Spojené veci C‑496/18 a C‑497/18

Hungeod Közlekedésfejlesztési, Földmérési, Út- és Vasúttervezési Kft. a i.

proti

Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság

(návrhy na začatie prejudiciálneho konania, ktoré podal Fővárosi Törvényszék)

Rozsudok Súdneho dvora (štvrtá komora) z 26. marca 2020

„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Verejné zákazky – Postupy preskúmavania v rámci verejného obstarávania tovarov a prác – Smernica 89/665/EHS – Postupy verejného obstarávania subjektov pôsobiacich vo vodnom, energetickom, dopravnom a telekomunikačnom sektore – Smernica 92/13/EHS – Verejné obstarávanie – Smernice 2014/24/EÚ a 2014/25/EÚ – Kontrola uplatňovania pravidiel verejného obstarávania – Vnútroštátna právna úprava, ktorá umožňuje určitým orgánom začať ex offo konanie v prípade protiprávnej zmeny zmluvy počas jej plnenia – Preklúzia práva začať ex offo konanie – Zásady právnej istoty a zákazu proporcionality“

1. Aproximácia právnych predpisov – Postupy verejného obstarávania – Smernice 89/665 a 92/13 – Smernice 2014/24 a 2014/25 – Povinnosť členských štátov stanoviť postup preskúmavania – Povinnosť členských štátov stanoviť kontrolu uplatňovania pravidiel verejného obstarávania – Vnútroštátna právna úprava, ktorá umožňuje určitým orgánom začať ex offo konanie v prípade protiprávnej zmeny zmluvy počas jej plnenia – Prípustnosť – Postup patriaci do pôsobnosti práva Únie – Uplatniteľnosť všeobecných zásad práva Únie – Všeobecná zásada právnej istoty – Zahrnutie

   (Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2014/24, odôvodnenia 121 a 122 a článok 83 ods. 1 a 2, a smernica Európskeho parlamentu a Rady 2014/25, odôvodnenia 127 a 128 a článok 99 ods. 1 a 2; smernica Rady 89/665, zmenená smernicou 2007/66, článok 1 ods. 1 a 3, a smernica Rady 92/13, zmenená smernicou 2007/66, článok 1 ods. 1 a 3)

   (pozri body 71 – 77, 81 ‑ 87, 91, bod 1 výroku)

2. Aproximácia právnych predpisov – Postupy verejného obstarávania – Lehoty na podanie žaloby – Vnútroštátna právna úprava, ktorá umožňuje určitým orgánom začať ex offo konanie v prípade protiprávnej zmeny zmluvy počas jej plnenia – Nová vnútroštátna právna úprava, ktorá na účely preskúmania zákonnosti tejto zmeny umožňuje začať takéto konanie v stanovenej prekluzívnej lehote napriek uplynutiu lehoty stanovenej skoršou právnou úpravou uplatniteľnou ku dňu tejto zmeny – Neprípustnosť – Porušenie zásad právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery

   (Smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/24 a 2014/25; smernice Rady 89/665 a 92/13, zmenené smernicou 2007/66)

   (pozri body 93 – 97, 99, 100, 102, bod 2 výroku)

Zhrnutie

Súdny dvor v rozsudku Hungeod a i. (spojené veci C‑496/18 a C‑497/18), vyhlásenom 26. marca 2020, rozhodol, že smernice o verejnom obstarávaní ( 1 ) umožňujú členským štátom prijať vnútroštátnu právnu úpravu, podľa ktorej môže orgán dohľadu na účely ochrany finančných záujmov Európskej únie ex offo začať postup preskúmania s cieľom skontrolovať, či nedošlo k porušeniam právnej úpravy v oblasti verejného obstarávania. V tejto súvislosti Súdny dvor spresnil, že ak je takýto postup stanovený, patrí do pôsobnosti práva Únie, keďže verejné zákazky, ktoré sú predmetom takéhoto preskúmania, patria do vecnej pôsobnosti smerníc o verejnom obstarávaní. Súdny dvor uviedol, že tieto postupy preskúmania začaté ex offo musia dodržiavať právo Únie, a najmä všeobecnú zásadu právnej istoty.

Súdny dvor okrem toho rozhodol, že táto zásada bráni tomu, aby v rámci takéhoto postupu preskúmania začatého ex offo nová vnútroštátna právna úprava stanovovala na účely preskúmania zákonnosti zmien zmlúv o verejnom obstarávaní začatie takéhoto postupu v prekluzívnej lehote, ktorú stanoví, hoci lehota na začatie takéhoto postupu, stanovená skoršou právnou úpravou, ktorá bola uplatniteľná ku dňu týchto zmien, už uplynula.

V prejednávanej veci Budapesti Közlekedési, spoločnosť prevádzkujúca hromadnú dopravu, uverejnila 30. septembra 2005 a 3. januára 2009 v Úradnom vestníku Európskej únie dve výzvy na predkladanie ponúk na účely zadania dvoch odlišných verejných zákaziek súvisiacich s výstavbou linky č. 4 metra v Budapešti v Maďarsku. Odhadovaná hodnota týchto dvoch verejných zákaziek presiahla prahové hodnoty Spoločenstva a dostala finančnú pomoc Únie. Zákazka týkajúca sa prvej výzvy na predkladanie ponúk bola zadaná podnikom Hungeod a Sixense. Zmluva bola podpísaná 1. marca 2006. Dňa 5. októbra 2009 sa zmluvné strany rozhodli zmeniť zmluvu, pričom sa odvolali na nepredvídateľné okolnosti a táto zmena bola uvedená v oznámení uverejnenom v Közbeszerzési Értesítő (Vestník verejného obstarávania) 18. novembra 2009.

Zákazka týkajúca sa druhej výzvy na predkladanie ponúk bola zadaná spoločnosti Matrics Consults Ltd a príslušná zmluva bola podpísaná 14. mája 2009. Budapesti Közlekedési ju 16. novembra 2011 s účinnosťou od 31. decembra 2011 ukončila. V auguste 2017 maďarská rozhodcovská komisia pre verejné obstarávanie Úradu pre verejné obstarávanie (ďalej len „rozhodcovská komisia“) na návrhy predsedu Úradu pre verejné obstarávanie uložila Budapesti Közlekedési a osobám, ktorým boli obe verejné zákazky zadané, povinnosť zaplatiť pokutu za porušenie platných právnych predpisov v súvislosti so zmluvnými zmenami verejných zákaziek. Tieto pokuty boli uložené na základe vnútroštátneho zákona o verejnom obstarávaní, ktorý nadobudol účinnosť 1. novembra 2015. Táto nová právna úprava povoľuje v prípade verejnej zákazky, ktorá bola uzavretá pred nadobudnutím jej účinnosti, orgánu dohľadu, aby aj bez ohľadu na uplynutie prekluzívnych lehôt stanovených skoršou vnútroštátnou právnou úpravou ex offo začal vyšetrovanie porušení v oblasti verejného obstarávania, ku ktorým došlo pred nadobudnutím jej účinnosti, a to na to, aby rozhodcovská komisia mohla rozhodnúť o prípadných porušeniach a uložiť sankciu.

Fővárosi Törvényszék (Súd hlavného mesta Budapešť, Maďarsko), ktorý rozhoduje o žalobách proti rozhodnutiu rozhodcovskej komisie podaných spoločnosťou Budapesti Közlekedési a osobami, ktorým boli obe verejné zákazky zadané, dvoma návrhmi na začatie prejudiciálneho konania položil Súdnemu dvoru otázku, či je s právom Únie, a najmä so zásadou právnej istoty, zlučiteľná možnosť stanovená zákonom z roku 2015 o verejnom obstarávaní preskúmavať zmeny zmlúv o verejných zákazkách, ku ktorým došlo pred nadobudnutím účinnosti tohto zákona, hoci prekluzívna lehota stanovená skoršou vnútroštátnou právnou úpravou na preskúmanie týchto zmien, už uplynula.

Súdny dvor v prvom rade zdôraznil, že hoci smernice 89/665 a 92/13 zavádzajú existenciu opravných prostriedkov v prospech dotknutých podnikov s cieľom zabezpečiť účinné uplatňovanie pravidiel Únie v oblasti verejného obstarávania, nemožno zastávať názor, že tieto opravné prostriedky upravujú všetky možné opravné prostriedky v oblasti verejného obstarávania. Okrem toho, pokiaľ ide o tieto dve smernice, Súdny dvor konštatoval, že ustanovenia ( 2 ), ktoré stanovujú, že členské štáty zabezpečia, že zmluva bude vyhlásená za neplatnú orgánom, ktorý je nezávislý od verejného obstarávateľa, len posilnili účinky opravných prostriedkov, ktorých zavedenie tieto smernice ukladajú členským štátom, a majú sa vykladať v tom zmysle, že členským štátom neukladajú ani nezakazujú zavedenie opravných prostriedkov v prospech vnútroštátnych orgánov dohľadu.

Súdny dvor okrem toho uviedol, že ustanovenia smerníc 2014/24 a 2014/25 ( 3 ), ktoré ukladajú členským štátom povinnosť zabezpečiť, aby uplatňovanie pravidiel verejného obstarávania bolo kontrolované jedným alebo viacerými orgánmi, subjektmi alebo štruktúrami, obsahujú minimálne požiadavky. Súdny dvor preto dospel k záveru, že tieto ustanovenia nezakazujú členským štátom stanoviť existenciu postupov preskúmania ex offo v prospech vnútroštátnych orgánov dohľadu, ktoré im umožnia konštatovať porušenia právnej úpravy v oblasti verejného obstarávania. Naopak, Súdny dvor zdôraznil, že ak je takýto postup preskúmania ex offo stanovený, patrí do pôsobnosti práva Únie, keďže verejné zákazky, ktoré sú predmetom takéhoto preskúmania, patria do vecnej pôsobnosti smerníc o verejnom obstarávaní. Uvedený postup tak musí dodržiavať právo Únie, vrátane všeobecných zásad tohto práva, medzi ktoré patrí aj všeobecná zásada právnej istoty.

Súdny dvor v druhom rade pripomenul, že zásada právnej istoty vyžaduje, aby právne predpisy boli jasné, presné a mali predvídateľné účinky najmä v prípade, keď môžu mať na jednotlivcov alebo podniky nepriaznivé účinky. Zásada právnej istoty navyše bráni retroaktívnemu uplatneniu právnej úpravy bez ohľadu na prípadné priaznivé alebo nepriaznivé účinky, ktoré by takéto uplatnenie mohlo mať pre dotknutú osobu. Táto zásada totiž vyžaduje, aby bol každý skutkový stav riadne posúdený vzhľadom na účinné právne normy, pričom je novoprijatá právna úprava účinná len do budúcnosti a okrem výnimiek sa uplatní aj na budúce následky situácií, ktoré vznikli počas účinnosti predchádzajúceho zákona. Okrem toho Súdny dvor pripomenul, že pokiaľ ide konkrétne o prekluzívne lehoty, z judikatúry vyplýva, že na to, aby tieto lehoty plnili svoju funkciu zabezpečenia právnej istoty, musia byť stanovené vopred a musia byť dostatočne predvídateľné.

Súdny dvor v prejednávanej veci rozhodol, že dotknuté ustanovenie zákona z roku 2015 o verejnom obstarávaní tým, že umožňuje začať konanie ex offo vo veci zmien zmlúv o verejných zákazkách, pri ktorých vzhľadom na relevantné ustanovenia zákona z roku 2003 o verejnom obstarávaní, uplatniteľné na tieto zmeny, uplynula prekluzívna lehota, nemá za cieľ zaoberať sa existujúcimi právnymi situáciami, ale predstavuje ustanovenie retroaktívnej povahy. Je pravda, že právo Únie výnimočne pripúšťa, že aktu možno priznať retroaktívny účinok, ak si to vyžaduje cieľ, ktorý sa má dosiahnuť, a ak je riadne rešpektovaná legitímna dôvera dotknutých osôb. Súdny dvor však usúdil, že zásada ochrany legitímnej dôvery bráni tomu, aby zmeny vnútroštátnej právnej úpravy umožnili vnútroštátnemu orgánu dohľadu začať postup preskúmania napriek tomu, že prekluzívna lehota stanovená skoršou právnou úpravou, ktorá sa uplatňovala v čase týchto zmien, uplynula.

( 1 ) Smernica Rady z 21. decembra 1989 o koordinácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení týkajúcich sa uplatňovania postupov preskúmavania v rámci verejného obstarávania tovarov a prác (89/665/EHS) (Ú. v. ES L 395, 1989, s. 33; Mim. vyd. 06/001, s. 246); smernica Rady 92/13/EHS z 25. februára 1992, ktorou sa koordinujú zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia o uplatňovaní právnych predpisov spoločenstva, o postupoch verejného obstarávania subjektov pôsobiacich vo vodnom, energetickom, dopravnom a telekomunikačnom sektore (Ú. v. ES L 76, 1992, s. 14; Mim. vyd. 06/001, s. 315); smernica Európskeho parlamentu a Rady 2007/66/ES z 11. decembra 2007, ktorou sa menia a dopĺňajú smernice Rady 89/665/EHS a 92/13/EHS, pokiaľ ide o zvýšenie účinnosti postupov preskúmania v oblasti zadávania verejných zákaziek (Ú. v. EÚ L 335, 2007, s. 31); smernica Európskeho parlamentu a Rady 2014/24/EÚ z 26. februára 2014 o verejnom obstarávaní a o zrušení smernice 2004/18/ES (Ú. v. EÚ L 94, 2014, s. 65); smernica Európskeho parlamentu a Rady 2014/25/EÚ z 26. februára 2014 o obstarávaní vykonávanom subjektmi pôsobiacimi v odvetviach vodného hospodárstva, energetiky, dopravy a poštových služieb a o zrušení smernice 2004/17/ES (Ú. v. EÚ L 94, 2014, s. 243).

( 2 ) Články 2d smerníc 89/665 a 92/13 vložené smernicou 2007/66.

( 3 ) Článok 83 ods. 1 a 2 smernice 2014/27 a článok 99 ods. 1 a 2 smernice 2014/25.