1.6.2010   

SK

Úradný vestník Európskej únie

C 142/7

(1)

Rada 26. apríla 2010 preskúmala aktualizovaný program stability Írska na roky 2009 – 2014.

(2)

Po období veľmi vysokého rastu v druhej polovici deväťdesiatych rokov minulého storočia sa Írsko dostalo do fázy vyrovnanejšieho rastu podporovaného rastúcim domácim dopytom v rokoch 2001 – 2007. Konkurenčné postavenie Írska sa počas tohto obdobia mierne oslabilo v dôsledku inflácie cien a miezd spolu s klesajúcim rastom produktivity. Výrazné úpravy na trhu s nehnuteľnosťami oproti vrcholu v roku 2006 viedli k prudkému hospodárskemu poklesu, ktorý sa prehĺbil z dôvodu globálnej finančnej krízy a recesie hlavných obchodných partnerov Írska.

Napriek piatim konsolidačným balíkom prijatým od polovice roka 2008 spôsobil tento vývoj tiež veľmi výrazné zhoršenie verejných financií Írska, pričom saldo verejných financií sa dostalo z prebytku v roku 2007 do takého pomeru deficitu k HDP v roku 2009, ktorý sa vyjadruje dvojciferným číslom, a dlh verejných financií presiahol v roku 2009 referenčnú hodnotu 60 % HDP. Rada preto 27. apríla 2009 podľa článku 104 ods. 6 Zmluvy o ES rozhodla, že v Írsku existuje nadmerný deficit a 2. decembra 2009 stanovila termín na jeho odstránenie do roku 2014. Prvá kľúčová výzva pre nasledujúce roky sa týka zavedenia rozsiahlej a dôveryhodnej stratégie fiškálnej konsolidácie, ktorá by vychádzala z doteraz vynaloženého značného úsilia. Druhou výzvou je návrat k udržateľnému rastu, ktorý bude zahŕňať rekvalifikáciu a zvyšovanie kvalifikácie čerstvo nezamestnaných, opätovné dosiahnutie konkurencieschopnosti prostredníctvom opatrení zameraných na zvýšenie produktivity a primeranej mzdovej politiky, ako aj podporu procesu systematickej reštrukturalizácie vo finančnom sektore. Ďalšou dôležitou výzvou je reforma dôchodkového systému v záujme zlepšenia dlhodobej udržateľnosti verejných financií.

(3)

Hoci je pokles reálneho HDP zaznamenaný v kontexte krízy z väčšej časti spôsobený hospodárskym cyklom, kríza negatívne ovplyvnila aj úroveň potenciálneho produktu. Kríza môže navyše ovplyvniť potenciálny rast v strednodobom horizonte v dôsledku nižších investícií, obmedzení v dostupnosti úverov, zvyšovania štrukturálnej nezamestnanosti a v prípade jej ďalšieho pretrvávania aj v dôsledku čistého úbytku obyvateľstva v dôsledku migrácie do zahraničia. Vplyv hospodárskej krízy sa okrem toho znásobuje negatívnymi účinkami demografického starnutia na potenciálny produkt a udržateľnosť verejných financií. V takejto situácii bude nevyhnutné zrýchliť tempo štrukturálnych reforiem s cieľom podporiť potenciálny rast. Pre Írsko je dôležité najmä uskutočnenie reforiem v oblastiach ľudského kapitálu, hospodárskej súťaže a výskumu a vývoja.

(4)

V makroekonomickom scenári, z ktorého program vychádza, sa predpokladá, že po znížení reálneho HDP o 7,5 % v roku 2009 a o 1,4 % v roku 2010 sa hospodárstvo vráti k pozitívnemu rastu, ktorý v období 2011 – 2014 dosiahne v priemere 4 %. Pri posúdení na základe informácií dostupných v súčasnosti (2) sa zdá, že tento scenár je založený na realistických predpokladoch rastu v roku 2010 a priaznivých predpokladoch rastu v ďalšom období, najmä so zreteľom na zníženie tendencie rastu, ktoré sa očakáva v dôsledku súčasnej krízy v spojení s prebiehajúcimi úpravami súvah. Programový výhľad týkajúci sa inflácie sa javí byť realistický vzhľadom na predpokladaný dlhodobejší proces úprav na trhu práce. Plánovaný návrat k prebytku zahraničnej platobnej bilancie je podľa všetkého závislý od pokračujúceho zotavovania konkurencieschopnosti.

(5)

V programe sa odhaduje deficit verejných financií v roku 2009 na úrovni 11,7 % HDP. Do výrazného zhoršenia v porovnaní s deficitom na úrovni 7,2 % HDP v roku 2008 sa vo veľkej miere premieta výrazný dominový efekt, ktorý mala rozsiahla recesia na verejné financie vrátane značného výpadku vo výbere daní a prudkého nárastu výdavkov spojených s nezamestnanosťou. Dôležité konsolidačné balíky prijaté od polovice roka 2008 spolu s kombinovaným účinkom znižujúcim deficit, ktorý podľa odhadu dotknutých orgánov dosiahol 5 % HDP v roku 2009, zároveň pomohli obmedziť zhoršenie fiškálnej situácie. Hoci rozpočtová stratégia celkovo vytvára tlak na znižovanie deficitu, Írsko prijalo tiež malý balík stimulačných opatrení na podporu hospodárskej činnosti na úrovni 0,7 % HDP v súlade s európskym plánom na oživenie hospodárstva. V súlade so stratégiou ukončenia angažovanosti štátu, ktorú zastáva Rada, a s cieľom odstrániť nadmerný deficit do roku 2014, sa v priebehu celého obdobia programu plánuje pokračovať vo výraznom fiškálnom sprísnení.

(6)

Cieľom je, aby sa v porovnaní s rokom 2009 stabilizoval pomer deficitu k HDP na úrovni 11,6 % v roku 2010, a to v dôsledku významného balíka úspor dosahujúcich 2,5 % HDP, ktorý je vo všeobecnosti v súlade s odporúčaním Rady podľa článku 126 ods. 7 z 2. decembra 2009. Vzhľadom na prudké zvýšenie úrokového zaťaženia sa plánuje zlepšenie primárneho salda o 0,75 percentuálneho bodu HDP.

Takmer všetko úsilie zamerané na úpravy, medzi ktoré patrí zníženie platov vo verejnom sektore, úspory v oblasti sociálneho zabezpečenia, iné bežné úspory a zníženie verejných investícií, sa sústreďuje na strane výdavkov, pričom každé z týchto opatrení prispieva všeobecne rovnakou mierou k celkovému balíku. Na strane príjmov sa vplyv novej dane z uhlíka celkovo kompenzuje znížením štandardnej sadzby DPH a spotrebných daní z alkoholu. Napriek týmto konsolidačným opatreniam by sa pomer primárnych výdavkov k HDP zvýšil len nepatrne a odzrkadľoval by tak vyššie výdavky spojené s nezamestnanosťou. Očakáva sa zvýšenie pomeru príjmov k HDP o 1 percentuálny bod popri zvyšujúcich sa pomerov príspevkov na sociálne zabezpečenie a iných príjmov k HDP (3), čím by sa viac než vyrovnalo ďalšie zníženie pomeru daní k HDP. Plánovaná fiškálna pozícia v roku 2010 je podľa všetkého neutrálna, keďže sa predpokladá, že štrukturálny deficit, t. j. cyklicky upravený deficit bez jednorazových a iných dočasných opatrení vypočítaný podľa spoločne dohodnutej metodiky, zostane podľa odhadu v porovnaní s rokom 2009 celkovo nezmenený. Dôležité je však poznamenať, že bez balíka úspor na úrovni 2,5 % HDP by v roku 2010 došlo k ďalšiemu výraznému zhoršeniu fiškálnej pozície. Prebiehajúcim kľúčovým zhoršovaním fiškálnej pozície pri nezmenenej politike sa vysvetľuje rozpor medzi prístupom zdola nahor (balík úspor v rozpočte dosahuje 2,5 % HDP) a prístupom zhora nadol (nezmenený štrukturálny deficit) v súvislosti s odhadom daných úprav.

(7)

Hlavným cieľom strednodobej rozpočtovej stratégie programu je pokračovať v ďalšej konsolidácii s cieľom znížiť deficit pod 3 % HDP do konca obdobia programu (2014). Nominálny deficit by sa mal v roku 2011 zlepšiť o 1,75 percentuálneho bodu HDP, v roku 2012 o 2,75 percentuálneho bodu HDP, v roku 2013 o 2,25 percentuálneho bodu HDP a v roku 2014 o 2 percentuálne body HDP, pričom by sa primárne saldo malo znovu dostať do prebytku. Táto stratégia je v súčasnej situácii v súlade s odporúčaním Rady podľa článku 126 ods. 7 z 2. decembra 2009.

Na dosiahnutie týchto cieľov vláda predpokladá ďalšiu kvantifikovanú konsolidáciu na strane bežných výdavkov v rozpočte v spojení so zmrazením výšky kapitálových výdavkov (po znížení v roku 2011). Táto konsolidácia sa však neopiera o všeobecné opatrenia. V technických prognózach programu sa naznačuje konsolidácia založená hlavne na výdavkoch, keďže pomer výdavkov by sa znížil takmer o 7 percentuálnych bodov HDP v období 2010 – 2014, zvlášť v oblasti verejnej spotreby a sociálnych platieb, zatiaľ čo pomer príjmov by sa mal zvýšiť takmer o 2 percentuálne body. Očakáva sa zlepšenie štrukturálneho salda o 1 percentuálny bod HDP v roku 2011 a o 1,75 percentuálneho bodu ročne v období 2012 až 2014. Ako oznámili dotknuté orgány, strednodobým rozpočtovým cieľom pre rozpočtovú pozíciu Írska je štrukturálny deficit na úrovni 0,5 % HDP, s ktorého dosiahnutím sa v programe nepočíta počas obdobia programu. Vzhľadom na najnovšie prognózy a úroveň dlhu sa v strednodobom rozpočtovom cieli odzrkadľujú ciele paktu.

(8)

Rozpočtové výsledky by mohli byť v roku 2010 horšie a v nasledujúcom období podstatne horšie, ako sa plánovalo. Po prvé, rozsiahla konsolidácia plánovaná od roku 2011 sa neopiera o opatrenia, takže plánovaný prínos opatrení týkajúcich sa príjmov v porovnaní s opatreniami týkajúcimi sa výdavkov k tejto konsolidácii nie je jasný. Toto riziko sa znásobuje tým, že dokonca aj plánovaný rozsah konsolidačných balíkov pre jednotlivé roky by sa mal preskúmať v kontexte budúcich rozpočtov, a to napriek skutočnosti, že v roku 2010 sa realizoval balík úspor v takom rozsahu, v akom sa predtým oznámil. Po druhé, závažné riziko zhoršovania je spojené s hospodárskym výhľadom, ktorý sa v neskorších rokoch programu zdá byť priaznivý. So zreteľom na rozsah plánovanej konsolidácie navyše existuje riziko nadmerných výdavkov v roku 2010 a tiež neskôr, a to do tej miery, že stratégia, ktorú ešte vždy treba objasniť, by mala vychádzať z obmedzovania výdavkov. Zároveň sa pripomína, že od polovice roku 2008 sa už vykonala rozsiahla konsolidácia. Ďalšie špecifické riziká súvisia s bankovými zárukami vlády na podporu finančného sektora, ktoré by v prípade ich uplatnenia mali za následok zvýšenie deficitu a dlhu. Určitú časť nákladov v súvislosti so štátnou podporu finančnému sektoru by však bolo možné v budúcnosti takisto získať späť.

(9)

Pomer hrubého verejného dlhu k HDP v roku 2009 presahoval referenčnú hodnotu uvedenú v zmluve a podľa plánu by mal mať do roku 2012 stúpajúcu tendenciu. Konkrétne sa pomer dlhu k HDP podľa programu zvýšil takmer na úroveň 66 % v roku 2009 v porovnaní so 44 % v roku 2008. Hlavnou hnacou silou tohto zvýšenia (+ 10 percentuálnych bodov) bol primárny deficit. Podporujúci efekt snehovej gule (zvyšujúce sa úrokové výdavky a záporný rast nominálneho HDP) a nepriaznivé zosúladenie dlhu a deficitu (hlavne v súvislosti s financovaním kapitálových injekcií do finančného sektora) k tomu v značnej miere tiež prispeli. V programe sa plánuje ďalšie prudké zvýšenie pomeru dlhu k HDP na najvyššiu úroveň takmer vo výške 84 % v roku 2012, po ktorom nasleduje postupný pokles pod úroveň 81 % do konca obdobia programu (2014) popri zlepšujúcom sa primárnom salde, očakávanom návrate k silnému rastu nominálneho HDP a uvoľnení zostatkov hotovosti, ktoré sa v súčasnosti preventívne zadržiavajú kvôli neistote na finančných trhoch. So zreteľom na pravdepodobnú potrebu ďalších značných kapitálových injekcií do bánk a negatívne riziká, ktorým sú vystavené rozpočtové ciele, je vývoj pomeru dlhu k HDP pravdepodobne menej priaznivý, ako sa predpokladá v programe.

(10)

V strednodobých prognózach dlhu, v ktorých sa predpokladá, že miera rastu HDP sa len postupne zotaví na hodnoty predpokladané pred krízou a že miery zdanenia sa vrátia na predkrízové úrovne, a ktoré zahŕňajú predpokladané zvýšenie výdavkov súvisiacich so starnutím obyvateľstva, sa ukazuje, že rozpočtovou stratégiou, s ktorou sa počíta v programe, by sa v súčasnej situácii a bez ďalšej zmeny politiky stabilizoval pomer dlhu k HDP do roku 2020.

(11)

Dlhodobý vplyv starnutia obyvateľstva na rozpočet je jednoznačne vyšší ako priemer EÚ, najmä v dôsledku pomerne vysokého plánovaného nárastu výdavkov na dôchodky v nadchádzajúcich desaťročiach. Rozpočtovou pozíciou v roku 2009, predpokladanou v programe, sa znásobuje rozpočtový vplyv starnutia obyvateľstva na stabilizačný interval.

V národnom dôchodkovom rezervnom fonde (National Pension Reserve Fund) sa nahromadili aktíva s cieľom v predstihu zabezpečiť finančné prostriedky na časť budúcich výdavkov na dôchodky. Znížením vysokého primárneho deficitu v strednodobom horizonte, ako sa predpokladá v programe, a vykonaním štrukturálnych reformných opatrení vrátane obmedzenia podstatného nárastu výdavkov spojených so starnutím obyvateľstva by sa prispelo k zníženiu rizík pre udržateľnosť verejných financií, ktoré sa v správe Komisie o udržateľnosti z roku 2009 (4) hodnotia ako vysoké. Podľa programu sa má reforma dôchodkového systému vo verejnom sektore pre nových zamestnancov vo verejnej službe zaviesť v roku 2010. Výplaty dôchodkov by potom vychádzali skôr z priemerného zárobku za obdobie zamestnania ako z konečného platu, zatiaľ čo vek odchodu do dôchodku by sa zvýšil o jeden rok, a to na 66 rokov. Bude dôležité uskutočniť rozsiahlejšie reformy, ktoré sa zamerajú na plánované zvýšenie výdavkov súvisiacich so starnutím obyvateľstva. Príslušné orgány 3. marca 2010 uverejnili dokument „Národný dôchodkový rámec“ („National Pensions Framework“), v ktorom uviedli svoje plány reformy dôchodkového systému vrátane postupného zvyšovania veku, v ktorom ľudia získajú nárok na štátny dôchodok, a to zo súčasných 65 rokov na 68 rokov v roku 2028 (5).

(12)

Strednodobý rozpočtový rámec Írska má určité nedostatky. Konkrétne sa v ďalších rozpočtoch môžu zmeniť rozpočtové ciele na roky presahujúce obdobie, na ktoré sa vzťahuje daný rozpočet, najmä pokiaľ ide o balíky výdavkov. Ako dokazujú skúsenosti, pri existencii (stálych) neočakávaných príjmov takáto situácia výkonnej moci sťažuje uplatňovanie obozretnej fiškálnej politiky. V programe sa potvrdzuje význam pevného rozpočtového rámca a vyzdvihuje sa nedávne zavedenie kvantifikovaných cieľov pre konsolidačné balíky na roky presahujúce rok, na ktorý sa vzťahuje rozpočet, v doplňujúcom rozpočte prijatom v apríli 2009. Ako sa však už uviedlo, kvantifikované ciele stanovené na neskoršie roky programu sa v programe stability neopierajú o konkrétne opatrenia.

Bez uvedenia ďalších podrobností z programu vyplýva, že sa uvažuje o ďalších reformách, ako je napríklad zavedenie záväzných viacročných balíkov pre súčasné výdavky a fiškálneho pravidla, ktorým sa ustanoví využívanie budúcich neočakávaných príjmov na účely znižovania deficitu. Pokiaľ ide o krátkodobejší rozpočtový rámec, aj keď dotknuté orgány uverejňujú mesačné výkazy o vývoji príjmov a výdavkov ústrednej vlády, bude dôležité, aby sa pravidelne preskúmavali rozpočtové plány s vyššou ako ročnou frekvenciou v záujme obmedzenia rizika odklonenia sa od stanovených cieľov.

(13)

Prudký pokles príjmov zaznamenaný v kontexte úprav na trhu s nehnuteľnosťami a rozsiahlejšia recesia odhalili niektoré nedostatky írskeho daňového systému, medzi ktoré patrí úzky daňový základ a vysoká závislosť od zdaňovania obchodov s aktívami. Potreba rozšíriť daňový základ v kontexte komplexnej strednodobej stratégie bola kľúčovým posolstvom správy, ktorú v septembri 2009 uverejnil výbor pre dane zriadený vládou. Táto správa spolu s odporúčaniami na zlepšenie programov verejných výdavkov zo správy, ktorú v júli 2009 uverejnila „osobitná skupina pre preskúmanie verejných výdavkov a čísel“ („Review Group on Public Service Expenditure and Numbers“), sa podľa programu použije v ďalšej rozpočtovej stratégii vlády. Obmedzené množstvo odporúčaní sa už zohľadnilo v rozpočte na rok 2010 vrátane zavedenia dane z uhlíka. Uvedenými reformami, ktoré sa týkajú dôchodkového systému vo verejnom sektore spolu s ďalšími dôchodkovými reformami, o ktorých sa uvažuje, by sa podľa programu ešte zlepšila kvalita verejných financií Írska.

(14)

Celkovo je v roku 2010 rozpočtová stratégia vytýčená v programe v zásade v súlade s odporúčaním Rady podľa článku 126 ods. 7. Rozpočtová stratégia však od roku 2011 nemusí byť v súlade s odporúčaním Rady vzhľadom na riziká, ktorým sú vystavené rozpočtové ciele. Predovšetkým musia mať ciele deficitu na roky 2011 – 2014 oporu v konkrétnych opatreniach a plány na celé obdobie sa musia posilniť s cieľom zamerať sa na riziká menej priaznivého rastu HDP a prekročenia na strane výdavkov.

Výrazný cyklický príspevok ku konsolidácii v neskorších rokoch programu, ktorý sa predpokladá v programe a ktorý je v súlade s jeho priaznivým makroekonomickým scenárom, znamená, že priemerná ročná štrukturálna konsolidácia potrebná podľa programu na odstránenie nadmerného deficitu do roku 2014 nedosahuje 2 percentuálne body HDP, ktoré odporúča Rada. Potvrdzuje sa tak záver, že príslušné orgány by mali byť pripravené prijať ďalšie opatrenia popri plánovaných konsolidačných balíkoch v prípade, že sa rast ukáže nižší, ako sa predpokladalo v programe. Pokiaľ sa tieto riziká nebudú primerane riešiť a pokiaľ sa konsolidačné plány nevykonajú v plnom rozsahu, rozpočtová stratégia nemusí stačiť na to, aby sa pomer verejného dlhu k HDP do konca obdobia programu začal znovu znižovať. Dôsledné vykonávanie konsolidačnej stratégie programu, ktoré vychádza z už vynaloženého značného úsilia, by takisto bolo primerané vzhľadom na vysoké riziká pre dlhodobú udržateľnosť verejných financií, ktoré sú vyvolané očakávanou zmenou vo výdavkoch spojených so starnutím obyvateľstva v strednodobom horizonte, ako aj rýchlym plánovaným nárastom dlhu a pravdepodobnou potrebou ďalšej podpory finančnému sektoru.

(15)

Pokiaľ ide o požiadavky na údaje stanovené v kódexe pravidiel pre programy stability a konvergenčné programy, program má určité nedostatky, pokiaľ ide o povinné i nepovinné údaje (6). Vo svojich odporúčaniach podľa článku 126 ods. 7 z 2. decembra 2009 v záujme odstránenia nadmerného deficitu Rada zároveň vyzvala Írsko, aby v osobitnej kapitole v aktualizácii programu stability predkladalo správy o pokroku dosiahnutom pri vykonávaní odporúčaní Rady. Írsko čiastočne splnilo toto odporúčanie. Konkrétne, konsolidácia sa v neskoršom období programu neopiera o všeobecné opatrenia.

(i)

dôsledne plnilo rozpočet na rok 2010 a podporilo plánované konsolidačné balíky na nasledujúce roky konkrétnymi opatreniami v rámci rozsiahlej konsolidačnej stratégie v záujme dosiahnutia odporúčanej priemernej ročnej fiškálnej konsolidácie na úrovni 2 % HDP v súlade s článkom 126 ods. 7 odporúčania, a pritom bolo pripravené prijať ďalšie konsolidačné opatrenia v prípade, že sa prejavia riziká spojené so skutočnosťou, že makroekonomický scenár programu je optimistickejší ako scenár, ktorý je základom odporúčania podľa článku 126 ods. 7, a v súlade s odporúčaním v rámci postupu pri nadmernom deficite využilo všetky príležitosti nad rámec fiškálnej konsolidácie vrátane príležitostí vyplývajúcich z lepších hospodárskych podmienok, aby sa urýchlilo znižovanie pomeru hrubého dlhu k HDP smerom k referenčnej hodnote 60 %;

(ii)

vzhľadom na značné plánované zvyšovanie výdavkov spojených so starnutím obyvateľstva, ako aj ďalšie zvyšovanie dlhu očakávané počas celého obdobia programu, zlepšilo dlhodobú udržateľnosť verejných financií tým, že zavedie ďalšie opatrenia v rámci dôchodkových reforiem;

(iii)

obmedzilo riziká spojené s danými úpravami, posilnilo vykonateľný charakter svojho strednodobého rozpočtového rámca a dôsledne monitorovalo dodržiavanie rozpočtových cieľov počas celého roka.