Vec C‑743/19

Európsky parlament

proti

Rade Európskej únie,

Rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) zo 14. júla 2022

„Žaloba o neplatnosť – Inštitucionálne právo – Orgány, úrady a agentúry Európskej únie – Európsky orgán práce (ELA) – Právomoc v oblasti umiestnenia sídla – Článok 341 ZFEÚ – Pôsobnosť – Rozhodnutie prijaté zástupcami vlád členských štátov v rámci zasadnutí Rady – Právomoc Súdneho dvora podľa článku 263 ZFEÚ – Autor a právna povaha aktu – Neexistencia záväzných účinkov v právnom poriadku Únie“

1. Žaloba o neplatnosť – Právomoc súdu Únie – Žaloba proti rozhodnutiu prijatému zástupcami vlád členských štátov popri zasadnutí Rady o umiestnení sídla Európskeho orgánu práce (ELA) – Nedostatok právomoci

   (Článok 263 ZFEÚ; rozhodnutie zástupcov vlád členských štátov 2019/1199)

   (pozri body 37, 38, 83 – 85, 89 – 92)

2. Európska únia – Sídlo inštitúcií – Stanovenie – Článok 341 ZFEÚ – Pôsobnosť – Určenie sídla orgánov, úradov, agentúr alebo útvarov Únie – Vylúčenie – Určenie sídla Európskeho orgánu práce (ELA) zástupcami vlád členských štátov – Rozhodnutie politickej povahy, ktoré nemá záväzné účinky v práve Únie – Právomoc normotvorcu Únie

   (Článok 13 ods. 1 ZEÚ; články 46, 48 a 341 ZFEÚ; protokol č. 6, rozhodnutie zástupcov vlád členských štátov z 12. decembra 1992, článok 2)

   (pozri body 45 – 47, 52, 54, 58 – 68, 71 – 74)

Zhrnutie

Na Súdny dvor bolo podaných päť žalôb o neplatnosť rôznych aktov prijatých jednak zástupcami vlád členských štátov a jednak Radou a Európskym parlamentom vo veci určenia sídla dvoch európskych agentúr.

Talianska republika a Comune di Milano (mesto Miláno, Taliansko) podali dve žaloby, a to jednak proti Rade na účely zrušenia rozhodnutia z 20. novembra 2017 ( 1 ), ktoré prijali zástupcovia vlád členských štátov (spojené veci C‑59/18 a C‑182/18), a jednak proti Parlamentu a Rade na účely zrušenia nariadenia (EÚ) 2018/1718 ( 2 ) (spojené veci C‑106/19 a C‑232/19) v súvislosti s určením mesta Amsterdam (Holandsko) ako nového sídla Európskej agentúry pre lieky (EMA) po Brexite. Ďalšiu žalobu podal Parlament proti Rade, pričom sa domáhal zrušenia rozhodnutia z 13. júna 2019 ( 3 ), ktoré bolo prijaté na základe spoločnej dohody medzi zástupcami vlád členských štátov a ktorým sa určuje sídlo Európskeho orgánu práce (ELA) v Bratislave (Slovensko) (vec C‑743/19).

Vo veciach týkajúcich sa sídla EMA, hlavy štátov alebo predsedovia vlád v nadväznosti na Brexit schválili konanie na účely prijatia rozhodnutia o premiestnení uvedeného sídla, ktoré dovtedy bolo v Londýne (Spojené kráľovstvo). Na konci tohto konania zvíťazila ponuka Holandska nad ponukou Talianska (Miláno). V dôsledku toho v ten istý deň zástupcovia vlád členských štátov rozhodnutím z 20. novembra 2017 určili popri zasadnutí Rady mesto Amsterdam za nové sídlo EMA. Toto určenie bolo potvrdené napadnutým nariadením prijatým po skončení riadneho legislatívneho postupu zahŕňajúceho účasť Parlamentu. Taliansko a mesto Miláno však tvrdili, že rozhodnutie, ktorým sa stanovuje nové sídlo EMA v rozsahu, v akom sa týka určenia sídla agentúry Únie, a nie inštitúcie Únie, patrí do výlučnej právomoci Únie a v skutočnosti musí byť pripísané Rade. V dôsledku toho napadli zákonnosť tohto rozhodnutia ako základu napadnutého nariadenia, pričom tiež tvrdili, že Parlament pri prijímaní tohto nariadenia v plnom rozsahu nevykonal svoje zákonodarné právomoci.

Vo veci týkajúcej sa sídla ELA zástupcovia vlád členských štátov schválili na základe vzájomnej dohody postup a kritériá pre rozhodovanie o sídle tejto agentúry. Na základe tohto postupu prijali popri zasadnutí Rady rozhodnutie o umiestnení sídla ELA v Bratislave. Parlament tvrdil, že skutočným autorom tohto rozhodnutia bola Rada a že keďže ide o právne záväzný akt Únie, je napadnuteľné na Súdnom dvore v rámci žaloby o neplatnosť.

Troma rozsudkami vyhlásenými veľkou komorou Súdny dvor rozvinul svoju judikatúru týkajúcu sa právneho rámca uplatniteľného na umiestnenie sídla orgánov, úradov a agentúr Únie. Okrem iného rozhodol, že rozhodnutia o umiestnení nového sídla EMA a sídla ELA sú aktmi politickej povahy prijatými len členskými štátmi v tomto postavení, a nie v postavení členov Rady, takže tieto akty nepodliehajú preskúmaniu zákonnosti podľa článku 263 ZFEÚ. Tieto rozhodnutia podľa neho nemožno prirovnať k rozhodnutiam prijatým podľa článku 341 ZFEÚ ( 4 ), ktorý sa týka len určenia sídla inštitúcií Únie. ( 5 ) Preto toto ustanovenie nemôže predstavovať právny základ uvedených rozhodnutí.

Posúdenie Súdnym dvorom

– O prípustnosti žaloby podanej regionálnym alebo miestnym subjektom proti nariadeniu o umiestnení sídla orgánu alebo organizácie Únie (spojené veci C‑106/19 a C‑232/19)

Súdny dvor v prvom rade pripomenul, že žalobu regionálneho subjektu nemožno považovať za žalobu členského štátu v zmysle článku 263 ZFEÚ, pričom v dôsledku toho takýto subjekt musí preukázať tak záujem na konaní, ako aj aktívnu legitimáciu. Súdny dvor najprv konštatoval, že mesto Miláno odôvodnilo svoj záujem na konaní, keďže prípadné zrušenie napadnutého nariadenia by viedlo k obnoveniu legislatívneho procesu smerujúceho k určeniu sídla EMA, v ktorom bolo toto mesto uchádzačom, a následne rozhodol, že tento subjekt je priamo a osobne dotknutý týmto nariadením, a teda má aktívnu legitimáciu navrhovať jeho zrušenie. V tejto súvislosti jednak konštatoval, že tento regulačný akt neponecháva žiaden priestor na voľnú úvahu jeho adresátom, a jednak, že mesto Miláno sa konkrétne zúčastnilo na výberovom konaní sídla EMA, čím sa ocitlo v situácii, ktorá ho individualizovala obdobným spôsobom, akoby išlo o adresáta aktu.

– O právomoci Súdneho dvora rozhodovať o rozhodnutiach členských štátov v oblasti umiestnenia sídla orgánu alebo organizácie Únie (spojené veci C‑59/18 a C‑182/18 a vec C‑743/19)

Súdny dvor na úvod pripomenul, že v rámci žaloby o neplatnosť má súd Únie právomoc preskúmať iba zákonnosť aktov, ktoré možno pripísať inštitúciám, orgánom, úradom a agentúram Únie. Akty prijaté zástupcami vlád členských štátov, ktorí konajú v postavení zástupcov svojich vlád, a teda kolektívne vykonávajú právomoci členských štátov, teda nepodliehajú súdnemu preskúmaniu súdom Únie, okrem prípadu, keď predmetný akt vzhľadom na svoj obsah a okolnosti, za ktorých bol prijatý, v skutočnosti predstavuje rozhodnutie Rady. Súdny dvor preto spresnil, že rozhodnutia o určení nového sídla EMA a sídla ELA možno posudzovať len z hľadiska právneho rámca uplatniteľného na umiestnenie sídla orgánov, úradov a agentúr Únie.

V tejto súvislosti v rámci analýzy znenia a kontextu, ako aj teleologickej analýzy preskúmal, či sa možno na článok 341 ZFEÚ platne odvolávať ako na základ týchto rozhodnutí. ( 6 )

Súdny dvor v prvom rade zdôraznil, že znenie článku 341 ZFEÚ sa formálne vzťahuje len na „orgány [inštitúcie] Únie“.

V druhom rade, pokiaľ ide o kontext, do ktorého patrí toto ustanovenie, osobitne dospel k záveru, že sa nemožno úspešne dovolávať širokého výkladu tohto pojmu, ktorý mu prisúdil v oblasti nezmluvnej zodpovednosti, ( 7 ) na účely analogického vymedzenia pôsobnosti tohto ustanovenia. Okrem toho Súdny dvor uviedol, že predchádzajúca inštitucionálna prax, na ktorú sa odvolávala Rada, podľa ktorej boli sídla orgánov, úradov a agentúr Únie určované len na základe politickej voľby uskutočnenej výlučne zástupcami vlád členských štátov, nie je ani zďaleka všeobecná, nie je inštitucionálne uznávaná a v každom prípade nemôže vytvoriť precedens záväzný pre inštitúcie.

V treťom rade, pokiaľ ide o cieľ článku 341 ZFEÚ, Súdny dvor spresnil, že tento cieľ spočíva v zachovaní rozhodovacej právomoci členských štátov pri umiestnení sídla inštitúcií Únie. Ďalej uviedol, že zriadenie orgánov, úradov a agentúr Únie vyplýva z aktu sekundárneho práva prijatého na základe hmotnoprávnych ustanovení, ktorými sa vykonáva politika Únie, v rámci ktorej príslušný orgán, úrad alebo agentúra koná. Rozhodnutie týkajúce sa umiestnenia ich sídla je pritom neoddeliteľnou súčasťou rozhodnutia o ich zriadení. Normotvorca Únie má preto v zásade výlučnú právomoc určiť sídlo orgánu, úradu alebo agentúry Únie, a to rovnako, ako má právomoc vymedziť jej právomoci a organizáciu. Napokon Súdny dvor zdôraznil, že skutočnosť, že rozhodnutie o umiestnení sídla orgánu alebo organizácie Únie môže mať významný politický rozmer, nebráni tomu, aby normotvorca Únie mohol prijať toto rozhodnutie v súlade s postupmi stanovenými v relevantných hmotnoprávnych ustanoveniach Zmlúv.

Vzhľadom na vyššie uvedené Súdny dvor dospel k záveru, že článok 341 ZFEÚ nemožno vykladať tak, že upravuje určenie miesta sídla takého orgánu, úradu alebo agentúry Únie, akou je EMA alebo ELA, pričom právomoc rozhodovať o umiestnení sídla tejto agentúry neprináleží členským štátom, ale normotvorcovi Únie v súlade s riadnym legislatívnym postupom.

Súdny dvor ďalej preskúmal svoju právomoc rozhodovať o platnosti rozhodnutí o umiestnení nového sídla EMA a sídla ELA podľa článku 263 ZFEÚ. V tejto súvislosti pripomenul, že relevantným kritériom na vylúčenie právomoci súdov Únie rozhodovať o žalobe podanej proti aktom prijatým zástupcami vlád členských štátov, je výlučne kritérium týkajúce sa ich autora bez ohľadu na ich záväzné právne účinky. Rozšírenie pojmu napadnuteľný akt podľa článku 263 ZFEÚ na akty prijaté členskými štátmi, hoci aj vzájomnou dohodou, by podľa neho znamenalo priznanie priameho preskúmania aktov členských štátov súdom Únie, a teda obchádzanie právnych prostriedkov osobitne ustanovených v prípade nesplnenia záväzkov, ktoré im vyplývajú zo Zmlúv.

Napokon Súdny dvor spresnil, že prináleží normotvorcovi Únie, aby z dôvodov právnej istoty a účinnej súdnej ochrany prijal akt Únie, ktorým sa schváli politické rozhodnutie prijaté členskými štátmi alebo sa od neho naopak odchýli. Keďže uvedený akt musí nevyhnutne predchádzať akémukoľvek opatreniu na konkrétnu realizáciu nového umiestnenia sídla dotknutej agentúry, iba takýto akt normotvorcu Únie môže mať záväzné právne účinky podľa práva Únie.

Súdny dvor dospel k záveru, že rozhodnutia zástupcov vlád členských štátov, ktoré stanovujú nové sídlo EMA a sídla ELA (spojené veci C‑59/18 a C‑182/18 a vec C‑743/19), nepredstavujú akty Rady, ale akty politickej povahy bez záväzných právnych účinkov prijaté kolektívne členskými štátmi, takže tieto rozhodnutia nemôžu byť predmetom žaloby o neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ. V dôsledku toho zamietol uvedené žaloby ako smerujúce proti aktom, ktorých zákonnosť nemá právomoc preskúmavať.

– O platnosti legislatívneho aktu o umiestnení sídla orgánu, úradu alebo agentúry Únie (spojené veci C‑106/19 a C‑232/19)

Pokiaľ ide o napadnuté nariadenie, ktorým Rada a Parlament prostredníctvom riadneho legislatívneho postupu potvrdili rozhodnutie zástupcov vlád členských štátov o určení nového sídla EMA, Súdny dvor pripomenul, že určenie jeho obsahu prináleží výlučne týmto inštitúciám na základe zásad zverenia právomocí a inštitucionálnej rovnováhy zakotvených v Zmluve o EÚ ( 8 ). V tejto súvislosti zdôraznil, že tomuto rozhodnutiu nemožno pripísať žiadnu záväznú povahu, ktorá by mohla obmedziť voľnú úvahu normotvorcu Únie. Uvedené rozhodnutie má teda hodnotu aktu politickej spolupráce, ktorý v žiadnom prípade nezasahuje do právomocí zverených inštitúciám Únie v rámci riadneho legislatívneho postupu. Neúčasť Parlamentu na postupe, ktorý viedol k uvedenému rozhodnutiu, teda v žiadnom prípade nepredstavuje porušenie ani obchádzanie právomocí tejto inštitúcie ako spolunormotvorcu a politický vplyv uvedeného rozhodnutia na legislatívnu právomoc Parlamentu a Rady nemôže predstavovať dôvod na zrušenie napadnutého nariadenia Súdnym dvorom. Keďže rozhodnutie z 20. novembra 2017 nemá v práve Únie záväzné právne účinky, Súdny dvor dospel k záveru, že toto rozhodnutie nemôže predstavovať právny základ napadnutého nariadenia, takže zákonnosť tohto nariadenia nemôže byť dotknutá prípadnými nezrovnalosťami, ku ktorým došlo v súvislosti s prijatím uvedeného rozhodnutia.

( 1 ) Rozhodnutie prijaté popri zasadnutí Rady, ktorým sa stanovuje, že novým sídlom Európskej agentúry pre lieky (EMA) bude Amsterdam (ďalej len „rozhodnutie o umiestnení sídla EMA“).

( 2 ) Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady zo 14. novembra 2018, ktorým sa mení nariadenie (ES) č. 726/2004, pokiaľ ide o sídlo Európskej agentúry pre lieky (Ú. v. EÚ L 291, 2018, s. 3, ďalej len „napadnuté nariadenie“).

( 3 ) Rozhodnutie prijaté vzájomnou dohodou medzi zástupcami vlád členských štátov (EÚ) 2019/1199 z 13. júna 2019 o umiestnení sídla Európskeho orgánu práce (Ú. v. EÚ L 189, 2019, s. 68, ďalej len „rozhodnutie o umiestnení sídla ELA“).

( 4 ) Článok 341 ZFEÚ stanovuje, že „sídlo orgánov [inštitúcií] Únie sa určí po vzájomnej dohode vlád členských štátov“.

( 5 ) Tak ako sú uvedené v článku 13 ods. 1 ZEÚ.

( 6 ) Súdny dvor podal vo veci samej podobné odôvodnenie aj v spojených veciach C‑106/19 a C‑232/19.

( 7 ) Podľa článku 340 druhého odseku ZFEÚ.

( 8 ) Článok 13 ods. 2 ZEÚ.