1

Svojím návrhom Komisia Európskych spoločenstiev žiada, aby Súdny dvor konštatoval, že Fínska republika si tým, že povolila lov vlkov v rozpore výnimkami uvedenými v článku 16 ods. 1 smernice Rady 92/43/EHS z 21. mája 1992 o ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín (Ú. v. ES L 206, s. 7; Mim. vyd. 15/002, s. 102, ďalej len „smernica o biotopoch“), nesplnila povinnosti, ktoré je vyplývajú z článku 12 ods. 1 a článku 16 ods. 1 tejto smernice.

2

Podľa článku 12 ods. 1 smernice o biotopoch:

„Členské štáty prijmú potrebné opatrenia na vytvorenie systému prísnej ochrany živočíšnych druhov uvedených v prílohe IV písm. a) v prostredí ich prirodzeného pohybu a zakážu:

3

Príloha IV smernice o biotopoch sa nazýva „živočíšne a rastlinné druhy, o ktoré má Spoločenstvo záujem a ktoré vyžadujú prísnu ochranu“. Táto príloha IV písm. a), zmenená a doplnená aktom o podmienkach pristúpenia Rakúskej republiky, Fínskej republiky a Švédskeho kráľovstva a o úpravách zmlúv, na ktorých je založená Európska únia [Ú. v. ES C 241, 1994, s. 21, a Ú. v. ES L 1, 1995, s. 1, ďalej len „príloha IV písm. a)“] uvádza tento druh: „Canis lupus… (s výnimkou fínskych populácií v rámci chovnej oblasti sobov, tak ako je definovaná v § 2 fínskeho zákona č. 848/90 zo 14. septembra 1990 o chove sobov)“.

4

Článok 16 ods. 1 smernice o biotopoch stanovuje:

„Za predpokladu, že neexistuje uspokojivá alternatíva a výnimka nespôsobuje zhoršenie stavu ochrany populácie príslušného druhu na území jeho prirodzeného výskytu, členské štáty môžu udeliť výnimku z ustanovení článkov 12, 13, 14 a 15 písm. a) a b):

5

Stav ochrany druhov je definovaný v článku 1 písm. i) smernice o biotopoch:

Stav ochrany sa bude považovať za ‚priaznivý‘, keď:

a

a

6

Zo spisu predloženého Súdnemu dvoru vyplýva, že články 12 a 16 smernice o biotopoch boli prevzaté do fínskej právnej úpravy týkajúcej sa lovu vlkov, vo veľkej miere v identickom znení.

7

Pokiaľ však ide o povolenie na usmrtenie vlkov, existuje aj osobitná právna úprava. Lov vlkov sa povoľuje v konkrétnych prípadoch príslušným obvodom ochrany zveriny. Vyššie regionálne hranice lovu, teda maximálny počet vlkov, ktorých možno loviť v každom obvode v priebehu obdobia lovu od 1. novembra do 31. marca, sú stanovené ministerstvom poľnohospodárstva a lesov. Tieto hranice sú stanovené tak, aby populácia vlkov v jednotlivých obvodoch nebola ohrozená. Zohľadňujú sa všetky poznatky týkajúce sa mortality týchto zvierat, predovšetkým mortality vyplývajúcej z nehôd na cestách a ľudskej činnosti.

8

Na povolenie na lov musia obvody ochrany zveriny preskúmať splnenie podmienok stanovených v článku 16 ods. 1 smernice o biotopoch, ktoré boli prevzaté do vnútroštátneho právneho poriadku. Okrem toho, ak bola dosiahnutá vyššia regionálna hranica lovu, je jej prekročenie možné len pri dodržaní podmienok článku 16 ods. 1 a takéto prekročenie si vyžaduje osobitné ministerské povolenie.

9

Okrem toho, aj keď policajné zložky môžu usmrtiť zvieratá za mimoriadnych okolností, môžu tak urobiť, len ak sú dodržané podmienky pripomenuté v bode 8 tohto rozsudku.

10

Komisia začala zaslaním výzvy z 10. apríla 2001 Fínskej republike konanie o nesplnení povinnosti. Po tom, ako tento členský štát odpovedal listom zo 6. júla 2001, Komisia vypracovala 26. júna 2002 odôvodnené stanovisko. V tomto stanovisku uviedla, že vzhľadom na to, že stav ochrany vlkov je vo Fínsku nepriaznivý, že možno prijať iné riešenia a že povolenia na lov boli vydávané bez toho, aby bol riadne stanovený vzťah s jedincami, ktorí spôsobujú vážne škody, nezodpovedá lov vlkov, tak ako je povolený, podmienkam vyjadreným v článku 16 ods. 1 smernice o biotopoch. Fínska republika na toto odôvodnené stanovisko odpovedala listom z 28. augusta 2002.

11

Komisia však usúdila, že vytýkané nesplnenie povinnosti pretrváva, a 14. septembra 2005 podala túto žalobu.

12

Komisia predovšetkým poukazuje na to, že vlk je vo fínsku ohrozeným druhom a jeho stav ochrany v tomto členskom štáte preto nemožno považovať za priaznivý.

13

Ďalej Komisia tvrdí, že fínska prax spočívajúca v povoľovaní lovu ako preventívneho opatrenia je v rozpore s článkom 16 ods. 1 smernice o biotopoch. Ak totiž existuje vysoká pravdepodobnosť, že vlk spôsobuje vážne škody, je možné im zabrániť aj inak ako preventívnym usmrtením. Možno zvážiť použitie odpudzovačov, pachov, elektrických alebo iných plotov, uzavretie dobytka alebo psov počas noci, či dokonca náhrady občasných škôd. Ak sa lov povolí preventívne, je málo pravdepodobné, že usmrtenie sa bude týkať vlkov, ktorí spôsobujú vážne škody. Fínske orgány takéto povolenie v každom prípade vydávajú bez toho, aby bol riadne určený vzťah s jedincami, ktorí takéto škody spôsobujú. Za týchto okolností lov nepredstavuje veľmi účinný spôsob prevencie týchto škôd.

14

Komisia napokon tvrdí, že ročné územné kvóty, ktoré sú vopred stanovené ministerstvom poľnohospodárstva a lesov na obmedzené obdobie, nie sú opodstatnené, pretože výnimky zo systému prísnej ochrany sa musia preskúmať nezávisle na dotknutom období a musia byť posúdené oddelene pri každom povolení lovu v súlade s článkom 16 ods. 1 smernice o biotopoch. Okrem toho prax fínskych orgánov vedie k tomu, že vlci môžu byť legálne usmrcovaní, aj keď maximálna hranica stanovená ministerstvom poľnohospodárstva a lesov je vysoko prekročená. Najmä počas obdobia 2003 – 2004 bolo 11 povolení vydaných vo forme výnimky a okrem toho dve povolenia boli vydané políciou, aj keď maximálna hranica bola stanovená v počte osem vlkov. Počas tohto obdobia bolo nakoniec usmrtených 12 vlkov.

15

Berúc do úvahy, že stav ochrany vlkov je vo Fínsku nepriaznivý, že možno prijať iné riešenia a že povolenia na lov boli vydávané bez toho, aby bol riadne stanovený vzťah s jedincami, ktorí spôsobujú vážne škody, Komisia dospela k záveru, že lov vlkov je vo Fínsku povoľovaný v rozsahu, ktorý porušuje podmienky stanovené v článku 16 ods. 1 smernice o biotopoch.

16

Fínska vláda tvrdí, že na lov vlkov je potrebné povolenie, ktoré možno získať na základe písomnej a odôvodnenej žiadosti uvádzajúcej územie a počet dotknutých zvierat; takáto žiadosť sa podáva na miestnom obvode ochrany zveriny. Tento obvod, ktorý má k dispozícii potrebné znalosti týkajúce sa jeho územia, preskúma, či lov bráni udržaniu priaznivej úrovne ochrany druhu, či je možné prijať iné uspokojivé riešenie a či sú splnené podmienky na uplatnenie výnimky stanovené v článku 16 ods. 1 písm. a) až e) smernice o biotopoch.

17

Okrem toho rozhodnutia o povolení na lov sa tiež prijímajú podľa vyššej regionálnej hranice týkajúcej sa jedincov, ktoré môžu byť predmetom lovu v každom obvode ochrany zveriny, prijímanej ministerstvom poľnohospodárstva a lesov a zodpovedajúcej počtu jedincov, ktorí môžu byť biologicky odstránení bez toho, aby bola ohrozená populácia. Nejde preto o kvótu, ktorú treba dosiahnuť alebo vyčerpať.

18

Fínska vláda tvrdí, že jej prax neprekáža udržaniu priaznivého stavu ochrany populácie vlkov vo Fínsku. Táto populácia sa v priebehu posledných rokov výrazne zvýšila. To isté platí pre zemepisnú zónu osídlenia. Navyše údaje týkajúce sa dynamiky dotknutého druhu poukazujú na to, že tento druh sa bude môcť dlhodobo udržovať vo svojom prirodzenom biotope ako životaschopný komponent.

19

Pokiaľ ide o podmienku „neexistencie uspokojivej alternatívy“, táto vláda tvrdí, že s cieľom prevencie alebo zníženia škôd spôsobených vlkmi sa v čo najširšej miere využíva množstvo rôznych prostriedkov, a to jednotlivo alebo vo vzájomnej kombinácii. Predtým ako obvod ochrany zveriny povolí lov, zváži v každom prípade všetky ostatné riešenia. V tejto súvislosti fínska vláda trvá na tom, že náhradné riešenia, o ktorých hovorí v prejednávanej veci Komisia, nie sú vhodné pre každý individuálny prípad.

20

Podľa tejto vlády a v rozpore s tvrdením Komisie článok 16 ods. 1 smernice o biotopoch nezakazuje výnimky z prísneho systému ochrany s cieľom zabrániť vážnym škodám. Rovnako nepresné je tvrdenie, že rozhodnutia, ktorými príslušné vnútroštátne orgány povoľujú lov vlkov, neobsahujú identifikáciu vlkov, ktorí spôsobujú vážne škody. Tieto rozhodnutia totiž presne stanovujú zemepisné zóny, na ktoré sa tieto povolenia vzťahujú a v ktorých sa nachádzajú vlci spôsobujúci škody. Vlk je však zviera žijúce vo svorke, takže povolenie na lov nemôže vždy identifikovať jedinca alebo jedincov spôsobujúcich škody. Ak sú však známe dotknuté zvieratá patriace k svorke, sú práve títo jedinci predmetom vydaných povolení na lov. Okrem toho v prípade, že dotknuté zviera žije osamotene, je takisto možné ho individuálne označiť v povolení na lov.

21

Ako v bode 16 svojich návrhov správne uvádza generálna advokátka, Komisia v rámci tejto žaloby nenapáda ani fínsku právnu úpravu, ani konkrétny prípad usmrtenia vlkov, ale kritizuje správnu prax fínskych orgánov v oblasti lovu vlkov.

22

Aj keď príslušná vnútroštátna právna úprava je sama osebe zlučiteľná s právom Spoločenstva, nesplnenie povinnosti môže vyplývať z existencie správnej praxe, ktorá toto právo porušuje (pozri rozsudok z 27. apríla 2006, Komisia/Nemecko, C-441/02, Zb. s. I-3449, bod 47).

23

V tejto súvislosti z ustálenej judikatúry vyplýva, že v rámci konania o nesplnení povinnosti prináleží Komisii preukázať existenciu údajného nesplnenia povinnosti. Komisia musí Súdnemu dvoru predložiť dôkazy nevyhnutné nato, aby preveril existenciu tohto nesplnenia, bez toho, aby sa mohla odvolať na akúkoľvek právnu domnienku (pozri najmä rozsudky, zo 6. novembra 2003, Komisia/Spojené kráľovstvo, C-434/01, Zb. s. I-13239, bod 21, a Komisia/Nemecko, už citovaný, bod 48).

24

Preto v rámci tejto žaloby prináleží Komisii, aby predložila dôkaz, že prax uplatňovaná vo Fínsku negatívne zasiahla do prísneho systému ochrany vlkov ako druhu, ktorý je uvedený v prílohe IV písm. a), stanoveného v článku 12 ods. 1 smernice o biotopoch, keďže výnimky z tohto systému nie sú udeľované v súlade s podmienkami článku 16 ods. 1 tejto smernice (pozri v tomto zmysle rozsudok Komisia/Spojené kráľovstvo, už citovaný, bod 22).

25

Keďže toto ustanovenie upravuje režim výnimiek, ktorý treba vykladať doslovne a ktorý pri každej jednej výnimke zaťažuje orgán, ktorý o nej rozhoduje, dôkazným bremenom o existencii požadovaných podmienok, členské štáty sú povinné zaručiť, aby sa akýkoľvek zásah, ktorý sa týka chránených druhov, povolil len na základe rozhodnutí obsahujúcich presné a dostatočné odôvodnenie odkazujúce na dôvody, podmienky a požiadavky stanovené v článku 16 ods. 1 smernice o biotopoch. (pozri v tomto zmysle rozsudok z 8. júna 2006, WWF Italia a i., C-60/05, Zb. s. I-5083, bod 34).

26

V prejednávanej veci je nepochybné, že:

27

S ohľadom na kritérium vyjadrené v článku 1 písm. i) prvej zarážke smernice o biotopoch sa preto zdá, že stav ochrany vlkov vo Fínsku nebol na konci lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku priaznivý.

28

Z článku 16 ods. 1 smernice však vyplýva, že priaznivý stav ochrany predmetných populácií druhov na území ich prirodzeného výskytu je nevyhnutnou podmienkou predchádzajúcou udeleniu výnimiek uvedených v tomto ustanovení (pozri rozsudok z 10. mája 2007, Komisia/Rakúsko, C-508/04, Zb. s. I-3787, bod 115).

29

Berúc do úvahy túto skutočnosť, je mimoriadne udelenie takýchto výnimiek možné, ak sa riadne preukáže, že nemôžu zhoršiť nepriaznivý stav ochrany takýchto populácií alebo zabrániť obnoveniu ich priaznivého stavu ochrany. Podľa úvah formulovaných Komisiou najmä v bodoch 47 až 51 časti III jej dokumentu o orientácii na prísnu ochranu druhov zvierat, o ktoré má Spoločenstvo záujem, upravenú v smernici o biotopoch (Guidance document on the strict protection of animal species of community interrest provided by the „Habitats“ Directive 92/43/EEC v konečnom znení, február 2007), nemožno vylúčiť, že usmrtenie obmedzeného počtu jedincov nemá dosah na cieľ stanovený v článku 16 ods. 1 smernice o biotopoch spočívajúci v udržaní priaznivého stavu ochrany populácie vlkov na území jeho prirodzeného výskytu. Takáto výnimka by teda v súvislosti s dotknutým druhom bola neutrálna.

30

Z dvoch rozhodnutí udeľujúcich povolenie na lov vlkov, ktoré boli prijaté fínskymi orgánmi predtým, ako Komisia zaslala Fínskej republike výzvu, a ktoré boli predložené Súdnemu dvoru, vyplýva, že uvedené orgány povolili v týchto dvoch prípadoch lov stanoveného počtu vlkov v rámci dobre vymedzeného zemepisného územia, ale bez toho, aby sa pritom opierali o posúdenie stavu ochrany druhu, bez presného a dostatočného odôvodnenia v súvislosti s neexistenciou inej uspokojivej alternatívy a bez presnej identifikácie vlkov spôsobujúcich vážne škody, ktorí mohli byť usmrtení.

31

Rozhodnutia, ktoré jednak nevychádzajú z posúdenia dosahu usmrtenia vlkov, ktoré povoľujú, na udržanie priaznivého stavu ochrany populácie tohto druhu na území jeho prirodzeného výskytu a jednak neobsahujú presné a dostatočné odôvodnenie v súvislosti s neexistenciou inej uspokojivej alternatívy, sú v rozpore s článkom 16 ods. 1 smernice o biotopoch.

32

Je však potrebné pripomenúť, tak ako to vyplýva z bodu 21 tohto rozsudku, že Komisia nemá v úmysle touto žalobou poukazovať na konkrétne prípady, ale vytknúť fínskym úradom správnu prax v oblasti lovu vlkov.

33

V tejto súvislosti Súdny dvor rozhodol, že nato, aby mohlo správanie členského štátu, ktoré predstavuje správna prax v rozpore s požiadavkami práva Spoločenstva, znamenať nesplnenie povinnosti v zmysle článku 226 ES, je potrebné, aby táto správna prax mala určitý stupeň sústavnosti a všeobecnosti (pozri najmä rozsudok Komisia/Nemecko, už citovaný, bod 50).

34

Okrem toho, ako to vyplýva z ustálenej judikatúry, nesplnenie povinnosti sa musí posudzovať podľa situácie v členskom štáte, aká bola na konci lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku (pozri najmä rozsudok z 26. apríla 2005, Komisia/Írsko, C-494/01, Zb. s. I-3331, bod 29).

35

V prejednávanej veci Komisia nepredložila žiadne rozhodnutia týkajúce sa udelenia povolenia na lov vlkov, ktoré prijali fínske orgány po prijatí rozhodnutí uvedených v bode 30 tohto rozsudku, s výnimkou dvoch rozhodnutí z roku 2006, ktoré uvádza, aby zdôraznila pokrok, ktorý medzi časom v tejto veci fínske orgány urobili.

36

Komisia, ktorá v rámci tohto konania nikdy neuviedla neexistenciu lojálnej spolupráce uvedených orgánov, pokiaľ ide o oznámenie rozhodnutí týkajúcich sa udelenia povolenia na lov, však Súdnemu dvoru nepredložila žiadne rozhodnutie tohto typu z obdobia zodpovedajúceho koncu konania pred podaním žaloby, ktoré by mu mohlo poskytnúť dôkazy potrebné na overenie dôvodnosti uvádzaných výhrad.

37

Okrem toho je potrebné pripomenúť, že tak ako to bolo uvedené v bode 26 tohto rozsudku, počet reprodukčných párov sa zvýšil z 11 na 16 počas obdobia od roku 2001 do roku 2004. Navyše nie je spochybnené, že počas tohto obdobia sa celkový počet vlkov na fínskom území zvýšil z rozmedzia od 110 do 130 jedincov na rozmedzie 185 až 200 jedincov.

38

Aj keď tieto údaje nie sú nezvratné, v každom prípade môžu preukázať, že napriek lovom vlkov, ktoré boli ako výnimka vo Fínsku povolené, sa stav ochrany dotknutého druhu v tomto členskom štáte počas obdobia medzi fázou pred začatím súdneho konania a podstatnou časťou fázy pred podaním tejto žaloby citeľne a konštantne zlepšoval.

39

Komisia teda nepredložila dostatočné dôkazy o existencii správnej praxe pozostávajúcej z udeľovania povolení na lov vlkov fínskymi orgánmi, bez toho aby sa tieto povolenia opierali o posúdenie stavu ochrany druhu alebo aby poskytli presné a dostatočné odôvodnenie neexistencie inej uspokojivej alternatívy.

40

Pokiaľ ide o výhradu Komisie založenú na skutočnosti, že povolenia na lov sa vydávajú na preventívnom základe alebo v každom prípade bez toho, aby bol riadne stanovený vzťah s jedincom, ktorý spôsobuje vážnu škodu, je potrebné konštatovať, tak ako to v bode 29 svojich návrhov uviedla aj generálna advokátka, že článok 16 ods. 1 smernice o biotopoch nevyžaduje, aby pred prijatím výnimočných opatrení vznikli vážne škody.

41

Je však pravdou, že fínska vláda uznala, že vzhľadom na to, že vlk je zviera žijúce v svorke, povolenie na lov nemôže vždy identifikovať jedinca alebo jedincov spôsobujúcich vážne škody.

42

Aj keď nemožno vopred vylúčiť, že povolenie usmrtenia jedného alebo viacerých jedincov zo svorky vlkov, v ktorej sa nachádzajú zvieratá, ktoré spôsobujú alebo môžu spôsobiť takéto škody, môže uvedeným škodám zabrániť, eliminovať ich alebo ich znížiť, je nutné konštatovať, že dokumenty v spise takýto predpoklad nepotvrdzujú.

43

V tejto súvislosti je potrebné uviesť, tak ako je to uvedené v bode 5.4.5 plánu správy, že podľa jedného názoru lov vedie k tomu, že vlci sa ľudí obávajú, a preto prispieva k zníženiu škôd, kým podľa iného názoru lov vlkov v svorke škody len zvyšuje. Okrem toho je upresnené, že na túto tému existuje len málo štúdií.

44

Za týchto okolnosti je potrebné prijať výhradu Komisie o tom, že povolenia na lov sú vydávané na preventívnom základe.

45

Pokiaľ ide o skutočnosť, že rozhodnutia o vydaní povolenia na lov vlkov tiež podliehajú vyššej regionálnej hranici týkajúcej sa jedincov, ktoré môžu byť predmetom lovu v každom obvode ochrany zveriny, nemožno ju považovať za okolnosť, ktorá je v rozpore s článkom 16 ods. 1 smernice o biotopoch. Táto hranica, ktorá sa stanovuje podľa počtu jedincov, ktorí môžu byť zneškodnení bez ohrozenia dotknutého druhu, predstavuje, tak ako to v bode 33 svojich návrhov uviedla generálna advokátka, len rámec, v ktorom obvody ochrany zveriny môžu vydať povolenia na lov, ak sú splnené okrem iného podmienky článku 16 ods. 1 smernice o biotopoch.

46

Berúc do úvahy najmä okolnosti uvedené v bode 8 tohto rozsudku, skutočnosť, že počas obdobia 2003 – 2004 bola dotknutá hranica skutočne prekročená, nemôže sama osebe postačovať na preukázanie, že fínske orgány vydali povolenia na lov v rozsahu, ktorý môže poškodiť udržaniu priaznivého stavu ochrany populácie vlkov na území jej prirodzeného výskytu.

47

Z uvedeného vyplýva, že Fínska republika si tým, že povolila lov vlkov na preventívnom základe bez toho, aby bolo dokázané, že tento lov môže zabrániť vážnym škodám v zmysle článku 16 ods. 1 písm. b) smernice o biotopoch, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 12 ods. 1 a článku 16 ods. 1 písm. b) tejto smernice, a že v zostávajúcej časti je potrebné žalobu zamietnuť.

48

Podľa článku 69 ods. 3 prvého pododseku rokovacieho poriadku Súdny dvor môže rozdeliť náhradu trov konania medzi účastníkov konania alebo rozhodnúť tak, že každý z účastníkov konania znáša svoje vlastné trovy konania, ak účastníci konania mali úspech len v časti predmetu konania.

49

Keďže v prejednávanej veci mali účastníci konania úspech len v časti predmetu konania, je opodstatnené rozhodnúť tak, že každý z účastníkov konania znáša svoje vlastné trovy konania.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (druhá komora) rozhodol a vyhlásil: