Vec C‑896/19

Repubblika

proti

Il‑Prim Ministru

(návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Prim’Awla tal‑Qorti Ċivili – Ġurisdizzjoni Kostituzzjonali)

 Rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) z 20. apríla 2021

„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Článok 2 ZEÚ – Hodnoty Európskej únie – Právny štát – Článok 49 ZEÚ – Pristúpenie k Únii – Neznižovanie úrovne ochrany hodnôt Únie – Účinná právna ochrana – Článok 19 ZEÚ – Článok 47 Charty základných práv Európskej únie – Pôsobnosť – Nezávislosť sudcov členského štátu – Postup vymenovania – Právomoc predsedu vlády – Účasť Výboru pre menovanie sudcov“

1.        Prejudiciálne otázky – Podanie návrhu na Súdny dvor – Otázky položené s cieľom vykonať preskúmanie súladu ustanovení vnútroštátneho práva s právom Únie vnútroštátnym súdom – Preskúmanie vyhradené Súdnemu dvoru v rámci žaloby o nesplnenie povinnosti – Neexistencia

(Články 258, 259 a 267 ZFEÚ)

(pozri body 29, 31)

2.        Prejudiciálne otázky – Právomoc Súdneho dvora – Otázky týkajúce sa aktov práva Únie v prípade, že vo veci samej sa spochybňuje ich uplatniteľnosť – Zahrnutie – Podmienka – Spochybnenie neoddeliteľne spojené s tým, ako bude potrebné odpovedať na prejudiciálne otázky

(Článok 267 ZFEÚ)

(pozri bod 33)

3.        Členské štáty – Povinnosti – Stanovenie prostriedkov nápravy potrebných na zabezpečenie účinnej právnej ochrany – Uplatnenie v rámci žaloby týkajúcej sa súladu vnútroštátnych ustanovení upravujúcich postup vymenovania sudcov s právom Únie

(Článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ; Charta základných práv Európskej únie, článok 47)

(pozri body 36 – 39, 46, bod 1 výroku)

4.        Základné práva – Právo na účinnú právnu ochranu – Právo na účinný prostriedok nápravy – Možnosť odvolávať sa

(Charta základných práv Európskej únie, článok 47 a článok 51 ods. 1)

(pozri body 41, 42, 44)

5.        Členské štáty – Povinnosti – Stanovenie prostriedkov nápravy potrebných na zabezpečenie účinnej súdnej ochrany – Dodržiavanie zásady nezávislosti sudcov – Rozsah

(Článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ; Charta základných práv Európskej únie, článok 47)

(pozri body 50 – 57)

6.        Právo Európskej únie – Hodnoty a ciele Únie – Hodnoty – Dodržiavanie právneho štátu – Rozsah – Pristúpenie k Únii – Neznižovanie úrovne ochrany hodnôt Únie

(Článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ a článok 49 ZEÚ)

(pozri body 60 – 64)

7.        Členské štáty – Povinnosti – Stanovenie prostriedkov nápravy potrebných na zabezpečenie účinnej súdnej ochrany – Dodržiavanie zásady nezávislosti sudcov – Vnútroštátna ústava zverujúca predsedovi vlády rozhodujúcu právomoc v postupe vymenovania sudcov – Účasť nezávislého orgánu povereného hodnotením uchádzačov a predkladaním stanoviska – Prípustnosť

(Článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ)

(pozri body 66, 69 – 73, bod 2 výroku)

Zhrnutie

Vnútroštátne ustanovenia členského štátu, ktoré zverujú predsedovi vlády rozhodujúcu právomoc pri menovaní sudcov, pričom zároveň stanovujú, že postupu vymenovania sa zúčastní nezávislý orgán poverený hodnotením uchádzačov a predkladaním stanoviska, nie sú v rozpore s právom Únie

Repubblika je združenie, ktorého predmetom činnosti je podpora ochrany súdnictva a právneho štátu na Malte. Po menovaní nových sudcov v apríli 2019 podalo toto združenie žalobu actio popularis na Prim’Awla tal‑Qorti Ċivili – Ġurisdizzjoni Kostituzzjonali (Prvý občianskoprávny senát, pôsobiaci ako ústavný súd, Malta), ktorou napadlo okrem iného postup vymenovania maltských sudcov upravený Ústavou.(1) Dotknuté ustanovenia Ústavy, ktoré zostali od ich prijatia v roku 1964 až do ústavnej reformy v roku 2016 nezmenené, zverujú Il‑Prim Ministru (predseda vlády, Malta) právomoc navrhnúť prezidentovi republiky menovanie uchádzača o také miesto. V praxi má tak predseda vlády rozhodujúcu právomoc pri menovaní maltských sudcov, ktorá podľa združenia Repubblika vyvoláva pochybnosti o nezávislosti týchto sudcov. Uchádzači však musia spĺňať určité podmienky, ktoré sú tiež upravené Ústavou, a prijatím reformy z roku 2016 bol zriadený Výbor pre menovanie sudcov poverený hodnotením uchádzačov a predkladaním stanoviska predsedovi vlády.

V tomto kontexte súd, ktorému bola žaloba podaná, rozhodol o položení otázky Súdnemu dvoru o súlade maltského systému menovania sudcov s právom Únie a konkrétne s článkom 19 ods. 1 druhým pododsekom ZEÚ a článkom 47 Charty základných práv Európskej Únie (ďalej len „Charta“). Na pripomenutie, článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ ukladá členským štátom povinnosť stanoviť prostriedky nápravy potrebné na zabezpečenie účinnej právnej ochrany v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie, a článok 47 Charty zakotvuje právo na účinnú súdnu ochranu každej osoby podliehajúcej súdnej právomoci, ktorá sa v danom prípade dovoláva práva, ktoré jej vyplýva z práva Únie.

Súdny dvor zasadajúci vo veľkej komore rozhodol, že právo Únie nebráni takým vnútroštátnym ústavnoprávnym ustanoveniam, akými sú ustanovenia maltského práva týkajúce sa menovania sudcov. Nič totiž nenasvedčuje tomu, že by tieto ustanovenia mohli viesť k absencii dojmu nezávislosti alebo nestrannosti týchto sudcov, ktorá by mohla narušiť dôveru, ktorú musí súdnictvo v demokratickej spoločnosti a v právnom štáte vzbudzovať u osôb podliehajúcich súdnej právomoci.

Posúdenie Súdnym dvorom

Súdny dvor po prvé rozhodol, že článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ je určený na to, aby sa v prejednávanej veci uplatnil, pretože žalobou sa spochybňuje súlad ustanovení vnútroštátneho práva, ktoré upravujú postup vymenovania sudcov spôsobilých rozhodovať o otázkach týkajúcich sa uplatňovania alebo výkladu práva Únie a o ktorých sa tvrdí, že môžu mať vplyv na ich nezávislosť, s právom Únie. Pokiaľ ide o článok 47 Charty, Súdny dvor uviedol, že sa síce ako taký neuplatní,(2) keďže Repubblika sa nedovoláva subjektívneho práva, ktoré by pre neho vyplývalo z práva Únie, avšak musí sa zohľadniť na účely výkladu článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ.

Po druhé Súdny dvor rozhodol, že článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ nebráni vnútroštátnym ustanoveniam, ktoré zverujú predsedovi vlády rozhodujúcu právomoc v postupe vymenovania sudcov, pričom zároveň stanovujú, že tohto postupu sa zúčastní nezávislý orgán poverený predovšetkým hodnotením uchádzačov o miesto sudcu a predkladaním stanoviska tomuto predsedovi vlády.

Pred vyslovením tohto záveru Súdny dvor najprv všeobecne zdôraznil, že v rámci požiadaviek na účinnú súdnu ochranu, ktoré musia spĺňať vnútroštátne súdy spôsobilé rozhodovať o uplatňovaní alebo výklade práva Únie, má pre právny poriadok Únie zásadný význam predovšetkým nezávislosť sudcov, a to z niekoľkých dôvodov. Táto nezávislosť je totiž kľúčová pre riadne fungovanie mechanizmu prejudiciálneho konania stanoveného v článku 267 ZFEÚ, ktorý môže aktivovať iba nezávislý orgán. Nezávislosť sudcov je tiež súčasťou podstaty základného práva na účinnú súdnu ochranu a na spravodlivý proces podľa článku 47 Charty.

Následne Súdny dvor pripomenul svoju nedávnu judikatúru,(3) v ktorej poskytol spresnenie záruk nezávislosti a nestrannosti sudcov na základe práva Únie. Tieto záruky predpokladajú okrem iného existenciu pravidiel, ktoré umožnia rozptýliť akékoľvek oprávnené pochybnosti u osôb podliehajúcich súdnej právomoci, pokiaľ ide o neovplyvniteľnosť vymenovaných sudcov vonkajšími činiteľmi, a najmä priamym alebo nepriamym vplyvom zákonodarnej a výkonnej moci, a pokiaľ ide o ich neutralitu vo vzťahu k protichodným záujmom.

Súdny dvor napokon zdôraznil, že podľa článku 49 ZEÚ Únia združuje štáty, ktoré slobodne a dobrovoľne pristúpili k spoločným hodnotám v súčasnosti uvedeným v článku 2 ZEÚ, ako je právny štát, a ktoré tieto hodnoty rešpektujú a zaviažu sa ich podporovať. Členský štát teda nemôže zmeniť svoju právnu úpravu, najmä v oblasti organizácie súdnictva tak, aby to viedlo k znižovaniu úrovne ochrany hodnoty právneho štátu vyjadrenej najmä v článku 19 ZEÚ. Z tohto hľadiska sa musia členské štáty zdržať prijímania pravidiel, ktoré by ohrozili nezávislosť sudcov.

Po týchto spresneniach dospel Súdny dvor k názoru, že zriadenie Výboru pre menovanie sudcov v roku 2016 naopak posilňuje záruku nezávislosti maltských sudcov oproti stavu, ktorý vyplýval z ústavnoprávnych ustanovení platných v okamihu pristúpenia Malty k Európskej únii. Súdny dvor v tejto súvislosti uviedol, že účasť takého orgánu môže v zásade prispieť k zobjektívneniu postupu vymenovania sudcov tým, že sa obmedzí rozhodovací priestor, ktorým disponuje predseda vlády v tejto oblasti, no pod podmienkou, že tento orgán je sám osebe dostatočne nezávislý. V prejednávanom prípade Súdny dvor konštatoval existenciu súboru pravidiel, z ktorých je zjavné, že nimi možno túto nezávislosť zaručiť.

Súdny dvor ďalej zdôraznil, že hoci má predseda vlády pri menovaní sudcov nepochybnú právomoc, výkon tejto právomoci je ohraničený podmienkami odbornej praxe stanovenými v Ústave, ktoré musia uchádzači o miesta sudcov spĺňať. Okrem toho predseda vlády síce môže rozhodnúť, že prezidentovi republiky navrhne menovanie uchádzača, ktorý nebol navrhnutý Výborom pre menovanie sudcov, avšak v takom prípade je povinný oznámiť svoje dôvody okrem iného orgánu zákonnej moci. Súdny dvor uviedol, že pokiaľ predseda vlády vykonáva túto právomoc iba úplne výnimočne a striktne a účinne dodržiava takúto povinnosť odôvodnenia, nemôže jeho právomoc vyvolať oprávnené pochybnosti o nezávislosti vybraných uchádzačov.

1      Články 96, 96A a 100 maltskej Ústavy.

2      V súlade s článkom 51 ods. 1 Charty.

3      Pozri rozsudky z 19. novembra 2019, A.K. a i. (Nezávislosť disciplinárneho senátu Najvyššieho súdu) (C585/18, C624/18 a C625/18, EU:C:2019:982), ako aj z 2. marca 2021, A.B. a i. (Vymenovanie sudcov na Najvyšší súd – Odvolanie) (C824/18, EU:C:2021:153).