Vec C‑791/19

Európska komisia

proti

Poľskej republike

Rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) z 15. júla 2021

„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Disciplinárny režim uplatniteľný na sudcov – Právny štát – Nezávislosť sudcov – Účinná súdna ochrana v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie – Článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ – Článok 47 Charty základných práv Európskej únie – Disciplinárne previnenia vyplývajúce z obsahu súdnych rozhodnutí – Nezávislé disciplinárne súdy zriadené zákonom – Dodržanie primeranej lehoty a práva na obhajobu v disciplinárnych konaniach – Článok 267 ZFEÚ – Obmedzenie práva a povinnosti vnútroštátnych súdov predkladať Súdnemu dvoru návrhy na začatie prejudiciálneho konania“

1. Žaloba o nesplnenie povinnosti – Skrátené súdne konanie – Podmienky – Okolnosti odôvodňujúce rýchle prejednanie – Neexistencia – Citlivá a zložitá povaha nastolených právnych problémov, ktorá nie je vhodná na uplatnenie takéhoto konania

   (Štatút Súdneho dvora, článok 23a; Rokovací poriadok Súdneho dvora, článok 133 ods. 1)

   (pozri body 32 – 34)

2. Členské štáty – Povinnosti – Stanovenie prostriedkov nápravy potrebných na zabezpečenie účinnej súdnej ochrany – Rozsah

   (Článok 2 a článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ; Charta základných práv Európskej únie, článok 47 a článok 51 ods. 1)

   (pozri body 52 – 54)

3. Členské štáty – Povinnosti – Stanovenie prostriedkov nápravy potrebných na zabezpečenie účinnej súdnej ochrany – Dodržiavanie zásady nezávislosti sudcov – Rozsah

   (Článok 2 a článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ; Charta základných práv Európskej únie, články 47 a 48)

   (pozri body 55 – 61, 95 – 98, 228)

4. Členské štáty – Povinnosti – Stanovenie prostriedkov nápravy potrebných na zabezpečenie účinnej súdnej ochrany – Dodržiavanie zásady nezávislosti sudcov – Nový disciplinárny senát na Najvyššom súde zložený zo sudcov vymenovaných prezidentom Poľskej republiky na návrh Štátnej súdnej rady – Senát poverený rozhodovaním v disciplinárnych veciach voči sudcom Najvyššieho súdu a sudcom všeobecných súdov – Senát zložený výlučne z nových sudcov, ktorí majú nárok na výrazne vyšší plat a osobitne vysoký stupeň organizačnej, funkčnej a finančnej samostatnosti – Oprávnené pochybnosti vyvolané vo vnímaní osôb podliehajúcich súdnej právomoci, pokiaľ ide o neovplyvniteľnosť tohto senátu vonkajšími činiteľmi a jeho neutralitu vo vzťahu k jednotlivým záujmom v konaní – Porušenie – Nesplnenie povinnosti

   (Článok 2 a článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ; článok 258 ZFEÚ; Charta základných práv Európskej únie, článok 47)

   (pozri body 80 – 83, 86, 102 – 110, 112, 113, 235, bod 1 výroku)

5. Členské štáty – Povinnosti – Stanovenie prostriedkov nápravy potrebných na zabezpečenie účinnej súdnej ochrany – Dodržiavanie zásady nezávislosti sudcov – Vnútroštátna právna úprava, ktorá dostatočne jasne a presne nevymedzuje správanie vedúce k založeniu disciplinárnej zodpovednosti sudcov – Vnútroštátna právna úprava, ktorá neumožňuje zabrániť tomu, že títo sudcovia budú vystavení riziku založenia ich disciplinárnej zodpovednosti len z dôvodu rozhodnutia, ktoré prijali – Senát poverený rozhodovaním v disciplinárnych veciach voči sudcom, ktorý nespĺňa požiadavku nezávislosti a nestrannosti – Neprípustnosť – Nesplnenie povinnosti

   (Článok 2 a článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ; Charta základných práv Európskej únie, článok 47)

   (pozri body 134, 136 – 141, 146 – 148, 157, 235, bod 1 výroku)

6. Členské štáty – Povinnosti – Stanovenie prostriedkov nápravy potrebných na zabezpečenie účinnej súdnej ochrany – Dodržiavanie požiadavky súdu zriadeného zákonom – Vnútroštátna právna úprava, ktorá zveruje predsedovi disciplinárneho senátu diskrečnú právomoc určiť disciplinárny súd miestne príslušný na prejednanie disciplinárnej veci vedenej proti sudcovi – Neexistencia kritérií, ktorými sa riadi takéto určenie – Neprípustnosť – Nesplnenie povinnosti

   (Článok 2 a článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ; Charta základných práv Európskej únie, článok 47)

   (pozri body 164, 172, 173, 176, 235, bod 1 výroku)

7. Členské štáty – Povinnosti – Stanovenie prostriedkov nápravy potrebných na zabezpečenie účinnej súdnej ochrany – Dodržiavanie zásady nezávislosti sudcov – Vnútroštátna právna úprava umožňujúca začať disciplinárne konanie proti sudcovi, proti ktorému už bolo vedené takéto konanie v tej istej veci ukončenej právoplatným súdnym rozhodnutím – Vnútroštátna právna úprava, ktorá nezaručuje preskúmanie disciplinárnych vecí proti sudcom v primeranej lehote – Neprípustnosť – Nesplnenie povinnosti

   (Článok 2 a článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ; Charta základných práv Európskej únie, článok 47)

   (pozri body 187, 193, 197, 202, 235, bod 1 výroku)

8. Členské štáty – Povinnosti – Stanovenie prostriedkov nápravy potrebných na zabezpečenie účinnej súdnej ochrany – Dodržiavanie zásady nezávislosti sudcov – Disciplinárne konanie voči sudcovi, ktorý sa nemôže zúčastniť konania zo zdravotných dôvodov – Vnútroštátna právna úprava nestanovujúca odkladný účinok na priebeh konania pre úkony ustanovenia právneho zástupcu, ktorý má obhajovať záujmy tohto sudcu – Pokračovanie disciplinárneho konania v prípade ospravedlnenej neprítomnosti sudcu alebo jeho zástupcu – Vnútroštátna právna úprava, ktorá nezaručuje právo dotknutých sudcov na obhajobu – Neprípustnosť – Nesplnenie povinnosti

   (Články 2 a 19 ZEÚ; Charta základných práv Európskej únie, články 47 a 48)

   (pozri body 208 – 210, 213, 235, bod 1 výroku)

9. Členské štáty – Povinnosti – Právomoc vnútroštátnych súdov predkladať Súdnemu dvoru otázky – Povinnosť lojálnej spolupráce – Vnútroštátna právna úprava umožňujúca vystaviť sudcu disciplinárnemu konaniu z dôvodu, že predložil Súdnemu dvoru návrh na začatie prejudiciálneho konania – Neprípustnosť – Nesplnenie povinnosti

   (Článok 267 druhý a tretí odsek ZFEÚ)

   (pozri body 223 – 227, 230, 231, 234, 235, bod 2 výroku)

Zhrnutie

Poľská právna úprava týkajúca sa disciplinárneho režimu sudcov je v rozpore s právom Únie

Požiadavka nezávislosti si vyžaduje, aby tento režim poskytoval potrebné záruky s cieľom predísť akémukoľvek riziku politickej kontroly obsahu súdnych rozhodnutí

V roku 2017 bol v Poľsku prijatý nový disciplinárny režim pre sudcov Sąd Najwyższy (Najvyšší súd, Poľsko) a sudcov všeobecných súdov. V rámci tejto legislatívnej reformy bol na Najvyššom súde zriadený nový senát – Izba Dyscyplinarna (ďalej len „disciplinárny senát“). Tento senát bol poverený prejednávaním disciplinárnych vecí týkajúcich sa sudcov Najvyššieho súdu a v odvolacom konaní disciplinárnych vecí týkajúcich sa sudcov všeobecných súdov.

Keďže Európska komisia dospela k záveru, že prijatím tohto nového disciplinárneho režimu si Poľská republika nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z práva Únie, ( 1 ) podala na Súdny dvor žalobu o nesplnenie povinnosti. Komisia predovšetkým tvrdí, že tento disciplinárny režim nezaručuje ani nezávislosť, ani nestrannosť disciplinárneho senátu zloženého výlučne zo sudcov vybratých Krajowa Rada Sądownictwa (Štátna súdna rada, Poľsko) (ďalej len „KRS“), v ktorej 23 z jej 25 členov vymenúvajú politické orgány.

V rozsudku vydanom v tejto veci Súdny dvor zasadajúci ako veľká komora vyhovel žalobe o nesplnenie povinnosti, ktorú podala Komisia. Na jednej strane Súdny dvor konštatuje, že tento nový disciplinárny režim sudcov zasahuje do ich nezávislosti. Na druhej strane ten istý režim neumožňuje dotknutým sudcom nezávisle si plniť povinnosti, ktoré od nich vyžaduje mechanizmus prejudiciálneho konania.

Posúdenie Súdnym dvorom

Na úvod Súdny dvor rozhodol, že Poľsko si nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ, a to stanoviť v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie, prostriedky nápravy potrebné na zabezpečenie účinnej súdnej ochrany.

Súdny dvor pripomína, že podľa ustálenej judikatúry článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ a požiadavka nezávislosti sudcov vyplývajúca z tohto ustanovenia vyžadujú, aby disciplinárny režim uplatniteľný na sudcov vnútroštátnych súdov patriacich do ich systému opravných prostriedkov v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie, poskytoval potrebné záruky s cieľom predísť akémukoľvek riziku toho, že takýto režim bude využitý ako systém politickej kontroly obsahu súdnych rozhodnutí, čo si vyžaduje najmä prijatie pravidiel, ktoré vymedzujú správanie predstavujúce disciplinárne previnenia a predpokladajú zásah nezávislého orgánu v súlade s postupom, ktorý v plnom rozsahu zaručuje práva zakotvené v článkoch 47 a 48 Charty základných práv Európskej únie, najmä právo na obhajobu, ako aj možnosť napadnúť na súde rozhodnutia disciplinárnych orgánov.

Podľa Súdneho dvora pritom Poľsko v prvom rade nezaručilo nezávislosť a nestrannosť disciplinárneho senátu, a tak narušilo nezávislosť sudcov tým, že im nezabezpečilo, aby disciplinárne konania začaté proti nim boli predmetom preskúmania zo strany orgánu poskytujúceho takéto záruky. V súlade so zásadou deľby moci musí byť zaručená nezávislosť súdov vo vzťahu k zákonodarnej a výkonnej moci. Na základe legislatívnej reformy z roku 2017 pritom postup vymenovania sudcov Najvyššieho súdu, a najmä členov disciplinárneho senátu Najvyššieho súdu, do značnej miery určuje KRS – orgán, ktorý bol výrazne reorganizovaný zo strany poľskej výkonnej a zákonodarnej moci. Súdny dvor tiež uvádza, že disciplinárny senát má byť zložený výlučne z nových sudcov vybratých KRS, ktorí doposiaľ nezasadali na Najvyššom súde a ktorí budú mať nárok na výrazne vyšší plat a osobitne vysoký stupeň organizačnej, funkčnej a finančnej samostatnosti v porovnaní s podmienkami prevládajúcimi v iných súdnych senátoch na tomto súde. Všetky tieto prvky môžu vo vnímaní osôb podliehajúcich súdnej právomoci vyvolávať oprávnené pochybnosti, pokiaľ ide o neovplyvniteľnosť tohto disciplinárneho orgánu priamymi alebo nepriamymi vplyvmi poľskej zákonodarnej a výkonnej moci a jeho neutralitu vo vzťahu k jednotlivým záujmom v konaní.

V druhom rade Súdny dvor v tejto súvislosti s prihliadnutím na skutočnosť, že nezávislosť a nestrannosť disciplinárneho senátu nie sú zaručené, uvádza, že Poľsko umožnilo, aby v prípade sudcov všeobecných súdov mohol byť obsah súdnych rozhodnutí kvalifikovaný ako disciplinárny previnenie. Súdny dvor pripomína potrebu predísť tomu, že disciplinárny režim bude použitý na účely politickej kontroly súdnych rozhodnutí alebo nátlaku na sudcov, a poznamenáva, že v prejednávanej veci nový disciplinárny režim sudcov, ktorý nespĺňa požiadavky jasnosti a určitosti, pokiaľ ide o správanie, ktoré môže založiť zodpovednosť týchto sudcov, tiež zasahuje do ich nezávislosti.

V treťom rade Poľsko na jednej strane tiež nezaručilo, že disciplinárne konania vedené proti sudcom všeobecných súdov budú posúdené v primeranej lehote, čím opäť narušilo nezávislosť týchto sudcov. Podľa nového disciplinárneho režimu totiž sudca, proti ktorému sa viedlo disciplinárne konanie ukončené právoplatným súdnym rozhodnutím, môže byť opätovne predmetom takýchto konaní v tej istej veci, v dôsledku čoho bude neustále vystavený potenciálnej hrozbe takýchto konaní. Na druhej strane nové procesné pravidlá uplatniteľné v oblasti disciplinárnych konaní voči sudcom môžu obmedziť práva obvinených sudcov na obhajobu. Podľa tohto nového režimu totiž úkony spojené s ustanovením právneho zástupcu sudcu a prevzatím obhajoby týmto zástupcom nespôsobujú prerušenie konania a navyše konanie môže prebiehať napriek ospravedlnenej neprítomnosti sudcu alebo jeho právneho zástupcu. Okrem toho tieto nové procesné pravidlá, predovšetkým keď tak ako v prejednávanej veci spadajú do kontextu disciplinárneho režimu vykazujúceho už spomínané nedostatky, môžu prispieť k zvýšeniu rizika použitia disciplinárneho režimu ako systému politickej kontroly obsahu súdnych rozhodnutí.

Vo štvrtom rade Súdny dvor rozhodol, že Poľská republika tým, že zveruje vyššie uvedenému predsedovi vyššie uvedeného disciplinárneho senátu diskrečnú právomoc určiť disciplinárny súd príslušný na prvom stupni vo veciach týkajúcich sa sudcov všeobecných súdov, nezaručuje, aby takéto veci preskúmal súd „zriadený zákonom“, ako to vyžaduje aj článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ.

Napokon Súdny dvor konštatuje, že Poľská republika si tým, že umožňuje, aby právo súdov predkladať Súdnemu dvoru Európskej únie návrhy na začatie prejudiciálneho konania bolo obmedzené možnosťou začať disciplinárne konanie, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 267 druhého a tretieho odseku ZFEÚ. Vnútroštátne ustanovenia, z ktorých by vyplývalo, že vnútroštátni sudcovia môžu byť vystavení disciplinárnym konaniam z dôvodu, že predložili Súdnemu dvoru návrh na začatie prejudiciálneho konania, totiž nemožno pripustiť, keďže môžu narušiť účinný výkon možnosti alebo povinnosti obrátiť sa na Súdny dvor, stanovených v týchto ustanoveniach, zo strany dotknutých vnútroštátnych sudcov, ako aj systém spolupráce medzi vnútroštátnymi súdmi a Súdnym dvorom zriadený Zmluvami s cieľom zabezpečiť jednotný výklad a plný účinok práva Únie.

( 1 ) Komisia zastávala názor, že Poľsko si nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ – ktorý ukladá všetkým členským štátom povinnosť stanoviť v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie, prostriedky nápravy potrebné na zabezpečenie účinnej súdnej ochrany – a článku 267 druhého a tretieho odseku ZFEÚ – ktorý pre niektoré vnútroštátne súdy stanovuje možnosť (druhý odsek) a pre iné zase povinnosť (tretí odsek) predložiť návrh na začatie prejudiciálneho konania.