–

španielska vláda, v zastúpení: L. Aguilera Ruiz, splnomocnený zástupca,

–

Európska komisia, v zastúpení: C. Cattabriga a I. Galindo Martín, splnomocnené zástupkyne,

1

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území (Ú. v. EÚ L 348, 2008, s. 98).

2

Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi MO a Subdelegación del Gobierno en Toledo (zastúpenie vlády v provincii Toledo, Španielsko) vo veci neoprávneného pobytu MO na španielskom území.

3

Článok 1 smernice 2008/115 s názvom „Predmet úpravy“ stanovuje:

„Touto smernicou sa ustanovujú spoločné normy a postupy, ktoré sa majú uplatňovať v členských štátoch na návrat neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín v súlade so základnými právami ako všeobecnými zásadami práva Spoločenstva a medzinárodného práva vrátane záväzkov týkajúcich sa ochrany utečencov a ľudských práv.“

4

Článok 3 tejto smernice stanovuje:

„Na účely tejto smernice sa uplatňujú tieto vymedzenia pojmov:

…

…“

5

Článok 4 uvedenej smernice s názvom „Priaznivejšie ustanovenia“ vo svojich odsekoch 2 a 3 stanovuje:

„2.   Táto smernica sa uplatňuje bez toho, aby bolo dotknuté akékoľvek ustanovenie acquis Spoločenstva v oblasti prisťahovalectva a azylu, ktoré môže byť priaznivejšie pre štátneho príslušníka tretej krajiny.

3.   Táto smernica sa uplatňuje bez toho, aby bolo dotknuté právo členských štátov prijať alebo zachovať ustanovenia priaznivejšie pre osoby, na ktoré sa uplatňuje, ak sú zlučiteľné s touto smernicou.“

6

Podľa článku 6 tejto istej smernice s názvom „Rozhodnutie o návrate“:

„1.   Členské štáty vydajú rozhodnutie o návrate každého štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území bez toho, aby boli dotknuté výnimky uvedené v odsekoch 2 až 5.

2.   Od štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území členského štátu a majú platné povolenie na pobyt alebo iné oprávnenie udeľujúce právo na pobyt, ktoré vydal iný členský štát, sa vyžaduje, aby bezodkladne odišli na územie tohto iného členského štátu. Ak dotknutý štátny príslušník tretej krajiny túto požiadavku nedodrží alebo ak sa z dôvodu verejného poriadku alebo národnej bezpečnosti požaduje jeho bezodkladný odchod, uplatňuje sa odsek 1.

3.   Členské štáty nemusia vydať rozhodnutie o návrate štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na jeho území, v prípade, ak si dotknutého štátneho príslušníka tretej krajiny vezme späť iný členský štát na základe dvojstranných dohôd alebo dojednaní platných v čase nadobudnutia účinnosti tejto smernice. V takom prípade členský štát, ktorý vzal späť dotknutého štátneho príslušníka tretej krajiny, uplatní odsek 1.

4.   Členské štáty môžu kedykoľvek rozhodnúť o udelení samostatného povolenia na pobyt alebo iného oprávnenia poskytujúceho štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území, právo na pobyt z humanitárnych dôvodov, dôvodov hodných osobitného zreteľa alebo iných dôvodov. V tomto prípade sa nevydáva rozhodnutie o návrate. Ak sa rozhodnutie o návrate už vydalo, zruší sa alebo sa pozastaví jeho účinnosť na dobu trvania platnosti povolenia na pobyt alebo iného oprávnenia, ktorým sa udeľuje právo na pobyt.

5.   Ak v prípade štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na území členského štátu prebieha konanie o obnovenie povolenia na jeho pobyt alebo iného oprávnenia udeľujúceho právo na pobyt, tento členský štát bez toho, aby bol dotknutý odsek 6, zváži možnosť upustiť od vydania rozhodnutia o návrate až do ukončenia uvedeného konania.

…“

7

Článok 7 smernice 2008/115, nazvaný „Dobrovoľný odchod“, vo svojich odsekoch 1 a 4 stanovuje:

„1.   V rozhodnutí o návrate sa poskytne primeraná lehota na dobrovoľný odchod v dĺžke od siedmich do tridsiatich dní bez toho, aby boli dotknuté výnimky uvedené v odsekoch 2 a 4. …

…

4.   Ak existuje riziko úteku alebo ak žiadosť o legálny pobyt bola zamietnutá ako zjavne neodôvodnená alebo podvodná, alebo ak dotknutá osoba predstavuje riziko pre verejný poriadok, verejnú bezpečnosť alebo národnú bezpečnosť, členské štáty môžu upustiť od poskytnutia lehoty na dobrovoľný odchod…“

8

Článok 8 tejto smernice s názvom „Odsun“ vo svojom odseku 1 stanovuje:

„Členské štáty prijmú všetky opatrenia potrebné na vykonanie rozhodnutia o návrate, ak sa neposkytla lehota na dobrovoľný odchod v súlade s článkom 7 ods. 4 alebo sa nesplnila povinnosť návratu v rámci lehoty na dobrovoľný odchod poskytnutej v súlade s článkom 7.“

9

Článok 53 ods. 1 písm. a) Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (organický zákon č. 4/2000 o právach a slobodách cudzincov v Španielsku a o ich sociálnej integrácii) z 11. januára 2000 (BOE č. 10 z 12. januára 2000, s. 1139), v znení Ley Orgánica 2/2009 (organický zákon č. 2/2009) z 11. decembra 2009 (BOE č. 299 z 12. decembra 2009, s. 104986) (ďalej len „zákon o cudzincoch“), definuje ako „závažný“ priestupok „neoprávnené zdržiavanie sa na španielskom území z dôvodu nepredĺženia pobytu alebo nevydania povolenia na pobyt, alebo z dôvodu, že platnosť uvedeného povolenia uplynula pred viac ako tromi mesiacmi bez toho, aby dotknutá osoba požiadala o ich obnovenie v lehote stanovenej právnou úpravou“.

10

Podľa článku 55 ods. 1 písm. b) zákona o cudzincoch za závažné priestupky možno ako sankciu uložiť pokutu od 501 až do 10000 eur.

11

Podľa článku 57 tohto zákona:

„1.   Ak sa tohto priestupku dopustia cudzinci a ak predmetné konanie možno posúdiť ako ‚veľmi závažné‘ alebo ‚závažné‘ v zmysle článku 53 ods. 1 písm. a), b), c), d) a f) tohto organického zákona, možno v príslušnom správnom konaní a na základe odôvodneného rozhodnutia, ktoré posúdi skutočnosti, ktoré tvoria priestupok, nahradiť s ohľadom na zásadu proporcionality sankciu pokuty odsunom zo španielskeho územia.

…“

3.   Sankciu odsunu nemožno v žiadnom prípade uložiť spolu s pokutou.

…“

12

Článok 63 uvedeného zákona týkajúci sa „prednostného konania“ vo svojom odseku 7 stanovuje:

„Výkon rozhodnutia o odsune v prípadoch uvedených v tomto článku sa uskutoční okamžite.“

13

§ 63a ods. 2 toho istého zákona stanovuje:

„Rozhodnutie, ktorým sa prijíma opatrenie spočívajúce v odsune, prejednávané v rámci riadneho konania, zahŕňa lehotu na dobrovoľné opustenie územia štátu zo strany dotknutej osoby. Trvanie uvedenej lehoty je stanovené v dĺžke od siedmich do tridsiatich dní a začína plynúť okamihom doručenia tohto rozhodnutia. Lehotu na dobrovoľné opustenie stanovenú v rozhodnutí o odsune možno predĺžiť o primeraný čas s ohľadom na okolnosti každého konkrétneho prípadu, ako je dĺžka pobytu, starostlivosť o školopovinné deti alebo existencia iných rodinných a sociálnych väzieb.“

14

Dňa 14. januára 2017 Comisaría de Talavera de la Reina (Komisariát polície v Talavere de la Reina, Španielsko) rozhodol začať prednostné konanie o odsune proti MO, kolumbijskému štátnemu príslušníkovi, z dôvodu údajného porušenia článku 53 ods. 1 písm. a) zákona o cudzincoch.

15

V rámci tohto konania MO vyhlásil, že vstúpil do Španielska v roku 2009 vo veku 17 rokov na základe víza spojeného s povolením na pobyt vydaným na účely zlúčenia rodiny so svojou matkou. Predložil cestovný pas platný do 24. decembra 2018, povolenie na pobyt platné do roku 2013, ako aj potvrdenie o prihlásení pobytu v obci Talavera de la Reina, pričom k tomuto prihláseniu došlo v roku 2015. MO potvrdil, že počas svojho pobytu v Španielsku často pracoval a predložil viacero pracovných zmlúv, ako aj potvrdenie o zamestnaní a bankový výpis. Vyhlásil, že nemá zápis v registri trestov a má trvalé bydlisko v Talavera de la Reina. MO taktiež predložil ďalšie dokumenty, najmä kartu mestskej knižnice, kartu zdravotného poistenia, ako aj osvedčenia potvrdzujúce navštevované kurzy a absolvované vzdelávanie.

16

Dňa 3. februára 2017 Subdelegado del Gobierno en Toledo (zástupca vlády v provincii Toledo, Španielsko) (ďalej len „zástupca vlády“) vydal rozhodnutie o odsune voči MO na základe článku 53 ods. 1 písm. a) zákona o cudzincoch spolu so zákazom opätovného vstupu na španielske územie v trvaní piatich rokov. V tejto súvislosti zástupca vlády vychádzal z judikatúry Tribunal Supremo (Najvyšší súd, Španielsko), ktorá povoľuje odsun v prípade, keď je neoprávnený pobyt sprevádzaný negatívnym prvkom v správaní dotknutej osoby. Tieto skutočnosti vo veci samej odkazujú na to, že posledná uvedená osoba nepodložila vstup do Španielska cez hraničný prechod, neuviedla dĺžku svojho pobytu v tomto členskom štáte a nemala žiadny doklad totožnosti. Okrem toho uvedený zástupca konštatoval, že odsun, pokiaľ ide o MO, nevedie k vykoreneniu z rodiny, keďže MO nepreukázal existenciu väzieb s priamymi príbuznými po vzostupnej línii, alebo s priamymi potomkami, ktorí majú oprávnený pobyt v Španielsku.

17

MO podal proti rozhodnutiu o odsune prijatému zástupcom vlády žalobu na Juzgado de lo Contencioso‑Administrativo de Toledo (Provinčný správny súd Toledo, Španielsko), ktorú tento súd zamietol.

18

MO podal proti rozhodnutiu uvedeného súdu odvolanie na Tribunal Superior de Justicia de Castilla‑La Mancha (Vyšší súd Kastília‑La Mancha, Španielsko).

19

Tento súd spresňuje, že výklad vnútroštátnej právnej úpravy, ktorý podal Tribunal Supremo (Najvyšší súd), uvedený v bode 16 tohto rozsudku, prevzal španielsky zákonodarca v rámci zmeny tejto právnej úpravy organickým zákonom č. 2/2009.

20

Vnútroštátny súd sa domnieva, že zástupca vlády nesprávne konštatoval prítomnosť negatívneho prvku v správaní MO. Žalobca totiž v priebehu konania predložil platný cestovný pas, vstupné vízum na španielske územie, ako aj povolenia na pobyt do roku 2013. MO je okrem toho spätý so Španielskom tak zo sociálneho, ako aj rodinného hľadiska.

21

Pokiaľ ide o správanie MO, tento súd uvádza, že spis, ktorý mu bol predložený na preskúmanie, neobsahuje žiadnu negatívnu skutočnosť, ktorá by sa spájala s obyčajným nelegálnym pobytom dotknutej osoby v Španielsku.

22

V tejto situácii sa vnútroštátny súd pýta na dôsledky, ktoré treba vyvodiť z rozsudku z 23. apríla 2015Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260), na posúdenie situácie MO. V tomto rozsudku totiž Súdny dvor rozhodol, že smernica 2008/115 sa má vykladať v tom zmysle, že bráni právnej úprave členského štátu, ktorá v prípade neoprávneného pobytu štátnych príslušníkov tretích krajín na území tohto štátu stanovuje podľa okolností uloženie pokuty alebo odsunu, pričom sa tieto opatrenia navzájom vylučujú.

23

V tejto veci sa situácia MO riadi rovnakou vnútroštátnou právnou úpravou, ktorá bola uplatniteľná vo veci, v ktorej bol vydaný tento rozsudok Súdneho dvora. Navyše podľa výkladu, ktorý podal Tribunal Supremo (Najvyšší súd) pred vyhlásením uvedeného rozsudku, odsun štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava v Španielsku, z vnútroštátneho územia možno nariadiť len v prípade existencie ďalších priťažujúcich okolností.

24

Po vyhlásení rozsudku z 23. apríla 2015, Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260), Tribunal Supremo (Najvyšší súd) rozhodol, najmä v rozsudku z 30. mája 2019, že španielske správne a súdne orgány sú oprávnené odmietnuť uplatnenie ustanovení zákona o cudzincoch, ktoré stanovujú prednosť uloženia pokuty a ktoré vyžadujú, aby opatrenie spočívajúce v odsune bolo výslovne odôvodnené existenciou priťažujúcich okolností. Tribunal Supremo (Najvyšší súd) tým priamo uplatnil ustanovenia smernice 2008/115 v neprospech dotknutej osoby, čím sprísnil jej trestnú zodpovednosť. V nadväznosti na rozsudok z 23. apríla 2015, Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260), totiž španielske súdy boli povinné pristúpiť k takémuto priamemu uplatneniu tejto smernice, aj keby toto uplatnenie malo byť na úkor dotknutých osôb.

25

Vnútroštátny súd má pochybnosti o možnosti oprieť sa vo veci samej priamo o ustanovenia smernice 2008/115 na účely nariadenia odsunu MO, a to aj v prípade neexistencie priťažujúcich okolností, ktoré by sa spájali s neoprávneným pobytom dotknutej osoby na španielskom území. V tejto súvislosti pripomína judikatúru Súdneho dvora, ktorá vylučuje možnosť priamo uplatniť ustanovenia smernice vo vzťahu k jednotlivcovi, najmä rozsudky z 26. februára 1986, Marshall (152/84, EU:C:1986:84), a z 11. júna 1987, X (14/86, EU:C:1987:275). Tento súd navyše odkazuje na rozsudok z 5. decembra 2017, M. A. S. a M. B. (C‑42/17, EU:C:2017:936), ktorý vzhľadom na zásadu zákonnosti trestných činov a trestov stanovuje obmedzenia povinnosti konformného výkladu smerníc.

26

Za týchto podmienok Tribunal Superior de Justicia de Castilla‑La Mancha (Vyšší súd Kastília‑La Mancha) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:

„Je v súlade s judikatúrou Súdneho dvora Európskej únie týkajúcou sa obmedzenia priameho účinku smerníc taký výklad rozsudku z 23. apríla 2015, Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260), podľa ktorého španielsky správny orgán a španielske súdy môžu priamo uplatniť smernicu 2008/115 v neprospech štátneho príslušníka tretej krajiny, s opomenutím a neuplatnením priaznivejších vnútroštátnych ustanovení v oblasti sankcií, so zhoršením jeho trestnej zodpovednosti a s možným nedodržaním zásady zákonnosti v trestnej oblasti, a má sa riešenie nesúladu španielskej právnej úpravy vo vzťahu k smernici [2008/115] uskutočniť prostredníctvom právnej reformy alebo jedným z postupov stanovených v práve [Únie] s cieľom uložiť štátu povinnosť správne prebrať smernice namiesto priameho uplatnenia smernice [2008/115]?“

27

Svojou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má smernica 2008/115 vykladať v tom zmysle, že ak vnútroštátna právna úprava v prípade neoprávneného pobytu štátneho príslušníka tretej krajiny na území členského štátu stanovuje uloženie pokuty alebo nariadenie odsunu, pričom toto posledné uvedené opatrenie možno prijať len vtedy, ak existujú priťažujúce okolnosti týkajúce sa tohto štátneho príslušníka, ktoré sa pripájajú k neoprávnenému pobytu tohto štátneho príslušníka, príslušný vnútroštátny orgán môže priamo vychádzať z ustanovení tejto smernice na účely prijatia rozhodnutia o návrate a vykonať toto rozhodnutie, a to aj v prípade neexistencie takýchto priťažujúcich okolností.

28

Na úvod treba pripomenúť, že ako vyplýva z návrhu na začatie prejudiciálneho konania, táto vnútroštátna právna úprava uplatniteľná od prijatia organického zákona č. 2/2009, ktorým bol zmenený organický zákon č. 4/2000, potvrdila riešenie, ktoré prijal Tribunal Supremo (Najvyšší súd), uvedené v bode 23 tohto rozsudku.

29

Uvedená vnútroštátna právna úprava bola predmetom rozsudku z 23. apríla 2015, Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260). Ako vyplýva z bodov 31 a 32 tohto rozsudku, článok 6 ods. 1 smernice 2008/115 v prvom rade stanovuje najmä povinnosť členských štátov vydať rozhodnutie o návrate každého štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území. Ak sa totiž zistí, že ide o neoprávnený pobyt, vnútroštátne príslušné orgány musia na základe tohto článku a bez toho, aby boli dotknuté výnimky uvedené v odsekoch 2 až 5 toho istého článku, vydať rozhodnutie o návrate.

30

Súdny dvor rozhodol, že dotknutá španielska právna úprava, ktorá v prípade neoprávneného pobytu štátnych príslušníkov tretích krajín na španielskom území stanovuje podľa okolností uloženie pokuty alebo vyhostenie, pričom sa tieto opatrenia navzájom vylučujú, môže znemožniť uplatnenie spoločných noriem a postupov stanovených v smernici 2008/115, a prípadne oddialiť návrat, a tak ohroziť potrebný účinok tejto smernice (pozri v tomto zmysle rozsudok z 23. apríla 2015, Zaizoune, C‑38/14, EU:C:2015:260, bod 40).

31

Súdny dvor preto rozhodol, že smernica 2008/115, najmä jej článok 6 ods. 1 a článok 8 ods. 1 v spojení s článkom 4 ods. 2 a 3 sa má vykladať v tom zmysle, že bráni takejto právnej úprave (rozsudok z 23. apríla 2015, Zaizoune, C‑38/14, EU:C:2015:260, bod 41).

32

Ako vyplýva z návrhu na začatie prejudiciálneho konania, Tribunal Supremo (Najvyšší súd) po vyhlásení tohto rozsudku Súdneho dvora rozhodol, že španielske správne a súdne orgány sú oprávnené odmietnuť uplatnenie tejto vnútroštátnej právnej úpravy, ktorá nie je v súlade so smernicou 2008/115, a vychádzať priamo z nej na účely uloženia opatrenia spočívajúceho v odsune v prípade neoprávneného pobytu na španielskom území, a to aj v prípade neexistencie iných priťažujúcich okolností.

33

V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že vnútroštátne súdy, ktoré uplatňujú vnútroštátne právo, sú v súlade s obmedzeniami stanovenými všeobecnými právnymi zásadami povinné vykladať ho v čo najväčšej miere s ohľadom na znenie a účel predmetnej smernice tak, aby sa dosiahol ňou sledovaný výsledok (rozsudok z 19. marca 2020, Sánchez Ruiz a i., C‑103/18 a C‑429/18, EU:C:2020:219, bod 121).

34

V prejednávanej veci sa zdá, že vnútroštátny súd, ktorému prináleží určiť, či môže podať výklad vnútroštátnej právnej úpravy, o ktorú ide vo veci samej, v súlade s právom Únie, túto možnosť vylučuje. Domnieva sa, že v tejto situácii vzniká otázka, či k priamemu uplatneniu tejto smernice môže dôjsť v neprospech dotknutej osoby.

35

V tejto súvislosti treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora smernica sama osebe nemôže ukladať povinnosti jednotlivcovi, a teda členský štát sa voči takejto osobe nemôže odvolávať na ustanovenie smernice (pozri v tomto zmysle rozsudky z 26. februára 1986, Marshall, 152/84, EU:C:1986:84, bod 48, a z 12. decembra 2013, Portgás, C‑425/12, EU:C:2013:829, bod 22).

36

Preto vzhľadom na to, že vnútroštátna právna úprava, ktorá sa vo veci samej uplatňuje na MO, stanovuje, že odsun štátneho príslušníka tretej krajiny zdržiavajúceho sa na španielskom území možno v zmysle tejto právnej úpravy nariadiť len v prípade existencie priťažujúcich okolností týkajúcich sa tohto štátneho príslušníka, ktoré sa pripájajú k jeho neoprávnenému pobytu, a že táto právna úprava nemôže byť predmetom výkladu v súlade so smernicou 2008/115, čo prináleží overiť vnútroštátnemu súdu, tento členský štát nemôže vychádzať z tejto smernice na účely vydania rozhodnutia o návrate voči MO v zmysle uvedenej smernice a vykonať toto rozhodnutie, a to ani v prípade neexistencie uvedených priťažujúcich okolností.

37

Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy treba na položenú otázku odpovedať tak, že smernica 2008/115 sa má vykladať v tom zmysle, že ak vnútroštátna právna úprava v prípade neoprávneného pobytu štátneho príslušníka tretej krajiny na území členského štátu stanovuje uloženie pokuty alebo nariadenie odsunu, pričom toto posledné uvedené opatrenie možno prijať len vtedy, ak existujú priťažujúce okolnosti týkajúce sa tohto štátneho príslušníka, ktoré sa pripájajú k neoprávnenému pobytu tohto štátneho príslušníka, príslušný vnútroštátny orgán nemôže priamo vychádzať z ustanovení tejto smernice na účely prijatia rozhodnutia o návrate a vykonať toto rozhodnutie, a to ani v prípade neexistencie takýchto priťažujúcich okolností.

38

Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (šiesta komora) rozhodol takto:

Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území, sa má vykladať v tom zmysle, že ak vnútroštátna právna úprava v prípade neoprávneného pobytu štátneho príslušníka tretej krajiny na území členského štátu stanovuje uloženie pokuty alebo nariadenie odsunu, pričom toto posledné uvedené opatrenie možno prijať len vtedy, ak existujú priťažujúce okolnosti týkajúce sa tohto štátneho príslušníka, ktoré sa pripájajú k neoprávnenému pobytu tohto štátneho príslušníka, príslušný vnútroštátny orgán nemôže priamo vychádzať z ustanovení tejto smernice na účely prijatia rozhodnutia o návrate a vykonať toto rozhodnutie, a to ani v prípade neexistencie takýchto priťažujúcich okolností.