Vec C‑134/19 P

Bank Refah Kargaran

proti

Rade Európskej únie

Rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) zo 6. októbra 2020

„Odvolanie – Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika (SZBP) – Článok 29 ZEÚ – Článok 215 ZFEÚ – Reštriktívne opatrenia prijaté voči Iránskej islamskej republike – Škoda, ktorá údajne vznikla odvolateľke v dôsledku zaradenia a ponechania jej názvu na zozname osôb a subjektov, na ktoré sa uplatňuje zmrazenie finančných prostriedkov a ekonomických zdrojov – Žaloba o náhradu škody – Právomoc Súdneho dvora rozhodovať o návrhu na náhradu škody, ktorá údajne vznikla v dôsledku reštriktívnych opatrení stanovených rozhodnutiami, ktoré patria do SZBP – Dostatočne závažné porušenie právnej normy, ktorej cieľom je priznať práva jednotlivcom – Nedostatok odôvodnenia aktov zavádzajúcich reštriktívne opatrenia“

1. Žaloba o neplatnosť – Podmienky prípustnosti – Právomoc súdu Únie – Preskúmanie Súdnym dvorom ex offo v rámci odvolacieho konania

   (Článok 256 ods. 1 druhý pododsek a článok 263 ZFEÚ)

   (pozri body 23 – 25)

2. Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika – Právomoc súdu Únie – Žaloba o náhradu škody – Žaloba smerujúca k náhrade škody utrpenej v dôsledku nesprávneho zápisu do zoznamu osôb podliehajúcich reštriktívnym opatreniam a v dôsledku vykonania uvedených opatrení – Zahrnutie

   (Článok 24 ods. 1 druhý pododsek a článok 40 ZEÚ; článok 215, článok 263 štvrtý odsek a článok 275 ZFEÚ)

   (pozri body 26 – 49)

3. Odvolanie – Dôvody – Odôvodnenie rozsudku postihnuté porušením práva Únie – Výrok založený na iných právnych dôvodoch – Zamietnutie

   (Článok 256 ods. 1 druhý pododsek ZFEÚ; Štatút Súdneho dvora, článok 58 prvý odsek)

   (pozri body 50 – 52, 106)

4. Mimozmluvná zodpovednosť – Podmienky – Nezákonnosť – Nedostatok odôvodnenia aktu zavádzajúceho reštriktívne opatrenia s individuálnym dosahom – Vylúčenie

   (Článok 296 a článok 340 druhý odsek ZFEÚ)

   (pozri body 59 – 63)

5. Žaloba o neplatnosť – Dôvody – Neexistencia alebo nedostatok odôvodnenia – Dôvod odlišujúci sa od dôvodu týkajúceho sa materiálnej zákonnosti

   (Články 263 a 296 ZFEÚ)

   (pozri body 64, 65, 103, 104)

6. Súdne konanie – Uvedenie nových dôvodov počas súdneho konania – Podmienky – Rozšírenie existujúceho dôvodu – Neexistencia rozšírenia – Neprípustnosť

   (pozri body 84 – 88)

Zhrnutie

Súdny dvor potvrdil rozsudok Všeobecného súdu, ktorým bol zamietnutý návrh banky Bank Refah Kargaran na náhradu škody, ktorú utrpela z dôvodu reštriktívnych opatrení prijatých voči nej

V rokoch 2010 a 2011 boli finančné prostriedky a ekonomické zdroje iránskej banky Bank Refah Kargaran (ďalej len „odvolateľka“) zmrazené v rámci reštriktívnych opatrení prijatých Európskou úniou s cieľom prinútiť Iránsku islamskú republiku, aby zastavila činnosti v jadrovej oblasti predstavujúce nebezpečenstvo šírenia jadrových zbraní a aby zastavila vývoj nosičov jadrových zbraní. Toto zmrazenie finančných prostriedkov sa uskutočnilo zápisom banky do zoznamu subjektov podieľajúcich sa na šírení jadrových zbraní, nachádzajúceho sa v prílohe rôznych rozhodnutí, ktoré Rada postupne prijala v rámci spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky (SZBP) podľa článku 29 ZEÚ. Tieto rozhodnutia SZBP boli následne vykonané rôznymi nariadeniami prijatými Radou na základe článku 215 ZFEÚ.

Odvolateľka dosiahla zrušenie všetkých týchto aktov v rozsahu, v akom sa jej týkali, z dôvodu nedostatku odôvodnenia. ( 1 ) Neskôr, v novembri 2013, bol jej názov na základe pozmeneného odôvodnenia opätovne zapísaný do zoznamu uvedeného v prílohách rôznych rozhodnutí a nariadení Rady prijatých podľa článku 29 ZEÚ a článku 215 ZFEÚ. Všeobecný súd však nevyhovel žalobe banky, ktorá smerovala predovšetkým k dosiahnutiu ich zrušenia v rozsahu, v akom sa jej tieto akty týkali.

Dňa 25. septembra 2015 podala odvolateľka novú žalobu tentokrát na uloženie povinnosti Únii nahradiť jej škodu, ktorá jej podľa jej názoru vznikla prijatím a zachovaním reštriktívnych opatrení, ktoré sa jej týkali a ktoré boli zrušené zrušujúcim rozsudkom. Všeobecný súd svojím rozsudkom z 10. decembra 2018 ( 2 ) na jednej strane vyhlásil, že nemá právomoc rozhodnúť o žalobe o náhradu škody, ktorej cieľom je získať náhradu v súvislosti so škodou, ktorá údajne vznikla v dôsledku prijatia rozhodnutí v oblasti SZBP podľa článku 29 ZEÚ. Na druhej strane v rozsahu, v akom žaloba o náhradu škody smerovala k náhrade škody, ktorá údajne vznikla z dôvodu prijatia nariadení na základe článku 215 ZFEÚ, ju Všeobecný súd zamietol ako nedôvodnú z dôvodu, že nebolo preukázané dostatočne závažné porušenie právnej normy.

Za týchto podmienok odvolateľka podala na Súdny dvor odvolanie smerujúce v podstate k tomu, aby Súdny dvor vyvrátil posúdenie Všeobecného súdu o dôvodnosti žaloby o náhradu škody a pri využití svojej právomoci rozhodnúť vo veci samej rozhodol tak, že vyhovie návrhom odvolateľky.

Súdny dvor toto odvolanie zamietol, pričom konštatoval, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď odmietol svoju právomoc rozhodnúť o návrhu na náhradu škody, ktorá vznikla odvolateľke z dôvodu rozhodnutí SZBP prijatých podľa článku 29 ZEÚ.

Súdny dvor po prvé preskúmal ex offo otázku právomoci súdu Únie rozhodnúť o žalobe o náhradu škody smerujúcej k získaniu náhrady škody, ktorá údajne vznikla z dôvodu reštriktívnych opatrení, keďže ide o otázku verejného poriadku. Súdny dvor v prejednávanej veci rozhodol, že Všeobecný súd správne uznal svoju právomoc rozhodnúť o návrhu na náhradu škody, ktorá odvolateľke údajne vznikla z dôvodu reštriktívnych opatrení prijatých voči nej nariadeniami založenými na článku 215 ZFEÚ. Všeobecný súd sa naproti tomu dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď vyhlásil, že nemá právomoc rozhodnúť o tom istom návrhu v rozsahu, v akom škoda, ktorá údajne vznikla odvolateľke, vyplývala z rozhodnutí SZBP prijatých podľa článku 29 ZEÚ.

V oblasti SZBP sa totiž od nadobudnutia platnosti Lisabonskej zmluvy režim právomoci súdu Únie vyznačuje v zásade vylúčením právomoci ( 3 ), spojeným s dvoma výnimkami ( 4 ), pričom jednou z nich je výnimka týkajúca sa preskúmania zákonnosti rozhodnutí Rady o prijatí reštriktívnych opatrení. ( 5 ) Hoci táto výnimka výslovne neuvádza žalobu o náhradu škody, Súdny dvor sa opiera o potrebu koherentnosti systému súdnej ochrany pri výklade rozsahu svojej analýzy.

Súdny dvor z tohto pohľadu predovšetkým zdôrazňuje, že tento režim právomoci súdu Únie v oblasti SZBP predstavuje výnimku z hlavnej úlohy súdu Únie, ktorou je zabezpečiť dodržiavanie práva. ( 6 ) Tento osobitný režim ako taký podlieha striktnému výkladu. Navyše v rozsahu, v akom žaloba o náhradu škody patrí do celkového systému súdnej ochrany zodpovedajúcemu ústavným požiadavkám, ( 7 ) prispieva k účinnému charakteru tejto ochrany a vzhľadom na to vyžaduje posúdenie schopné predísť medzerám v súdnej ochrane, a teda zabezpečiť koherentnosť celého systému týkajúceho sa tejto ochrany. Pokiaľ ide o prejednávanú vec, Súdny dvor uvádza, že napriek väzbe stanovenej článkom 215 ZFEÚ medzi nariadeniami prijatými na tomto základe a rozhodnutiami SZBP prijatými podľa článku 29 ZEÚ, reštriktívne opatrenia prijaté v týchto aktoch sa nemusia nevyhnutne zhodovať, na základe čoho by mohla v súdnej ochrane vzniknúť medzera z nedostatku právomoci súdu Únie rozhodovať o žalobe o náhradu škody týkajúcej sa reštriktívnych opatrení stanovených rozhodnutiami SZBP. Všeobecný súd sa za týchto podmienok dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď sa domnieval, že žaloba o náhradu škody smerujúca k získaniu náhrady škody, ktorá údajne vznikla fyzickej alebo právnickej osobe v dôsledku reštriktívnych opatrení stanovených rozhodnutiami SZBP, nepatrila do jeho právomoci.

Po druhé Súdny dvor preskúmal odvolacie dôvody odvolateľky smerujúce k vyvráteniu posúdenia Všeobecného súdu o dôvodnosti žaloby o náhradu škody v rozsahu, v akom nekonštatoval existenciu nezákonnosti schopnej založiť vznik mimozmluvnej zodpovednosti Únie.

Podľa Súdneho dvora sa Všeobecný súd po prvé správne domnieval, že nedostatok odôvodnenia aktov stanovujúcich reštriktívne opatrenia, ktoré sa týkali odvolateľky, nemohol sám osebe založiť zodpovednosť Únie.

Spresnením dosahu takto potvrdenej zásady vyplývajúcej z judikatúry však Súdny dvor pripomína, že povinnosť odôvodnenia, ktorá je len podstatnou formálnou náležitosťou, musí byť odlíšená od otázky dôvodnosti odôvodnenia. Vyplýva z toho, že zodpovednosť Únie môže vzniknúť, pokiaľ sa Rade nepodarí podložiť dôvody, ktoré zakladajú prijaté opatrenia, čo ovplyvňuje materiálnu zákonnosť aktu, pokiaľ bol dôvod v tomto zmysle vznesený na podporu žaloby o náhradu škody.

Po druhé Súdny dvor v tomto kontexte zamieta odvolacie dôvody, ktorými odvolateľka vytýkala Všeobecnému súdu, že neuznal, že porušenie povinnosti Rady oznámiť jej dôkazy, ktoré boli zohľadnené v jej neprospech, tak ako vyplýva zo zrušujúceho rozsudku, mohlo viesť k vzniku mimozmluvnej zodpovednosti Únie. Zo zrušujúceho rozsudku totiž vyplýva, že toto tvrdenie sa spájalo s jediným dôvodom založeným na povinnosti odôvodnenia.

Na záver Súdny dvor skonštatoval, že nesprávne právne posúdenie v analýze Všeobecného súdu týkajúce sa rozsahu jeho právomoci nemôže odôvodniť zrušenie napadnutého rozsudku, pokiaľ sa jeho výrok javí ako dôvodný, a zamietol odvolanie v celom rozsahu.

( 1 ) Rozsudok Všeobecného súdu zo 6. septembra 2013, Bank Refah Kargaran/Rada (T‑24/11, EU:T:2013:403) (ďalej len „zrušujúci rozsudok“).

( 2 ) Rozsudok Všeobecného súdu z 10. decembra 2018, Bank Refah Kargaran/Rada (T‑552/15, neuverejnený, EU:T:2018:897).

( 3 ) Článok 24 ods. 1 druhý pododsek posledná veta ZEÚ a článok 275 prvý odsek ZFEÚ.

( 4 ) Prvá výnimka sa týka dodržiavania článku 40 ZEÚ (článok 24 ods. 1 druhý pododsek posledná veta ZEÚ a článok 275 druhý odsek ZFEÚ).

( 5 ) Článok 275 druhý odsek ZFEÚ v spojení s článkom 24 ods. 1 druhým pododsekom poslednou vetou ZEÚ, týkajúci sa žalôb podaných v súlade s podmienkami stanovenými v článku 263 štvrtom odseku ZFEÚ, v súvislosti s preskúmaním zákonnosti rozhodnutí Rady prijatých na základe ustanovení o SZBP, ktoré stanovujú reštriktívne opatrenia voči fyzickým alebo právnickým osobám.

( 6 ) Článok 19 ZEÚ.

( 7 ) Súdny dvor odkazuje na zásadu účinnej súdnej ochrany, tak ako bola potvrdená v článku 47 Charty základných práv Európskej únie, ako aj na hodnotu právneho štátu uvedenú v článku 2 ZEÚ a v článku 21 ZEÚ v súvislosti s vonkajšou činnosťou Únie, na ktorý odkazuje článok 23 ZEÚ.