Vec C‑612/13 P

ClientEarth

proti

Európskej komisii

„Odvolanie — Prístup k dokumentom inštitúcií Európskej únie — Nariadenie (ES) č. 1049/2001 — Článok 4 ods. 2 tretia zarážka — Informácie o životnom prostredí — Aarhuský dohovor — Článok 4 ods. 1 a 4 — Výnimka z práva na prístup — Ochrana cieľov vyšetrovania — Štúdie vypracované podnikom na žiadosť Európskej komisie v súvislosti s prebratím smerníc v oblasti životného prostredia — Čiastočné zamietnutie prístupu“

Abstrakt – Rozsudok Súdneho dvora (druhá komora) zo 16. júla 2015

1. Medzinárodné dohody — Dohody Únie — Dohovor o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia (Aarhuský dohovor) — Účinky — Prednosť pred aktmi sekundárneho práva Únie — Posúdenie zákonnosti aktu Únie s ohľadom na tento dohovor — Podmienky — Nemožnosť odvolávať sa na článok 4 ods. 1 a 4 tohto dohovoru — Neexistencia

   (Článok 216 ods. 2 ZFEÚ; Aarhuský dohovor, článok 4 ods. 1 a 4; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2 tretia zarážka)

2. Inštitúcie Európskej únie — Právo verejnosti na prístup k dokumentom — Nariadenie č. 1049/2001 — Výnimky z práva na prístup k dokumentom — Ochrana účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly — Rozsah — Štúdie týkajúce sa prebratia niektorých smerníc členskými štátmi vypracované pre Komisiu — Zahrnutie

   (Článok 17 ods. 1 ZEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2 tretia zarážka)

3. Inštitúcie Európskej únie — Právo verejnosti na prístup k dokumentom — Nariadenie č. 1049/2001 — Výnimky z práva na prístup k dokumentom — Ochrana účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly — Uplatnenie na štúdie vypracované pre Komisiu, ktorých účelom bolo skontrolovať prebratie niektorých smerníc členskými štátmi, a prípadne začať proti nim konanie o nesplnení povinnosti — Všeobecná domnienka o uplatnení výnimky z práva na prístup — Prípustnosť — Podmienka — Založenie štúdie do spisu vzťahujúceho sa na prebiehajúce konanie o nesplnení povinnosti

   (Článok 258 prvý odsek ZFEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2 tretia zarážka)

4. Inštitúcie Európskej únie — Právo verejnosti na prístup k dokumentom — Nariadenie č. 1049/2001 — Výnimky z práva na prístup k dokumentom — Ochrana účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly — Prevažujúci verejný záujem, ktorý odôvodňuje zverejnenie dokumentov — Dovolávanie sa zásad transparentnosti a demokracie — Nevyhnutnosť uviesť osobitné dôvody, ktoré majú súvislosť s predmetnou vecou

   (Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2 tretia zarážka)

1.  Podľa článku 216 ods. 2 ZFEÚ zaväzujú medzinárodné dohody uzavreté Úniou jej inštitúcie a majú prednosť pred právnymi aktmi, ktoré inštitúcie prijímajú. Z toho vyplýva, že platnosť aktu Únie môže byť dotknutá nezlučiteľnosťou tohto aktu s takými predpismi medzinárodného práva. Súd Únie však môže preskúmať uvádzanú nezlučiteľnosť aktu Únie s ustanoveniami medzinárodnej dohody, ktorej zmluvnou stranou je Únia, len pod podmienkou, ak na jednej strane povaha a štruktúra tejto dohody tomu nebránia a na druhej strane ak ustanovenia tejto dohody sa zdajú byť z hľadiska ich obsahu bezpodmienenčné a dostatočne presné.

   Pokiaľ ide o Aarhuský dohovor o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia, nemožno ani odkaz na vyšetrovanie trestnoprávnej alebo disciplinárnej povahy v článku 4 ods. 4 prvom pododseku písm. c) tohto dohovoru, ani povinnosť uvedenú v článku 4 ods. 4 druhom pododseku tohto dohovoru, podľa ktorej treba dôvody odmietnutia prístupu uvedené v prvom z týchto ustanovení vykladať reštriktívne, chápať tak, že obsahujú konkrétnu povinnosť uloženú normotvorcovi Únie. A fortiori z týchto ustanovení nemožno vyvodiť zákaz chápať pojem „vyšetrovanie“ v takom zmysle, ktorý by zohľadňoval osobitosti Únie, predovšetkým úlohu zverenú Komisii spočívajúcu vo vyšetrovaní eventuálnych nesplnení povinností zo strany členských štátov, ktoré by mohli mať vplyv na riadne uplatňovanie Zmlúv a pravidiel Únie prijatých na ich základe. Z toho vyplýva, že žalobca sa nemôže odvolávať na článok 4 ods. 1 a 4 Aarhuského dohovoru na účely posúdenia zákonnosti článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie.

   Navyše je pravda, že za predpokladu, že Únia sa rozhodla vykonať osobitnú povinnosť prevzatú na základe dohôd uzatvorených v rámci Svetovej obchodnej organizácie (WTO), alebo v prípade, keď dotknutý akt Únie výslovne odkazuje na konkrétne ustanovenia týchto dohôd, prislúcha Súdnemu dvoru preskúmať zákonnosť aktu Únie vo vzťahu k pravidlám WTO. Nariadenie č. 1049/2001, najmä jeho článok 4 ods. 2 tretia zarážka, neobsahuje výslovný odkaz na Aarhuský dohovor, ani nevedie k splneniu osobitnej povinnosti, ktorá by z neho vyplývala. Z toho vyplýva, že zásada preskúmavania zákonnosti aktov Únie vo vzťahu k pravidlám WTO nie je v každom prípade relevantná.

   (pozri body 33 – 37, 42, 43)

2.  Z judikatúry vôbec nevyplýva, že by vyšetrovanie v zmysle článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie bolo podmienené existenciou formálneho rozhodnutia, ktoré prijala Komisia zasadajúca v kolégiu.

   Pokiaľ ide o štúdie, ktoré boli vypracované na žiadosť a v mene Komisie, po uplynutí lehoty na prebratie súboru smerníc Únie, s cieľom preveriť stav procesu prebratia týchto jednotlivých smerníc v určitom počte členských štátov, takéto štúdie sú súčasťou nástroja, ktorý má Komisia k dispozícii v súvislosti s povinnosťou, ktorá jej bola uložená na základe článku 17 ods. 1 ZEÚ, podľa ktorého dohliada na uplatňovanie práva Únie v rámci preskúmania Súdnym dvorom, aby odhalila prípadné nesplnenie povinnosti prebrať dotknuté smernice zo strany členských štátov a prípadne rozhodla o začatí konania o nesplnení povinnosti proti členským štátom, pri ktorých sa domnieva, že právo Únie porušili. Štúdie teda spadajú pod pojem vyšetrovanie v zmysle článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001.

   Navyše okolnosť, že Komisia zverila vypracovanie sporných štúdií externému dodávateľovi namiesto toho, aby ich zabezpečili jej vlastné útvary, a že tieto štúdie neodrážajú stanovisko tejto inštitúcie, ani nezakladajú jej zodpovednosť, neznamená, že Komisia tým, že objednala ich vypracovanie, sledovala iný cieľ než disponovať vďaka týmto vyšetrovacím nástrojom podrobnými informáciami o súlade právnych úprav určitého počtu členských štátov s právom Únie, ktoré jej umožnia odhaliť existenciu prípadných porušení daného práva a umožnia jej prípadne začať konanie o nesplnení povinnosti proti členskému štátu, ktorý si povinnosť nesplnil.

   (pozri body 60 – 63)

3.  Na odôvodnenie odmietnutia prístupu k dokumentu, o ktorého zverejnenie sa žiada v súlade s nariadením č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie, sa dotknutá inštitúcia môže v tomto smere opierať o všeobecné domnienky vzťahujúce sa na určité kategórie dokumentov, keďže na žiadosti o zverejnenie týkajúce sa dokumentov rovnakej povahy je možné uplatniť podobné všeobecné úvahy.

   Pokiaľ ide o žiadosť o prístup týkajúci sa štúdií, ktoré boli vypracované na žiadosť a v mene Komisie v súvislosti s prebratím súboru smerníc Únie, keďže tieto štúdie v deň prijatia rozhodnutia o zamietnutí prístupu už viedli Komisiu k zaslaniu písomnej výzvy členskému štátu podľa článku 258 prvého odseku ZFEÚ, a ktoré z tohto dôvodu boli založené do spisu týkajúceho sa konania o nesplnení povinnosti vo fáze pred podaním žaloby v rámci konania o nesplnení povinnosti, Komisia sa správne domnievala, že zverejnenie celého obsahu týchto štúdií by mohlo pozmeniť charakter a priebeh tejto fázy konania tým, že by skomplikovalo proces vyjednávania medzi ňou a týmto členským štátom, ako aj hľadanie vzájomne prijateľného riešenia umožňujúceho ukončiť vytýkané nesplnenie povinnosti bez potreby prejsť do súdnej fázy uvedeného konania. Komisia teda v zásade môže dospieť k záveru, že zverejnenie celého obsahu štúdií by viedlo k zásahu do ochrany účelu vyšetrovania v zmysle článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001. Skutočnosť, že predmetné štúdie vypracoval externý podnik a neodzrkadľujú stanovisko Komisie, nemôže túto analýzu vyvrátiť.

   Naopak takáto všeobecná domnienka nemôže platiť pri tých sporných štúdiách, ktoré v deň prijatia výslovného rozhodnutia netvorili základ pre zaslanie výzvy Komisie dotknutému členskému štátu podľa článku 258 prvého odseku ZFEÚ a pri ktorých nebolo k tomuto dňu isté, či na ich základe bude začatá fáza pred podaním žaloby v rámci konania o nesplnení povinnosti proti tomuto členskému štátu. Vo všetkých veciach, v ktorých boli vydané rozhodnutia, sa totiž predmetné odmietnutie prístupu týkalo súboru dokumentov jasne vymedzených tým, že patrili do spoločného spisu vzťahujúceho sa na prebiehajúce správne alebo súdne konanie. Za týchto podmienok Komisia nemôže legálne rozšíriť pôsobnosť domnienky dôvernosti na také štúdie. Takéto odôvodnenie je nezlučiteľné s požiadavkou striktného výkladu a uplatňovania tejto domnienky, ktorá predstavuje výnimku z povinnosti konkrétneho a individuálneho skúmania jednotlivých dokumentov uvedených v žiadosti o prístup dotknutou inštitúciou a zároveň vo všeobecnosti zo zásady čo najširšieho prístupu verejnosti k dokumentom inštitúcií Únie

   (pozri body 68, 69, 72, 73, 78 – 81)

4.  Pozri text rozhodnutia.

   (pozri body 89, 90, 92, 93)

Vec C‑612/13 P

ClientEarth

proti

Európskej komisii

„Odvolanie — Prístup k dokumentom inštitúcií Európskej únie — Nariadenie (ES) č. 1049/2001 — Článok 4 ods. 2 tretia zarážka — Informácie o životnom prostredí — Aarhuský dohovor — Článok 4 ods. 1 a 4 — Výnimka z práva na prístup — Ochrana cieľov vyšetrovania — Štúdie vypracované podnikom na žiadosť Európskej komisie v súvislosti s prebratím smerníc v oblasti životného prostredia — Čiastočné zamietnutie prístupu“

Abstrakt – Rozsudok Súdneho dvora (druhá komora) zo 16. júla 2015

1. Medzinárodné dohody – Dohody Únie – Dohovor o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia (Aarhuský dohovor) – Účinky – Prednosť pred aktmi sekundárneho práva Únie – Posúdenie zákonnosti aktu Únie s ohľadom na tento dohovor – Podmienky – Nemožnosť odvolávať sa na článok 4 ods. 1 a 4 tohto dohovoru – Neexistencia

   (Článok 216 ods. 2 ZFEÚ; Aarhuský dohovor, článok 4 ods. 1 a 4; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2 tretia zarážka)

2. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly – Rozsah – Štúdie týkajúce sa prebratia niektorých smerníc členskými štátmi vypracované pre Komisiu – Zahrnutie

   (Článok 17 ods. 1 ZEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2 tretia zarážka)

3. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly – Uplatnenie na štúdie vypracované pre Komisiu, ktorých účelom bolo skontrolovať prebratie niektorých smerníc členskými štátmi, a prípadne začať proti nim konanie o nesplnení povinnosti – Všeobecná domnienka o uplatnení výnimky z práva na prístup – Prípustnosť – Podmienka – Založenie štúdie do spisu vzťahujúceho sa na prebiehajúce konanie o nesplnení povinnosti

   (Článok 258 prvý odsek ZFEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2 tretia zarážka)

4. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly – Prevažujúci verejný záujem, ktorý odôvodňuje zverejnenie dokumentov – Dovolávanie sa zásad transparentnosti a demokracie – Nevyhnutnosť uviesť osobitné dôvody, ktoré majú súvislosť s predmetnou vecou

   (Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2 tretia zarážka)

1.  Podľa článku 216 ods. 2 ZFEÚ zaväzujú medzinárodné dohody uzavreté Úniou jej inštitúcie a majú prednosť pred právnymi aktmi, ktoré inštitúcie prijímajú. Z toho vyplýva, že platnosť aktu Únie môže byť dotknutá nezlučiteľnosťou tohto aktu s takými predpismi medzinárodného práva. Súd Únie však môže preskúmať uvádzanú nezlučiteľnosť aktu Únie s ustanoveniami medzinárodnej dohody, ktorej zmluvnou stranou je Únia, len pod podmienkou, ak na jednej strane povaha a štruktúra tejto dohody tomu nebránia a na druhej strane ak ustanovenia tejto dohody sa zdajú byť z hľadiska ich obsahu bezpodmienenčné a dostatočne presné.

   Pokiaľ ide o Aarhuský dohovor o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia, nemožno ani odkaz na vyšetrovanie trestnoprávnej alebo disciplinárnej povahy v článku 4 ods. 4 prvom pododseku písm. c) tohto dohovoru, ani povinnosť uvedenú v článku 4 ods. 4 druhom pododseku tohto dohovoru, podľa ktorej treba dôvody odmietnutia prístupu uvedené v prvom z týchto ustanovení vykladať reštriktívne, chápať tak, že obsahujú konkrétnu povinnosť uloženú normotvorcovi Únie. A fortiori z týchto ustanovení nemožno vyvodiť zákaz chápať pojem „vyšetrovanie“ v takom zmysle, ktorý by zohľadňoval osobitosti Únie, predovšetkým úlohu zverenú Komisii spočívajúcu vo vyšetrovaní eventuálnych nesplnení povinností zo strany členských štátov, ktoré by mohli mať vplyv na riadne uplatňovanie Zmlúv a pravidiel Únie prijatých na ich základe. Z toho vyplýva, že žalobca sa nemôže odvolávať na článok 4 ods. 1 a 4 Aarhuského dohovoru na účely posúdenia zákonnosti článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie.

   Navyše je pravda, že za predpokladu, že Únia sa rozhodla vykonať osobitnú povinnosť prevzatú na základe dohôd uzatvorených v rámci Svetovej obchodnej organizácie (WTO), alebo v prípade, keď dotknutý akt Únie výslovne odkazuje na konkrétne ustanovenia týchto dohôd, prislúcha Súdnemu dvoru preskúmať zákonnosť aktu Únie vo vzťahu k pravidlám WTO. Nariadenie č. 1049/2001, najmä jeho článok 4 ods. 2 tretia zarážka, neobsahuje výslovný odkaz na Aarhuský dohovor, ani nevedie k splneniu osobitnej povinnosti, ktorá by z neho vyplývala. Z toho vyplýva, že zásada preskúmavania zákonnosti aktov Únie vo vzťahu k pravidlám WTO nie je v každom prípade relevantná.

   (pozri body 33 – 37, 42, 43)

2.  Z judikatúry vôbec nevyplýva, že by vyšetrovanie v zmysle článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie bolo podmienené existenciou formálneho rozhodnutia, ktoré prijala Komisia zasadajúca v kolégiu.

   Pokiaľ ide o štúdie, ktoré boli vypracované na žiadosť a v mene Komisie, po uplynutí lehoty na prebratie súboru smerníc Únie, s cieľom preveriť stav procesu prebratia týchto jednotlivých smerníc v určitom počte členských štátov, takéto štúdie sú súčasťou nástroja, ktorý má Komisia k dispozícii v súvislosti s povinnosťou, ktorá jej bola uložená na základe článku 17 ods. 1 ZEÚ, podľa ktorého dohliada na uplatňovanie práva Únie v rámci preskúmania Súdnym dvorom, aby odhalila prípadné nesplnenie povinnosti prebrať dotknuté smernice zo strany členských štátov a prípadne rozhodla o začatí konania o nesplnení povinnosti proti členským štátom, pri ktorých sa domnieva, že právo Únie porušili. Štúdie teda spadajú pod pojem vyšetrovanie v zmysle článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001.

   Navyše okolnosť, že Komisia zverila vypracovanie sporných štúdií externému dodávateľovi namiesto toho, aby ich zabezpečili jej vlastné útvary, a že tieto štúdie neodrážajú stanovisko tejto inštitúcie, ani nezakladajú jej zodpovednosť, neznamená, že Komisia tým, že objednala ich vypracovanie, sledovala iný cieľ než disponovať vďaka týmto vyšetrovacím nástrojom podrobnými informáciami o súlade právnych úprav určitého počtu členských štátov s právom Únie, ktoré jej umožnia odhaliť existenciu prípadných porušení daného práva a umožnia jej prípadne začať konanie o nesplnení povinnosti proti členskému štátu, ktorý si povinnosť nesplnil.

   (pozri body 60 – 63)

3.  Na odôvodnenie odmietnutia prístupu k dokumentu, o ktorého zverejnenie sa žiada v súlade s nariadením č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie, sa dotknutá inštitúcia môže v tomto smere opierať o všeobecné domnienky vzťahujúce sa na určité kategórie dokumentov, keďže na žiadosti o zverejnenie týkajúce sa dokumentov rovnakej povahy je možné uplatniť podobné všeobecné úvahy.

   Pokiaľ ide o žiadosť o prístup týkajúci sa štúdií, ktoré boli vypracované na žiadosť a v mene Komisie v súvislosti s prebratím súboru smerníc Únie, keďže tieto štúdie v deň prijatia rozhodnutia o zamietnutí prístupu už viedli Komisiu k zaslaniu písomnej výzvy členskému štátu podľa článku 258 prvého odseku ZFEÚ, a ktoré z tohto dôvodu boli založené do spisu týkajúceho sa konania o nesplnení povinnosti vo fáze pred podaním žaloby v rámci konania o nesplnení povinnosti, Komisia sa správne domnievala, že zverejnenie celého obsahu týchto štúdií by mohlo pozmeniť charakter a priebeh tejto fázy konania tým, že by skomplikovalo proces vyjednávania medzi ňou a týmto členským štátom, ako aj hľadanie vzájomne prijateľného riešenia umožňujúceho ukončiť vytýkané nesplnenie povinnosti bez potreby prejsť do súdnej fázy uvedeného konania. Komisia teda v zásade môže dospieť k záveru, že zverejnenie celého obsahu štúdií by viedlo k zásahu do ochrany účelu vyšetrovania v zmysle článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001. Skutočnosť, že predmetné štúdie vypracoval externý podnik a neodzrkadľujú stanovisko Komisie, nemôže túto analýzu vyvrátiť.

   Naopak takáto všeobecná domnienka nemôže platiť pri tých sporných štúdiách, ktoré v deň prijatia výslovného rozhodnutia netvorili základ pre zaslanie výzvy Komisie dotknutému členskému štátu podľa článku 258 prvého odseku ZFEÚ a pri ktorých nebolo k tomuto dňu isté, či na ich základe bude začatá fáza pred podaním žaloby v rámci konania o nesplnení povinnosti proti tomuto členskému štátu. Vo všetkých veciach, v ktorých boli vydané rozhodnutia, sa totiž predmetné odmietnutie prístupu týkalo súboru dokumentov jasne vymedzených tým, že patrili do spoločného spisu vzťahujúceho sa na prebiehajúce správne alebo súdne konanie. Za týchto podmienok Komisia nemôže legálne rozšíriť pôsobnosť domnienky dôvernosti na také štúdie. Takéto odôvodnenie je nezlučiteľné s požiadavkou striktného výkladu a uplatňovania tejto domnienky, ktorá predstavuje výnimku z povinnosti konkrétneho a individuálneho skúmania jednotlivých dokumentov uvedených v žiadosti o prístup dotknutou inštitúciou a zároveň vo všeobecnosti zo zásady čo najširšieho prístupu verejnosti k dokumentom inštitúcií Únie

   (pozri body 68, 69, 72, 73, 78 – 81)

4.  Pozri text rozhodnutia.

   (pozri body 89, 90, 92, 93)