho Všeobecný súd zrušil napadnuté akty v rozsahu, v akom sa týkajú žalobcu.

( 1 ) Vykonávacie rozhodnutie Rady (SZBP) 2020/212 zo 17. februára 2020, ktorým sa vykonáva rozhodnutie 2013/255/SZBP o reštriktívnych opatreniach voči Sýrii (Ú. v. EÚ L 43 I, 2020, s. 6), a vykonávacie nariadenie Rady (EÚ) 2020/211 zo 17. februára 2020, ktorým sa vykonáva nariadenie (EÚ) č. 36/2012 o reštriktívnych opatreniach s ohľadom na situáciu v Sýrii (Ú. v. EÚ L 43 I, 2020, s. 1).

( 2 ) Rozhodnutie Rady (SZBP) 2020/719 z 28. mája 2020, ktorým sa mení rozhodnutie 2013/255/SZBP o reštriktívnych opatreniach voči Sýrii (Ú. v. EÚ L 168, 2020, s. 66), a vykonávacie nariadenie Rady (EÚ) 2020/716 z 28. mája 2020, ktorým sa vykonáva nariadenie (EÚ) č. 36/2012 o reštriktívnych opatreniach s ohľadom na situáciu v Sýrii (Ú. v. EÚ L 168, 2020, s. 1).

( 3 ) Rozhodnutie Rady 2020/255/SZBP z 31. mája 2013[,] o reštriktívnych opatreniach voči Sýrii (Ú. v. EÚ L 147, 2013, s. 14), zmenené rozhodnutím Rady (SZBP) 2015/1836 z 12. októbra 2015 (Ú. v. EÚ L 266, 2015, s. 75).

( 4 ) Nariadenie Rady (EÚ) č. 36/2012 z 18. januára 2012 o reštriktívnych opatreniach s ohľadom na situáciu v Sýrii, ktorým sa zrušuje nariadenie (EÚ) č. 442/2011 (Ú. v. EÚ L 16, 2012, s. 1), zmenené nariadením Rady (EÚ) 2015/1828 z 12. októbra 2015 (Ú. v. EÚ L 16, 2012, s. 1).