1.

Podľa poľského práva môžu prevádzkovať ruletové, kartové a kockové hry a hry na automatoch iba držitelia povolenia na prevádzkovanie kasína (ďalej len „požiadavka na povolenie“). Ruletové, kartové a kockové hry a hry na automatoch sa môžu navyše usporadúvať len v kasínach (ďalej len „územné obmedzenie“).

2.

Odporcovia vo veci samej boli obvinení z prevádzkovania výherných hracích automatov v baroch bez povolenia. Na svoju obhajobu argumentujú tým, že požiadavka na povolenie je „technickým predpisom“ v zmysle smernice 98/34 ( *2 ), ktorý nebol Komisii oznámený. Poľské orgány ho teda nie sú oprávnené voči nim uplatňovať.

3.

Je nesporné, že požiadavka na povolenie nebola Komisii oznámená. Svojou otázkou vnútroštátny súd žiada o usmernenie k dôsledkom neoznámenia uvedenej požiadavky. Skôr, než sa však budem zaoberať týmito dôsledkami, treba zodpovedať tieto otázky: je požiadavka na povolenie vôbec „technickým predpisom“? V prípade zápornej odpovede nevzniká ani oznamovacia povinnosť.

4.

Na žiadosť Súdneho dvora sa v týchto návrhoch obmedzím na analýzu tohto aspektu prejudiciálnej otázky a všeobecnej otázky, ktorú vyvoláva: do akej miery sa na povoľovací režim týkajúci sa určitého druhu činností (teda služieb) vzťahuje oznamovacia povinnosť týkajúca sa „technických predpisov“ uplatniteľná na výrobky (teda tovar)?

5.

Článok 1 obsahuje niekoľko relevantných definícií:

…

6.

Článok 8 ods. 1 smernice 98/34 stanovuje:

„Členské štáty okamžite oznámia Komisii, s výhradou článku 10, všetky návrhy technických predpisov; okrem tých prípadov, keď návrh technického predpisu obsahuje iba prenos medzinárodnej alebo európskej normy a keď postačí informácia o príslušnej norme, členské štáty oznámia Komisii aj dôvody, pre ktoré je uzákonenie takéhoto technického predpisu potrebné, keď to nebude zjavné už z návrhu technického predpisu.

…“

7.

Článok 6 ods. 1 poľského zákona o hazardných hrách ( *3 ) stanovuje:

„Na prevádzkovanie ruletových hier, kartových hier, hier s kockami a hier na automatoch je potrebná koncesia na prevádzkovanie kasína.“

8.

Článok 14 ods. 1 zákona o hazardných hrách ( *4 ) stanovuje:

„Usporadúvanie ruletových hier, kartových hier, hier s kockami a hier na automatoch je povolené iba v kasínach.“

9.

Odporcovia vo veci samej, G. M. a M. S., boli obžalovaní z prevádzkovania hracích automatov v poľských baroch bez koncesie na prevádzkovanie kasína, ktorá je nevyhnutná na základe požiadavky na povolenie ustanovenej v článku 6 ods. 1 zákona o hazardných hrách.

10.

Vnútroštátny súd v prvom stupni rozhodol, že požiadavka na povolenie je „technický predpis“ v zmysle smernice 98/34. Vzhľadom na to, že požiadavka na povolenie nebola Komisii oznámená, vnútroštátny súd prvého stupňa dospel k záveru, že nie je na odporcov použiteľná. Odkázal pritom na rozsudok Súdneho dvora vo veci Fortuna ( *5 ). V tomto rozsudku Súdny dvor okrem iného rozhodol, že článok 14 ods. 1 zákona o hazardných hrách (teda územné obmedzenie) je „technický predpis“.

11.

Rozsudok súdu prvého stupňa napadol príslušný poľský orgán [Naczelnik Urzędu Celnego I w Łodzi (riaditeľ colného úradu I v Lodži; ďalej len „NUC“)] odvolaním na Sąd Okręgowy w Łodzi (Krajský súd Lodž). Posledný uvedený súd si je vedomý judikatúry Súdneho dvora, podľa ktorej sa v prípade nesplnenia povinnosti oznámiť „technické predpisy“ Komisii nemožno takých predpisov dovolávať proti jednotlivcom. ( *6 ) Vnútroštátny súd si však nie je istý, či je rovnaké odôvodnenie použiteľné aj na požiadavku na povolenie, a to vzhľadom na špecifický charakter príslušného odvetvia (hazardné hry). Vzhľadom na tieto pochybnosti sa vnútroštátny súd rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru túto otázku:

„Môže sa článok 8 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a Rady 98/34/ES z 22. júna 1998 o postupe pri poskytovaní informácií v oblasti technických noriem a predpisov, ako aj pravidiel vzťahujúcich sa na služby informačnej spoločnosti (Ú. v. ES L 204, 1998, s. 37; Mim. vyd. 13/020, s. 337), vykladať v tom zmysle, že v prípade neoznámenia predpisov, ktoré sú klasifikované ako technické predpisy, možno rozlišovať medzi následkami takým spôsobom, že v prípade predpisov týkajúcich sa slobôd, ktoré nepodliehajú obmedzeniam podľa článku 36 Zmluvy o fungovaní Európskej únie, následkom neoznámenia musí byť to, že predpisy nemožno uplatniť v určitom konaní, v ktorom sa má rozhodnúť, zatiaľ čo v prípade predpisov týkajúcich sa slobôd, ktoré podliehajú obmedzeniam podľa článku 36 Zmluvy, vnútroštátny súd, ktorý je zároveň súdom Únie, môže preskúmať, či tieto predpisy napriek neoznámeniu spĺňajú požiadavky podľa článku 36 Zmluvy a môžu byť uplatnené?“

12.

Písomné pripomienky predložili NUC, teda odvolateľ vo veci samej, G. M., teda jeden z odporcov vo veci samej, Komisia a poľská, belgická, grécka a portugalská vláda. NUC, G. M., poľská a belgická vláda a Komisia predniesli ústne pripomienky na pojednávaní 20. apríla 2016.

13.

Na žiadosť Súdneho dvora sa v týchto návrhoch obmedzím na analýzu otázky, či je vôbec požiadavka na povolenie „technickým predpisom“.

14.

Podľa môjho názoru nie je. Súdnemu dvoru načrtnem dva možné postupy, ako možno k uvedenému záveru dospieť.

15.

Prvý postup je takýto: na základe vymedzení rôznych kategórií „technických predpisov“ podľa smernice 98/34 (časť B) a stručného prehľadu relevantnej judikatúry Súdneho dvora (časť C.1) dospejem následne k záveru, že požiadavky na predchádzajúce povolenie nie sú „technickými predpismi“ (časť C.2). Ak možno požiadavku na povolenie oddeliť od územného obmedzenia, táto požiadavka na povolenie podľa mňa nie je „technickým predpisom“, ktorý by bolo nutné oznámiť, aj napriek tomu, že dané územné obmedzenie takým predpisom je (časť C.3).

16.

Druhý postup (časť E) zavedie Súdny dvor možno ešte ďalej. Podľa mňa to však za to stojí. Na základe tejto alternatívnej argumentácie by mal Súdny dvor prehodnotiť sústavné pomalé rozširovanie pojmu „iné požiadavky“, a to jednak všeobecne v rámci regulácie služieb a jednak konkrétne v rámci režimov predchádzajúceho povolenia pre služby. Ak by toto rozširovanie nebolo kontrolované, viedlo by to de facto k vzniku všeobecnej oznamovacej povinnosti aj pre služby, pričom jediným dôvodom takéhoto vývoja by bola okolnosť, že služby môžu mať určitý vedľajší vplyv na výrobky používané pri ich poskytovaní. Podľa môjho názoru je takýto vývoj problematický. Treba sa mu vyhnúť.

17.

Pojem „technický predpis“ podľa článku 1 ods. 11 smernice 98/34 zahŕňa štyri kategórie opatrení. Sú to i) „technické špecifikácie“ vymedzené v článku 1 ods. 3 smernice, ii) „iné požiadavky“ vymedzené v článku 1 ods. 4 smernice a iii) „predpisy…, ktoré zakazujú výrobu, dovoz, predaj [uvedenie na trh – neoficiálny preklad] alebo používanie výrobku“ spomínané v článku 1 ods. 11 smernice. Okrem toho existujú aj iv) určité pravidlá a obmedzenia týkajúce sa služieb informačnej spoločnosti ( *7 ), ktoré však nie sú v prejednávanej veci relevantné.

18.

Pokiaľ ide o bod i), požiadavka na povolenie, dotknutá v prejednávanej veci, nepatrí do tejto kategórie, pretože sa netýka samotných výrobkov používaných v rámci hazardných hier či ich balenia, a teda „neurčuje ich charakteristiky“. ( *8 )

19.

Čo sa týka bodu iii), ak má vnútroštátne opatrenie patriť do tejto kategórie, musí jeho dosah jasne prekračovať obmedzenie určitých možných spôsobov použitia predmetného výrobku a musí sa týkať najmä vnútroštátnych opatrení, ktoré nenechávajú priestor pre iné ako čisto okrajové použitie výrobku v rozpore s jeho účelom použitia. ( *9 ) To neplatí pre požiadavku na povolenie. Spomínaná požiadavka nebráni úplne použitiu akýchkoľvek výrobkov, ale ich použitie podmieňuje splnením určitých predbežných podmienok.

20.

Pokiaľ ide o bod ii), táto kategória zahŕňa najmä opatrenia zamerané na ochranu spotrebiteľov a vplyv na životný cyklus výrobku. Dosah tejto kategórie je menej jasný a podrobnejšie sa rozoberá v nasledujúcej časti.

21.

Súdny dvor sa uplatniteľnosťou smernice 98/34 na odvetvie hazardných hier zaoberal v niekoľkých veciach: Lindberg ( *10 ), Komisia/Grécko ( *11 ), Fortuna ( *12 ), Berlington ( *13 ) a Ince ( *14 ). Všetky uvedené rozsudky sú relevantné z hľadiska výkladu pojmu „iné požiadavky“. Ich stručný prehľad sa uvádza nižšie.

22.

Predmetom veci Lindberg bol zákaz prevádzkovať hazardné hry s použitím osobitných druhov hracích automatov [lyckohjulsspel (koleso šťastia)] vo Švédsku. Súdny dvor vo svojom rozsudku uviedol, že predmetný zákaz môže byť „inou požiadavkou“ alebo opatrením, „ktoré zakazuj[e] výrobu, dovoz, [uvedenie na trh] alebo používanie výrobku“. Predmetný zákaz môže patriť do poslednej uvedenej kategórie, len ak „[nenecháva] priestor pre iné ako čisto okrajové použitie výrobku v rozpore s jeho účelom použitia“. Aby išlo o „iné požiadavky“, dané opatrenie by muselo významne ovplyvňovať zloženie, povahu výrobku alebo jeho uvedenie na trh. Kvalifikácia daného opatrenia sa v konečnom dôsledku ponechala vnútroštátnemu súdu. ( *15 )

23.

Vo veci Lindberg bola tiež Súdnemu dvoru položená otázka, či má význam skutočnosť, že dotknutým zákazom bol nahradený povoľovací režim. Súdny dvor rozhodol, že ak by dané vnútroštátne opatrenia predstavovali povoľovací režim, a nie zákaz, nešlo by o „technický predpis“. Súdny dvor pritom citoval svoju judikatúru, podľa ktorej „vnútroštátne predpisy, ktoré obsahujú len podmienky pre zakladanie podnikov, ako napríklad predpisy, ktoré podmieňujú vykonávanie živnosti predchádzajúcim povolením, nie sú technickými predpismi“ ( *16 ).

24.

Predmetom žaloby o nesplnenie povinnosti v uvedenej veci bol grécky zákon, ktorým bol stanovený široký zákaz prevádzkovať elektrické a elektronické hry mimo kasín. Súdny dvor rozhodol, že predmetný zákaz je „technickým predpisom“. ( *17 ) Hoci to Súdny dvor neuviedol výslovne, zrejme sa domnieval, že dané grécke opatrenie významne ovplyvňuje uvádzanie výrobkov na trh, a je teda „inou požiadavkou“ v zmysle článku 1 ods. 11 smernice 98/34. ( *18 ) Tento záver podporuje aj neskorší rozsudok vo veci Berlington (pozri nižšie), kde Súdny dvor rozhodol, že zákaz prevádzkovať hracie automaty mimo kasína je „inou požiadavkou“, a odkázal pritom na rozsudok Komisia/Grécko. ( *19 )

25.

Vec Fortuna sa tiež týkala poľského zákona o hazardných hrách, teda toho istého zákona, ktorý je predmetom tejto veci. V rozsudku vo veci Fortuna Súdny dvor uviedol, že územné obmedzenie stanovené v článku 14 ods. 1 poľského zákona o hazardných hrách, ktoré pripúšťa prevádzkovanie hracích automatov len v kasínach, je „technickým predpisom“. Opäť, hoci to Súdny dvor neuviedol výslovne, zrejme sa domnieval, že územné obmedzenie ma významný vplyv na uvádzanie na trh, a je teda „inou požiadavkou“. ( *20 )

26.

Vec Fortuna sa týkala aj niektorých prechodných ustanovení zákona o hazardných hrách. Dotknuté prechodné ustanovenia v zásade zachovali vtedajší stav, pokiaľ ide o existujúce povolenie na prevádzkovanie činností v oblasti hier na hracích automatoch s nízkymi výhrami (inými slovami, zakázala vydávanie nových povolení či rozšírenie alebo úpravy existujúcich povolení). Súdny dvor rozhodol, že predmetné prechodné ustanovenia stanovujú podmienky, ktoré môžu mať vplyv na uvádzanie hracích automatov s nízkymi výhrami na trh. V tomto zmysle môžu predstavovať „iné požiadavky“, pokiaľ majú významný vplyv na povahu týchto automatov alebo ich uvádzanie na trh. Posúdenie poslednej uvedenej podmienky sa ponechalo vnútroštátnemu súdu. Tým sa vyššie uvedené líši od územného obmedzenia, vo vzťahu ku ktorému Súdny dvor (implicitne) rozhodol o pojme „významný vplyv“ a neponechal túto otázku vnútroštátnemu súdu.

27.

Predmetom veci Berlington bolo päťnásobné zvýšenie daní z hracích automatov a zákaz prevádzkovať hracie automaty mimo kasín. Súdny dvor vo svojom rozsudku uviedol, že takéto zvýšenie dane nie je de facto„technickým predpisom“, pretože ho nesprevádza žiadna iná „technická špecifikácia“ ani „iné požiadavky“ ( *21 ).

28.

Súdny dvor tiež výslovne potvrdil, že vyhradenie prevádzkovania určitých hazardných hier iba pre kasína „predstavuje ‚technický predpis‘ v zmysle uvedeného ustanovenia článku 1 bodu 11, pokiaľ môže podstatne ovplyvniť povahu výrobkov používaných v tomto kontexte alebo ich uvádzanie na trh. Zákaz prevádzkovať hracie automaty mimo kasín… môže podstatným spôsobom ovplyvniť uvádzanie týchto automatov… redukovaním prevádzkových kanálov“ ( *22 ).

29.

Predmetom veci Ince bola nemecká štátna zmluva o hazardných hrách, ktorá upravovala organizovanie a sprostredkovanie športových stávok. Súdny dvor rozhodol, že uvedená štátna zmluva obsahuje určité ustanovenia, ktoré možno kvalifikovať ako „pravidlá o službách“ v zmysle článku 1 ods. 5 smernice 98/34. Iné ustanovenia štátnej zmluvy, akými sú napríklad ustanovenia „zavádzajúce povinnosť získať povolenie pre organizovanie alebo prijímanie športových stávok“, však nepredstavujú „technické predpisy“. Súdny dvor pritom zopakoval formuláciu, ktorú použil v rozsudku Lindberg, pokiaľ ide o povolenie (pozri bod 23 vyššie).

30.

V rozsudkoch vo veciach Lindberg, ako aj Ince sa jasne uvádza, že režim predchádzajúceho povolenia nie je „technickým predpisom“. Nie je teda a fortiori„inou požiadavkou“ v zmysle článku 1 ods. 4 smernice 98/34.

31.

Počiatky tejto úvahy možno vystopovať v rozsudku Súdneho dvora vo veci CIA Security ( *23 ). Súdnemu dvoru bola v danej veci položená otázka, či požiadavka, stanovená belgickým právom, na získanie predchádzajúceho povolenia na prevádzkovanie spoločnosti poskytujúcej bezpečnostnú službu ( *24 ) je „technický predpis“ podľa smernice 83/189 ( *25 ), teda smernice predchádzajúcej smernici 98/34. Súdny dvor na uvedenú otázku odpovedal záporne, lebo pojem „technická špecifikácia“ (ktorý je jadrom vymedzenia pojmu „technický predpis“ podľa smernice 83/189) sa nevzťahuje na ustanovenia, ktoré „stanovujú podmienky upravujúce zakladanie spoločností poskytujúcich bezpečnostné služby“ ( *26 ).

32.

Záver Súdneho dvora vo veci CIA Security, že režim predchádzajúceho povolenia nie je „technickým predpisom“, sa neskôr výslovne uplatnil v kontexte smernice 98/34 (s použitím formulácie citovanej v bode 23). ( *27 ) Je teda zjavne relevantný, pokiaľ ide o spôsob výkladu pojmu „iné požiadavky“ podľa novej smernice. V ďalšom texte budem pravidlo, podľa ktorého sú systémy predchádzajúceho povolenia vyňaté z pôsobnosti pojmu „technický predpis“, označovať ako „výnimka podľa rozsudku CIA“.

33.

V rozsudku vo veci Fortuna bola následne výnimka podľa rozsudku CIA v určitom zmysle spochybnená. Súdny dvor v rozsudku Fortuna totiž uznal, že niektoré prechodné ustanovenia zákona o hazardných hrách môžu predstavovať „iné požiadavky“.

34.

Tvrdenie, že Súdny dvor v rozsudku vo veci Fortuna poprel výnimky podľa rozsudku CIA, je jedným z argumentov uplatňovaných Komisiou v jej písomných a ústnych pripomienkach. Komisia argumentuje tým, že požiadavka na povolenie predstavuje vzhľadom na rozsudok vo veci Fortuna „technický predpis“. ( *28 )

35.

S tým nesúhlasím. Nemyslím si, že Súdny dvor mal v rozsudku vo veci Fortuna v úmysle poprieť platnosť výnimky podľa rozsudku CIA. Z výnimky podľa rozsudku CIA vyplýva, že požiadavky na predchádzajúce povolenie nie sú „technickým predpisom“. Naproti tomu sa vec Fortuna týkala zachovania vtedajšieho stavu, pokiaľ ide o vydané povolenia – inými slovami, povolenie bolo aj naďalej potrebné, avšak počas určitého obdobia sa nemali vydávať žiadne ďalšie povolenia. ( *29 ) Situáciu dotknutú v rozsudku Fortuna je teda možné odlíšiť od situácie v prejednávanej veci.

36.

Skutočnosť, že Súdny dvor nemal v úmysle v rozsudku vo veci Fortuna spochybniť výnimku podľa rozsudku CIA, bola následne potvrdená v rozsudku vo veci Ince, v ktorom sa uvedená výnimka výslovne uplatnila. ( *30 )

37.

Všeobecne možno napokon uviesť, že veľa záleží na kvalifikácii opatrenia ako „technického predpisu“. Pokiaľ nie je opatrenie „technickým predpisom“, nie je nutné ho oznamovať. Ak ním je, musí sa oznámiť, inak bude nevykonateľné. S ospravedlnením za slovný obrat z oblasti hazardných hier, ak uvážime, „ako veľa je v stávke“, výnimka podľa rozsudku CIA má veľký význam v tom smere, že je jasná a jednoducho použiteľná. Ak by sme ju popreli a povoľovacie režimy by sa posudzovali na základe toho, či majú „významný vplyv“ na zloženie alebo povahu výrobku alebo jeho uvedenie na trh, malo by to vážne dôsledky z hľadiska právnej istoty. Domnievam sa, že to nemohlo byť úmyslom Súdneho dvora v rozsudku vo veci Fortuna.

38.

Požiadavka na povolenie znie, že „na usporadúvanie ruletových hier, kartových hier, hier s kockami a hier na automatoch je potrebná koncesia na prevádzkovanie kasína“. Ak by sa z uvedenej vety vypustila časť „na prevádzkovanie kasína“, podľa mňa by sa výnimka podľa rozsudku CIA v tejto veci nepochybne uplatnila. Dané ustanovenie by sa nezahŕňalo do pojmu „iné požiadavky“ ani všeobecnejšie do pojmu „technický predpis“.

39.

Popisná, spresňujúca formulácia „na prevádzkovanie kasína“ však spôsobuje nejasnosť. Komisia argumentuje v zásade tým, že uvedené slová vytvárajú „úzky vzťah“ medzi požiadavkou na povolenie a územným obmedzením. Keďže je územné obmedzenie podľa záverov rozsudku vo veci Fortuna „technickým predpisom“, musí ním teda byť aj požiadavka na povolenie.

40.

S touto úvahou nesúhlasím z nasledujúcich dôvodov.

41.

Po prvé, s režimom predchádzajúceho povolenia pre služby takého typu, o aký ide v prejednávanej veci, sú často spojené určité hmotnoprávne podmienky a obmedzenia. ( *31 ) Takéto hmotnoprávne podmienky a obmedzenia môžu ľahko byť „technickým predpisom“, a mali by sa preto oznamovať. Nemyslím si však, že by týmito podmienkami a obmedzeniami bola automaticky „nakazená“ aj samotná požiadavka na povolenie. ( *32 ) V takom prípade by totiž bola, naopak, obmedzená praktická použiteľnosť výnimky podľa rozsudku CIA a mohlo by dôjsť k značnému rozšíreniu pôsobnosti požiadavky oznámenia podľa smernice 98/34. Ako sa uvádza vyššie, takýto vývoj by mohol spochybniť platnosť niekoľkých režimov predchádzajúceho povolenia pre služby a spôsobiť vznik veľkej právnej neistoty.

42.

Po druhé, NUC na pojednávaní potvrdil, že na účely vydania povolenia alebo „predbežného povolenia“ podľa článku 6 ods. 1 zákona o hazardných hrách a na účely získania koncesie na prevádzkovanie určitého kasína podľa článku 14 ods. 1 uvedeného zákona sa nevedú oddelené konania. NUC však zároveň potvrdil, že požiadavka na povolenie nie je to isté, čo územné obmedzenia. Počas následnej kontroly sa môže napríklad zistiť porušenie územného obmedzenia, ale nemusí zároveň dôjsť k automatickému odňatiu povolenia prevádzkovateľovi.

43.

Poľská vláda navyše na pojednávaní uviedla, že územné obmedzenie stanovené v článku 14 ods. 1 nemožno považovať za súčasť povoľovacieho konania. Účelom územného obmedzenia je v spojení s trestným zákonom postihovať prevádzkovanie hazardných hier napríklad v baroch či reštauráciách.

44.

Vzhľadom na tieto skutočnosti sa domnievam, že požiadavka na povolenie a územné obmedzenie majú zjavne rozdielny dosah a funkcie a nemožno ich obe jednoducho považovať za „technické predpisy“ len preto, že medzi nimi existuje „úzky vzťah“.

45.

Po tretie, hlavný problém spojený s požiadavkou na povolenie je podľa Komisie v tom, že prostredníctvom výrazu „na prevádzkovanie kasín“ výslovne odkazuje na územné obmedzenie. Podľa môjho názoru však nie je jasné, či sa daným výrazom rozumie nejaké ďalšie zemepisné alebo iné obmedzenie existujúce v rámci požiadavky na povolenie, ktoré presahuje rámec územného obmedzenia. V konečnom dôsledku ide o otázku výkladu vnútroštátneho práva, ktorej zodpovedanie treba ponechať vnútroštátnemu súdu. ( *33 ) Uvedený výklad nespochybňujem, ale keby vnútroštátny súd dospel k záveru, že z výrazu „na prevádzkovanie kasína“ nevyplývajú obmedzenia presahujúce rámec územného obmedzenia, nemala by sa požiadavka na povolenie považovať za „technický predpis“.

46.

Účelom požiadavky na oznámenia v smernici 98/34 je „preventívne sledovanie s cieľom chrániť voľný pohyb tovaru“ ( *34 ), teda umožniť predchádzajúce preskúmanie možných obmedzení voľného pohybu tovaru. Územné obmedzenie bolo vo svojej súčasnej podobe oznámené a preskúmané. Oznámenie iných ustanovení, ktoré na spomínané územné obmedzenie jednoducho odkazujú, čo je zrejme prípad požiadavky na povolenie, by nijako neprispelo k naplneniu účelu smernice. ( *35 )

47.

Podobne existuje ustálená judikatúra v tom zmysle, že smernica 98/34 nestanovuje povinnosť oznámiť vnútroštátne opatrenie, „ktoré opakuje alebo nahrádza vnútroštátne opatrenie bez toho, aby dopĺňalo nové alebo doplňujúce špecifikácie, a pôvodné opatrenie bolo… riadne oznámené“ ( *36 ).

48.

V súhrne možno uviesť, že v tomto smere nie je nijako nápomocná skutočnosť, že článok 6 ods. 1 zákona o hazardných hrách stanovuje požiadavku na povolenie a zároveň odkazuje na územné obmedzenie. Podľa môjho názoru by však nebolo odôvodnené z tohto dôvodu zahrnúť požiadavku na povolenie – so všetkými dôsledkami, s ktorými sa spája, – do pôsobnosti smernice 98/34.

49.

Vzhľadom na vyššie uvedené a s výhradou výkladu vnútroštátnych súdov, pokiaľ ide o vzťah medzi článkom 6 ods. 1 a článkom 14 ods. 1 zákona o hazardných hrách, sa domnievam, že vnútroštátne pravidlo, akým je požiadavka na povolenie stanovená v článku 6 ods. 1 zákona o hazardných hrách, nie je „technickým predpisom“ v zmysle smernice 98/34.

50.

Odhliadnuc od vyššie uvedeného, ak by Súdny dvor dospel k záveru, že požiadavku na povolenie a územné obmedzenie nemožno oddeliť mnou navrhovaným spôsobom alebo že vzhľadom na rozsudok vo veci Fortuna treba výnimky podľa rozsudku CIA všeobecne prehodnotiť, bude nevyhnutné komplexne zvážiť vymedzenie pojmu „technický predpis“, a konkrétne pojmu „iné požiadavky“.

51.

Mám silné pochybnosti o rozširovaní pojmu „iné požiadavky“ na režimy predchádzajúceho povolenia pre služby, ako sa v zásade navrhuje v tejto veci. Svoje hlavné námietky uvádzam nižšie.

52.

Po prvé, existuje tu nebezpečenstvo prílišného a nepredvídateľného rozšírenia dosahu požiadavky na oznámenia.

53.

Opatrenie predstavuje „iné požiadavky“, ak obsahuje požiadavky, ktoré sa „kladú na výrobok“, a ovplyvňuje „podmienky používania“ daného výrobku spôsobom, ktorý môže mať „významný vplyv“ na jeho „uvedenie na trh“.

54.

Opatrenia upravujúce poskytovanie služieb budú vždy mať nejaký nepriamy vplyv na tovar. V rámci poskytovania akejkoľvek služby dochádza v určitom okamihu aj k použitiu výrobkov. Taxikári používajú vozidlá, prevádzkovatelia rozhlasových staníc zvukové zariadenia, účtovníci kalkulačky a právnici pero, papier a občas aj právnickú literatúru. Každý dnes navyše prakticky pre každú službu používa počítač. Vo všetkých týchto prípadoch možno argumentovať tým, že ak sa bude na určitú službu vzťahovať požiadavka na povolenie, dôjde k zníženiu počtu poskytovateľov služieb, a tým aj nepriamo k obmedzeniu množstva výrobkov použitých na ich poskytovanie, čo bude mať vplyv na predaj daných výrobkov. Ak to zhrniem, keby poskytovanie každej z vyššie uvedených služieb podliehalo predchádzajúcemu povoleniu, mala by táto skutočnosť určitý okrajový vplyv na spotrebu používaných výrobkov.

55.

Znamená to, že systémy predchádzajúceho povolenia sú vo všetkých týchto prípadoch „inými požiadavkami“, ktoré treba oznámiť? Podľa môjho názoru musí byť odpoveď na uvedenú otázku jednoznačne záporná. Kde sa však nachádza hranica?

56.

G. M. na pojednávaní uviedol, že po zavedení požiadavky na povolenie došlo k podstatnému poklesu predaja hracích automatov.

57.

Význam pojmu „iné požiadavky“ však nemožno obmedziť len na objem obchodovania. Definícia pojmu „iné požiadavky“ totiž predovšetkým výslovne odkazuje na „uvedenie na trh“ (nie obchodovanie) a zahŕňa ďalšie dôležité podmienky, najmä že dané opatrenia obsahujú požiadavky „kladené na výrobky“. Dôvodom je aj skutočnosť, že režim predchádzajúceho povolenia pre služby bude mať vždy vplyv na objem obchodovania s nejakým výrobkom. Keby bolo uplatňovanie požiadavky na oznámenia podmienené predchádzajúcim posúdením, či dotknuté opatrenie významne ovplyvní obchodovanie s výrobkami, viedlo by to podľa môjho názoru k nadmernej právnej neistote, pokiaľ ide o to, ktoré opatrenia sa majú v skutočnosti oznamovať ( *37 ), alebo k stavu, že by sa Komisii muselo oznamovať všetko. ( *38 ) Dostatočným dôkazom o takejto právnej neistote je samotný rozsudok vo veci Fortuna. Na základe tohto rozsudku boli vydané viaceré navzájom si odporujúce vnútroštátne rozsudky, čo sa týka spôsobu uplatnenia kritéria „významného vplyvu“. ( *39 )

58.

Po druhé, účinky nesprávneho posúdenia oznamovacej povinnosti sú ďalším dôvodom, prečo treba dosiahnuť čo najväčšiu právnu istotu, pokiaľ ide o vymedzenie pojmu „technický predpis“. Dôvodom sú najmä „priame a závažné dôsledky“ ( *40 ), ktoré by mohla mať nevykonateľnosť niektorých pravidiel, pokiaľ ide o vzťahy medzi súkromnými osobami, teda subjektmi, ktorým nemožno neoznámenie daných pravidiel pripísať. Toto hľadisko ďalej vyzdvihuje rozsudok vo veci CIA Security. Predmetom spomínanej veci bol občianskoprávny spor medzi dvoma súkromnými osobami. Skutočnosť, že jedna z týchto osôb stratila možnosť odvolávať sa v rámci svojej obhajoby na „technický predpis“, ktorý nebol oznámený, podstatným spôsobom ovplyvnila výsledok daného sporu. ( *41 )

59.

Po tretie, okrem vplyvu na súkromnoprávne vzťahy členské štáty zvyknú neoznámiť určité opatrenia, pričom na toto neoznámenie sa následne poukazuje v celkom neočakávaných prípadoch bez akejkoľvek zjavnej väzby na pôvodnú oblasť pôsobnosti daného vnútroštátneho opatrenia. Neoznámenie určitého opatrenia sa napríklad použilo v snahe vyhnúť sa trestnej zodpovednosti. ( *42 )

60.

Vyššie uvedené možné dôsledky neoznámenia neboli – mierne povedané – prijaté so všeobecným nadšením. ( *43 ) Rozšírenie pojmu „iné požiadavky“ na požiadavky, ktoré sa týkajú hlavne služieb (a nie tovaru), najmä na režimy predchádzajúceho povolenia, a územné požiadavky ( *44 ), môže viesť jedine k väčšiemu výskytu takýchto prípadov.

61.

Po štvrté, v osemdesiatych rokoch 20. storočia sa musel Súdny dvor zaoberať závažným trendom „pomalého uplatňovania voľného pohybu“. Pred vnútroštátnymi súdmi sa argumentovalo, že rôzne druhy vnútroštátnych opatrení upravujúcich spôsob uvádzania výrobkov na trh majú vplyv na obchodovanie. Viaceré takéto vnútroštátne opatrenia v skutočnosti nemali za cieľ regulovať daný tovar ako taký, ale spôsob jeho uvádzania na trh. ( *45 ) Súdny dvor na uvedené prípady čiastočne reagoval rozsudkom vo veci Keck ( *46 ).

62.

Podobný trend je zjavný v prípadoch týkajúcich sa smernice 98/34. „Pomalý nárast oznamovania“ podľa smernice 98/34 treba odbúrať tým, že sa nedovolí nekontrolovateľné rozširovanie pojmu „iné požiadavky“ na oblasť služieb s odôvodnením, že vnútroštátne opatrenia týkajúce sa poskytovania služieb môžu mať nepriamy vplyv na obchod s výrobkami.

63.

Treba uznať, že existujú rozdiely medzi „pomalým uplatňovaním voľného pohybu“ v rámci ZFEÚ a „pomalým nárastom oznamovania“ podľa smernice 98/34. Podľa smernice 98/34 môže opatrenie predstavovať „iné požiadavky“, ktoré treba oznámiť len vtedy, ak má významný vplyv na uvedenie na trh. Naopak, v rámci článku 34 ZFEÚ žiadna dolná hranica neexistuje. ( *47 )

64.

Výraz „významný vplyv“ je však veľmi pružný a namiesto toho, aby ponúkal konkrétne riešenia, spôsobuje skôr ďalšie problémy. V tomto ohľade vyčnievajú najmä dva druhy problémov: koncepčné a funkčné.

65.

Z koncepčného hľadiska treba rozhodnutie o tom, či sa majú vnútroštátne právne ustanovenia oznamovať, logicky urobiť počas prípravy daného ustanovenia. V tomto okamihu môže byť ťažké vopred určiť, či bude mať „významný vplyv“ na uvedenie na trh. Podľa môjho názoru by malo byť posúdenie, či má ustanovenie určité vlastnosti, na základe ktorých musí byť oznámené, založené najmä na posúdení normatívnej povahy daného ustanovenia. Vo väčšine prípadov by malo byť možné posúdiť existenciu takých vlastností vopred a nezávisle od hypotetického, budúceho fungovania príslušného ustanovenia.

66.

K tomuto koncepčnému prvku sa pridáva operatívny, prípadne funkčný problém. Z praktického hľadiska bude pre vnútroštátny súd, na ktorom sa účastník konania dovoláva neoznámenia určitého opatrenia, ťažké objektívnym spôsobom a s prijateľnou mierou spoľahlivosti primerane posúdiť, či ide o „významný vplyv“. Nie je isté, či budú existovať spoľahlivé kvantitatívne údaje súvisiace s relevantným vnútroštátnym opatrením, a aj v prípade, že budú kvantitatívne údaje k dispozícii, bude hranica „významného“ vplyvu nejasná. ( *48 ) Odhady budúceho vývoja príslušného vnútroštátneho opatrenia či intuitívny prístup nás rýchlo zavedú do priestoru, kde sa v lepšom prípade tvoria hypotézy a v horšom veští z krištáľovej gule. Celý obraz sa ďalej komplikuje jednak tým, že oznamovacia povinnosť sa môže začať vzťahovať na určité opatrenia v dôsledku vývoja obchodných postupov, a jednak tým, že sa oznamovacia povinnosť bude pri vecne podobných pravidlách zrejme líšiť v jednotlivých členských štátoch v závislosti od rozdielnych obchodných postupov týkajúcich sa daného výrobku na vnútroštátnej úrovni. ( *49 )

67.

Po piate a nakoniec, existuje podstatný rozdiel medzi oznamovacou povinnosťou podľa smernice 98/34 na jednej strane a podľa článkov 34 a 36 ZFEÚ na druhej strane, z čoho vyplýva nutnosť zvýšiť pozornosť, pokiaľ ide o prvú uvedenú povinnosť: ak sa opatrenie podľa smernice kvalifikovalo ako „iné požiadavky“, nie je možné žiadne odôvodnenie. Nevykonáva sa zvažovanie dôvodov pre a proti. Pokiaľ sa opatrenie neoznámi, je jednoducho nevykonateľné. To je rozdiel oproti situácii podľa článkov 34 a 36 ZFEÚ, kde môže byť obmedzenie voľného pohybu aspoň potenciálne odôvodnené. ( *50 )

68.

Závažnejšie, automatické dôsledky nesplnenia oznamovacej povinnosti podľa smernice sú ďalším dôvodom, prečo sa vyhnúť rozširujúcemu výkladu pojmu „iné požiadavky“. Takýto rozširujúci výklad by mohol viesť aj k paradoxnej situácii, v rámci ktorej opatrenia považované za patriace úplne mimo pôsobnosti článku 34 ZFEÚ by bolo napriek tomu potrebné oznámiť a v prípade nesplnenia tejto povinnosti by boli neuplatniteľné. ( *51 )

69.

Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy sa zdá, že táto vec je vhodnou príležitosťou na prehodnotenie významu pojmu „iné požiadavky“ podľa smernice 98/34 v rámci opatrení regulujúcich služby, ktoré môžu mať vplyv na tovar.

70.

Východiskovým bodom a hlavnou úvahou pri výklade pojmu „iné požiadavky“ je v tomto kontexte skutočnosť, že smernica 98/34 sa silno zameriava na opatrenia týkajúce sa tovaru a na voľný pohyb tovaru, a nie služieb.

71.

Predpis, ktorý jej predchádzal, teda smernica 83/189, stanovovala oznamovaciu povinnosť pre návrhy „technických predpisov“ vzťahujúcich sa len na výrobky. Aj teraz sú jedinými „technickými predpismi“, ktoré sa týkajú konkrétne služieb a na ktoré sa vzťahuje oznamovacia povinnosť podľa smernice 98/34, predpisy o službách informačnej spoločnosti. ( *52 ) Možno teda povedať, že zo systematického hľadiska sú iné druhy služieb z jej pôsobnosti vylúčené. Presnejšie do pôsobnosti smernice 98/34 iné druhy služieb môžu patriť len nepriamo alebo zostatkovo, a to v dôsledku ich vplyvu na tovar.

72.

Toto zameranie na tovar potvrdzuje podrobný výklad smernice 98/34 z jazykového, systematického a účelového hľadiska.

73.

Článok 1 ods. 4 uvádza „iné požiadavky“ ako požiadavky „kladené na výrobok“. Takéto požiadavky „ovplyvňujú životný cyklus [výrobku]“. Medzi príkladmi v článku 1 ods. 4 sa uvádzajú „podmienky používania, opätovného používania a spotreby alebo zneškodňovania“ výrobku v prípadoch, v ktorých môžu mať takéto podmienky významný vplyv na jeho „zloženie“, „povahu“ alebo „uvedenie na trh“. Znenie tohto ustanovenia teda hlasne opakuje: „výrobok, výrobok, výrobok!“

74.

Z podstaty veci musia byť „iné požiadavky“„kladené na výrobky“, a nie na služby, v rámci ktorých sa používajú. Je pravda, že pravidlo, ktoré sa vzťahuje na služby, môže mať podstatný vplyv na používanie súvisiacich výrobkov. Otázka „významného vplyvu“ na výrobky sa však rieši v samostatnej, dodatočnej podmienke obsiahnutej v definícii „iné požiadavky“. Ak by sme výraz „kladené na výrobky“ chápali ako „priamo alebo nepriamo kladené na výrobky“, v podstate by sme ignorovali slová „kladené na výrobky“. ( *53 )

75.

Ústredné postavenie výrobkov vo vzťahu k pojmu „iné požiadavky“ potvrdzujú opakované odkazy na nevyhnutnosť toho, aby dané opatrenia nejakým spôsobom ovplyvňovali fyzické charakteristiky výrobku (konkrétne jeho zloženie, povahu, spôsob zneškodnenia alebo spôsob opätovného používania).

76.

Je pravda, že výraz „uvedenie na trh“ by sa teoreticky mohol vykladať ako naznačujúci rozširujúci výklad daného ustanovenia, napríklad ak má predmetné opatrenie kvantitatívny vplyv len na predaj výrobku, ale výrobok sám nie je inak nijako ovplyvnený. To však neplatí v prípade systematického výkladu celej definície pojmu „iné požiadavky“ v kontexte smernice ako celku. Výraz „uvedenie na trh“ nemožno vykladať ako možnosť podradiť pojmu „iné požiadavky“ – aj napriek zneniu štyroch predchádzajúcich riadkov uvedenej definície – všetky druhy predpisov, ktoré súvisia predovšetkým s poskytovaním služieb, v rámci ktorých sa používajú výrobky.

77.

Podľa mňa treba odkaz na „[uvedenie na trh]“ v článku 1 ods. 4 smernice 98/34 v súlade so zvyšnou časťou definície a znením smernice ako celku vykladať ako odkaz na opatrenia súvisiace s uvedením na trh, ktoré by potenciálne mohli mať vplyv na fyzické charakteristiky výrobku, akými sú štítkovanie či prezentácia. To neplatí pre iné opatrenia, ktoré môžu mať vplyv na obchodovanie s daným výrobkom, akými sú napríklad pravidlá súvisiace s podmienkami predaja. ( *54 )

78.

Ako bolo uvedené v dôvodovej správe Komisie k jej návrhu smernice 94/10, rozšírenie rozsahu pôsobnosti smernice 83/189 umožnilo zahrnúť pravidlá, ktoré „môžu mať vplyv na výrobok a môžu spôsobiť narušenie trhu“ ( *55 ). Výraz „vplyv na výrobok“ tu znovu odráža ústrednú úlohu výrobku vo vzťahu k pojmu „technický predpis“ a požiadavku, aby bol opatrením dotknutý nielen predaj, ale rovnako aj výrobok samotný. Navyše sa domnievam, že výraz „narušenie trhu“ prirodzene odkazuje na obavy z diskriminácie navzájom si konkurujúceho tovaru a nie z obmedzenia prístupu na trh. Pôvodný návrh Komisie, ktorým sa do textu smernice vložila relevantná formulácia, teda rovnako podporuje tu navrhovaný výklad pojmu „iné požiadavky“, ktorý sa viac „zameriava na výrobok“ a ktorý vyžaduje určitú „spätnú odozvu“ či „spätný vplyv“ na charakteristiky samotného výrobku.

79.

Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem, s výhradou obmedzených výnimiek, použiť pri výklade a uplatňovaní pojmu „iné požiadavky“ podľa smernice 98/34 nasledujúci postup zameraný na ťažisko vnútroštátneho opatrenia. Tento postup pozostáva z troch krokov.

80.

Po prvé sú vnútroštátne opatrenia obsahujúce požiadavky, ktoré sa predovšetkým „kladú na výrobky“, „inými požiadavkami“ v zmysle článku 1 ods. 4, ak sú splnené ostatné podmienky tohto ustanovenia.

81.

Po druhé vnútroštátne opatrenia, ktoré sa predovšetkým kladú na služby (alebo usadzovanie), naproti tomu v zásade nepatria do pojmu „iné požiadavky“. Medzi tieto opatrenia patria najmä vnútroštátne opatrenia obmedzujúce spôsob uvádzania výrobkov na trh alebo ich používania poskytovateľmi služieb. Zahŕňajú napríklad i) požiadavky na povolenie alebo iné kritériá spôsobilosti pri usadzovaní či poskytovaní služieb, ( *56 ) ii) obmedzenia miesta, odkiaľ sa služby poskytujú, ( *57 ) a iii) inzerciu služieb. ( *58 )

82.

Po tretie však vnútroštátne pravidlá, ktoré na prvý pohľad kladú požiadavky na služby, môžu (spätne) patriť do pôsobnosti pojmu „iné požiadavky“ za osobitných okolností a za predpokladu, že sú splnené ostatné podmienky článku 1 ods. 4, najmä ak:

83.

S cieľom zabezpečiť maximálnu právnu istotu a obmedziť výskyt situácií, keď budú vnútroštátne orgány a súdy nútené rozhodovať o tom, či sa musia vnútroštátne opatrenia oznamovať na základe pomerne nejasného pojmu „významný vplyv na uvedenie na trh“, je namieste jednoznačne potvrdiť platnosť výnimky podľa rozsudku CIA. Inými slovami, režim predchádzajúceho povolenia nie je „technickým predpisom“, pokiaľ nejde o jednu z osobitných situácií opísaných v bode 82 týchto návrhov.

84.

Tu navrhovaný prístup odráža skutočnosť, že vnútroštátne opatrenia, ktoré kladú požiadavky na poskytovanie služieb, môžu mať vplyv na voľný pohyb tovaru a môžu patriť do pôsobnosti oboch týchto slobôd ( *61 ) (ibaže by bola jedna z nich len doplňujúca vo vzťahu k druhej) ( *62 ). Odráža však zároveň aspekty pojmu „iné požiadavky“ uvedeného v článku 1 ods. 4 z jazykového, systematického a účelového hľadiska, ktoré potvrdzujú jasné zameranie tohto pojmu na výrobky (najmä požiadavka obsiahnutá v samotnom texte, že opatrenie musí obsahovať požiadavky, ktoré sa kladú „na výrobky“). Prístup založený na ťažisku uvedeného pojmu v spojení s obmedzenými výnimkami má tiež výhodu spočívajúcu v posilnení právnej istoty. To je kľúčový prvok vzhľadom na vážne dôsledky nesplnenia oznamovacej povinnosti.

85.

Požiadavka na povolenie sa nekladie na výrobky. ( *63 ) V zásade nepredstavuje „iné požiadavky“. Tento záver podporuje výnimka podľa rozsudku CIA.

86.

Možno argumentovať tým, že odkaz na územné obmedzenie mení povahu požiadavky na povolenie. Vzhľadom na existenciu tohto odkazu by teda bolo možné vziať do úvahy osobitné okolnosti uvedené v bode 82. V tejto veci však zrejme neexistuje žiadna z konkrétnych okolností uvedených v danom bode, ktorá by odôvodňovala neuplatnenie prvotného záveru vychádzajúceho z ťažiska vnútroštátneho opatrenia. Overiť záver v tejto súvislosti prináleží vnútroštátnemu súdu. Na základe skutkových okolností predložených Súdnemu dvoru však požiadavka na povolenie zrejme nemá žiadny zjavný vplyv na fyzické charakteristiky predmetných výrobkov.

87.

Vzhľadom na vyššie uvedené si nemyslím, že požiadavka na povolenie predstavuje „iné požiadavky“ alebo, všeobecnejšie, „technický predpis“ v zmysle smernice 98/34.

88.

Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na otázky, ktoré položil Sąd Okręgowy w Łodzi (Krajský súd Lodž), v tom zmysle, že vnútroštátne pravidlo, akým je požiadavka na povolenie stanovená v článku 6 ods. 1 zákona o hazardných hrách, nie je „technickým predpisom“ v zmysle smernice Európskeho parlamentu a Rady 98/34/ES z 22. júna 1998 o postupe pri poskytovaní informácií v oblasti technických noriem a predpisov, ako aj pravidiel vzťahujúcich sa na služby informačnej spoločnosti (Ú. v. ES L 204, 1998, s. 37; Mim. vyd. 13/020, s. 337).