Vec C‑821/19

Európska komisia

proti

Maďarsku

 Rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) zo 16. novembra 2021

„Žaloba o nesplnenie povinnosti – Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti – Azylová politika – Smernice 2013/32/EÚ a 2013/33/EÚ – Konanie o poskytnutí medzinárodnej ochrany – Dôvody neprípustnosti – Pojmy ‚bezpečná tretia krajina‘ a ‚prvá krajina azylu‘ – Pomoc poskytovaná žiadateľom o azyl – Trestnosť – Zákaz vstupu do pohraničnej oblasti dotknutého členského štátu“

1.        Hraničné kontroly, azyl a prisťahovalectvo – Azylová politika – Konania o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany – Smernica 2013/32 – Konanie o posúdení žiadosti o medzinárodnú ochranu – Žiadosť, ktorú môžu členské štáty považovať za neprípustnú – Dôvody – Existencia bezpečnej tretej krajiny – Existencia prvej krajiny azylu – Žiadosť podaná osobou, ktorá prešla cez tretiu krajinu, v ktorej je jej zaručený primeraný stupeň ochrany alebo v ktorej nie je vystavená prenasledovaniu ani riziku vážneho bezprávia – Vylúčenie

(Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2013/32, článok 33)

(pozri body 33, 34)

2.        Hraničné kontroly, azyl a prisťahovalectvo – Azylová politika – Konania o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany – Smernica 2013/32 – Konanie o posúdení žiadosti o medzinárodnú ochranu – Žiadosť, ktorú môžu členské štáty považovať za neprípustnú – Dôvod – Existencia bezpečnej tretej krajiny – Koncepcia bezpečnej tretej krajiny – Požiadavka spojenia medzi žiadateľom o medzinárodnú ochranu a dotknutou treťou krajinou – Prechod žiadateľa cez územie uvedenej krajiny – Neexistencia postačujúceho spojenia – Vnútroštátna právna úprava umožňujúca zamietnuť žiadosť o medzinárodnú ochranu na základe takéhoto dôvodu ako neprípustnú – Neprípustnosť – Nesplnenie povinnosti

[Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2013/32, článok 33 ods. 2 písm. c) a článok 38 ods. 2 písm. a)]

(pozri body 36 – 42, bod 1 výroku)

3.        Hraničné kontroly, azyl a prisťahovalectvo – Azylová politika – Konania o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany – Smernica 2013/32 – Konanie o posúdení žiadosti o medzinárodnú ochranu – Normy pre prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu – Smernica 2013/33 – Podmienky zaistenia – Pomoc uvedeným žiadateľom – Pôsobnosť – Poskytnutie pomoci pri podávaní alebo predkladaní žiadosti o azyl zo strany osoby, ktorá si je vedomá, že táto žiadosť nemôže uspieť – Zahrnutie

(Smernice Európskeho parlamentu a Rady 2013/32, článok 8 ods. 2 a článok 22 ods. 1, a 2013/33, článok 10 ods. 4)

(pozri body 79, 87, 92, 93)

4.        Hraničné kontroly, azyl a prisťahovalectvo – Azylová politika – Konania o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany – Smernica 2013/32 – Konanie o posúdení žiadosti o medzinárodnú ochranu – Normy pre prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu – Smernica 2013/33 – Podmienky zaistenia – Pomoc uvedeným žiadateľom – Vnútroštátna právna úprava, ktorá trestnoprávne postihuje poskytnutie pomoci pri podávaní alebo predkladaní žiadosti o azyl zo strany osoby, ktorá si je vedomá, že táto žiadosť nemôže uspieť – Neprípustnosť – Obmedzenie práv zakotvených v uvedených smerniciach – Odôvodnenie – Neexistencia – Nesplnenie povinnosti

(Smernice Európskeho parlamentu a Rady 2013/32, článok 8 ods. 2 a článok 22 ods. 1, a 2013/33, článok 10 ods. 4)

(pozri body 95, 96, 99, 115 – 117, 133, 134, 138, 143, 144, bod 1 výroku)

5.        Žaloba o nesplnenie povinnosti – Dôkaz o nesplnení povinnosti – Bremeno zaťažujúce Komisiu – Domnienky – Neprípustnosť – Žaloba týkajúca sa obsahu a uplatnenia vnútroštátneho ustanovenia, ktoré dotknutý členský štát nespochybňuje – Splnenie dôkaznej povinnosti

(Článok 258 ZFEÚ)

(pozri bod 106)

6.        Právo Európskej únie – Všeobecné zásady práva – Zákaz dovolávať sa podvodne alebo zneužívajúcim spôsobom práva Únie – Existencia podvodného alebo zneužívajúceho postupu – Povinnosť odmietnuť poskytnúť výhodu vyplývajúcu z práva Únie

(pozri bod 111)

7.        Základné práva – Právo na účinnú súdnu ochranu – Právo na účinný prostriedok nápravy – Prístup k súdu príslušnému na zabezpečenie dodržiavania práv zaručených právom Únie – Nevyhnutnosť, aby držiteľ práva porušil vnútroštátne právo a vystavil sa sankcii spojenej s týmto protiprávnym konaním – Neprípustnosť

(Charta základných práv Európskej únie, článok 47)

(pozri bod 124)

8.        Hraničné kontroly, azyl a prisťahovalectvo – Azylová politika – Konania o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany – Smernica 2013/32 – Konanie o posúdení žiadosti o medzinárodnú ochranu – Normy pre prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu – Smernica 2013/33 – Podmienky zaistenia – Pomoc uvedeným žiadateľom – Trestný čin spočívajúci v poskytnutí pomoci pri podávaní alebo predkladaní žiadosti o azyl zo strany osoby, ktorá si je vedomá, že táto žiadosť nemôže uspieť – Vnútroštátna právna úprava, ktorá akejkoľvek osobe podozrivej zo spáchania takéhoto trestného činu bráni v práve priblížiť sa k vonkajším hraniciam – Neprípustnosť – Obmedzenie práv zakotvených v uvedených smerniciach – Odôvodnenie – Neexistencia – Nesplnenie povinnosti

[Smernice Európskeho parlamentu a Rady 2013/32, článok 8 ods. 2, článok 12 ods. 1 písm. c) a článok 22 ods. 1, a 2013/33, článok 10 ods. 4]

(pozri body 154, 163, 164, bod 1 výroku)

Zhrnutie

Maďarsko porušilo právo Únie tým, že kvalifikovalo organizačnú činnosť vyvíjanú s cieľom umožniť osobám, ktoré nespĺňajú požiadavky stanovené vnútroštátnym právom v oblasti medzinárodnej ochrany, začať konanie o poskytnutí tejto ochrany, ako trestný čin. Kriminalizácia tejto činnosti porušuje výkon práv zaručených normotvorcom Únie v oblasti pomoci žiadateľom o medzinárodnú ochranu

Maďarsko zmenilo v roku 2018 niektoré zákony týkajúce sa opatrení proti nelegálnemu prisťahovalectvu a prijalo okrem iného ustanovenia, ktoré jednak zaviedli nový dôvod neprípustnosti žiadostí o azyl a jednak kvalifikovali organizačnú činnosť vyvíjanú s cieľom umožniť osobám, ktoré nespĺňajú požiadavky stanovené vnútroštátnym právom v oblasti azylu, predložiť žiadosti o azyl, ako trestný čin, pričom voči osobám podozrivým zo spáchania takéhoto trestného činu stanovili opatrenia obmedzenia slobody pohybu.

Keďže Európska komisia dospela k záveru, že Maďarsko si prijatím týchto ustanovení nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú zo smernice o konaniach(1) a smernice o prijímaní(2), podala na Súdny dvor žalobu pre nesplnenie povinnosti.

Súdny dvor zasadajúci vo veľkej komore žalobe Komisie v prevažnej časti vyhovel.

Posúdenie Súdnym dvorom

Súdny dvor po prvé rozhodol, že Maďarsko si nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú zo smernice o konaniach,(3) keď umožnilo zamietnuť žiadosť o medzinárodnú ochranu ako neprípustnú z dôvodu, že žiadateľ prišiel na jeho územie cez štát, v ktorom nie je vystavený prenasledovaniu alebo riziku vážneho bezprávia, alebo v ktorom je zaručený primeraný stupeň ochrany. V smernici o konaniach(4) sú totiž taxatívne vymenované situácie, v ktorých môžu členské štáty považovať žiadosť o medzinárodnú ochranu za neprípustnú. Dôvod neprípustnosti zavedený maďarskou právnou úpravou však nezodpovedá žiadnej z týchto situácií.(5)

Po druhé Súdny dvor rozhodol, že Maďarsko si tým, že vo svojom vnútroštátnom práve trestnoprávne postihuje konanie akejkoľvek osoby, ktorá v rámci organizačnej činnosti poskytuje pomoc pri podávaní alebo predkladaní žiadosti o azyl na jeho území, ak je možné bez akýchkoľvek pochybností preukázať, že táto osoba si bola vedomá toho, že takejto žiadosti nemožno podľa maďarského práva vyhovieť, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú zo smernice o konaniach(6) a smernice o prijímaní.(7)

Na to, aby Súdny dvor dospel k tomuto záveru, preskúmal jednak, či maďarská právna úprava, ktorá zakotvuje tento trestný čin, predstavuje obmedzenie práv vyplývajúcich zo smerníc o konaniach a o prijímaní, a jednak, či toto obmedzenie môže byť odôvodnené podľa práva Únie.

V prvom rade teda Súdny dvor najprv overil, že niektoré z činností pomoci žiadateľom o medzinárodnú ochranu podľa smerníc o konaniach a o prijímaní patria do pôsobnosti maďarskej právnej úpravy a následne konštatoval, že táto právna úprava predstavuje obmedzenie práv zakotvených v týchto smerniciach. Táto právna úprava konkrétne obmedzuje jednak právo na prístup k žiadateľom o medzinárodnú ochranu a na komunikáciu s nimi(8) a jednak účinnosť práva zaručeného žiadateľom o azyl poradiť sa na vlastné náklady s právnym alebo iným poradcom(9).

V druhom rade Súdny dvor dospel k záveru, že takéto obmedzenie nemožno odôvodniť cieľmi, na ktoré sa odvoláva maďarský zákonodarca, a to bojom proti napomáhaniu zneužívaniu azylového konania a nelegálnemu prisťahovalectvu založenému na podvode.

Pokiaľ ide o prvý z týchto cieľov, Súdny dvor uviedol, že maďarská právna úprava postihuje aj konanie, ktoré nemožno považovať za podvodné alebo zneužívajúce praktiky. Hneď ako totiž možno predložiť dôkaz o tom, že, dotknutá osoba vedela o tom, že jednotlivec, ktorému poskytla pomoc, nemôže získať postavenie utečenca podľa maďarského práva, akákoľvek pomoc poskytnutá v rámci organizačnej činnosti s cieľom uľahčiť predloženie alebo podanie žiadosti o azyl, aj keby bola táto pomoc poskytnutá v prísnom súlade s procesnými pravidlami a bez úmyslu uviesť rozhodujúci orgán do skutkového omylu, môže byť trestne sankcionovaná.

Predovšetkým by sa tak trestnému stíhaniu vystavil každý, kto by poskytol pomoc s predložením alebo podaním žiadosti o azyl v Maďarsku, a to s vedomím, že táto žiadosť nemôže vzhľadom na pravidlá maďarského práva uspieť, pričom by sa však domnieval, že tieto pravidlá sú okrem iného v rozpore s právom Únie. Tým by títo žiadatelia mohli byť zbavení pomoci, ktorá by im umožnila v neskoršom štádiu konania o udelení azylu napadnúť legalitu vnútroštátnej právnej úpravy uplatniteľnej na ich situáciu, a to osobitne vzhľadom na právo Únie.

Okrem toho tieto právne predpisy sankcionujú pomoc poskytnutú osobe na účely podania alebo predloženia žiadosti o azyl za predpokladu, že táto osoba nebola vystavená prenasledovaniu a nečelila hrozbe prenasledovania prinajmenšom v jednom zo štátov, cez ktoré prechádzala pred príchodom do Maďarska. Smernica o konaniach pritom bráni tomu, aby bola žiadosť o azyl zamietnutá ako neprípustná z takéhoto dôvodu. Takúto pomoc preto nemožno v žiadnom prípade považovať za podvodné alebo zneužívajúce konanie.

Súdny dvor napokon uviedol, že táto právna úprava, ktorá nevylučuje možnosť trestne stíhať určitú osobu len na základe preukázania bez dôvodných pochybností, že táto osoba nemohla nevedieť o tom, že žiadateľ, ktorému poskytla pomoc, nespĺňa podmienky na udelenie azylu, ukladá osobám, ktoré majú v úmysle poskytnúť takúto pomoc už vo fáze podania alebo predloženia žiadosti o azyl, preskúmať, či táto žiadosť môže podľa maďarského práva uspieť. Pritom jednak nemožno od týchto osôb očakávať, že budú vykonávať takúto kontrolu, a to tým skôr, že žiadatelia môžu mať ťažkosti uviesť už v tomto štádiu relevantné skutočnosti, ktoré odôvodňujú, aby im bolo priznané postavenie utečenca. Navyše riziko, že dotknutá osoba bude čeliť obzvlášť prísnej trestnoprávnej sankcii len z toho dôvodu, že nemohla nevedieť o tom, že žiadosť o azyl je odsúdená na neúspech, spôsobuje neistotu, pokiaľ ide o zákonnosť akejkoľvek pomoci zameranej na to, aby bolo možné uskutočniť tieto dve zásadné štádiá konania o udelení azylu. Táto právna úprava teda môže veľmi silne odrádzať kohokoľvek, kto má v úmysle poskytnúť pomoc v týchto štádiách konania, hoci táto pomoc má len umožniť štátnemu príslušníkovi tretej krajiny uplatniť svoje základné právo požiadať o azyl v členskom štáte, pričom presahuje rámec toho, čo je potrebné na dosiahnutie cieľa boja proti podvodným alebo zneužívajúcim praktikám.

Pokiaľ ide o druhý cieľ sledovaný maďarskou právnou úpravou, Súdny dvor konštatoval, že poskytovanie pomoci na účely podania žiadosti o azyl v členskom štáte nemožno považovať za činnosť podporujúcu nezákonný vstup alebo pobyt štátneho príslušníka tretej krajiny alebo osoby bez štátnej príslušnosti na území tohto členského štátu, takže kriminalizácia zavedená maďarskou právnou úpravou nie je vhodným opatrením na sledovanie takéhoto cieľa.

Súdny dvor napokon rozhodol, že Maďarsko si tým, že odoprelo právo priblížiť sa k svojim vonkajším hraniciam akejkoľvek osobe podozrivej z toho, že v rámci organizačnej činnosti poskytla pomoc pri podávaní alebo predkladaní žiadosti o azyl na jeho území, ak je možné bez akýchkoľvek pochybností preukázať, že táto osoba si bola vedomá toho, že takejto žiadosti nemožno vyhovieť, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú zo smernice o konaniach(10) a smernice o prijímaní.(11) Táto právna úprava tým, že zavádza, že dotknutá osoba je podozrivá zo spáchania trestného činu v dôsledku pomoci poskytnutej za uvedených okolností, hoci tento trestný čin je v rozpore s právom Únie, obmedzuje práva zaručené uvedenými smernicami. Z toho vyplýva, že takéto obmedzenie nemôže byť vzhľadom na právo EÚ primerane odôvodnené.

1      Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2013/32/EÚ z 26. júna 2013 o spoločných konaniach o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany (Ú. v. EÚ L 180, 2013, s. 60) (ďalej len „smernica o konaniach“).

2      Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2013/33/EÚ z 26. júna 2013, ktorou sa stanovujú normy pre prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu (Ú. v. EÚ L 180, 2013, s. 96) (ďalej len „smernica o prijímaní“).

3      Článok 33 ods. 2 smernice o prijímaní, ktorý vymenúva situácie, v ktorých členské štáty môžu dospieť k záveru, že žiadosť o medzinárodnú ochranu je neprípustná.

4      Článok 33 ods. 2 smernice o konaniach.

5      Pozri rozsudok zo 14. mája 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél alföldi Regionális Igazgatóság (C 924/19 PPU a C 925/19 PPU, EU:C:2020:367, body 149, 151 a 161 až 164) (TK č. 60/20).

6      Článok 8 ods. 2 smernice o konaniach týkajúci sa prístupu organizácií a osôb poskytujúcich žiadateľom poradenstvo a konzultácie, k týmto žiadateľom, a článok 22 ods. 1 tejto smernice týkajúci sa práva na právne poradenstvo a zastúpenie vo všetkých fázach konania.

7      Článok 10 ods. 4 smernice o prijímaní týkajúci sa prístupu do zariadenia určeného na zaistenie, a to osobitne vo vzťahu k právnym zástupcom alebo poradcom a osobám zastupujúcim mimovládne organizácie.

8      Tieto práva sú priznané osobám a organizáciám poskytujúcim pomoc žiadateľom o medzinárodnú ochranu v článku 8 ods. 2 smernice o konaniach a v článku 10 ods. 4 smernice o prijímaní.

9      Toto právo je zaručené článkom 22 ods. 1 smernice o konaniach.

10      Článok 8 ods. 2, článok 12 ods. 1 písm. c) a článok 22 ods. 1 smernice o konaniach.

11      Článok 10 ods. 4 smernice o prijímaní.