This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 62017CC0704
Opinion of Advocate General Sharpston delivered on 31 January 2019.
Návrhy prednesené 31. januára 2019 – generálna advokátka E. Sharpston.
Návrhy prednesené 31. januára 2019 – generálna advokátka E. Sharpston.
ECLI identifier: ECLI:EU:C:2019:85
- Date of document:
- 31/01/2019
- Form:
- Návrhy generálneho advokáta
- Advocate General:
- Sharpston
Predbežné znenie
NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
ELEANOR SHARPSTON
prednesené 31. januára 2019 (1)
Vec C‑704/17
D. H.
za účasti:
Ministerstva vnitra
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Nejvyšší správní soud (Česká republika)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti – Charta základných práv Európskej únie – Články 6 a 47 – Spoločná politika v oblasti azylu a doplnkovej ochrany – Smernica 2013/33/EÚ – Článok 9 – Záruky pre žiadateľov o medzinárodnú ochranu, ktorí podliehajú administratívnemu zaisteniu – Súdne preskúmanie takýchto rozhodnutí – Právo na účinný opravný prostriedok – Vnútroštátne právne predpisy, ktorými sa zastavuje proces súdneho preskúmania po prepustení žiadateľov o medzinárodnú ochranu“
1. Týmto návrhom na začatie prejudiciálneho konania Nejvyšší správní soud žiada Súdny dvor o usmernenie k výkladu ustanovení smernice 2013/33/EÚ(2), ktoré poskytujú záruky žiadateľom o medzinárodnú ochranu umiestneným do správneho zaistenia na základe rozhodnutia príslušných vnútroštátnych orgánov. Vnútroštátny súd sa pýta, či táto smernica v spojení s Chartou základných práv Európskej únie(3), najmä práva na slobodu a bezpečnosť a účinný prostriedok nápravy v nej zakotvené, vylučujú vnútroštátnu právnu úpravu, ktorá stanovuje, že konanie voči príkazu o zaistení musí byť zastavené, ak bola dotknutá osoba prepustená.
2. Otázka položená vnútroštátnym súdom okrem iného vyžaduje, aby Súdny dvor preskúmal základné právo na účinný prostriedok nápravy spolu so všeobecnými zásadami rovnocennosti a účinnosti práva Únie v kontexte vnútroštátnej procesnej autonómie.
Európsky dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „EDĽP“)
3. Článok 5 ods. 1 EDĽP(4) stanovuje, že „každý má právo na slobodu a osobnú bezpečnosť“. Článok 5 ods. 4 stanovuje, že „každý, kto bol pozbavený slobody zatknutím alebo iným spôsobom, má právo podať návrh na konanie, v ktorom by súd urýchlene rozhodol o zákonnosti jeho pozbavenia slobody a nariadil prepustenie, ak je pozbavenie slobody nezákonné“. Podľa článku 5 ods. 5 „každý, kto bol obeťou zatknutia alebo zadržania v rozpore s ustanoveniami tohto článku, má nárok na odškodnenie“.
Právo Únie
Charta
4. Článok 6 stanovuje, že „každý má právo na slobodu a osobnú bezpečnosť“.(5) Zostávajúce ustanovenia článku 5 EDĽP nie sú špecificky prevzaté.
5. Článok 47 prvý odsek charty uvádza že každý, koho práva a slobody zaručené právom Únie sú porušené, má právo na účinný prostriedok nápravy pred súdom.(6)
6. V súlade s článkom 51 ods. 1 sa ustanovenia charty uplatňujú na členské štáty „výlučne vtedy, ak vykonávajú právo Únie“.
7. Podľa článku 52 ods. 1 charty „akékoľvek obmedzenie výkonu práv a slobôd uznaných v charte musí byť ustanovené zákonom a rešpektovať podstatu týchto práv a slobôd. Za predpokladu dodržiavania zásady proporcionality možno tieto práva a slobody obmedziť len vtedy, ak je to nevyhnutné a skutočne to zodpovedá cieľom všeobecného záujmu, ktoré sú uznané Úniou, alebo ak je to potrebné na ochranu práv a slobôd iných“. Článok 52 ods. 3 uvádza, že „v rozsahu, v akom táto charta obsahuje práva, ktoré zodpovedajú právam zaručeným v EDĽP, zmysel a rozsah týchto práv je rovnaký ako zmysel a rozsah práv ustanovených v EDĽP. Toto ustanovenie nebráni tomu, aby právo Únie priznávalo širší rozsah ochrany týchto práv“. Článok 52 ods. 7 stanovuje, že „Súdy Únie a členských štátov ‚náležite prihliadajú‘ na vysvetlivky vypracované s cieľom poskytnúť usmernenia pri výklade tejto charty“.(7)
8. Vysvetlivky objasňujú, že „práva stanovené v článku 6 charty zodpovedajú právam zaručeným v článku 5 EDĽP a v súlade s článkom 52 ods. 3 charty majú preto rovnaký význam a rozsah“. Z toho vyplýva, že „obmedzenia, ktoré sa na [tieto práva] môžu oprávnene vzťahovať, nesmú prekročiť tie, ktoré povoľuje EDĽP“. Vysvetlivky naznačujú, že ochrana zaručená v článku 47 charty je rozsiahlejšia ako ochrana stanovená v článku 13 EDĽP, pretože zaručuje právo na účinný prostriedok nápravy pred súdom.
Smernica 2013/32
9. Článok 26 ods. 2 smernice 2013/32/EÚ o spoločných konaniach o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany(8) stanovuje, že „ak je žiadateľ zaistený, členské štáty zabezpečia, aby mal možnosť rýchleho súdneho preskúmania v súlade so smernicou 2013/33/EÚ“.
Smernica 2013/33
10. Odôvodnenia smernice 2013/33 obsahujú tieto tvrdenia:
– Európska rada prijala Štokholmský program,(9) v ktorom opätovne zopakovala záväzok dosiahnuť cieľ, ktorým je vytvoriť spoločný priestor ochrany a solidarity založený na spoločnom konaní o azyle a jednotnom postavení pre všetky osoby, ktorým sa udelila medzinárodná ochrana na základe prísnych noriem v oblasti ochrany a spravodlivých a účinných postupov (odôvodnenie 5),
– čo sa týka zaobchádzania so žiadateľmi, členské štáty sú viazané záväzkami vyplývajúcimi z nástrojov medzinárodného práva, ktorých sú zmluvnými stranami (odôvodnenie 10),
– takéto osoby môžu byť zaistené len za veľmi jasne vymedzených výnimočných okolností stanovených v smernici 2013/33 a v súlade so zásadou nevyhnutnosti a proporcionality, pokiaľ ide o spôsob a účel takéhoto zaistenia; ak je žiadateľ o medzinárodnú ochranu zaistený, mal by mať skutočný prístup k potrebným procesným zárukám, akými sú opravné prostriedky pred vnútroštátnym súdnym orgánom (odôvodnenie 15), a
– smernica 2013/33 rešpektuje základné práva a dodržiava zásady, ktoré uznáva najmä charta; snaží sa podporovať uplatňovanie okrem iných článkov 6 a 47 charty a má sa zodpovedajúcim spôsobom vykonávať (odôvodnenie 35).
11. Článok 2 obsahuje tieto definície. „Žiadosť o medzinárodnú ochranu“ alebo „žiadosť“ znamená žiadosť o ochranu od členského štátu podanú štátnym príslušníkom tretej krajiny alebo osobou bez štátnej príslušnosti, o ktorých je možné predpokladať, že žiadajú o priznanie postavenia utečenca alebo postavenia osoby s doplnkovou ochranou, a ktorí výslovne nežiadajú o iný druh ochrany mimo rozsahu pôsobnosti [smernice 2011/95], o ktorú je možné požiadať samostatne“.(10) „Žiadateľ“ je štátny príslušník tretej krajiny alebo osoba bez štátnej príslušnosti, ktorí podali žiadosť o medzinárodnú ochranu, v súvislosti s ktorou zatiaľ nebolo prijaté právoplatné rozhodnutie“.(11) Napokon „zaistenie“ je umiestnenie žiadateľa členským štátom na konkrétnom mieste, na ktorom je obmedzená sloboda pohybu žiadateľa“.(12)
12. Článok 3 stanovuje, že smernica 2013/33 sa vzťahuje na „… štátnych príslušníkov tretích krajín a osoby bez štátnej príslušnosti, ktoré podali žiadosť o medzinárodnú ochranu na území členského štátu vrátane hraníc, teritoriálnych vôd alebo tranzitného priestoru, pokiaľ sú oprávnení zdržiavať sa na tomto území ako žiadatelia…“.
13. V súlade s článkom 4 môžu členské štáty zaviesť alebo si ponechať priaznivejšie ustanovenia v oblasti podmienok prijímania žiadateľov.
14. Článok 8 stanovuje hmotnoprávne podmienky, ktorými sa riadi zaistenie žiadateľov o medzinárodnú ochranu. Žiadateľov možno zaistiť iba z dôvodov stanovených v článku 8 ods. 3. Konkrétne článok 8 ods. 3 písm. d) umožňuje členským štátom, aby žiadateľa o medzinárodnú ochranu zistili v kontexte konania o návrate podľa smernice 2008/115/ES(13) „s cieľom pripraviť návrat a/alebo výkon vyhostenia“ a príslušný členský štát „môže na základe objektívnych kritérií vrátane skutočnosti, že [dotknutá osoba] už mala prístup ku konaniu o azyle, doložiť, že existuje odôvodnené podozrenie, že žiadateľ žiada o medzinárodnú ochranu výlučne s cieľom oddialiť alebo zmariť vykonanie rozhodnutia o návrate“. Dôvody zaistenia sa majú stanoviť vo vnútroštátnom práve.
15. Článok 9 je nazvaný „Záruky pre zaistených žiadateľov“. Uvádza toto:
„1. Žiadateľ je zaistený iba na čo najkratší možný čas a len pokiaľ pretrvávajú dôvody stanovené v článku 8 ods. 3.
…
2. Zaistenie žiadateľov nariaďujú písomne súdne alebo správne orgány. V príkaze na zaistenie sa uvedú dôvody týkajúce sa skutkového, ako aj právneho stavu, na ktorých je zaistenie založené.
3. Ak je zaistenie nariadené správnymi orgánmi, členské štáty zabezpečia urýchlené súdne preskúmanie zákonnosti zaistenia, ktoré sa vykoná z úradnej moci a/alebo na žiadosť žiadateľa. Ak sa preskúmanie vykonáva z úradnej moci, rozhodne sa o ňom čo najskôr po zaistení. V prípade preskúmania na žiadosť žiadateľa sa o ňom rozhodne čo najskôr po začatí príslušného konania. Na tento účel členské štáty určia vo vnútroštátnom práve lehotu, v akej sa súdne preskúmanie z úradnej moci a/alebo súdne preskúmanie na žiadosť žiadateľa majú vykonať.
Dotknutý žiadateľ musí byť bezodkladne prepustený, ak je podľa súdneho preskúmania jeho zaistenie nezákonné.
4. Zaisteným žiadateľom sa bezodkladne písomne, v jazyku, ktorému žiadatelia rozumejú alebo o ktorom sa odôvodnene predpokladá, že mu rozumejú, oznámia dôvody zaistenia a postupy stanovené vo vnútroštátnom práve pre podanie opravného prostriedku proti príkazu na zaistenie, ako aj možnosť žiadať o bezplatnú právnu pomoc a zastupovanie.
5. Zaistenie podlieha v primeraných časových intervaloch preskúmaniu súdnym orgánom z úradnej moci a/alebo na žiadosť dotknutého žiadateľa, a to najmä v prípade predĺženia doby zaistenia, vzniku relevantných okolností či zistenia nových informácií, ktoré môžu mať vplyv na zákonnosť zaistenia.
6. V prípade súdneho preskúmania príkazu na zaistenie, ktoré sa stanovuje v odseku 3, členské štáty žiadateľom zabezpečia prístup k bezplatnej právnej pomoci a zastupovaniu. To zahŕňa prinajmenšom prípravu požadovanej procesnej dokumentácie a účasť na pojednávaní pred súdnymi orgánmi v mene žiadateľa.
…“
Vnútroštátne právo
16. Vnútroštátny súd uvádza, že do 14. augusta 2017 ustanovenia o súdnom preskúmaní príkazov o zaistení stanovených v § 46a ods. 6 až 9 zákona č. 325/1999 Sb. o azylu umožňoval žiadateľom podanie opravného prostriedku proti príkazu na zaistenie do 30 dní odo dňa doručenia takéhoto príkazu. Krajský soud – prvostupňový súd – bol povinný rozhodnúť o žiadosti v lehote siedmich pracovných dní odo dňa predloženia správneho spisu. Voči takémuto rozhodnutiu bolo možné odvolať sa v právnej otázke na vnútroštátnom súde.
17. S účinnosťou od 15. augusta 2017 bol podľa zmenenej a doplnenej verzie § 46a ods. 9 zákonom č. 222/2017 Sb. zmenený a doplnený § 46a ods. 9 zákona č. 325/1999 Sb. o azylu(14) (podľa informácií uvedených v návrhu na začatie prejudiciálneho konania), ak je žiadateľ o medzinárodnú ochranu prepustený pred doručením rozhodnutia súdu o žalobe proti príkazu o zaistení, tento súd musí automaticky zastaviť konanie, ktoré na ňom prebieha. Od príslušných orgánov sa vyžaduje, aby bezodkladne informovali súd konajúci vo veci o prepustení žiadateľa. Tieto pravidlá sa vzťahujú tak na konanie na prvom stupni, ako aj mutatis mutandis na konanie o opravnom prostriedku na vnútroštátnom súde.
Skutkový stav, konanie a prejudiciálna otázka
18. Dňa 20. marca 2017 sa zistilo, že pán D. H. sa zdržiava na území Českej republiky bez platných cestovných dokladov alebo povolenia na pobyt. Bol na neho vydaný príkaz na vyhostenie, vrátane zákazu vstupu a na účely vyhostenia bol zaistený. Pán D. H. následne požiadal o udelenie medzinárodnej ochrany na území Českej republiky. Rozhodnutím z 28. marca 2017 ho príslušné orgány ďalej zaistili z dôvodu, že svoju žiadosť o medzinárodnú ochranu podal s jediným cieľom, ktorým je zákonne upraviť jeho pobytový status a vyhnúť sa vyhosteniu z Českej republiky (ďalej len „príkaz o zaistení“).
19. Pán D. H. toto rozhodnutie napadol pred Krajským soudem. Dňa 4. júla 2017 tento súd žalobu pána D. H. zamietol ako nedôvodnú. Dňa 16. augusta 2017, teda v deň nasledujúci po dni nadobudnutia účinnosti predmetného vnútroštátneho opatrenia, pán D. H. podal voči tomuto rozsudku opravný prostriedok pred vnútroštátnym súdom.
20. Medzitým pán D. H. 5. apríla 2017 vzal späť svoju žiadosť o medzinárodnú ochranu. Následne bol prepustený a 5. mája 2017 dobrovoľne opustil územie Českej republiky a vycestoval do Bieloruskej republiky. Príslušné orgány informovali vnútroštátny súd o jeho prepustení a v súlade s predmetným vnútroštátnym opatrením požiadali o zastavenie konania o odvolaní prebiehajúceho pred týmto súdom.
21. Za týchto okolností sa vnútroštátny súd pýta:
„Vylučuje výklad článku 9 smernice 2013/33… v spojení s článkami 6 a 47 charty… vnútroštátnu právnu úpravu, ktorá bráni [vnútroštátnemu súdu] preskúmať súdne rozhodnutie týkajúce sa zaistenia štátneho príslušníka tretej krajiny po tom, ako bol tento štátny príslušník tretej krajiny prepustený zo zaistenia?“
22. Česká republika a Komisia predložili písomné pripomienky. Prípad bol pridelený veľkej komore. Napriek zjavnej dôležitosti príslušných otázok sa neuskutočnilo pojednávanie.
Posúdenie
Prípustnosť
23. Z ustálenej judikatúry vyplýva, že v konaní podľa článku 267 ZFEÚ je vnútroštátny súd, ktorý jediný má vedomosť o skutkových okolnostiach veci, najlepšie schopný posúdiť s plnou znalosťou veci, ktorá mu bola predložená, potrebu rozhodnutia o prejudiciálnej otázke, aby mohol rozhodnúť vo veci. Preto pokiaľ sa prejudiciálna otázka položená vnútroštátnym súdom týka výkladu práva Únie, je Súdny dvor v zásade povinný rozhodnúť.
24. Pán D. H. bol prepustený zo zaistenia (a následne opustil územie Českej republiky). Existuje teda otázka, ktorú Súdny dvor preskúma z úradnej moci, či vnútroštátny súd žiada o všeobecné stanovisko alebo o usmernenie k hypotetickej otázke, kedy by bol návrh na začatie prejudiciálneho konania neprípustný.(15)
25. Podľa môjho názoru sa nejedná o hypotetickú otázku. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že samotný príkaz o zaistení nebol zrušený a že podľa vnútroštátneho práva predtým, ako žiadateľ uplatní nárok na náhradu za nezákonné zaistenie, musí získať rozhodnutie o zrušení rozhodnutia o zaistení. Vnútroštátny súd sa domnieva, že automatické zastavenie zbavuje takýchto žiadateľov práva na takú náhradu škody. Česká vláda tento názor spochybňuje.
26. Súdnemu dvoru neprináleží rozhodovať o uplatniteľnosti ustanovení vnútroštátneho práva, ktoré sú relevantné pre výsledok vnútroštátneho konania. Súdnemu dvoru v rámci rozdelenia právomocí medzi súdy Únie a vnútroštátne súdy prináleží zohľadniť legislatívny rámec, do ktorého patrí prejudiciálna otázka, tak ako je vymedzený v návrhu na začatie prejudiciálneho konania.(16) Súdny dvor však má právomoc poskytnúť vnútroštátnemu súdu usmernenia pri výklade práva Únie s cieľom umožniť mu posúdiť otázku zlučiteľnosti vnútroštátneho práva s právom EÚ vo veci, ktorú prejednáva.(17)
27. Keďže je naďalej možné, že pán D. H. bude chcieť iniciovať konanie o zrušenie príkazu na jeho zaistenie, pričom vnútroštátny súd sa domnieva, že odpoveď, ktorú Súdny dvor poskytne na položenú prejudiciálnu otázku, je relevantná pre jeho posúdenie vo vnútroštátnom konaní, domnievam sa, že Súdny dvor by túto otázku mal preskúmať.
Všeobecné poznámky
28. Nie je sporné, že pán D. H. požiadal o medzinárodnú ochranu, a je teda žiadateľom v zmysle smernice 2013/33.(18) Rovnako nie je sporné, že v dôsledku príkazu o zaistení bol zaistený v zmysle článku 2 písm. h) uvedenej smernice.
29. Vnútroštátny súd vysvetľuje, že zatiaľ čo verzia vnútroštátneho zákona platného pred 15. augustom 2017 sa uplatňovala na prvostupňové konanie pána D. H. proti príkazu o zaistení, zmenená verzia tohto ustanovenia, ktorá vyžaduje automatické zastavenie, sa teraz uplatňuje v konaní pred ním.
30. Vnútroštátny súd sa v podstate pýta, či článok 9 smernice 2013/33 vylučuje predmetné vnútroštátne opatrenie. Tento súd si je chvályhodne vedomý svojej povinnosti v prípade potreby plne vykonať túto smernicu bez toho, aby čakal na predchádzajúce zrušenie predmetného vnútroštátneho opatrenia prostredníctvom právneho predpisu alebo akéhokoľvek iného ústavného postupu.(19) Rovnako si je vedomý toho, že je povinný vykladať tieto ustanovenia v čo najväčšej možnej miere vo svetle znenia a účelov smernice 2013/33 s cieľom dosiahnuť zamýšľaný výsledok,(20) aby sa zabezpečili účinky dotknutej smernice a konzistentnosť výsledku konania s cieľom sledovaným smernicou.(21) Vnútroštátny súd zdôrazňuje, že predmetné vnútroštátne opatrenie, ktoré si vyžaduje automatické zastavenie, sa uplatňuje na všetky konania tak na prvom stupni, ako aj v odvolacom konaní.
31. Keď správne alebo súdne orgány členských štátov uplatňujú ustanovenia vnútroštátneho práva prijaté na účely prebratia smernice 2013/33, konajú v rámci rozsahu pôsobnosti práva Únie, a teda vykonávajú právo Únie v zmysle článku 51 ods. 1 charty.(22) Sú teda povinné rešpektovať základné práva na slobodu a účinnú súdnu ochranu zakotvené v článkoch 6 a 47 charty.
32. V rozsahu, v akom táto charta zakladá práva, ktoré zodpovedajú právam zaručeným v EDĽP, zmysel a rozsah týchto práv je rovnaký ako zmysel a rozsah práv ustanovených v uvedenom dohovore.(23) Vysvetlivky k charte uvádzajú, že článok 6 zodpovedá článku 5 EDĽP, zatiaľ čo článok 47 charty rozvádza článok 13 EDĽP.(24) Minimálny prah ochrany zaručených práv sa preto musí určiť nielen s odkazom na znenie EDĽP,(25) ale okrem iného aj s odkazom na judikatúru Štrasburského súdu.(26)
33. Súdny dvor musí v podstate posúdiť dve otázky. Po prvé, aký je rozsah práva na prístup k súdnemu preskúmaniu zákonnosti zaistenia podľa článku 9 smernice 2013/33? Po druhé, do akej miery sa na odvolacie konania skúmajúce zákonnosť takéhoto zaistenia uplatňujú tie isté podmienky, aké sa uplatňujú na súdne preskúmanie na prvom stupni?
Súdne preskúmanie zákonnosti zaistenia: Článok 9 smernice 2013/33
34. Článok 8 smernice 2013/33 stanovuje prísne hmotnoprávne podmienky upravujúce administratívne zaisťovanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu. Článok 9 následne poskytuje tým, ktorí boli zaistení, niekoľko dôležitých záruk. Patrí medzi ne záruka, že dotknutá osoba by mala byť zaistená, iba pokiaľ trvajú dôvody uvedené v článku 8 ods. 3 uvedenej smernice (článok 9 ods. 1). Návrh na začatie prejudiciálneho konania síce nie je v tejto veci konkrétny, avšak zdá sa, že pán D. H. bol zaistený na základe článku 8 ods. 3 písm. d).(27)
35. Ak je žiadateľ zaistený, musí mať možnosť rýchleho súdneho preskúmania zákonnosti príkazu na jeho zaistenie.(28) Poskytujú sa mu dôležité doplnkové procesné záruky: právo na informácie v jazyku, ktorému rozumie, o dôvodoch jeho zaistenia a o postupoch pre podanie opravného prostriedku proti príkazu na zaistenie(29) a prístupu k bezplatnej právnej pomoci a zastupovanie.(30) V prípade rozhodnutia, že zaistenie žiadateľa je nezákonné, musí byť žiadateľ okamžite prepustený.
36. Vzhľadom na to, že ustanovenia článku 9 smernice 2013/33 sa majú čítať vo svetle článkov 6 a 47 charty a ustanovení EDĽP, na ktoré odkazuje charta, je vhodné začať tým, že pripomeniem úrovne ochrany predpísané EDĽP.
37. Článok 5 ods. 1 EDĽP stanovuje, že nikoho nemožno pozbaviť slobody okrem osobitných prípadov, ktoré sú v ňom vymenované, a v súlade s konaním ustanoveným zákonom. Článok 5 ods. 4 stanovuje, že „každý, kto bol pozbavený slobody zatknutím alebo iným spôsobom, má právo podať návrh na konanie, v ktorom by súd urýchlene rozhodol o zákonnosti jeho pozbavenia slobody a nariadil prepustenie, ak je pozbavenie slobody nezákonné“.(31) Hlavným cieľom tohto súdneho preskúmania je zjavne umožniť zaistenej osobe uplatniť jej právo na slobodu. Ak je zaistenie nezákonné, samozrejme by nemala byť naďalej zaistená.
38. Dôsledky ani účinky nezákonného zaistenia však zázrakom nezmiznú, keď sa dvere zaisťovacieho centra otvoria a zaisťovaná osoba sa prepustí. Rozhodnutie súdu, že osoba bola nezákonne zaistená, je rozhodnutie, že daná osoba nemala stráviť dni alebo týždne „za mrežami“. Žiadna moc na Zemi mu na slobode tento čas už nevráti. Súd však môže poznamenať a vyhlásiť skutočnosť, že zaistenie bolo nezákonné. Tým dochádza z právneho hľadiska k náprave. Môže to byť dôležité pre budúcnosť, v okamihu, keď táto osoba má vyplniť formulár týkajúci sa jej minulosti, alebo keď existujúci alebo potenciálny zamestnávateľ vykoná počítačovú kontrolu jej záznamov. Môže to samo osebe poskytnúť určitý stupeň útechy: oficiálne uznanie, že došlo k pochybeniu, k nespravodlivosti. Dotknutá osoba však môže zájsť ďalej a žiadať o náhradu za stratené dni alebo týždne. Článok 5 ods. 5 EDĽP teda jasne a jednoznačne stanovuje, že každý, kto bol pozbavený slobody v rozpore so všetkými pravidlami vyplývajúcimi z prvých štyroch odsekov uvedeného článku, má nárok na odškodnenie.(32)
39. Pokiaľ ide o právo na súdnu ochranu zakotvené v článku 47 charty, Súdny dvor rozhodol, že každý, koho práva a slobody zaručené právom Únie boli porušené, by mal mať za podmienok stanovených v tomto článku právo na účinný prostriedok nápravy pred súdom. Súdny dvor zdôraznil, že existencia účinného súdneho preskúmania, ktorého cieľom je zabezpečiť súlad s ustanoveniami práva Únie, predstavuje samotnú podstatu právneho štátu.(33)
40. Zo znenia článku 9 ods. 3 a 5 smernice 2013/33 je nepochybne zrejmé, že zaistený žiadateľ musí mať prístup k súdnemu preskúmaniu zákonnosti jeho zaistenia. Trvá toto právo aj vtedy, ak bol žiadateľ počas trvania konania, ktoré inicioval počas svojho zaistenia, prepustený zo zaistenia administratívnym rozhodnutím príslušných vnútroštátnych orgánov?
41. Podľa môjho názoru odpoveď na túto otázku znie „áno“.
42. Článok 9 ods. 3 začína slovami: „Ak je zaistenie nariadené správnymi orgánmi…“. Text nehovorí: „Ak je žiadateľ zaistený“. V stredobode je skôr právna skutočnosť, že príslušné vnútroštátne orgány nariadili pozbavenie slobody. Je to táto právna skutočnosť, ktorú je potrebné riešiť, pretože práve toto zákonné právo na slobodu bolo obmedzené konaním štátu.
43. Potvrdzuje to skutočnosť, že článok 9 ods. 2 stanovuje, že „zaistenie žiadateľov nariaďujú písomne súdne alebo správne orgány. V príkaze na zaistenie sa uvedú dôvody týkajúce sa skutkového, ako aj právneho stavu, na ktorých je zaistenie založené“. Predmetom súdneho preskúmania je príkaz na zaistenie, pretože tento príkaz je základom pozbavenia slobody. Ak podľa preskúmania tohto príkazu je „zaistenie [dotknutého žiadateľa] nezákonné“, „dotknutý žiadateľ musí byť bezodkladne prepustený“ (článok 9 ods. 3 posledná veta). Prísnosť kontrolného opatrenia, ktorá sa má uplatniť na zákonnosť príkazu na zaistenie, je zdôraznená odôvodnením 15 smernice 2013/33, v ktorom sa uvádza, že žiadatelia môžu byť zaistení len za veľmi jasne vymedzených výnimočných okolností a v súlade so zásadou nevyhnutnosti a proporcionality.(34)
44. Zdá sa mi teda, že znenie článku 9 smernice 2013/33 podporuje výklad, ktorý navrhujem.
45. Pokiaľ ide o ciele a účel tohto ustanovenia, samozrejme obvyklým a bezprostredným účelom žiadosti o súdne preskúmanie zákonnosti príkazu na zaistenie je zrušenie príkazu na zaistenie, aby dotknutá osoba mohla znovu nadobudnúť svoju slobodu. Dôsledky a účinky zaistenia sú však rovnaké, bez ohľadu na to, či prepustenie zo zaistenia vyplýva z ďalšieho správneho rozhodnutia príslušných orgánov alebo zo súdneho rozhodnutia zrušujúceho pôvodný príkaz na zaistenie.
46. Výklad smernice, podľa ktorého by ochrana dotknutej osoby zanikala v okamihu jej prepustenia zo zaistenia, by viedol k zvláštnym anomáliám. Na tento účel postačia dva príklady.
47. Predpokladajme, že dvaja žiadatelia o medzinárodnú ochranu, A a B, boli zaistení príslušnými orgánmi z dôvodov, ktoré nie sú povolené podľa článku 8 ods. 3 smernice 2013/33. Obaja podali žiadosť o súdne preskúmanie. Po dvoch týždňoch si orgány uvedomili svoju chybu vo vzťahu k osobe A a prepustili ju ráno v 15. deň jej zaistenia. Osoba B ostala naďalej zaistená. Popoludní rovnakého dňa sú obidve žiadosti posúdené sudcom povereným súdnym preskúmaním týchto nárokov. Ak prepustením zo zaistenia zanikajú práva podľa smernice, vec pána A bude zamietnutá, zatiaľ čo vo veci pána B bude vydané rozhodnutie, ktorým sa zruší príkaz na jeho zaistenie, nariadi sa jeho okamžite prepustenie zo zaistenia a poskytne sa mu možnosť uplatniť nárok na odškodnenie za nezákonné zaistenie. Okamihy, kedy A a B znovunadobudnú svoju slobodu, delí iba šesť hodín. Obaja boli viac ako dva týždne nezákonne zaistení. Napriek tomu pri reštriktívnom výklade článku 9, podľa ktorého sa uplatňuje iba na žiadateľov, ktorí sú v čase posudzovania ich veci skutočne zaistení, je pán A zbavený akejkoľvek súdnej ochrany.
48. Predpokladajme alternatívne, že príslušné vnútroštátne orgány zaistili žiadateľa C. Ide o vec zámeny osôb – aj keď skutočne je žiadateľom o medzinárodnú ochranu, nie je v skutočnosti osobou D, ktorú chceli orgány zaistiť –, podľa smernice neexistuje právny dôvod na jeho zaistenie. Podá žiadosť o súdne preskúmanie. Predtým, ako by bolo možné jeho vec posúdiť (pričom stále hlasne protestuje, že on nie je osobou D), je vyhostený. Nie je už teda zaistený. Pri reštriktívnom čítaní článku 9 by platilo, že keďže bol „prepustený“ (tým, že bol vyhostený), nemôže sa obrátiť na súdy so žiadosťou o ochranu.
49. Ak príslušné orgány môžu vyňať osobu, ktorú zaistili na základe článku 8 smernice 2013/33, z rozsahu pôsobnosti a ochrany článku 9 tejto smernice jednoduchou možnosťou prijatia ďalšieho správneho rozhodnutia o jej prepustení (a následne uplatnením ustanovenia o automatickom zastavení, akým je predmetné ustanovenie o automatickom zastavení vo vnútroštátnom konaní), existuje veľmi reálna možnosť zneužitia. Orgány by mohli postupným zaistením, prepustením, opätovným zaistením a opätovným prepustením žiadateľa o medzinárodnú ochranu zabezpečiť, aby sa nikdy nedostal k súdnemu preskúmaniu príkazu (príkazov) na zaistenie.
50. Tým, že to uvádzam, netvrdím, že sa to aj skutočne deje. Namiesto toho by som rada poukázala na historický príklad zo Spojeného kráľovstva, na nešťastný zákon, ktorý bol prijatý na vrchole boja sufražetiek za získanie hlasovacieho práva pre ženy. Militantní zástancovia boli zatýkaní za skutky drobných škôd na majetku alebo za bránenie polícii. Vo väzení začali hladovku a boli pomerne brutálnym spôsobom násilne nakŕmení. Verejná mienka sa začala meniť v ich prospech. Liberálna vláda Stanleyho Baldwina dostala úžasný nápad. Namiesto toho, aby sufražetky vo väzení nasilu kŕmili v okamihu, keď zoslabnú z dôvodu nedostatku stravy, čo tak ich prepustiť na podmienku? V okamihu, keď znova začnú jesť a znovu získajú silu, bude možné opätovne ich zatknúť a uväzniť. Vláda teda prijala zákon o väzňoch (dočasné prepustenie z dôvodu chabého zdravia) z roku 1913. Zákon si rýchlo vyslúžil prezývku „Zákon o mačke a myši“, pretože kruté podobenstvo s mačkou hrajúcou sa so svojou korisťou pred jej usmrtením bolo až príliš okaté. Vzhľadom na okolnosti tejto veci podobné okolnostiam vo vyššie uvedenom prípade je zrejmé, že možnosť zneužitia existuje.
51. Pripomínam tiež, že vnútroštátny súd uviedol, že rozhodnutie súdu zrušujúce príkaz na zaistenie je nevyhnutnou podmienkou uplatnenia nároku na odškodnenie za nezákonné zaistenie. Poznamenávam, že vláda Českej republiky vo svojich písomných pripomienkach nepripúšťa, že podľa vnútroštátneho práva tak tomu nevyhnutne je; nevyjadrujem žiaden názor na to, či má táto vláda alebo Nejvyšší správní soud pravdu, pokiaľ ide o správny výklad vnútroštátneho práva. Predkladám len dva ďalšie všeobecné postrehy.
52. Po prvé účelom záruk stanovených v článku 9 je nielen upraviť preskúmanie dôvodov zaistenia uvedených v článku 8 ods. 3 s cieľom zabezpečiť prepustenie žiadateľov v prípade, ak tieto dôvody nie je možné preukázať, ale tiež odradiť od svojvoľného porušovania práva žiadateľa na slobodu.(35) Vzhľadom na to, že toto ustanovenie sa má vykladať vo svetle základných práv zakotvených v článkoch 6 a 47 charty, hrá to v prospech nereštriktívneho výkladu. Naopak, podľa mňa opačný výklad je v rozpore s týmito základnými právami.(36)
53. Po druhé sa mi zdá, že judikatúra Súdneho dvora týkajúca sa záujmu osoby na konaní poskytuje pre prejednávanú vec užitočné usmernenie. Súdny dvor v kontexte individuálnych reštriktívnych opatrení prijatých Radou v rámci spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky rozhodol, že žiadateľ má naďalej záujem na zrušení aktu, najmä ak by konštatovanie nezákonnosti mohlo primerane slúžiť ako základ budúcej žaloby o náhradu hmotnej alebo nehmotnej škody(37) spôsobenej napadnutým aktom.(38) Aj pri absencii vyhliadky na získanie peňažnej náhrady škody môže mať žiadateľ nehmotný záujem na konaní, na základe toho, že prípadné zrušenie by mohlo predstavovať formu náhrady nemajetkovej ujmy, ktorá mu vznikla z dôvodu nezákonnosti príslušného aktu.(39)
54. Domnievam sa, že zásady uvedené v tejto judikatúre je možné zmysluplne preniesť na situáciu, akou je súčasná situácia, kedy dotknutá osoba utrpela zásah do svojho základného práva na slobodu zakotveného v článku 6 charty. Domnievam sa teda, že článok 9 smernice 2013/33 neumožňuje prístup k súdom na účely súdneho preskúmania iba žiadateľovi, ktorý je aktuálne zaistený. Možnosť požiadať o vyhlásenie, že zaistenie, ktorému bol podrobený, bolo nezákonné, poskytuje aj žiadateľovi, ktorý bol zaistený, ale následne bol správnym uznesením prepustený. To, či takéto vyhlásenie poskytuje morálnu útechu za utrpenú nespravodlivosť alebo slúži ako odrazový mostík pre žalobu o odškodnenie za nezákonné zaistenie, je v tomto zmysle nepodstatné.
55. Nakoniec pripomínam, že vnútroštátny súd vysvetlil, že predmetné vnútroštátne opatrenie upravuje automatické zastavenie, čím vylučuje súdne preskúmanie rozhodnutia o administratívnom zaistení už na prvom stupni. Vnútroštátny súd sa domnieva, že takáto úprava je nezlučiteľná s článkom 9 ods. 3 smernice 2013/33, a ja s ním súhlasím. Zdá sa mi, že ustanovenie, ktorého praktickým účinkom je v skutočnosti vylúčiť dozornú právomoc súdov, je ťažké zosúladiť so základným predpokladom právneho štátu v rámci Európskej únie.
56. Z tohto dôvodu sa domnievam, že odpoveď na prejudiciálnu otázku vnútroštátneho súdu by mala byť vo všeobecnosti taká, že článok 9 smernice 2013/33 vylučuje vnútroštátnu právnu úpravu, o akú ide vo vnútroštátnom konaní, pokiaľ toto ustanovenie vyžaduje, aby vnútroštátne súdy automaticky zastavili súdne konanie iniciované žiadateľom o medzinárodnú ochranu s cieľom podať opravný prostriedok proti príkazu na zaistenie vydanému proti nemu, ak bola dotknutá osoba prepustená zo zaistenia následným správnym uznesením pred vydaním rozhodnutia súdu.
Súdne preskúmanie zákonnosti zaistenia: opravné prostriedky
57. V tomto konaní mal pán D. H. prospech z prvostupňového súdneho preskúmania príkazu na zaistenie v jeho veci predtým, ako vstúpila do platnosti zmena a doplnenie § 46a ods. 9 zákona č. 325/1999 Sb. o azyle.
58. Ponechávajú si členské štáty v rámci práva Únie určitú voľnú úvahu, ktorá by im umožňovala stanoviť, že konanie o opravnom prostriedku voči rozhodnutiu zo súdneho preskúmania na prvom stupni musí byť automaticky zastavené, ak bol žiadateľ správnym uznesením prepustený zo zaistenia pred vydaním rozhodnutia súdu?
59. Vláda Českej republiky, ako aj Komisia tvrdia, že takéto stanovisko je zlučiteľné s článkom 9 ods. 3 smernice 2013/33.
60. S týmto názorom sa nestotožňujem.
61. Cieľom smernice 2013/33 je zaviesť vysoké štandardy ochrany a spravodlivé a účinné postupy pre žiadateľov.(40) Legislatívna história ukazuje, že právne a procesné záruky týkajúce sa zaisťovania žiadateľov boli zavedené s cieľom zabezpečiť vyšší stupeň harmonizácie a vylepšiť normy stanovené v skoršom opatrení stanovujúcom minimálne normy pre prijímanie žiadateľov o azyl (smernica 2003/9/EC).(41) Cieľom bolo zabezpečiť, aby takéto pravidlá boli plne v súlade so základnými právami zakotvenými v charte, ako aj s povinnosťami vyplývajúcimi z medzinárodného práva.(42)
62. Keďže smernica 2013/33 upravuje minimálnu harmonizáciu podmienok prijímania žiadateľov,(43) stanovuje aj základnú úroveň, pod ktorú by žiadny členský štát nemal ísť. Členské štáty však môžu prijímať veľkorysejšie pravidlá.
63. Smernica 2013/33 nestanovuje, že členské štáty musia poskytnúť druhú úroveň súdnej kontroly, ak si žiadatelia želajú podať opravný prostriedok voči prvostupňovému rozhodnutiu.(44) Z ustálenej judikatúry navyše vyplýva, že zásada účinnej súdnej ochrany poskytuje osobe konkrétne právo na prístup k súdu, a nie právo na viacstupňové konanie.(45)
64. Také vnútroštátne ustanovenie, aké je predmetom vnútroštátneho konania, teda patrí do sféry procesnej autonómie členských štátov pod podmienkou dodržania zásady ekvivalencie a efektivity práva Únie.(46) Zbežne poznamenávam, že poskytnutie druhého stupňa konania môže byť vnímané ako výhodné nielen pre žiadateľa. Napríklad umožňuje príslušným orgánom členského štátu, aby napadli to, čo (správne alebo nesprávne) považujú za „neprípustné“ prvostupňové rozhodnutia, a tam, kde je rozhodovaním poverených mnoho rôznych prvostupňových sudcov, umožňuje vytvorenie koherentného korpusu judikatúry na odvolacom stupni, ktorý zabezpečuje konzistentnosť a právnu istotu pre všetkých.
65. Pri posudzovaní miery voľnej úvahy členských štátov je napriek tomu dôležité mať na zreteli, že pokiaľ ide o stanovenie podmienok prijímania žiadateľov v širšom kontexte spoločného európskeho azylového systému, článok 9 ods. 3 smernice 2013/33 konkrétne vyjadruje právo na účinný prostriedok nápravy. Cieľom uvedenej smernice je zabezpečiť prijatie účinných právnych a procesných záruk s cieľom zabezpečiť, že rozhodnutia o zaistení budú zákonné.(47)
66. Súdny dvor rozhodol vo viacerých prípadoch, keď sa jednotlivci snažili podať odvolanie proti prvostupňovému rozhodnutiu týkajúcemu sa práv vyplývajúcich z práva Únie, ale predmetná právna úprava Únie neupravovala druhý stupeň preskúmania na vnútroštátnej úrovni. V týchto veciach bolo potrebné preskúmať vnútroštátne procesné pravidlá upravujúce priebeh takéhoto preskúmania s ohľadom na zásadu efektívnosti. Dva nedávne príklady ilustrujú prístup Súdneho dvora.
67. Vec Belastingdienst/Toeslagen(48) sa týkala odvolania štátneho príslušníka tretej krajiny proti rozhodnutiu vnútroštátnych orgánov, ktorým bolo nariadené vrátenie príspevkov prijatých na nájom a zdravotnú starostlivosť. Vnútroštátny súd požiadal o usmernenie týkajúce sa výkladu článku 39 smernice 2005/85/ES(49) a článku 13 smernice 2008/115 v spojení s článkom 18, článkom 19 ods. 2 a článkom 47 charty. Otázkou bolo, či tieto ustanovenia bránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá napriek tomu, že upravuje odvolanie proti prvostupňovým rozsudkom potvrdzujúcim rozhodnutie o zamietnutí žiadosti o medzinárodnú ochranu a ukladajúcim povinnosť vrátiť, nepriznáva tomuto opravnému prostriedku automatický odkladný účinok, a to ani tam, kde sa dotknutá osoba dovoláva vážneho rizika porušenia zásady zákazu vyhostenia alebo vydania.
68. Súdny dvor v uvedenej veci uznal, že napriek tomu, že žiadna z týchto smerníc neobsahovala pravidlá o zavedení druhého stupňa konania na podanie odvolania proti rozhodnutiam o zamietnutí žiadosti o medzinárodnú ochranu a o rozhodnutiach o vrátení,(50) „výklad smernice 2008/115 alebo smernice 2005/85 musí byť – ako to vyplýva z odôvodnenia 24 smernice 2008/115 a odôvodnenia 8 smernice 2005/85 – v súlade so základnými právami a zásadami uznanými najmä chartou“.(51) Súdny dvor pristúpil k analýze vnútroštátnych ustanovení, použitím ako štandardu dvojice zásad rovnocennosti a efektívnosti, a rozhodol, že zásada efektivity v tomto prípade nezahŕňa požiadavky, ktoré by presahovali základné práva, najmä tie, ktoré sú zaručené článkom 47 charty.(52) Súdny dvor dospel k záveru, že obe zásady boli rešpektované.
69. Naopak, v rozsudku vo veci Sánchez Morcillo a Abril García(53), ktorý sa týkal výkladu článku 7 smernice 93/13/EHS o nekalých podmienkach v spotrebiteľských zmluvách(54) a článku 47 charty, Súdny dvor rozhodol, že predmetná vnútroštátna právna úprava ohrozuje účinnosť ochrany spotrebiteľa zavedenej smernicou 93/13.(55) Pri posudzovaní dotknutých vnútroštátnych právnych úprav voči zásade efektivity Súdny dvor uviedol, že povinnosť členských štátov zabezpečiť efektívnosť práv, ktoré stranám vyplývajú zo smernice 93/13 (v uvedených veciach voči použitiu nekalých zmluvných doložiek), znamená požiadavku súdnej ochrany, ktorú zaručuje aj článok 47 charty, ktorá je pre vnútroštátny súd záväzná. Táto ochrana musí byť zabezpečená tak pri označovaní súdov príslušných na rozhodovanie o žalobách založených na práve Únie, ako aj pokiaľ ide o vymedzenie podrobných procesných podmienok upravujúcich také žaloby.(56)
70. Zdá sa mi, že prístup Súdneho dvora v druhej uvedenej veci sa môže analogicky použiť na prejednávanú vec. V konečnom dôsledku je to práve efektívnosť súdneho preskúmania rozhodnutí o zaistení, ktorá určí, či hmotnoprávne podmienky uvedené v článku 8 a záruky uvedené v článku 9 smernice 2013/33 vo svetle článku 47 charty majú také účinky ochrany žiadateľov, aké by mali mať.
71. Pokiaľ ide o zásadu efektivity, zdá sa mi, že nasledujúce aspekty situácie opísané vnútroštátnym súdom sú osobitne relevantné.
72. Po prvé automatické zastavenie môže viesť k svojvoľnému zaobchádzaniu. Tam, kde sa odvolací stupeň nebude schopný zaoberať sa odvolaním voči prvostupňovému rozhodnutiu o príkaze na zaistenie pred prepustením dotknutej osoby, dôjde k rozdielnemu zaobchádzaniu v porovnaní s prípadmi, kde je žiadateľ naďalej zaistený. Dokonca aj vtedy, ak dôvody na preskúmanie a ostatné okolnosti by boli rovnaké, zaistený žiadateľ by bol schopný napadnúť prvostupňové rozhodnutie o odvolaní, zatiaľ čo prepustený žiadateľ by nebol.
73. Po druhé správne orgány by mohli zabezpečiť, aby odvolací stupeň nebol nikdy schopný preskúmať prvostupňový rozsudok, a to jednoduchým prepustením príslušného žiadateľa. Rovnosť prostriedkov sa tým sotva rešpektuje.(57) Navyše ak prepustenie žiadateľa, ktoré iniciuje automatické zastavenie súdneho konania, oznamujú súdom príslušné orgány, aj to stavia tieto orgány do pozície, z ktorej môžu brániť odvolaciemu stupňu pri výkone jeho nezávislých funkcií. Ak – ako tvrdí vnútroštátny súd vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania – sa odvolania v právnej otázke vo všeobecnosti k nemu dostávajú až po prepustení dotknutého žiadateľa, automatické zastavenie znamená, že vnútroštátny súd je v podstate zbavený možnosti preskúmať zákonnosť príkazov na zaistenie.
74. Aj keď je bezpochyby pravda, že článok 9 ods. 3 smernice 2013/33 nevyžaduje druhú úroveň súdneho preskúmania, ak sa členské štáty rozhodnú zahrnúť toto dodatočné preskúmanie do svojich vnútroštátnych systémov, podmienky, za ktorých sa preskúmanie musí vykonávať, musia podľa môjho názoru rešpektovať všeobecný rámec záruk upravený v uvedenej smernici a v dôsledku toho článok 47 charty.
75. Tu je možné vyvodiť užitočnú paralelu s rozsudkom Súdneho dvora vo veci Sotgiu(58). Táto vec sa týkala výkladu výnimky služby vo verejnom záujme z voľného pohybu pracovníkov v článku 48 ods. 4 Zmluvy o EHS. Súdny dvor rozhodol, že záujmy, ktoré táto výnimka umožňuje členským štátom ochraňovať, sú splnené možnosťou obmedzenia prijímania cudzích štátnych príslušníkov na určité činnosti vo verejnej službe. Týmto ustanovením však nebolo možné odôvodniť diskriminačné opatrenia týkajúce sa odmeňovania alebo iných podmienok zamestnania voči takýmto pracovníkom po ich prijatí do verejnej služby.(59)
76. Analogicky, ak členský štát upravuje druhú úroveň preskúmania príkazov na zaistenie, domnievam sa, že musí rešpektovať aj záruky uvedené v článku 9 smernice 2013/33 vo svetle článku 47 charty, vrátane efektívneho prístupu k súdnemu preskúmaniu.
77. V iných konaniach som navrhovala, že ak vnútroštátne opatrenie, ktoré spadá do rozsahu pôsobnosti práva Únie, predstavuje obmedzenie práva na účinný prostriedok nápravy pred súdom v zmysle článku 47 charty, takéto obmedzenie možno odôvodniť iba vtedy, ak ho upravuje zákon, ak rešpektuje podstatu tohto práva (v súlade so zásadou proporcionality) a ak je nevyhnutné a skutočne spĺňa ciele všeobecného záujmu uznané Európskou úniou alebo potrebu chrániť práva a slobody iných. Podľa môjho názoru vo veciach, akou je predmetná vec, je posúdenie stanovené v článku 52 ods. 1 charty potrebné na zabezpečenie úrovne ochrany, ktorú článok 47 Charty priznáva jednotlivcom. Prekvapivým (a podľa môjho názoru neprijateľným) účinkom uplatnenia odlišnej metodiky by bolo to, že členské štáty by sa mohli vyhnúť tomuto skúmaniu len na základe toho, že by konali v rámci svojej procesnej autonómie v oblasti, v ktorej zákonodarca Únie dal špecifickú podobu právu na účinný prostriedok nápravy.(60)
78. Za týchto okolností sa mi zdá, že predmetné vnútroštátne opatrenie nespĺňa zásadu efektivity.
79. A ako je tomu, pokiaľ ide o zásadu ekvivalencie?
80. Dodržanie tejto zásady vyžaduje rovnaké zaobchádzanie so žalobami vychádzajúcimi z porušenia vnútroštátneho práva a s podobnými žalobami vychádzajúcimi z porušenia práva Únie, a nie ekvivalenciu medzi vnútroštátnymi procesnými pravidlami, ktoré sú uplatniteľné na rôzne druhy konaní.(61) Postavenie štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý žiada o medzinárodnú ochranu, je v niektorých ohľadoch osobitné. Na toto postavenie budú mať dopad napríklad povinnosti vyplývajúce z medzinárodného práva, ako aj konkrétne ustanovenia práva Únie.(62) Preto štátny príslušník tretej krajiny, ktorý žiada o medzinárodnú ochranu v rámci smernice 2013/33, nemusí nevyhnutne podliehať rovnakým procesným pravidlám, ako sú tie, ktoré upravujú vnútroštátne záležitosti.
81. Poznamenávam, že vnútroštátny súd vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania uvádza rôzne príklady vnútroštátnych konaní, ktorých súčasťou je súdny dohľad nad zaistením, ako je preskúmanie zákonnosti zaistenia políciou alebo zaistenia v zdravotníckej inštitúcii. Na prvý pohľad sa tieto postupy javia ako možné komparátory pre predmetné vnútroštátne opatrenie. V konečnom dôsledku je však na vnútroštátnom súde, aby preveril, či vnútroštátne procesné pravidlá, ktoré vykonávajú uvedenú smernicu, sú porovnateľné so všeobecnejšími procesnými pravidlami upravujúcimi zaisťovanie osôb. Ako to uviedol Súdny dvor, „pokiaľ ide o porovnateľnosť žalôb, prináleží vnútroštátnemu súdu, ktorý priamo pozná uplatniteľné vnútroštátne procesné postupy, overiť podobnosť dotknutých žalôb z hľadiska ich predmetu, dôvodu a podstatných náležitostí“.(63)
Návrh
82. Vo svetle vyššie uvedenej analýzy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálnu otázku, ktorú položil Nejvyšší správní soud (Česká republika), takto:
Článok 9 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2013/33/EÚ z 26. júna 2013, ktorou sa stanovujú normy pre prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu, v spojení s článkami 6 a 47 Charty základných práv Európskej únie, sa má vykladať v tom zmysle, že vylučuje takú vnútroštátnu právnu úpravu, o akú ide vo veci samej, ak toto pravidlo vyžaduje, aby vnútroštátne súdy automaticky zastavili súdne konanie iniciované žiadateľom o medzinárodnú ochranu s cieľom podať opravný prostriedok proti príkazu na jeho zaistenie, ak bola dotknutá osoba prepustená zo zaistenia následným správnym uznesením pred vydaním rozhodnutia súdu.
1 Jazyk prednesu: angličtina.
2 Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 26. júna 2013, ktorou sa stanovujú normy pre prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu (Ú. v. EÚ L 180, 2013, s. 96).
3 Ú. v. EÚ C 83, 2010, s. 389 (ďalej len „charta“).
4 Podpísaný v Ríme 4. novembra 1950 (ďalej len „EDĽP“).
5 Článok 6 charty zodpovedá článku 5 ods. 1 EDĽP.
6 Toto právo je založené na článku 13 EDĽP.
7 Vysvetlivky k Charte základných práv (Ú. v. EÚ C 303, 2007, s. 17).
8 Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 26. júna 2013 (Ú. v. EÚ L 180, 2013, s. 60).
9 Na zasadnutí Európskej rady 10. a 11. decembra 2009.
10 Článok 2 písm. a). Krížový odkaz je na smernicu Európskeho parlamentu a Rady 2011/95/EÚ z 13. decembra 2011 o normách pre oprávnenie štátnych príslušníkov tretej krajiny alebo osôb bez štátneho občianstva mať postavenie medzinárodnej ochrany, o jednotnom postavení utečencov alebo osôb oprávnených na doplnkovú ochranu a o obsahu poskytovanej ochrany (Ú. v. EÚ L 337, 2011, s. 9).
11 Článok 2 písm. b).
12 Článok 2 písm. h).
13 Smernica Európskeho parlamentu a Rady zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území (Ú. v. EÚ L 348, 2008, s. 98).
14 V ďalšom texte odkazujem na zmenený text ako na „predmetné vnútroštátne opatrenie“ a na proces, ktorý je v tejto veci napadnutý, ako na „automatické zastavenie“.
15 Rozsudok z 22. novembra 2005, Mangold (C‑144/04, EU:C:2005:709, body 34 až 36).
16 Rozsudok zo 17. júla 2008, Corporación Dermoestética (C‑500/06, EU:C:2008:421, bod 20 a citovaná judikatúra).
17 Rozsudok zo 16. decembra 2008, Michaniki (C‑213/07, EU:C:2008:731, bod 51 a citovaná judikatúra).
18 Pozri body 9 a 11 vyššie.
19 Na potvrdenie pozri rozsudok z 8. septembra 2015, Taricco a i. (C‑105/14, EU:C:2015:555, bod 49).
20 Rozsudok z 13. novembra 1990, Marleasing (C‑106/89, EU:C:1990:395, bod 8).
21 V tomto zmysle pozri rozsudok zo 6. novembra 2018, Max‑Planck‑Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften (C‑684/16, EU:C:2018:874, bod 59).
22 Analogicky pozri rozsudok z 5. apríla 2016, Aranyosi a Căldăraru (C‑404/15 a C‑659/15 PPU, EU:C:2016:198, bod 48 a citovaná judikatúra).
23 Cieľom článku 52 ods. 3 je zabezpečiť potrebnú konzistentnosť medzi právami, ktoré sú v ňom obsiahnuté, a zodpovedajúcimi právami zaručenými EDĽP. Pozri rozsudok z 28. júla 2016, JZ (C‑294/16 PPU, EU:C:2016:610, bod 50).
24 Rozsudok zo 14. septembra 2017, K. (C‑18/16, EU:C:2017:680, bod 50).
25 Pozri bod 8 vyššie (čo sa týka článku 6 Charty); pozri tiež rozsudok z 15. marca 2017, Al Chodor (C‑528/15, EU:C:2017:213, bod 37).
26 Rozsudok z 22. decembra 2010, DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811, bod 35).
27 Znenie tohto ustanovenia je uvedené v bode 14 vyššie.
28 Pozri článok 26 ods. 2 smernice 2013/32, ako aj článok 9 ods. 3 smernice 2013/33.
29 Článok 9 ods. 4.
30 Článok 9 ods. 6.
31 Pozri rozsudok ESĽP z 8. júla 2004, Vachev/Bulharsko (ECHR:2004:0708JUD004298798, § 71).
32 Pozri rozsudky ESĽP zo 16. júna 2005, Storck/Nemecko (ECHR:2005:0616JUD006160300, § 119 až 122), a z 19. februára 2009, A. a i./Veľká Británia (ECHR:2009:0219JUD000345505, § 226 až 229).
33 Rozsudok z 28. marca 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, bod 73). Zodpovedajúce práva v EDĽP sú články 6 a 13.
34 Rozsudok z 15. februára 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, bod 56).
35 Z toho vyplýva, že slová „ak je žiadateľ zaistený“ uvedené v odôvodnení 15 nevykladám v tom zmysle, že žiadateľ musí byť fyzicky zaistený, aby mohol požiadať o súdne preskúmanie. V každom prípade z ustálenej judikatúry vyplýva, že preambula aktu Únie nemá záväznú právnu silu a nemožno sa jej dovolávať ako dôvodu na odchýlenie sa od skutočných ustanovení dotknutého aktu alebo ich výklad spôsobom, ktorý by bol zjavne v rozpore s ich znením (pozri rozsudok z 24. novembra 2005, Deutsches Milch‑Kontor (C‑136/04, EU:C:2005:716, bod 32 a citovaná judikatúra).
36 Pozri návrhy, ktoré som predniesla vo veci N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:85, bod 136); pozri tiež odôvodnenia 10 a 35 smernice 2013/33.
37 Pozri rozsudok z 22. decembra 2008, Gordon/Komisia (C‑198/07 P, EU:C:2008:761, body 19 a 60).
38 Pozri napríklad rozsudok z 27. júna 2013, Xeda International and Pace International/Komisia (C‑149/12 P, neuverejnený, EU:C:2013:433, body 32 a 33).
39 Analogicky pozri rozsudky z 28. mája 2013, Abdulrahim/Rada a Komisia (C‑239/12 P, EU:C:2013:331, body 70 až 72), a z 15. júna 2017, Al‑Faqih a i./Komisia (C‑19/16 P, EU:C:2017:466, body 36 a 37).
40 Odôvodnenie 5 smernice 2013/33.
41 Smernica Rady z 27. januára 2003, ktorou sa ustanovujú minimálne normy pre prijímanie žiadateľov o azyl (Ú. v. EÚ L 31, 2003, s. 18; Mim. vyd. 19/006, s. 101). Neobsahovala žiadne osobitné ustanovenia, ktoré by obsahovali dôvody pre zaistenie alebo záruky pre žiadateľov.
42 Návrh Komisie smernice Európskeho parlamentu a Rady, ktorou sa ustanovujú minimálne normy pre prijímanie žiadateľov o azyl, KOM(2008) 815 v konečnom znení/2, z 9. decembra 2008.
43 Článok 4 smernice 2013/33.
44 A fortiori teda smernica 2013/33 nestanovuje osobitné ustanovenie týkajúce sa postupu konania o opravnom prostriedku, napríklad či by sa konanie o opravnom prostriedku žiadateľa malo zastaviť, ak bol prepustený zo zaistenia.
45 Rozsudok z 26. septembra 2018, Belastingdienst/Toeslagen (Odkladný účinok odvolania) (C‑175/17, EU:C:2018:776, bod 34 a citovaná judikatúra).
46 Vnútroštátne procesné pravidlá by nemali byť menej výhodné ako tie, ktoré upravujú podobné vnútroštátne situácie (zásada ekvivalencie) (pozri body 79 až 81 nižšie), a nemali by v praxi znemožňovať alebo nadmerne sťažovať výkon práv priznaných právnym poriadkom Únie (zásada efektivity) (pozri body 71 až 78 nižšie); rozsudok z 26. septembra 2018, Belastingdienst/Toeslagen (Odkladný účinok odvolania) (C‑175/17, EU:C:2018:776, bod 39 a citovaná judikatúra). Pokiaľ ide o zásadu efektivity, pozri tiež článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ, ktorý stanovuje, že členské štáty musia poskytnúť opravné prostriedky dostatočné na zabezpečenie efektívnej právnej ochrany „v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo [Únie]“.
47 Pozri bod 57 vyššie.
48 Rozsudok z 26. septembra 2018, Belastingdienst/Toeslagen (Odkladný účinok odvolania) (C‑175/17, EU:C:2018:776).
49 Smernica Rady z 1. decembra 2005 o minimálnych štandardoch pre konanie v členských štátoch o priznávaní a odnímaní postavenia utečenca (Ú. v. EÚ L 326, 2005, s. 13).
50 Rozsudok z 26. septembra 2018, Belastingdienst/Toeslagen (Odkladný účinok odvolania) (C‑175/17, EU:C:2018:776, bod 30).
51 Rozsudok z 26. septembra 2018, Belastingdienst/Toeslagen (Odkladný účinok odvolania) (C‑175/17, EU:C:2018:776, bod 31), ktorý v tomto zmysle cituje rozsudok z 19. júna 2018, Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465, bod 51).
52 Rozsudok z 26. septembra 2018, Belastingdienst/Toeslagen (Odkladný účinok odvolania) (C‑175/17, EU:C:2018:776, bod 47).
53 Rozsudok zo 17. júla 2014, C‑169/14, EU:C:2014:2099.
54 Smernica Rady z 5. apríla 1993 (Ú. v. ES L 95, 1993, s. 29; Mim. vyd. 15/002, s. 288).
55 Pozri rozsudok zo 17. júla 2014, Sánchez Morcillo a Abril García (C‑169/14, EU:C:2014:2099,body 44 až 46 a 50).
56 Rozsudok zo 17. júla 2014, Sánchez Morcillo a Abril García (C‑169/14, EU:C:2014:2099, bod 35).
57 Z ustálenej judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že zásada prostriedkov, rovnako ako najmä zásada audi alteram partem, sú len logickým dôsledkom samotného pojmu spravodlivý proces, ktorý zahŕňa povinnosť poskytnúť každej strane primeranú možnosť uviesť svoje tvrdenia za podmienok, ktoré ju zjavne neznevýhodňujú vo vzťahu k protistrane. Pozri rozsudok zo 17. júla 2014, Sánchez Morcillo a Abril García (C‑169/14, EU:C:2014:2099, body 35 a 49).
58 Rozsudok z 12. februára 1974, 152/73, EU:C:1974:13.
59 Rozsudok z 12. februára 1974, Sotgiu (152/73, EU:C:1974:13, bod 4).
60 Pozri návrhy, ktoré som predniesla vo veci Star Storage a i. (C‑439/14 and C‑488/14, EU:C:2016:307, body 37 a 38).
61 Rozsudok zo 6. októbra 2015, Târșia (C‑69/14, EU:C:2015:662, bod 34).
62 Medzi nástroje medzinárodného práva patrí Ženevský dohovor o štatúte utečencov podpísaný v Ženeve 28. júla 1951 [Zbierka zmlúv Spojených národov, zv. 189, č. 2545, s. 150 (1954)], v znení doplnenia Newyorským protokolom z 31. januára 1967 (ďalej len „Ženevský dohovor“).
63 Rozsudok z 26. septembra 2018, Belastingdienst/Toeslagen (Odkladný účinok odvolania) (C‑175/17, EU:C:2018:776, bod 43), ktorý cituje rozsudky z 27. júna 2013, Agrokonsulting‑04 (C‑93/12, EU:C:2013:432, bod 39), a z 9. novembra 2017, Dimos Zagoriou (C‑217/16, EU:C:2017:841, bod 20).
