—

Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (ANAFE), v zastúpení: J.-É. Malabre, predseda ANAFE,

—

francúzska vláda, v zastúpení: G. de Bergues, J.-S. Pilczer a B. Beaupère-Manokha, splnomocnení zástupcovia,

—

belgická vláda, v zastúpení: T. Materne a C. Pochet, splnomocnení zástupcovia,

—

Európska komisia, v zastúpení: D. Maidani a M. Wilderspin, splnomocnení zástupcovia,

1

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 5 ods. 4 písm. a) a článku 13 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 z 15. marca 2006, ktorým sa ustanovuje kódex Spoločenstva o pravidlách upravujúcich pohyb osôb cez hranice (Kódex schengenských hraníc) (Ú. v. EÚ L 105, s. 1), zmeneného a doplneného nariadením Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 81/2009 zo 14. januára 2009 (Ú. v. EÚ L 35, s. 56, ďalej len „nariadenie č. 562/2006“).

2

Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (ďalej len „ANAFE“) a Ministre de l’Intérieur, de l’Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l’Immigration (minister vnútra, zámorských území, miestnej samosprávy a prisťahovalectva) vo veci obežníka Ministre de l’Immigration, de l’Intégration, de l’Identité nationale et du Développement solidaire (minister imigrácie, integrácie, národnej identity a solidárneho rozvoja) z 21. septembra 2009, ktorým sa zavádzajú podmienky vstupu štátnych príslušníkov tretích štátov, ktorí sú držiteľmi dočasných povolení na pobyt (DPP) a potvrdení o podaní žiadosti o povolenie na pobyt vydaných francúzskymi orgánmi, do schengenského priestoru (ďalej len „obežník z 21. septembra 2009“).

3

Podľa odôvodnení 1 až 3 a 6 nariadenia č. 562/2006:

...

4

Článok 2 nariadenia č. 562/2006 znie:

„Na účely tohto nariadenia sa uplatňujú tieto vymedzenia pojmov:

...

5

Článok 3 nariadenia č. 562/2006 s názvom „Rozsah pôsobnosti“ stanovuje:

„Toto nariadenie sa uplatňuje na každého, kto prekračuje vnútorné alebo vonkajšie hranice členských štátov, a nie sú ním dotknuté:

6

Podľa článku 5 uvedeného nariadenia, ktorý sa týka podmienok na vstup štátnych príslušníkov tretej krajiny na územia členských štátov Únie:

„1.   Na pobyt, ktorý nepresiahne tri mesiace v rámci obdobia šiestich mesiacov, musia štátni príslušníci tretej krajiny spĺňať tieto podmienky:

...

4.   Odchylne od odseku 1:

...

7

Článok 13 toho istého nariadenia s názvom „Odopretie vstupu“ v odseku 1 stanovuje:

„Vstup na územie členských štátov sa odoprie štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý nespĺňa všetky podmienky na vstup stanovené v článku 5 ods. 1 a nepatrí do kategórií osôb, ktoré uvádza článok 5 ods. 4. Týmto nie je dotknuté uplatňovanie osobitných ustanovení, ktoré sa týkajú práva na azyl, medzinárodnú ochranu alebo na vydanie víz na dlhodobý pobyt.“

8

Nariadenie č. 562/2006, ktoré je záväzné v celom rozsahu a priamo uplatniteľné v členských štátoch, nadobudlo podľa článku 40 účinnosť 13. októbra 2006.

9

Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 z 13. júla 2009, ktorým sa ustanovuje vízový kódex Spoločenstva (vízový kódex) (Ú. v. EÚ L 243, s. 1) v článku 2 s názvom „Vymedzenie pojmov“ stanovuje:

„Na účely tohto nariadenia sa uplatňuje toto vymedzenie pojmov:

...

...

...“

10

Článok 25 uvedeného nariadenia s názvom „Udeľovanie víza s obmedzenou územnou platnosťou“ v odsekoch 1 až 3 stanovuje:

„1.   Vízum s obmedzenou územnou platnosťou sa výnimočne udeľuje v týchto prípadoch:

2.   Vízum s obmedzenou územnou platnosťou je platné na území členského štátu, ktorý vízum udelil. Výnimočne môže byť platné na územiach viacerých členských štátov, ak s tým každý z týchto členských štátov súhlasí.

3.   Ak je žiadateľ držiteľom cestovného dokladu, ktorý nie je uznaný jedným alebo viacerými, nie však všetkými členskými štátmi, udelí sa vízum platné len na území členských štátov, ktoré tento cestovný doklad uznávajú. Ak udeľujúci členský štát neuznáva cestovný doklad žiadateľa, udelené vízum je platné len na území tohto členského štátu.“

11

Zákon o vstupe a pobyte cudzincov a o práve na azyl v článku L.311-4 stanovuje:

„Cudzinec, ktorý je držiteľom potvrdenia o podaní žiadosti o udelenie alebo predĺženie povolenia na pobyt, potvrdenia o podaní žiadosti o azyl alebo dočasného povolenia na pobyt, má povolenie na to, aby sa zdržiaval vo Francúzsku, bez akéhokoľvek vplyvu na konečné rozhodnutie o jeho práve na pobyt…“

12

V obežníku z 21. septembra 2009 sa uvádza najmä:

„[Nariadenie č. 562/2006]... na základe článku [5 ods. 1 písm. b)], článku 7 a článku 13 stanovuje povinnosť overiť, či sú splnené podmienky na vstup štátnych príslušníkov tretích krajín podliehajúcich vízovej povinnosti. Medzi tieto podmienky patrí povinnosť byť držiteľom víza alebo ‚platného povolenia na pobyt‘.

Definícia povolenia na pobyt uvedená v článku 2 [bode] 15 [nariadenia č. 562/2006] preukazuje, že tento pojem sa vzťahuje na všetky povolenia, na základe ktorých sa povoľuje pobyt na území členského štátu, ako aj opätovný vstup na jeho územie, s výnimkou dočasných povolení vydaných počas skúmania prvej žiadosti o povolenie na pobyt alebo žiadosti o azyl.

Conseil d’État sa navyše domnievala..., že cudzinec, ktorý je držiteľom hoci aj dočasného povolenia na pobyt vo Francúzsku, môže opustiť územie štátu a vrátiť sa naň, pokiaľ platnosť tohto povolenia neuplynula, a to bez toho, aby musel požiadať o vízum.

Z ustanovení [nariadenia č. 562/2006] v spojení s judikatúrou Conseil d’État vyplýva:

Štátni príslušníci tretích krajín, ktorí majú vízovú povinnosť a opustili francúzske územie buď s dočasným povolením na pobyt vydaným v rámci skúmania žiadosti o azyl alebo s potvrdením o podaní žiadosti vydaným v rámci toho istého skúmania, alebo s potvrdením o podaní prvej žiadosti o povolenie na pobyt, môžu opätovne vstúpiť do schengenského priestoru iba v prípade, že sú držiteľmi víza.

Pravidlom v tejto oblasti je povinnosť byť držiteľom návratného konzulárneho víza.

Toto pravidlo však v určitých výnimočných prípadoch nebráni prefektúre v uplatnení jej voľnej úvahy pri posúdení jednotlivých situácií na účely udelenia dočasného návratného víza, ktoré vydáva prefektúra... Výnimočné prípady udelenia tohto víza sa pri predložení náležitých potvrdení môžu týkať vyššej moci, obchodných cestujúcich, stážistov, humanitárnych prípadov, študentov počas školských alebo univerzitných prázdnin.

Treba však pripomenúť, že s výnimkou návratného víza vydávaného prefektúrou, ktoré bolo udelené neplnoletým cudzincom, oznámenou Európskej komisii ([Úradný vestník Európskej únie] 1. marca 2008), návratné vízum vydávané prefektúrou obvykle umožňuje prechod vonkajších hraníc schengenského priestoru iba cez francúzsky hraničný vstup.

...“

13

V uvedenom obežníku boli prefekti vyzvaní, aby „štátnych príslušníkov tretích krajín pri tom, ako im [ich] úseky udeľujú povolenia uvedené vo výnimke stanovenej v článku 2 [bode 15 nariadenia č. 562/2006] (potvrdenie o podaní žiadosti o azyl alebo o podaní prvej žiadosti o povolenie na pobyt, [dočasné povolenie na pobyt] vydané počas skúmania žiadosti o azyl), upozornili na skutočnosť, že tieto doklady neumožňujú opätovný vstup do schengenského priestoru a že v prípade opustenia územia bude na účely opätovného vstupu musieť dotknutá osoba požiadať podľa všeobecného práva o udelenie víza na konzulárnych zastupiteľstvách“.

14

Dňa 28. septembra 2009 ANAFE podala na Conseil d’État (Štátna rada) žalobu na zrušenie obežníka z 21. septembra 2009 v rozsahu, v akom tento obežník najmä stanovuje prefektom povinnosť, aby štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí sú držiteľmi potvrdení o podaní prvej žiadosti o povolenie na pobyt a o podaní žiadosti o azyl, odopreli opätovný vstup na francúzske územie bez víz.

15

ANAFE vo svojej žalobe tvrdí, že uvedený obežník sa neobmedzuje iba na vyvodenie dôsledkov z nariadenia č. 562/2006, ale aj dopĺňa jeho ustanovenia. Navyše toto združenie tvrdí, že obežník porušuje zásadu právnej istoty a zásadu ochrany legitímnej dôvery, keďže je bezprostredne uplatniteľný na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí opustili francúzske územie, zbavuje práva vrátiť sa do Francúzska bez toho, aby museli požiadať o vízum, ako mohli legitímne očakávať na základe predchádzajúcej správnej praxe.

16

Conseil d’État najskôr uvádza, že na jednej strane podmienky uvedené v článku 5 nariadenia č. 562/2006 sa výslovne vzťahujú na vstup na celé územie členských štátov, a nie na návrat na samotné územie členského štátu, ktorý vydal dočasné povolenie na pobyt na účely pobytu, ktorý nepresahuje tri mesiace, na druhej strane však viaceré ustanovenia toho istého nariadenia, medzi ktorými sa nachádza najmä článok 5 ods. 4 písm. c), umožňujú vydávanie povolení na vstup obmedzených na územie členského štátu, ktorý ich udeľuje.

17

Conseil d’État sa ďalej pýta, či sa zákaz stanovený v článku 13 uvedeného nariadenia uplatní takisto v prípade, keď opätovný vstup na územie členského štátu, ktorý vydal dočasné povolenie na pobyt, nevyžaduje ani vstup, ani tranzit a ani pobyt na území ostatných členských štátov. V prípade kladnej odpovede na túto otázku sa Conseil d’État pýta, za akých podmienok môže členský štát udeliť štátnemu príslušníkovi tretej krajiny návratné vízum a najmä, či takéto vízum môže obmedzovať vstup iba na hraničné priechody daného štátu.

18

Conseil d’État sa napokon pýta, či nariadenie č. 562/2006 vylučuje akúkoľvek možnosť vstupu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sú držiteľmi len dočasného povolenia na pobyt vydaného počas skúmania prvej žiadosti o udelenie povolenia na pobyt alebo žiadosti o azyl, na územie členských štátov, na rozdiel od toho, čo umožňovali ustanovenia Dohovoru, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda, v znení pred jeho zmenou a doplnením týmto nariadením, v súvislosti s čím vzniká otázka, či zo zásady právnej istoty a zásady ochrany legitímnej dôvery vyplýva požiadavka stanoviť prechodné opatrenia pre takých štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí opustili francúzske územie, hoci boli držiteľmi len dočasného povolenia na pobyt a chcú sa naň vrátiť po nadobudnutí účinnosti uvedeného nariadenia.

19

Keďže Conseil d’État má pochybnosti o výklade nariadenia č. 562/2006, najmä jeho článku 13 a článku 5 ods. 4 písm. a), rozhodla prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:

20

Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa pravidlá týkajúce sa odopretia vstupu štátnych príslušníkov tretích krajín stanovené v článku 13 nariadenia č. 562/2006 takisto vzťahujú na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí majú vízovú povinnosť a chcú sa vrátiť na územie členského štátu, ktorý im udelil dočasné povolenie na pobyt, pokiaľ sa opätovný vstup na územie tohto členského štátu môže uskutočniť bez vstupu na územie iných členských štátov.

21

Podľa ANAFE článok 5 nariadenia č. 562/2006 v spojení s článkom 13 toho istého nariadenia treba vykladať v tom zmysle, že vstup na územie členského štátu na základe dočasného povolenia na pobyt možno odoprieť iba vtedy, keď štátny príslušník tretej krajiny žiada o vstup na krátkodobý pobyt a táto žiadosť bola podaná na hranici iného členského štátu, než je ten, ktorý vydal toto povolenie na pobyt, ktorého držiteľom je dotknutá osoba.

22

Naopak, podľa francúzskej vlády, belgickej vlády a Komisie sa článok 13 nariadenia č. 562/2006 uplatní aj na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorých opätovný vstup na územie členského štátu, ktorý im vydal dočasné povolenie na pobyt, nevyžaduje ani vstup, ani tranzit a ani pobyt na území iného členského štátu.

23

Ako sa uvádza v článku 1, „predmet[om] úpravy a zásad[ami]“ nariadenia č. 562/2006 je rozvíjať Úniu ako spoločný priestor voľného pohybu bez vnútorných hraníc a na tento účel stanoviť pravidlá, ktorými sa spravuje kontrola osôb, ktoré prekračujú vonkajšie hranice členských štátov Únie.

24

Podľa odôvodnenia 6 toho istého nariadenia „kontrola [vonkajších] hraníc [členských štátov] je nielen v záujme členského štátu, na vonkajších hraniciach ktorého sa vykonáva, ale všetkých členských štátov, ktoré zrušili kontrolu hraníc na svojich vnútorných hraniciach“.

25

Uvedené nariadenie patrí do všeobecnejšieho rámca priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti bez vnútorných hraníc, v ktorom je zaručený voľný pohyb osôb spolu s príslušnými opatreniami týkajúcimi sa kontroly na vonkajších hraniciach, azylu, prisťahovalectva a predchádzania trestnej činnosti a boja s ňou (článok 3 ods. 2 ZEÚ). Článok 67 ods. 2 prvá veta ZFEÚ spresňuje, že Únia „zabezpečuje absenciu kontrol osôb na vnútorných hraniciach a tvorí spoločnú politiku v oblasti azylu, prisťahovalectva a kontroly vonkajších hraníc, ktorá sa zakladá na solidarite medzi členskými štátmi a ktorá je spravodlivá voči štátnym príslušníkom tretích krajín“.

26

Ustanovenie zavedené Schengenskou dohodou sa preto zakladá na dodržiavaní harmonizovaných pravidiel kontroly na vonkajších hraniciach a v tomto prípade na prísnom dodržiavaní podmienok vstupu štátnych príslušníkov tretích krajín na územie zmluvných strán uvedenej dohody, ktoré boli stanovené nariadením č. 562/2006. Každý členský štát, ktorého územie je súčasťou schengenského priestoru, tak musí byť uistený o účinnosti a prísnosti kontrol vykonávaných ostatnými štátmi tohto priestoru. Tieto kontroly sú uľahčené skupinou pravidiel, ktoré umožňujú najmä uznávanie víz a ďalších krátkodobých povolení na pobyt.

27

Článok 5 nariadenia č. 562/2006 upravuje podmienky na vstup štátnych príslušníkov tretích krajín. Z článku 5 ods. 1 písm. b) a článku 5 ods. 4 písm. a) vyplýva, že skutočnosť, že štátny príslušník tretej krajiny je držiteľom povolenia na pobyt, ktorý mu udelil členský štát, umožňuje tomuto štátnemu príslušníkovi vstúpiť do schengenského priestoru a pohybovať sa v jeho rámci, opustiť tento priestor a opätovne doň vstúpiť bez toho, aby sa naň vzťahovala vízová povinnosť.

28

Treba uviesť, že pojem povolenie na pobyt je vymedzené v článku 2 bode 15 nariadenia č. 562/2006 a že dočasné povolenie na pobyt vydané počas skúmania prvej žiadosti o povolenie na pobyt alebo žiadosti o azyl je výslovne vylúčené z pojmu povolenie na pobyt podľa uvedeného bodu 15 písm. b).

29

Kontroly na vonkajších hraniciach schengenského priestoru a odopretie vstupu na týchto vonkajších hraniciach sú upravené v článkoch 6 až 13 nariadenia č. 562/2006.

30

Pokiaľ ide o odopretie vstupu, článok 13 ods. 1 prvá veta nariadenia č. 562/2006 obsahuje všeobecné pravidlo, že štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý nespĺňa všetky podmienky na vstup, aké sú stanovené v článku 5 ods. 1 toho istého nariadenia, a nepatrí do kategórií osôb, ktoré uvádza odsek 4 tohto článku, sa odoprie vstup do schengenského priestoru. Podľa druhej vety uvedeného odseku 1 uplatnenie mimoriadnych ustanovení týkajúcich sa azylového práva a medzinárodnej ochrany alebo vystavenia víz na dlhšie pobyty tým ostáva nedotknuté.

31

Článok 13 ods. 2 až 6 nariadenia č. 562/2006 upravuje ďalšie spôsoby odopretia vstupu.

32

Na rozdiel od toho, čo tvrdí ANAFE, článok 13 nariadenia č. 562/2006 sa nemôže vykladať v tom zmysle, že štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý sa preukáže dokladom o pobyte, ktorý nezodpovedá povoleniu na pobyt v zmysle článku 2 bodu 15 toho istého nariadenia, možno odoprieť vstup do schengenského priestoru len vtedy, keď žiada o vstup na krátkodobý pobyt a táto žiadosť bola podaná na hranici iného členského štátu, než je ten, ktorý vydal tento doklad o pobyte.

33

V súlade s článkom 3 sa totiž uvedené nariadenie uplatňuje na každého, kto prekračuje vnútorné alebo vonkajšie hranice členského štátu schengenského priestoru.

34

Z toho vyplýva, že účelom pravidiel upravujúcich odopretie vstupu, ktoré sú stanovené v článku 13 nariadenia č. 562/2006, je, aby sa uplatňovali na každého štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý chce vstúpiť na územie členského štátu tým, že prekročí vonkajšie hranice schengenského priestoru.

35

Keďže týmto nariadením boli zrušené kontroly osôb na vnútorných hraniciach a hraničné kontroly boli presunuté na vonkajšie hranice uvedeného priestoru, ustanovenia tohto nariadenia týkajúce sa odopretia vstupu na vonkajších hraniciach sú v zásade uplatniteľné na akýkoľvek cezhraničný pohyb osôb, aj keď sa vstup cez vonkajšie schengenské hranice niektorého členského štátu uskutočňuje iba na účely pobytu v tomto členskom štáte.

36

Ani okolnosť, že príslušník tretej krajiny, ktorý sa pokúša na základe dočasného povolenia na pobyt vydaného v jednom členskom štáte vrátiť do tohto štátu cez vonkajšiu hranicu schengenského priestoru bez toho, aby mal v úmysle získať prístup do celého schengenského priestoru, nebráni uplatneniu článku 13 nariadenia č. 562/2006.

37

Tento výklad je podporený skutočnosťou, že v článku 13 ods. 1 druhej vete nariadenia č. 562/2006, ktorý poukazuje na možnosť vstupu na územie členského štátu na základe ustanovení týkajúcich sa azylového práva alebo vydávania národných víz na dlhodobý pobyt, sa uvádzajú formy vstupu cez vonkajšie schengenské hranice členského štátu výlučne na účely hlavného a dlhodobého pobytu v tomto členskom štáte.

38

Pokiaľ ide o dĺžku pobytu, táto dĺžka takisto nemá vplyv na uplatnenie článku 13 nariadenia č. 562/2006. Tento výklad potvrdzuje odkaz článku 13 ods. 1 prvej vety nariadenia č. 562/2006 na článok 5 toho istého nariadenia. Hoci uvedený článok 13 skutočne odkazuje na podmienky vstupu stanovené v článku 5 ods. 1, ktoré sa týkajú pobytu nepresahujúceho tri mesiace počas obdobia šiestich mesiacov, toto ustanovenie takisto odkazuje na kategórie osôb uvedené v odseku 4 toho istého článku 5, t. j. na osoby, ktoré sú držiteľmi povolenia na pobyt alebo návratného víza. Držitelia povolenia na pobyt alebo návratného víza, ktorí sa chcú vrátiť do členského štátu na obdobie presahujúce tri mesiace, patria teda do pôsobnosti uvedeného článku 13.

39

Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že štátny príslušník tretej krajiny, ktorý má doklad o pobyte, ktorý ho dočasne oprávňuje na pobyt na území členského štátu v rámci čakania na rozhodnutie o jeho žiadosti o povolenie na pobyt alebo žiadosti o azyl, a opustí územie členského štátu, v ktorom podal žiadosť o povolenie na pobyt alebo azyl, sa na toto územie nemôže vrátiť iba na základe svojho dočasného dokladu o pobyte. Z tohto dôvodu, ak sa taký štátny príslušník nachádza na hraniciach schengenského priestoru, orgány poverené kontrolou na hraniciach mu musia na základe článku 13 nariadenia č. 562/2006 odoprieť vstup na uvedené územie, pokiaľ sa naňho nevzťahuje jedna z výnimiek stanovených v článku 5 ods. 4 tohto nariadenia.

40

V tejto súvislosti treba pripomenúť, že nariadenie č. 562/2006 sa podľa článku 3 písm. b) uplatňuje bez toho, aby ním boli dotknuté práva utečencov a osôb, ktoré žiadajú o medzinárodnú ochranu, najmä pokiaľ ide o zákaz vrátenia „non-refoulement“. Preto, ako uviedla Komisia na pojednávaní, tieto kontroly musia byť vykonávané tak, aby to nemalo vplyv na uplatnenie ustanovení, ktoré chránia žiadateľov o azyl, a to najmä v spojení so zásadou zákazu vrátenia „non-refoulement“.

41

Preto treba na prvú otázku odpovedať tak, že pravidlá týkajúce sa odopretia vstupu štátnych príslušníkov tretích krajín stanovené v článku 13 nariadenia č. 562/2006 sa takisto vzťahujú na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí majú vízovú povinnosť a chcú sa vrátiť cez vonkajšie hranice schengenského priestoru na územie členského štátu, ktorý im udelil dočasné povolenie na pobyt, bez toho, aby na tento účel vstúpili na územie iného členského štátu.

42

Svojou druhou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, aké sú podmienky, za ktorých môže členský štát vydať návratné vízum v zmysle článku 5 ods. 4 písm. a) nariadenia č. 562/2006 a najmä, či takéto návratné vízum môže obmedziť vstup do schengenského priestoru iba na hraničné priechody daného štátu, ktorý ho vydal.

43

Touto otázkou sa vnútroštátny súd odkazuje na ustanovenie obežníka z 21. septembra 2009, podľa ktorého návratné vízum vydané prefektúrou v zásade umožňuje opätovný vstup iba cez vonkajšie francúzske hranice schengenského priestoru.

44

Podľa Komisie sa návratné vízum vydáva spôsobmi, ktoré vymedzujú členské štáty. Keďže však v súlade s článkom 5 ods. 4 písm. a) nariadenia č. 562/2006 musí návratné vízum umožňovať návrat do členského štátu, ktorý ho vydal buď priamo, alebo tranzitom cez územie iných členských štátov, toto vízum nemôže obmedziť opätovný vstup do schengenského priestoru iba na hraničné priechody daného štátu. ANAFE v podstate podporuje to isté tvrdenie.

45

Francúzska vláda sa počas pojednávania stotožnila so stanoviskom, ktoré zastáva Komisia. Keďže v nariadení č. 562/2006 ani v kapitole 3 Dohovoru, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda, neexistuje nijaká definícia návratného víza, podmienky vydávania návratných víz podliehajú vnútroštátnej právnej úprave členských štátov. Také vízum nemôže obmedzovať vstup iba na hraničné priechody daného štátu, ktorý toto vízum vydal.

46

Treba uviesť, že článok 5 ods. 4 písm. a) nariadenia č. 562/2006 zaručuje štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí nespĺňajú všetky podmienky na opätovný vstup do schengenského priestoru, ale majú povolenie na pobyt alebo návratné vízum vydané jedným z členských štátov, právo na vstup na územia iných členských štátov na účely tranzitu na územie členského štátu, ktorý vydal povolenie na pobyt alebo návratné vízum.

47

Pojem „návratné vízum“ nie je v uvedenom nariadení vymedzený.

48

Tento pojem označuje doklad, ktorý bol v členskom štáte vydaný osobe, ktorá nemá povolenie na pobyt, ale má dočasné povolenie zdržiavať sa na území tohto štátu, a ktorá musí toto územie opustiť z akýchkoľvek dôvodov. Tento doklad oprávňuje jeho držiteľa na návrat na územie štátu, ktorý ho vydal.

49

Z vymedzení pojmov, ktoré sa nachádzajú v článku 2 vízového kódexu, možno vyvodiť, že návratné vízum v zmysle článku 5 ods. 4 písm. a) nariadenia č. 562/2006 nepredstavuje „vízum“ v zmysle tohto kódexu.

50

Vízum je podľa článku 2 bodu 2 vízového kódexu povolenie udelené členským štátom na tranzit cez územie členských štátov alebo plánovaný pobyt na ich území, ktorého dĺžka počas ľubovoľného šesťmesačného obdobia odo dňa prvého vstupu na územie členských štátov nepresahuje tri mesiace, alebo na tranzit cez medzinárodné tranzitné priestory letísk členských štátov. Článok 5 ods. 4 písm. a) nariadenia č. 562/2006 sa však konkrétne týka prípadov, keď štátny príslušník tretej krajiny nemá vízum v zmysle uvedeného článku 2 bodu 2.

51

„Návratné vízum“ v zmysle článku 5 ods. 4 písm. a) nariadenia č. 562/2006 nepredstavuje ani „vízum s obmedzenou územnou platnosťou“, ktoré je definované v článku 2 bode 4 vízového kódexu. Keby mal európsky normotvorca v úmysle prisúdiť takú povahu návratnému vízu, použil by v tomto článku 5 ods. 4 písm. a) pojem vízum s obmedzenou územnou platnosťou, pretože táto kategória víz už bola upravená článkom 16 Dohovoru, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda, a bola výslovne uvedená v bode 2 s názvom „Vymedzenie a typy víz“ spoločných konzulárnych pokynov týkajúcich sa víz pre diplomatické misie a konzulárne úrady zmluvných strán Schengenskej dohody (Ú. v. ES C 313, 2002, s. 1), ktoré boli prijaté v rámci schengenskej spolupráce.

52

Z toho vyplýva, že návratné vízum v zmysle článku 5 ods. 4 písm. a) nariadenia č. 562/2006 je povolením členského štátu, ktoré môže byť udelené štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý nemá ani povolenie na pobyt, ani vízum a ani vízum s obmedzenou územnou platnosťou v zmysle vízového kódexu, a ktoré mu umožňuje opustiť tento členský štát s určitým cieľom a následne opäť vstúpiť na územie tohto štátu.

53

Hoci nariadenie č. 562/2006 nevymedzuje podmienky na vydanie takého vnútroštátneho povolenia na opätovný vstup, zo samotného znenia článku 5 ods. 4 písm. a) tohto nariadenia, ako tvrdia francúzska vláda a Komisia, vyplýva, že na základe návratného víza sa štátnym príslušníkom tretej krajiny musí povoliť vstup na územia iných členských štátov na účely tranzitu na územie členského štátu, ktorý vydal také návratné vízum.

54

Pre držiteľov návratného víza v zmysle článku 5 ods. 4 písm. a) nariadenia č. 562/2006 sa vstup cez vonkajšie hranice schengenského priestoru nemôže obmedziť iba na hraničné priechody daného členského štátu, ktorý vydal také vízum.

55

Ustanovením nariadenia č. 562/2006, ktoré stanovuje obmedzenie vstupu iba na hraničné priechody daného členského štátu, je článok 5 ods. 4 písm. c), podľa ktorého štátnym príslušníkom tretej krajiny, ktorí nespĺňajú jednu alebo viac podmienok stanovených v odseku 1, môže členský štát povoliť vstup na svoje územie z humanitárnych dôvodov, z dôvodov štátneho záujmu alebo z dôvodu medzinárodných záväzkov.

56

Preto treba na druhú otázku odpovedať tak, že článok 5 ods. 4 písm. a) nariadenia č. 562/2006 sa má vykladať v tom zmysle, že členský štát, ktorý vydal štátnemu príslušníkovi tretej krajiny návratné vízum v zmysle tohto ustanovenia, nemôže obmedziť vstup do schengenského priestoru iba na hraničné priechody svojho štátneho územia.

57

Svojou treťou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či zo zásady právnej istoty a zásady ochrany legitímnej dôvery vyplýva požiadavka stanoviť prechodné opatrenia pre štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí opustili územie členského štátu, hoci boli držiteľmi len dočasného povolenia na pobyt vydaného počas skúmania prvej žiadosti o povolenie na pobyt alebo žiadosti o azyl, a chcú sa tam vrátiť po nadobudnutí účinnosti nariadenia č. 562/2006.

58

Táto otázka sa kladie v rozsahu, v akom – ako vyplýva z odpovede na prvú otázku – nariadenie č. 562/2006 zakazuje opätovný vstup štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí majú vízovú povinnosť a sú držiteľmi len dočasného povolenia na pobyt vydaného počas skúmania prvej žiadosti o povolenie na pobyt alebo žiadosti o azyl, na územie členských štátov.

59

Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že pred vydaním ministerského obežníka z 21. septembra 2009 sa vo Francúzsku vytvorila správna prax, podľa ktorej štátni príslušníci tretích krajín podliehajúci vízovej povinnosti, ktorí mali len dočasné povolenie na pobyt vydané počas skúmania prvej žiadosti o povolenie na pobyt alebo žiadosti o azyl, mohli opustiť vnútroštátne územie a opäť sa naň vrátiť cez vonkajšie hranice schengenského priestoru, a to až do uplynutia platnosti uvedeného povolenia. Tento obežník mal túto prax ukončiť bez toho, aby bolo stanovené prechodné obdobie, takže štátni príslušníci tretích krajín podliehajúci vízovej povinnosti, ktorí opustili francúzske územie s takýmto dočasným povolením na pobyt pred vydaním obežníka, sa už nemohli do schengenského priestoru vrátiť bez víza alebo iného oprávnenia na vstup na toto územie.

60

Francúzska vláda sa domnieva, že zásada právnej istoty a zásada ochrany legitímnej dôvery nestanovujú povinnosť, aby boli v prípade štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí opustili územie členského štátu, hoci boli držiteľmi len dočasného povolenia na pobyt, a ktorí sa chcú na toto územie vrátiť po nadobudnutí účinnosti nariadenia č. 562/2006, prijaté prechodné opatrenia.

61

Belgická vláda a Komisia tvrdia, že nariadenie č. 562/2006 v podstate nezmenilo ustanovenia práva Únie týkajúce sa vstupu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sú držiteľmi len dočasného povolenia na pobyt vydaného počas skúmania prvej žiadosti o povolenie na pobyt alebo žiadosti o azyl. Dohovor, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda, nikdy neumožnil prechod vonkajších hraníc schengenského priestoru ani voľný pohyb v jeho rámci na základe dočasného povolenia na pobyt vydaného počas skúmania prvej žiadosti o povolenie na pobyt alebo žiadosti o azyl. Nadobudnutím účinnosti uvedeného nariadenia sa v tejto súvislosti teda nič nezmenilo. Podľa Komisie z toho vyplýva, že problémy, ktoré vyplývajú z výkladu práva Únie pred vydaním obežníka z 21. septembra 2009 a/alebo z uplatňovania tohto obežníka, musia byť vyriešené vzhľadom na vnútroštátne právo.

62

Na účely odpovede na tretiu otázku treba najskôr zdôrazniť, že zákaz opätovného vstupu, ktorý upravuje uvedený obežník, je v súlade so záväzkami členských štátov, ktoré vyplývajú z nariadenia č. 562/2006.

63

Ako totiž vyplýva už z bodov 27 a 28 tohto rozsudku, z článku 5 ods. 1 v spojení s článkom 2 bodom 15 písm. b) a článkom 5 ods. 4 toho istého nariadenia vyplýva, že dočasné povolenia na pobyt vydané počas skúmania prvej žiadosti o povolenie na pobyt alebo žiadosti o azyl nemožno použiť na účely vstupu do schengenského priestoru.

64

Obežník z 21. septembra 2009 preto spresňuje, že štátnym príslušníkom tretej krajiny, ktorí majú vízovú povinnosť a opustili francúzske územie len s takýmto dočasným povolením na pobyt, nesmie byť zaručený voľný opätovný vstup do Francúzska cez vonkajšie hranice schengenského priestoru. Keďže nariadenie č. 562/2006 podľa svojho článku 40 prvého odseku nadobudlo účinnosť 13. októbra 2006, tento obežník objasňuje právny stav platný vo Francúzsku počnúc týmto dátumom.

65

Následne vzhľadom na znenie tretej otázky treba v súvislosti s ustanoveniami uplatniteľnými vo veci samej uviesť, že nariadenie č. 562/2006 neprinieslo zmenu vo vzťahu k ustanoveniam Dohovoru, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda.

66

Ako zdôraznili francúzska vláda, belgická vláda a Komisia, najmä dočasné povolenia na pobyt boli vylúčené z pojmu povolenie na pobyt podľa článku 1 Dohovoru, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda.

67

Napokon takisto článok 1 ods. 2 písm. a) bod ii) nariadenia č. 1030/2002 vylučuje z pojmu povolenie na pobyt povolenia vydané v čase prebiehajúceho skúmania žiadosti o povolenie na pobyt alebo žiadosti o azyl.

68

Ako uviedla Komisia vo svojich písomných pripomienkach, dôvod tohto vylúčenia sa zakladá na skutočnosti, že vydanie dočasného povolenia na pobyt svedčí o tom, že dodržanie podmienok na vstup na územie schengenského priestoru alebo na priznanie statusu utečenca nebolo overené a že z tohto dôvodu držitelia takých dokladov nemajú povolenie pohybovať sa v jeho rámci a nebolo im udelené vízum v prípade opätovného vstupu do tohto priestoru.

69

Takisto treba zdôrazniť, že nariadenie č. 562/2006 nevylučuje možnosť, aby sa držiteľ dočasného povolenia na pobyt vydaného v rámci žiadosti o azyl alebo prvej žiadosti o povolenie na pobyt vrátil priamo na územie členského štátu, ktorý toto povolenie vydal. Taká možnosť totiž existuje len v prípade, že sú splnené podmienky uvedené v článku 5 ods. 4 písm. a) toho istého nariadenia.

70

Ako totiž uviedla generálna advokátka v bode 55 svojich návrhov, skutočnosť, že štátni príslušníci tretích krajín, ktorí majú vízovú povinnosť, krátko pred vydaním obežníka z 21. septembra 2009 opustili francúzske územie cez vonkajšiu hranicu schengenského priestoru, pričom sa domnievali, že sa môžu vrátiť do Francúzska bez víz v súlade so správnou praxou, ktorá bola v rozpore s právom Únie, nemožno účinne uplatniť na účely spochybnenia relevantných ustanovení nariadenia č. 562/2006 na základe zásady právnej istoty a zásady ochrany legitímnej dôvery.

71

V tejto súvislosti treba najskôr pripomenúť, že v súlade s článkom 288 druhým odsekom ZFEÚ sú nariadenia záväzné vo svojej celistvosti a sú priamo uplatniteľné vo všetkých členských štátoch.

72

Priame uplatnenie nariadenia vyžaduje, aby sa jeho nadobudnutie účinnosti a jeho uplatnenie v prospech alebo neprospech právnych subjektov uskutočnilo bez akéhokoľvek vnútroštátneho vykonávacieho opatrenia (pozri najmä rozsudky z 10. októbra 1973, Variola, 34/73, Zb. s. 981, bod 10, ako aj zo 14. júla 2011, Bureau national interprofessionnel du Cognac, C-4/10 a C-27/10, Zb. s. I-6131, bod 66), pokiaľ však predmetné nariadenie nestanovuje členským štátom povinnosť, aby prijali zákony, iné právne predpisy, správne a finančné opatrenia nevyhnutné na to, aby mohli byť ustanovenia uvedeného nariadenia účinne uplatňované (pozri v tomto zmysle rozsudok z 30. novembra 1978, Bussone, 31/78, Zb. s. 2429, bod 32).

73

Okrem toho podľa zásady prednosti práva Únie účinkom priamo uplatniteľných ustanovení Zmluvy o FEÚ a aktov inštitúcií vo vzťahu k vnútroštátnemu právu členských štátov je strata použiteľnosti každého ustanovenia vnútroštátneho predpisu, ktoré je s nimi v rozpore, a to aj z dôvodu nadobudnutia ich účinnosti (rozsudky z 9. marca 1978, Simmenthal, Zb. s. 629, bod 17, z 19. júna 1990, Factortame a i., C-213/89, Zb. s. I-2433, bod 18, ako aj z 8. septembra 2010, Winner Wetten, C-409/06, Zb. s. I-8015, bod 53).

74

Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora vnútroštátny súd, ktorý má v rámci svojej právomoci uplatniť právne predpisy Únie, je povinný zabezpečiť plný účinok týchto predpisov, pričom v prípade potreby z vlastnej iniciatívy neuplatní akékoľvek odporujúce ustanovenie vnútroštátneho práva (pozri najmä rozsudky Simmenthal, už citovaný, body 21 až 24, a z 18. júla 2007, Lucchini, C-119/05, Zb. s. I-6199, bod 61).

75

Súdny dvor takisto spresnil, že jednak tejto požiadavke prednosti podliehajú všetky správne orgány vrátane tých, ktoré sú decentralizované, a jednotlivci sa teda môžu pred nimi dovolávať takýchto ustanovení práva Únie, a jednak, že medzi ustanoveniami vnútroštátneho práva, ktoré sú v rozpore s uvedenými ustanoveniami práva Únie, sa môžu nachádzať buď právne predpisy, alebo správne akty (pozri rozsudok z 29. apríla 1999, Ciola, C-224/97, Zb. s. I-2517, body 30 a 31 a citovanú judikatúru).

76

Ďalej treba pripomenúť, že zásada právnej istoty, ktorá je všeobecnou zásadou práva Únie, vyžaduje, aby právna úprava Únie bola jasná a presná a aby jej uplatňovanie bolo pre dotknuté osoby predvídateľné (uznesenie z 8. novembra 2007, Fratelli Martini a Cargill, C-421/06, bod 56; pozri v tom istom zmysle rozsudok z 21. júla 2011, Alcoa Trasformazioni/Komisia, C-194/09 P, Zb. s. I-6311, bod 71 a citovanú judikatúru).

77

Ustanovenia nariadenia č. 562/2006 týkajúce sa podmienok opätovného vstupu na územie členského štátu schengenského priestoru na základe dočasného povolenia na pobyt vydaného počas skúmania prvej žiadosti o povolenie na pobyt alebo žiadosti o azyl spĺňajú podmienku jasnosti a predvídateľnosti. Ako bolo totiž uvedené v bode 28 tohto rozsudku, z článku 5 ods. 1 nariadenia č. 562/2006 v spojení s článkom 2 bodom 15 písm. b) a článkom 5 ods. 4 písm. a) toho istého nariadenia vyplýva, že takéto dočasné povolenie na pobyt neoprávňuje na opätovný vstup do schengenského priestoru. Navyše treba zdôrazniť, že toto nariadenie bolo uverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie13. apríla 2006, čiže šesť mesiacov pred dátumom nadobudnutia jeho účinnosti, takže bola zabezpečená aj predvídateľnosť právnej úpravy, ktorá platí od tohto dátumu.

78

Pokiaľ ide o zásadu ochrany legitímnej dôvery, treba uviesť, že tejto zásady sa možno dovolať voči právnemu predpisu Únie iba do tej miery, v akej sa na úrovni Únie predtým vytvorila situácia vytvárajúca legitímnu dôveru, a to zo strany inštitúcie Únie (pozri v tomto zmysle rozsudky z 15. februára 1996, Duff a i., C-63/93, Zb. s. I-569, bod 20, ako aj zo 6. marca 2003, Niemann, C-14/01, Zb. s. I-2279, bod 56).

79

Vo veci samej treba konštatovať, že také predchádzajúce konanie inštitúcií, ktoré by mohlo založiť legitímnu dôveru štátnych príslušníkov tretích krajín v možnosť opätovne vstúpiť do schengenského priestoru bez toho, aby potrebovali návratné vízum, neexistuje. Prinajmenšom, ak by sa existencia takej dôvery mala pripustiť v prospech štátnych príslušníkov podliehajúcich vízovej povinnosti, ktorí sú držiteľmi len dočasných povolení na pobyt, ktoré neumožňujú opätovný vstup, bolo by to z dôvodu francúzskej administratívnej praxe, ktorá je v rozpore s právom Únie.

80

Taká vnútroštátna správna prax, ktorá je v rozpore s právom Únie, nemôže zakladať legitímnu dôveru štátnych príslušníkov tretích krajín v možnosť ďalšieho využívania tejto praxe.

81

Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora totiž prax členského štátu, ktorá je v rozpore s právnou úpravou Únie, nemôže vyvolať v jednotlivcovi, ktorý využíva takto vzniknutú situáciu, legitímnu dôveru (pozri v tomto zmysle rozsudky z 15. decembra 1982, Maizena, 5/82, Zb. s. 4601, bod 22, ako aj z 1. apríla 1993, Lageder a i., C-31/91 až C-44/91, Zb. s. I-1761, bod 34). Z toho vyplýva, že konanie vnútroštátnych orgánov poverených uplatňovaním práva Únie, ktoré je v rozpore s týmto právom, nemôže založiť legitímnu dôveru jednotlivca v možnosť využívať zaobchádzanie, ktoré je v rozpore s právom Únie [pozri rozsudok zo 7. apríla 2011, Sony Supply Chain Solutions (Europe) C-153/10, Zb. s. I-2775, bod 47 a citovanú judikatúru].

82

Z uvedených úvah vyplýva, že z preskúmania tretej otázky nevyplynulo nič, čo by umožňovalo dospieť k záveru, že v súvislosti s nadobudnutím účinnosti nariadenia č. 562/2006 došlo k porušeniu zásady právnej istoty a zásady ochrany legitímnej dôvery.

83

Na tretiu otázku treba odpovedať tak, že zo zásady právnej istoty a zásady ochrany legitímnej dôvery nevyplýva požiadavka stanoviť prechodné opatrenia pre štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí opustili územie členského štátu, hoci boli držiteľmi len dočasného povolenia na pobyt vydaného počas skúmania prvej žiadosti o udelenie povolenia na pobyt alebo žiadosti o azyl, a chcú sa tam vrátiť po nadobudnutí účinnosti nariadenia č. 562/2006.

84

Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (druhá komora) rozhodol takto: