–

BRT SpA, v zastúpení: E. Fumagalli, A. Manzi a L. Scambiato, avvocati,

–

AICAI – Associazione Italiana Corrieri Aerei Internazionali, DHL Express (Italy) Srl, TNT Global Express Srl, Federal Express Europe Inc. Filiale Italiana, United Parcel Service Italia Srl, v zastúpení: M. Giordano, avvocato,

–

General Logistics Systems Enterprise Srl a General Logistics Systems Italy SpA, v zastúpení: M. Giordano, avvocato,

–

talianska vláda, v zastúpení: G. Palmieri, splnomocnená zástupkyňa, za právnej pomoci E. De Bonis a B. G. Fiduccia, avvocati dello Stato,

–

belgická vláda, v zastúpení: P. Cottin a J.‑C. Halleux, splnomocnení zástupcovia,

–

grécka vláda, v zastúpení: V. Baroutas a K. Boskovits, splnomocnení zástupcovia,

–

litovská vláda, v zastúpení: K. Dieninis a S. Grigonis, splnomocnení zástupcovia,

–

portugalská vláda, v zastúpení: P. Barros da Costa, A. Pimenta, M. J. Ramos, splnomocnené zástupkyne, za právnej pomoci S. Gonçalves do Cabo, advogado,

–

nórska vláda, v zastúpení: I. Collett, V. Hauan a L. Tvedt, splnomocnené zástupkyne,

–

Európska komisia, v zastúpení: L. Malferrari a M. Mataija, splnomocnení zástupcovia,

1

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 9 ods. 2 a 3 a článku 22 smernice Európskeho parlamentu a Rady 97/67/ES z 15. decembra 1997 o spoločných pravidlách rozvoja vnútorného trhu poštových služieb Spoločenstva a zlepšovaní kvality služieb (Ú. v. ES L 15, 1998, s. 14; Mim. vyd. 06/003, s. 71), zmenenej smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2008/6/ES z 20. februára 2008 (Ú. v. EÚ L 52, 2008, s. 3) (ďalej len „smernica 97/67“), ako aj zásad proporcionality a zákazu diskriminácie.

2

Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi na jednej strane spoločnosťou Nexive Commerce Srl a ďalšími prevádzkovateľmi poskytujúcimi expresné kuriérske služby (ďalej len „Nexive Commerce a i.“) a na druhej strane Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (Úrad pre dohľad nad komunikáciami, Taliansko) (ďalej len „AGCOM“), Presidenza del Consiglio dei Ministri (predsedníctvo Rady ministrov, Taliansko), Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministerstvo hospodárstva a financií, Taliansko) a Ministero dello Sviluppo economico (ministerstvo hospodárskeho rozvoja, Taliansko) v súvislosti s rozhodnutiami č. 182/17/CONS, 427/17/CONS a 528/18/CONS, ktorými AGCOM stanovil na roky 2017 až 2019 výšku a podmienky platenia príspevku, ktorý sú povinné platiť subjekty vykonávajúce činnosť v sektore poštových služieb na účely financovania jeho prevádzkových nákladov (ďalej len „sporné rozhodnutia“).

3

Podľa odôvodnenia 39 smernice 97/67:

„Keďže s cieľom zabezpečiť riadne fungovanie univerzálnej služby a nerušenej súťaže v nevyhradenom odvetví [je] dôležité oddeliť funkciu riadiaceho orgánu na jednej strane a prevádzkovateľa na strane druhej; keďže žiadny prevádzkovateľ poštových služieb nemôže byť zároveň sudcom aj zainteresovanou stranou; keďže úlohou členského štátu je definovať štatút jedného alebo viacerých národných regulačných orgánov [ďalej len ‚NRO‘], ktoré možno vybrať zo štátnych orgánov alebo nezávislých subjektov menovaných na tento účel.“

4

Článok 1 tejto smernice stanovuje:

„Táto smernica ustanovuje spoločné pravidlá, ktoré sa týkajú:

…

5

Článok 9 uvedenej smernice stanovuje:

„1.   Pre služby, ktoré nepatria do rozsahu univerzálnej služby, môžu členské štáty zaviesť všeobecné povolenia v rozsahu potrebnom na zabezpečenie dodržiavania podstatných požiadaviek.

2.   Pre služby, ktoré sú v rozsahu univerzálnej služby, môžu členské štáty zaviesť povoľovacie postupy vrátane individuálnych licencií, a to v rozsahu potrebnom na zabezpečenie dodržiavania podsta[t]ných požiadaviek a zabezpečiť poskytovanie [a zabezpečenie poskytovania – neoficiálny preklad] univerzálnej služby.

Udeľovanie povolení:

Povinnosti a požiadavky uvedené v prvej zarážke a v článku 3 sa môžu ukladať iba určeným poskytovateľom univerzálnej služby.

…

3.   Postupy, povinnosti a požiadavky uvedené v odsekoch 1 a 2 sú transparentné, dosiahnuteľné, nediskriminačné, primerané, presné a jednoznačné, uverejňujú sa vopred a zakladajú sa na objektívnych kritériách. Členské štáty zabezpečia, aby sa dôvody celkového alebo čiastočného odmietnutia alebo odňatia povolenia oznámili žiadateľovi a ustanovia odvolacie konanie.“

6

Článok 22 ods. 1 a 2 tej istej smernice znie:

„1.   Každý členský štát určí pre sektor poštových služieb jeden alebo viaceré [NRO], ktoré sú právne oddelené a prevádzkovo nezávislé od prevádzkovateľov poštových služieb. Členské štáty, ktoré zostanú vlastníkmi poskytovateľov poštových služieb, alebo si ponechajú nad nimi kontrolu, zabezpečia účinné štrukturálne oddelenie regulačných funkcií od činností súvisiacich s vlastníctvom alebo kontrolou.

…

2.   Osobitnou úlohou [NRO] je zabezpečovať plnenie povinností vyplývajúcich z tejto smernice, a to najmä vytvorením postupov na monitorovanie a regulovanie poskytovania univerzálnej služby. Môžu byť tiež poverené zabezpečovaním dodržiavania pravidiel hospodárskej súťaže v poštovom sektore.

…“

7

Odôvodnenie 47 smernice 2008/6 znie:

„Úloha [NRO] zostane pravdepodobne rozhodujúcou, najmä v tých členských štátoch, kde je potrebné ešte dokončiť prechod na hospodársku súťaž. V súlade so zásadou oddelenia riadiacich a prevádzkových funkcií by členské štáty mali zaručiť nezávislosť [NRO], čím sa zabezpečí nestrannosť ich rozhodnutí. Táto požiadavka nezávislosti sa nedotýka inštitucionálnej autonómie a ústavných povinností členských štátov, ani zásady neutrality so zreteľom na pravidlá uvedené v článku 295 zmluvy, ktorými sa v členských štátoch upravuje systém vlastníctva majetku. [NRO] by mali mať na plnenie svojich úloh k dispozícii všetky potrebné zdroje, pokiaľ ide o zamestnancov, odborné znalosti a finančné prostriedky.“

8

Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2002/20/ES zo 7. marca 2002 o povolení na elektronické komunikačné sieťové systémy a služby (smernica o povolení) (Ú. v. ES L 108, 2002, s. 21; Mim. vyd. 13/029, s. 337), zrušená k 21. decembru 2020 článkom 125 smernice Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2018/1972 z 11. decembra 2018, ktorou sa stanovuje európsky kódex elektronických komunikácií (prepracované znenie) (Ú. v. EÚ L 321, 2018, s. 36, ďalej len „európsky kódex elektronických komunikácií“), vo svojom článku 12 ods. 1, nazvanom „Správne poplatky“, stanovovala:

„Akékoľvek správne poplatky, ukladané podnikom poskytujúcim službu alebo sieťový systém podľa všeobecného povolenia, alebo ktorým bolo poskytnuté právo používania, budú:

9

Podľa článku 16 ods. 1 európskeho kódexu elektronických komunikácií s názvom „Správne poplatky“:

„Akékoľvek správne poplatky uložené podnikom poskytujúcim elektronické komunikačné siete alebo služby na základe všeobecného povolenia alebo poskytovateľom, ktorým bolo udelené právo na využívanie:

Členské štáty sa môžu rozhodnúť neuplatňovať správne poplatky na podniky, ktorých obrat je pod určitou prahovou hodnotou alebo ktorých činnosti nedosahujú minimálny podiel na trhu, prípadne sa týkajú len veľmi obmedzenej časti územia.“

10

Smernica 97/67 bola prebratá do talianskeho práva prostredníctvom Decreto legislativo n. 261. – Attuazione della direttiva 97/67/CE concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e per il miglioramento della qualità del servicio (legislatívny dekrét č. 261, ktorým sa vykonáva smernica 97/67/ES o spoločných pravidlách rozvoja vnútorného trhu poštových služieb Spoločenstva a zlepšovaní kvality služieb) z 22. júla 1999 (GURI č. 182 z 5. augusta 1999), ktorého článok 2 ods. 1 stanovoval, že NRO pre sektor poštových služieb je ministerstvo komunikácií.

11

Toto ustanovenie bolo zmenené článkom 1 Decreto legislativo n. 58. – Attuazione della direttiva 2008/6/CE che modifica la direttiva 97/67/CE, per quanto riguarda il pieno completamento del mercato interno dei servizi postali della Comunità (legislatívny dekrét č. 58, ktorým sa vykonáva smernica 2008/6/ES, ktorou sa mení a dopĺňa smernica 97/67/ES s ohľadom na úplné dokončenie vnútorného trhu poštových služieb Spoločenstva) z 31. marca 2011 (GURI č. 98 z 29. apríla 2011).

12

Z článku 2 ods. 1 tohto legislatívneho dekrétu vyplýva, že za [NRO] pre tento sektor v zmysle článku 22 smernice 97/67 sa určuje Národná regulačná agentúra pre sektor poštových služieb. Podľa článku 2 ods. 12 uvedeného dekrétu sa na túto agentúru preniesli súvisiace funkcie, vykonávané príslušným ministerstvom, „s príslušnými ľudskými, finančnými a funkčnými zdrojmi“. Pokiaľ ide o prevádzkové náklady uvedenej agentúry, bolo stanovené, že tieto náklady sa financujú sčasti prostredníctvom osobitného fondu začleneného do rozpočtu ministerstva pre hospodársky rozvoj a sčasti prostredníctvom príspevku uhrádzaného všetkými prevádzkovateľmi z tohto sektora.

13

Právomoci agentúry uvedenej v predchádzajúcom bode boli článkom 21 ods. 13 a 14 Decreto‑legge, n. 201 – „Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici“ (zákonný dekrét č. 201, ktorým sa schvaľujú naliehavé ustanovenia týkajúce sa rastu, spravodlivého rozdelenia a konsolidácie verejných účtov) zo 6. decembra 2011 (GURI č. 284 zo 6. decembra 2011), zmeneného na zákon č. 214 z 22. decembra 2011, prenesené na AGCOM.

14

Podľa článku 1 ods. 65 a 66 Legge n. 266 – „Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006) [zákon č. 266 o ustanoveniach týkajúcich sa tvorby ročného a viacročného štátneho rozpočtu (finančný zákon na rok 2006)] z 23. decembra 2005 (GURI č. 302 z 29. decembra 2005, ďalej len „zákon č. 266/2005“):

„65.   Od roku 2007 sa prevádzkové náklady… Úradu pre dohľad nad komunikáciami…, pokiaľ ide o časť, na ktorú sa nevzťahuje financovanie zo štátneho rozpočtu, financujú zo zdrojov dotknutého sektora, a to spôsobom stanoveným platnými právnymi predpismi, pričom výška príspevku sa určuje rozhodnutím [uvedeného] úradu, ktorému sa príspevok priamo odvádza, v súlade s maximálnymi limitmi stanovenými zákonom…;

66.   Od svojho prvého uplatnenia v roku 2006 sa výška príspevku, ktorý musia platiť subjekty pôsobiace v sektore komunikácií…, stanovuje na 1,5 ‰ príjmov priznaných v poslednej účtovnej súvahe schválenej pred nadobudnutím účinnosti tohto zákona. Na nasledujúce roky prípadné zmeny výšky a podmienok úhrady poplatku môže schváliť [AGCOM] v súlade s odsekom 65, a to najviac do výšky 2 ‰ príjmov priznaných v poslednej účtovnej súvahe schválenej pred prijatím rozhodnutia.“

15

Článok 65 Decreto‑legge n. 50 convertito con modificazioni dalla L. 21 giugno 2017, n. 96 – Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo (zákonný dekrét č. 50 zmenený v upravenom znení zákonom č. 96 z 21. júna 2017, ktorým sa schvaľujú naliehavé ustanovenia vo finančnej oblasti, iniciatívy v prospech miestnych orgánov verejnej správy, ďalšie zásahy týkajúce sa oblastí zasiahnutých zemetraseniami a rozvojové opatrenia) z 24. apríla 2017 (GURI č. 95 z 24. apríla 2017, ďalej len „zákonný dekrét č. 50/2017“), stanovuje:

„Od roku 2017 sa prevádzkové náklady [AGCOM] súvisiace s úlohami [NRO] pre sektor poštových služieb pokrývajú výlučne spôsobom uvedeným v článku 1 ods. 65 a článku 1 ods. 66 druhej vete zákona [č. 266/2005] v závislosti príjmov dosiahnutých prevádzkovateľmi pôsobiacimi v sektore poštových služieb…“

16

AGCOM spornými rozhodnutiami určil platiteľov, ako aj spôsob výpočtu príspevku uvedeného v článku 1 ods. 65 a 66 zákona č. 266/2005 na roky 2017 až 2019.

17

Z týchto rozhodnutí vyplýva, že tento príspevok sú povinné platiť „poskytovateľ univerzálnej služby a osoby s licenciou alebo všeobecným povolením“ v zmysle legislatívneho dekrétu, ktorým sa vykonáva smernica 97/67. Uvedené rozhodnutia ďalej určujú, že vymeriavací základ pozostáva z príjmov, ktoré dosiahli podniky povinné platiť príspevok. Uplatniteľná sadzba bola 1,4 ‰ na roky 2017 a 2018 a 1,35 ‰ na rok 2019. Podľa vnútroštátneho súdu uplatnenie tejto sadzby umožňuje pokryť všetky ročné výdavky, ktoré AGCOM plánuje vynaložiť na účely regulácie uvedeného trhu počas každého z týchto rokov.

18

Nexive Commerce a i., ktoré sú hlavne spoločnosťami poskytujúcimi expresné kuriérske služby na talianskom trhu, podali žaloby na Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionálny správny súd Lazio, Taliansko) s návrhom na zrušenie sporných rozhodnutí.

19

Keďže tieto žaloby boli v prvostupňovom konaní zamietnuté, Nexive Commerce a i. podali proti predmetným rozhodnutiam odvolanie na vnútroštátny súd, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania. Na podporu svojich odvolaní tvrdia po prvé, že z článku 9 ods. 2 a článku 22 smernice 97/67 vyplýva, že prevádzkové náklady tohto orgánu pripísateľné jeho činnostiam týkajúcim sa sektora poštových služieb musia byť spolufinancované prevádzkovateľmi pôsobiacimi na trhu a štátnym rozpočtom, po druhé, že článok 9 ods. 2 tejto smernice neumožňuje, aby títo prevádzkovatelia znášali len „prevádzkové náklady“, čiže len priame náklady striktne spojené s plnením regulačných úloh v tomto sektore, ktoré patria do rámca univerzálnej služby, a po tretie, že sporné rozhodnutia nie sú v súlade s článkom 9 ods. 2 uvedenej smernice, keďže nie sú založené na konkrétnom posúdení a nezohľadňujú ani situáciu v príjmoch prevádzkovateľov povinných platiť príspevok, ani situáciu na trhu a napokon ani skutočnosť, že činnosť niektorých podnikov si nevyžaduje žiadny regulačný zásah.

20

AGCOM pred vnútroštátnym súdom po prvé tvrdí, že ustanovenia uplatniteľné v prejednávanej veci vôbec neukladajú spolufinancovanie a že časť prevádzkových nákladov tohto orgánu, ktorú pokrýva štát, by sa mohla v každom posudzovanom roku rovnať nule. Naopak, systém je založený na potrebe zaručiť potrebnú nezávislosť a autonómiu NRO vo vzťahu k vláde. Pokiaľ ide o požiadavku prevádzkovej nezávislosti týchto NRO od regulovaných prevádzkovateľov, uvedenú v článku 22 ods. 1 smernice 97/67, táto požiadavka sa netýka financovania uvedených orgánov, ale plnenia ich úloh. Po druhé Súdny dvor rozhodol, pokiaľ ide o pôsobnosť článku 9 ods. 2 tejto smernice, v tom zmysle, že možnosť členského štátu podmieniť udelenie povolení, ktoré vydáva, povinnosťou finančne prispievať na prevádzkové náklady príslušného NRO, sa týka povolení na vykonávanie poštových služieb patriacich tak do rámca univerzálnej služby, ako aj expresných kuriérskych služieb. Napokon po tretie náklady vzniknuté v súvislosti s „prierezovými“ službami, ktoré znášajú NRO, by sa mali považovať za náklady patriace pod pojem „prevádzkové náklady“ v zmysle článku 9 ods. 2 uvedenej smernice.

21

Za týchto podmienok Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko) rozhodla prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:

22

Článok 9 ods. 2 druhý pododsek štvrtá zarážka smernice 97/67 umožňuje členským štátom určiť, že udeľovanie povolení prevádzkovateľom zo sektora poštových služieb môže „podľa potreby“ podliehať „povinnosti finančne prispievať na prevádzkové náklady“ NRO uvedeného sektora. Všetky tieto otázky sa v podstate týkajú rozsahu tejto povinnosti prispievať na financovanie „prevádzkových nákladov“ NRO tohto sektora. Pojem prevádzkové náklady je pritom predmetom druhej prejudiciálnej otázky, ktorú preto treba skúmať ako prvú.

23

Svojou druhou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 9 ods. 2 druhý pododsek štvrtá zarážka smernice 97/67 v spojení s článkom 22 tejto smernice vykladať v tom zmysle, že pojem „prevádzkové náklady“ uvedený v prvom z týchto ustanovení zahŕňa v prvom rade náklady, ktoré vynaložili NRO pre sektor poštových služieb na účely svojich regulačných činností týkajúcich sa poštových služieb, ktoré nepatria do univerzálnej služby, a v druhom rade náklady vyvolané činnosťami týchto NRO, ktoré síce nie sú priamo spojené s ich regulačnou úlohou, no sú určené na plnenie inštitucionálnych právomocí týchto orgánov ako celku, a to nákladov vynaložených uvedenými NRO z dôvodu ich činností administratívnej a inštitucionálnej povahy, prípravných činností alebo činností potrebných na výkon ich regulačných činností (ďalej len „prierezové náklady“).

24

V tejto súvislosti treba uviesť, že v súlade so znením článku 9 ods. 2 druhého pododseku štvrtej zarážky smernice 97/67 sa povinnosť, ktorú môžu členské štáty zaviesť na základe tohto ustanovenia, týka financovania prevádzkových nákladov NRO uvedeného v článku 22 tejto smernice, čiže orgánu, ktorý musí každý členský štát určiť pre sektor poštových služieb najmä na účely zabezpečenia dodržiavania uvedenej smernice.

25

Táto smernica však nedefinuje pojem „prevádzkové náklady“. Obzvlášť všeobecne je v tejto súvislosti formulovaný najmä článok 9 ods. 2 druhý pododsek štvrtá zarážka tejto smernice. Podobne, ako to urobil generálny advokát v bode 31 svojich návrhov, je vhodné uviesť, že ani použitie rôznych jazykových verzií tejto smernice neprináša prvky, ktoré by mohli bližšie objasniť výklad tohto pojmu.

26

Z judikatúry pritom vyplýva, že pokiaľ znenie ustanovenia smernice samo osebe vyriešiť otázku položenú vnútroštátnym súdom, treba na účely výkladu tohto ustanovenia zohľadniť jeho kontext, všeobecnú štruktúru a účel tejto smernice (pozri v tomto zmysle rozsudok z 12. novembra 2019, Haqbin,C‑233/18, EU:C:2019:956, bod 42 a citovanú judikatúru).

27

Pokiaľ ide konkrétnejšie o prvú časť druhej otázky, Súdny dvor už mal príležitosť spresniť, že činnosti prináležiace NRO sektora poštových služieb sa týkajú celého tohto sektora a nielen poskytovania služieb patriacich do rámca univerzálnej služby. Preto vzhľadom na to, že činnosti NRO, ktoré sú poverené, ako vyplýva z článku 22 ods. 2 smernice 97/67, zabezpečením dodržiavania povinností vyplývajúcich z tejto smernice a z pravidiel hospodárskej súťaže v sektore poštových služieb, sa týkajú celého tohto sektora a že funkciu a úlohy týchto orgánov normotvorca Európskej únie koncipoval tak, že z nich majú mať prospech všetci prevádzkovatelia zo sektora poštových služieb, sa má článok 9 ods. 2 druhý pododsek štvrtá zarážka smernice 97/67 vykladať v tom zmysle, že povinnosť prispievať na financovanie týchto orgánov môže byť ako protihodnota uložená všetkým poskytovateľom poštových služieb, vrátane tých, ktorí neposkytujú poštové služby patriace do univerzálnej služby [rozsudok zo 16. novembra 2016, DHL Express (Austria), C‑2/15, EU:C:2016:880, body 29, 31 a 32].

28

Podľa judikatúry Súdneho dvora sú pritom „poskytovateľmi poštových služieb“ v zmysle tejto smernice podniky pôsobiace v oblasti prepravných, špeditérskych služieb alebo expresných doručovacích služieb, ktoré poskytujú služby vyberania, triedenia, prepravy a distribúcie poštových zásielok, okrem prípadu, keď je ich činnosť obmedzená na prepravu poštových zásielok (rozsudok z 31. mája 2018, Confetra a i., C‑259/16 a C‑260/16, EU:C:2018:370, bod 41). Hoci expresné doručovacie služby sa odlišujú od univerzálnej poštovej služby svojou pridanou hodnotou, ktorú prinášajú zákazníkom a pre ktorú títo zákazníci súhlasia s vyššími cenami, článok 9 ods. 2 druhý pododsek štvrtú zarážku uvedenej smernice nemožno, pokiaľ nie je uvedené inak a vzhľadom na predmetnú povinnosť, vykladať v tom zmysle, že vylučuje prevádzkovateľov týchto služieb zo svojej osobnej pôsobnosti (pozri rozsudok z 15. júna 2017, Ilves Jakelu, C‑368/15, EU:C:2017:462, bod 24 a citovanú judikatúru).

29

Vzhľadom na toto celkové chápanie úloh zverených NRO sektora poštových služieb a na výhody, ktoré z toho možno vyvodiť pre všetkých prevádzkovateľov z tohto sektora, treba usúdiť, že pojem „prevádzkové náklady“ sa má vykladať v tom zmysle, že v rámci nákladov, ktoré môžu financovať poskytovatelia poštových služieb, zahŕňa náklady vynaložené NRO pre tento sektor na účely ich úloh regulácie služieb patriacich do univerzálnej služby, ako aj náklady týkajúce sa služieb, ktoré do nej nepatria.

30

Pokiaľ ide o druhú časť druhej otázky, treba na jednej strane konštatovať, že vzhľadom na to, čo bolo uvedené v bode 25 tohto rozsudku, ani z kontextu, ani zo všeobecnej štruktúry smernice 97/67 nevyplýva žiadny prvok, ktorý by mohol obmedziť rozsah pojmu „prevádzkové náklady“ uvedeného v článku 9 ods. 2 druhom pododseku štvrtej zarážke tejto smernice v tom zmysle, že by tento pojem nezahŕňal prierezové náklady.

31

Ako v podstate uvádza generálny advokát v bodoch 34 až 41 svojich návrhov, výklad tohto pojmu sa navyše nemôže inšpirovať pojmom „administratívne náklady“ uvedeným v regulačnom rámci upravujúcom elektronické komunikácie, ktorý je spomenutý v návrhu na začatie prejudiciálneho konania.

32

V tejto súvislosti článok 16 európskeho kódexu elektronických komunikácií označuje náklady spojené s reguláciou trhu s elektronickými komunikáciami, ktoré môžu byť pokryté správnymi poplatkami uloženými podnikom poskytujúcim elektronické komunikačné siete alebo služby. Konkrétnejšie podľa odseku 1 písm. a) tohto článku poplatky, ktoré sú v ňom uvedené, pokrývajú v celom rozsahu len administratívne náklady, ktoré vzniknú pri riadení, kontrole a uplatňovaní systému všeobecného povolenia, práv na využívanie a osobitných povinností, ktoré môžu by uložené týmto podnikom, a ktoré môžu zahŕňať náklady na medzinárodnú spoluprácu, harmonizáciu a normalizáciu, analýzu trhu, sledovanie zhody a inú kontrolu trhu, ako aj na regulačné práce zahŕňajúce prípravu a uplatňovanie sekundárnych právnych predpisov a správnych rozhodnutí, ako napríklad rozhodnutí o prístupe a prepojení.

33

Súdny dvor v súvislosti s článkom 12 ods. 1 smernice o povolení, ktorý má v podstate rovnaký rozsah ako článok 16 ods. 1 písm. a) európskeho kódexu elektronických komunikácií, ktorý ho nahradil, rozhodol, že tento článok nebráni vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej sú podniky pôsobiace v sektore telekomunikácií povinné zaplatiť poplatok určený na krytie všetkých nákladov, ktoré znáša NRO pre sektor poštových služieb a ktoré nie sú financované štátom, avšak pod podmienkou, že tento poplatok bude výlučne určený na pokrytie nákladov na činnosti spomenuté v uvedenom ustanovení a že celkové príjmy dosiahnuté na základe tohto poplatku nepresiahnu celkové náklady na tieto činnosti (pozri v tomto zmysle rozsudok z 18. júla 2013, Vodafone Omnitel a i., C‑228/12 až C‑232/12 a C‑254/12 až C‑258/12, EU:C:2013:495, bod 43, ako aj uznesenie zo 17. októbra 2013, Sky Italia, C‑376/12, EU:C:2013:701, bod 34 a citovanú judikatúru).

34

Na jednej strane pritom treba konštatovať, že článok 9 ods. 2 druhý pododsek štvrtá zarážka smernice 97/67 je na rozdiel od ustanovení spomenutých v predchádzajúcich dvoch bodoch, ktoré presne vymenúvajú náklady, ktoré môžu byť pokryté poplatkami uloženými podnikom pôsobiacim v dotknutých sektoroch, formulovaný všeobecne bez rozlišovania podľa pôvodu alebo povahy nákladov vyvolaných prevádzkou NRO.

35

Na druhej strane je tento doslovný výklad v súlade s cieľom sledovaným smernicou 2008/6, z ktorej pochádza súčasné znenie článku 9 ods. 2 druhého pododseku štvrtej zarážky smernice 97/67, ktorým je zabezpečiť, aby NRO mali „na plnenie svojich úloh k dispozícii všetky potrebné zdroje, pokiaľ ide o zamestnancov, odborné znalosti a finančné prostriedky“.

36

Preto vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba na druhú otázku odpovedať tak, že článok 9 ods. 2 druhý pododsek štvrtá zarážka smernice 97/67 v spojení s článkom 22 tejto smernice sa má vykladať v tom zmysle, že pojem „prevádzkové náklady“ uvedený v prvom z týchto ustanovení zahŕňa v prvom rade náklady, ktoré vynaložili NRO pre sektor poštových služieb na účely svojich regulačných činností týkajúcich sa poštových služieb, ktoré nepatria do univerzálnej služby, a v druhom rade náklady vyvolané činnosťami týchto NRO, ktoré síce nie sú priamo spojené s ich regulačnou úlohou, no sú určené na plnenie ich funkcie regulácie sektora poštových služieb.

37

Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 9 ods. 2 druhý pododsek štvrtá zarážka a článok 9 ods. 3 smernice 97/67 v spojení s článkom 22 tejto smernice vykladať v tom zmysle, že bráni systému financovania NRO pre sektor poštových služieb, ktorý sa opiera len o príspevky uložené prevádzkovateľom z tohto sektora podľa tohto článku 9, s vylúčením akéhokoľvek verejného financovania.

38

V tejto súvislosti nemožno po prvé zo samotného použitia slovesa „prispievať“ uvedeného v článku 9 ods. 2 druhom pododseku štvrtej zarážke smernice 97/67 vyvodiť, že toto ustanovenie upravuje len možnosť uložiť prevádzkovateľom zo sektora poštových služieb samotnú povinnosť podieľať sa na financovaní prevádzkových nákladov NRO pre tento sektor. Sloveso „prispievať“ síce možno chápať tak, že odkazuje na účasť na spoločnom diele, no zároveň z neho nevyplýva existencia financovaní pochádzajúcich zo štátneho rozpočtu. Naopak vzhľadom na veľmi všeobecnú formuláciu toho istého ustanovenia je vhodné z neho vyvodiť, že členským štátom sa v ňom uznáva široká miera voľnej úvahy, pokiaľ ide o definovanie zdrojov systému financovania NRO pre sektor poštových služieb.

39

Ako totiž v podstate uviedol generálny advokát v bode 53 svojich návrhov, článok 9 smernice 97/67 ponecháva členským štátom výber medzi systémom financovania založeným výlučne na poplatkoch uložených prevádzkovateľom poštových služieb, systémom financovania zo štátnych rozpočtov alebo napokon zmiešaným systémom spolufinancovania NRO pre sektor poštových služieb jednak príspevkami prevádzkovateľov z tohto sektora a jednak rozpočtom dotknutého členského štátu. Odsek 3 tohto článku sa v tejto súvislosti obmedzuje na spresnenie, že povinnosti uvedené v odseku 2 uvedeného článku musia byť transparentné, dosiahnuteľné, nediskriminačné, primerané, presné a jednoznačné, uverejňujú sa vopred a zakladajú sa na objektívnych kritériách.

40

Po druhé, pokiaľ ide o kontext, do ktorého patrí ustanovenie uvedené v predchádzajúcom bode, treba konštatovať, že článok 1 smernice 97/67 spresňuje, že táto smernica stanovuje spoločné pravidlá týkajúce sa okrem iného vytvorenia NRO pre dotknutý sektor, no neposkytuje žiadne ďalšie spresnenie, pokiaľ ide o pravidlá upravujúce spôsob ich financovania.

41

Žiadne iné ustanovenie tejto smernice neumožňuje spochybniť záver vyvodený v bode 39 tohto rozsudku, ani konkrétnejšie zlučiteľnosť systému financovania NRO pre sektor poštových služieb, ktorý je financovaný výlučne z príspevkov prevádzkovateľov z tohto sektora, so smernicou 97/67.

42

Je pravda, že článok 22 uvedenej smernice poveruje členské štáty, aby určili NRO, ktoré sú prevádzkovo nezávislé od prevádzkovateľov poštových služieb. Treba však konštatovať, podobne ako uviedol generálny advokát v bode 58 svojich návrhov, že vzhľadom na to, že NRO má skutočne k dispozícii finančné zdroje, ktoré mu umožňujú plniť jeho úlohy a vyhnúť sa nenáležitému vplyvu tak subjektov pôsobiacich na trhu, ako aj štátnych orgánov, spôsob a zdroje jeho financovania nie sú ako také určujúce.

43

Napokon po tretie účel článku 9 ods. 2 druhého pododseku štvrtej zarážky smernice 97/67, ako je uvedený v bode 35 tohto rozsudku, nebráni tomu, aby sa tento článok vykladal v tom zmysle, že umožňuje členským štátom zvoliť si spôsob financovania NRO pre sektor poštových služieb financovaný výlučne z príspevkov prevádzkovateľov z tohto sektora pod podmienkou, že je zaručené, že tieto NRO disponujú zdrojmi nevyhnutnými na ich riadne fungovanie, a teda zákonnými prostriedkami, ktoré im umožňujú požadovať ich zaplatenie od týchto prevádzkovateľov.

44

Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba na prvú otázku odpovedať tak, že článok 9 ods. 2 druhý pododsek štvrtá zarážka a článok 9 ods. 3 smernice 97/67 v spojení s článkom 22 tejto smernice sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni tomu, aby si členský štát zvolil mechanizmus financovania NRO pre sektor poštových služieb, ktorý je financovaný výlučne prostredníctvom príspevkov uložených prevádzkovateľom z tohto sektora podľa tohto článku 9 ods. 2 druhého pododseku štvrtej zarážky tejto smernice, s vylúčením akéhokoľvek financovania zo štátneho rozpočtu, za predpokladu, že tento systém dotknutému NRO zaručí, že bude skutočne disponovať zdrojmi nevyhnutnými na zabezpečenie svojho riadneho fungovania a úplne nezávislého plnenia svojich regulačných úloh v sektore poštových služieb alebo zákonnými prostriedkami, ktoré mu budú umožňovať nadobudnúť tieto zdroje.

45

Svojou treťou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa právo Únie, najmä zásady proporcionality a zákazu diskriminácie, ako aj článok 9 ods. 2 druhý pododsek štvrtá zarážka smernice 97/67 majú vykladať v tom zmysle, že bránia tomu, aby bola povinnosť poskytnúť finančný príspevok uložená všetkým prevádzkovateľom zo sektora poštových služieb vrátane poskytovateľov expresných kuriérskych služieb a jednotne bez zohľadnenia údajne variabilného stupňa intenzity regulačnej činnosti NRO, ktorej podliehajú, podľa toho, či služby, ktoré poskytujú, patria do rámca univerzálnej služby.

46

V tejto súvislosti treba konštatovať, že smernica 97/67 nestanovuje osobitný spôsob výpočtu výšky predmetného príspevku. Ako však bolo pripomenuté v bode 39 tohto rozsudku, takáto povinnosť platiť príspevky uložená podľa článku 9 ods. 2 druhého pododseku štvrtej zarážky tejto smernice musí byť v súlade s odsekom 3 tohto článku nielen transparentná, dosiahnuteľná, presná, jednoznačná, uverejnená vopred a založená na objektívnych kritériách, ale musí aj dodržiavať zásady zákazu diskriminácie a proporcionality.

47

Pokiaľ ide v prvom rade o proporcionalitu povinnosti platiť príspevok uloženej na základe článku 9 ods. 2 druhého pododseku štvrtej zarážky uvedenej smernice jednotne všetkým prevádzkovateľom zo sektora poštových služieb, treba pripomenúť, že prináleží vnútroštátnemu súdu, aby pri celkovom posúdení všetkých relevantných právnych a skutkových okolností overil, či je takáto povinnosť spôsobilá zaručiť dosiahnutie sledovaných cieľov a nejde nad rámec toho, čo je potrebné na ich dosiahnutie. Prináleží však Súdnemu dvoru, aby na tento účel poskytol vnútroštátnemu súdu všetky prvky výkladu práva Únie, ktoré mu umožnia rozhodnúť (rozsudok z 31. mája 2018, Confetra a i., C‑259/16 a C‑260/16, EU:C:2018:370, bod 49, ako aj citovaná judikatúra).

48

Pokiaľ ide na jednej strane o spôsobilosť takejto povinnosti zaručiť dosiahnutie cieľa, ktorý sleduje, treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora je vnútroštátna právna úprava spôsobilá zaručiť dosiahnutie uvedeného cieľa len vtedy, ak skutočne zodpovedá úsiliu dosiahnuť ho koherentne a systematicky (rozsudok z 31. mája 2018, Confetra a i., C‑259/16 a C‑260/16, EU:C:2018:370, bod 50, ako aj citovaná judikatúra).

49

V prejednávanej veci je pritom nesporné, že predmetné opatrenie spočívajúce v tom, že sa všetkým prevádzkovateľom zo sektora poštových služieb jednotne ukladá rovnaká povinnosť financovania a najmä rovnaká sadzba príspevku bez zohľadnenia stupňa intenzity regulačnej činnosti NRO vo vzťahu k službám poskytovaným každým prevádzkovateľom, je spôsobilé zaručiť dosiahnutie sledovaného cieľa alebo že vnútroštátna právna úprava sleduje takýto cieľ koherentne. Napokon vzhľadom na to, že cieľom tohto vnútroštátneho opatrenia je v podstate zaručiť dotknutému NRO čo najširšie financovanie spôsobilé umožniť mu úplne nezávisle plniť svoje úlohy, treba uvedené opatrenie v zásade považovať za vhodné na zaručenie dosiahnutia takéhoto cieľa.

50

Na druhej strane to isté opatrenie nemožno považovať za zachádzajúce nad rámec toho, čo je potrebné na dosiahnutie sledovaného cieľa, len z toho dôvodu, že pre potreby výpočtu sporného príspevku sa nezohľadňuje prípadne vyšší stupeň intenzity činnosti tohto NRO v oblasti poskytovania služieb patriacich do univerzálnej služby.

51

Je pravda, ako uvádza Európska komisia vo svojich pripomienkach, že regulácia univerzálnej služby zahŕňa prijatie osobitných opatrení a v určitých súvislostiach intenzívne monitorovanie zo strany dotknutého NRO. Nič to však nemení na tom, že táto činnosť sa neodlišuje od iných činností takéhoto NRO zameraných na reguláciu dotknutého trhu ako celku a musí sa teda posudzovať v celkovom kontexte liberalizácie sektora poštových služieb. V tejto súvislosti nemožno vzhľadom na vývoj tohto sektora vylúčiť, že rôzni prevádzkovatelia budú môcť vykonávať čoraz viac podobné činnosti a že existuje, ako uvádza portugalská vláda vo svojich písomných pripomienkach, zameniteľnosť poštových služieb.

52

Vzhľadom na mieru voľnej úvahy spomenutú v bode 38 tohto rozsudku tak zásadu proporcionality, ako aj článok 9 ods. 2 druhý pododsek štvrtú zarážku a článok 9 ods. 3 smernice 97/67 nemožno vykladať v tom zmysle, že musí existovať presná korelácia medzi výškou príspevku uloženého prevádzkovateľovi a nákladmi, ktoré skutočne vynaložil dotknutý NRO z dôvodu svojej regulačnej činnosti vo vzťahu k tomuto prevádzkovateľovi.

53

Pokiaľ ide v druhom rade o zákaz diskriminácie, z ustálenej judikatúry vyplýva, že zásada rovnosti zaobchádzania si vyžaduje, aby sa s porovnateľnými situáciami nezaobchádzalo rozdielne a s rozdielnymi situáciami rovnako, pokiaľ takéto rozlišovanie nie je objektívne odôvodnené (rozsudok zo 7. marca 2017, RPO, C‑390/15, EU:C:2017:174, bod 41 a citovaná judikatúra).

54

Ako bolo pritom pripomenuté v bode 28 tohto rozsudku, hoci sa expresné kuriérske služby odlišujú od univerzálnej poštovej služby svojou pridanou hodnotou, ktorú prinášajú zákazníkom, nemožno z toho vyvodiť, že poskytovatelia takýchto služieb sa z hľadiska svojej prípadnej povinnosti prispievať na financovanie prevádzky NRO pre sektor poštových služieb na základe článku 9 ods. 2 druhého pododseku štvrtej zarážky smernice 97/67 nachádzajú v situácii odôvodňujúcej odlišné zaobchádzanie v porovnaní so zaobchádzaním vyhradeným pre iných prevádzkovateľov z tohto sektora.

55

Vzhľadom na úvahy uvedené v bode 51 tohto rozsudku je to tak vo všeobecnosti v prípade prevádzkovateľov, ktorí neposkytujú služby patriace do univerzálnej služby a ktorých situácia sama osebe neodôvodňuje odlišné zaobchádzanie v porovnaní so zaobchádzaním s prevádzkovateľmi, ktorí takéto služby poskytujú. Vzhľadom na výhody, ktoré majú všetci prevádzkovatelia zo sektora poštových služieb z celkovej činnosti takéhoto NRO, totiž treba usúdiť, že títo prevádzkovatelia sa v zásade nachádzajú v porovnateľných situáciách nezávisle od povahy služieb, ktoré poskytuje každý prevádzkovateľ.

56

V každom prípade treba zdôrazniť, že porovnateľnosť dvoch situácií sa musí posudzovať okrem iného z hľadiska cieľa opatrenia zavádzajúceho rozlišovanie medzi nimi alebo naopak zaobchádzajúceho s nimi rovnako (pozri analogicky rozsudok z 1. marca 2011, Association Belge des Consommateurs Test‑Achats a i., C‑236/09, EU:C:2011:100, bod 29).

57

Vzhľadom na cieľ sledovaný opatrením, o ktoré ide vo veci samej, ako je definovaný v bode 49 tohto rozsudku, sa prevádzkovatelia, ktorí neposkytujú služby patriace do univerzálnej služby, a prevádzkovatelia, ktoré poskytujú takéto služby, musia považovať za prevádzkovateľov nachádzajúcich sa v porovnateľnej situácii.

58

Preto s výhradou celkového posúdenia všetkých relevantných právnych a skutkových okolností, ktoré prináleží vykonať vnútroštátnemu súdu, nemožno na právnu úpravu, o akú ide vo veci samej, hľadieť tak, že je v rozpore so zásadou zákazu diskriminácie.

59

Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba na tretiu otázku odpovedať tak, že právo Únie, a najmä zásady proporcionality a zákazu diskriminácie, ako aj článok 9 ods. 2 druhý pododsek štvrtá zarážka smernice 97/67, sa majú vykladať v tom zmysle, že nebránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá s cieľom zaručiť v prospech NRO pre sektor poštových služieb financovanie spôsobilé umožniť mu úplne nezávisle plniť svoje úlohy spojené s reguláciou tohto sektora, jednotne ukladá všetkým prevádzkovateľom z uvedeného sektora povinnosť prispievať na financovanie nákladov na prevádzku tohto NRO bez zohľadnenia intenzity regulačných úloh a monitorovania vykonávaného v závislosti od rôznych typov poštových služieb a bez toho, aby sa na tento účel rozlišovalo medzi poskytovateľmi univerzálnej poštovej služby a prevádzkovateľmi expresnej pošty, pokiaľ je povinnosť uložená týmto prevádzkovateľom touto právnou úpravou navyše transparentná, dosiahnuteľná, presná a jednoznačná, a pokiaľ je uverejnená vopred a založená na objektívnych kritériách.

60

Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (piata komora) rozhodol takto: