21

Talianska republika návrhom doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 3. júna 2014 podala túto žalobu.

22

Na základe správy sudcu spravodajcu Všeobecný súd (šiesta komora) rozhodol o začatí ústnej časti konania.

23

Prednesy účastníkov konania a ich odpovede na ústne otázky, ktoré im Všeobecný súd položil, boli vypočuté na pojednávaní 10. decembra 2015.

24

Talianska republika navrhuje, aby Všeobecný súd:

25

Komisia navrhuje, aby Všeobecný súd:

26

Talianska republika uplatňuje proti napadnutému rozhodnutiu žalobné dôvody založené v podstate na porušení pravidiel Únie v oblasti SPP, na porušení podstatných formálnych náležitostí z dôvodu nedostatku odôvodnenia, ako aj na porušení viacerých všeobecných zásad práva Únie, medzi ktoré patria zásady proporcionality, zákonnosti a právnej istoty, keďže Komisia uplatnila finančné opravy, po prvé v rámci priznania dodatočných platieb v zmysle článku 69 nariadenia č. 1782/2003 a po druhé v rámci určenia zvláštnych nárokov v zmysle článkov 47 a 48 rovnakého nariadenia.

27

Počas pojednávania Talianska republika vyhlásila, že berie späť žalobný dôvod týkajúci sa nesprávneho uplatnenia paušálnej opravy vo výške 3477225 eur, v rozsahu, v akom bol založený na nedodržaní kritérií akreditácie platobnej agentúry. Predmet tohto sporu sa preto obmedzuje na zákonnosť uplatnenia článkov 47, 48 a 69 nariadenia č. 1782/2003 zo strany Komisie ako právneho základu finančných opráv vo výške 1860259,60 eura a 5026453,43 eura.

28

Na úvod je potrebné pripomenúť, že EPUZF a Fond financujú len výdavky uskutočnené v súlade s právom Únie v rámci spoločnej organizácie poľnohospodárskych trhov (rozsudky z 8. mája 2003, Španielsko/Komisia, C‑349/97, Zb., EU:C:2003:251, bod 45; z 24. februára 2005, Grécko/Komisia, C‑300/02, Zb., EU:C:2005:103, bod 32, a z 12. septembra 2012, Grécko/Komisia, T‑356/08, EU:T:2012:418, bod 12).

29

V tejto súvislosti z pravidiel týkajúcich sa EPUZF‑u a Fondu vyplýva, že členské štáty sú povinné vykonávať súbor administratívnych kontrol a kontrol na mieste, ktoré umožnia zabezpečiť riadne dodržiavanie hmotnoprávnych a procesných podmienok na poskytovanie pomoci. Ak takéto opatrenia neboli zorganizované alebo ak je kontrola uskutočnená členským štátom do takej miery nedostatočná, že vyvoláva pochybnosti o dodržaní uvedených podmienok, Komisia je oprávnená neuznať niektoré výdavky dotknutého členského štátu (rozsudky z 12. júna 1990, Nemecko/Komisia, C‑8/88, Zb., EU:C:1990:241, body 20 a 21; zo 14. apríla 2005, Španielsko/Komisia, C‑468/02, EU:C:2005:221, bod 36, a z 30. septembra 2009, Portugalsko/Komisia, T‑183/06, EU:T:2009:370, bod 31).

30

Z judikatúry tiež vyplýva, že aj keď relevantná právna úprava týkajúca sa poskytovania prémií neukladá členským štátom výslovne povinnosť prijať opatrenia dozoru a spôsoby kontroly, ako ich uviedla Komisia počas zúčtovania výdavkov EPUZF‑u a Fondu, táto povinnosť môže členským štátom vyplynúť prípadne implicitne zo skutočnosti, že na základe právnej úpravy týkajúcej sa EPUZF‑u a Fondu sú členské štáty povinné vytvoriť účinný systém kontroly a dozoru (rozsudky Španielsko/Komisia, už citovaný v bode 29 vyššie, EU:C:2005:221, bod 35; z 24. apríla 2008, Belgicko/Komisia, C‑418/06 P, Zb., EU:C:2008:247, bod 70, a zo 4. septembra 2009, Rakúsko/Komisia, T‑368/05, EU:T:2009:305, bod 76).

31

Pokiaľ ide o pravidlá týkajúce sa dôkazného bremena v oblasti zúčtovania výdavkov, povinnosťou Komisie pri preukazovaní existencie porušenia pravidiel SPP nie je dokázať vyčerpávajúcim spôsobom nedostatočné kontroly vykonané vnútroštátnymi orgánmi alebo nesprávnosť číselných údajov, ktoré predložili, ale predložiť dôkaz o závažných a odôvodnených pochybnostiach, ktoré Komisia má vo vzťahu k týmto kontrolám alebo údajom. Toto zmiernenie dôkazného bremena pre Komisiu sa vysvetľuje skutočnosťou, že práve členský štát má najlepšie postavenie pre získanie a overenie údajov potrebných na zúčtovanie výdavkov Fondu (rozsudky z 11. januára 2001, Grécko/Komisia, C‑247/98, Zb., EU:C:2001:4, body 7 až 9; z 1. júla 2009, Španielsko/Komisia, T‑259/05, EU:T:2009:232, bod 112, a Grécko/Komisia, už citovaný v bode 28 vyššie, EU:T:2012:418, bod 13).

32

Spravovanie financovania Fondu totiž spočíva hlavne na vnútroštátnych správnych orgánoch, ktoré sú poverené dohľadom nad prísnym dodržiavaním pravidiel Únie. Tento režim založený na dôvere medzi vnútroštátnymi orgánmi a orgánmi Únie nezahŕňa žiadnu systematickú kontrolu zo strany Komisie, ktorú by napokon Komisia z materiálneho hľadiska ani nemohla zabezpečiť. Iba členský štát môže poznať a s presnosťou určiť, ktoré údaje sú potrebné na zostavenie účtov Fondu, keďže Komisia nie je dostatočne blízko na to, aby mohla od hospodárskych subjektov získať potrebné informácie (rozsudky z 1. októbra 1998, Írsko/Komisia, C‑238/96, Zb., EU:C:1998:451, bod 30; zo 7. júla 2005, Grécko/Komisia, C‑5/03, Zb., EU:C:2005:426, bod 97, a zo 17. októbra 2012, Španielsko/Komisia, T‑491/09, EU:T:2012:550, bod 25).

33

Je preto úlohou členského štátu, aby predniesol čo najpodrobnejší a najúplnejší dôkaz o skutočnostiach súvisiacich s jeho kontrolami alebo jeho číselnými údajmi, prípadne o nepresnostiach v tvrdeniach Komisie (rozsudok Grécko/Komisia, už citovaný v bode 28 vyššie, EU:T:2012:418, bod 13).

34

Dotknutý členský štát nemôže vyvrátiť zistenia Komisie bez tvrdení, ktoré podloží dôkazom o spoľahlivosti a funkčnosti kontrolného systému. Ak sa mu teda nepodarí preukázať, že zistenia Komisie sú nesprávne, majú tieto zistenia za následok vznik závažných pochybností týkajúcich sa vytvorenia primeraného a účinného systému opatrení pre dohľad a kontrolu (rozsudky z 28. októbra 1999, Taliansko/Komisia, C‑253/97, Zb., EU:C:1999:527, bod 7; Španielsko/Komisia, už citovaný v bode 28 vyššie, EU:C:2003:251, bod 48; z 12. júla 2011, Slovinsko/Komisia, T‑197/09, EU:T:2011:348, bod 40, a Grécko/Komisia, už citovaný v bode 28 vyššie, EU:T:2012:418, bod 35).

35

Práve z hľadiska týchto úvah je potrebné preskúmať dôvody predložené Talianskou republikou na podporu žaloby v rozsahu, v akom je zameraná na dve kategórie finančných opráv uplatnených v napadnutom rozhodnutí.

[omissis]

80

Talianska republika tvrdí, že správne uplatnila články 43 a 48 nariadenia č. 1782/2003 vo všetkých situáciách, v ktorých išlo o prevod alebo prechod platobných nárokov z jedného poľnohospodára na druhého, a na ktoré sa napadnuté rozhodnutie vzťahovalo. Podľa nej boli tieto zvláštne platobné nároky vypočítané správne, a to tak, že boli oddelené na jednej strane referenčné čiastky na chov a na druhej strane platobné nároky viazané na plochu. Systém opätovného rozdelenia týchto nárokov je v súlade s právnou úpravou Únie, keďže dodržiava požiadavku kontroly platobných nárokov.

81

Komisia spochybňuje tvrdenia Talianskej republiky.

82

Na úvod treba poukázať na to, že v bode 4.16 žaloby Talianska republika tvrdí, že napadnuté rozhodnutie je protiprávne, lebo „porušuje všeobecné zásady proporcionality, zákonnosti, právnej istoty, legitímnej dôvery, ako aj povinnosť odôvodnenia“. Je potrebné konštatovať, že Talianska republika v súvislosti s údajne porušenými zásadami a povinnosťami neuvádza nijakú argumentáciu, a to ani súhrnnej povahy. Keďže Talianska republika sa odvoláva na chýbajúce úplné a primerané odôvodnenie napadnutého rozhodnutia, pričom neuvádza skutočnosti, v súvislosti s ktorými podľa nej odôvodnenie chýba, ani nespresňuje právne a skutkové okolnosti, ktoré podľa nej vyžadujú doplňujúce odôvodnenie, nespĺňa jej žaloba požiadavky vyplývajúce z článku 76 písm. d) rokovacieho poriadku, takže je potrebné tieto jednotlivé výhrady vyhlásiť za neprípustné (pozri v tomto zmysle rozsudok z 15. októbra 2008, Mote/Parlament, T‑345/05, Zb., EU:T:2008:440, body 75 až 77).

83

Z toho vyplýva, že treba dospieť k záveru, že Talianska republika prejednávaným žalobným dôvodom v zásade uvádza porušenie článkov 47 a 48 nariadenia č. 1782/2003.

84

Je tiež potrebné sa domnievať, že posúdenie tohto žalobného dôvodu sa týka iba dôvodnosti výkladu článku 48 nariadenia č. 1782/2003, ktorý zvolila v napadnutom rozhodnutí Komisia, a na ktorý treba nazerať spolu s písomnosťami predloženými počas správneho konania. Ako totiž vyplýva z výmeny stanovísk počas pojednávania, účastníci konania majú k výkladu tohto ustanovenia odlišné postoje.

85

Jednorazová oprava vo výške 1860259,60 eura, ktorú Komisia vykonala v napadnutom rozhodnutí z dôvodu neoprávneného stanovenia a pridelenia zvláštnych platobných nárokov, nebola predmetom zmierovacieho konania a súhrnná správa preto v tejto súvislosti neobsahuje nijaké vysvetlenie. Nedostatky vytýkané Talianskej republike boli vysvetlené v listoch Komisie z 22. decembra 2010 a 13. decembra 2012 (pozri body 12 a 14 vyššie). Uvedené nedostatky sa týkajú jednak pridelenia zvláštnych nárokov v prípade existencie nárokov súvisiacich s ovcami, hovädzím dobytkom a plochami a jednak rozdelenia zvláštnych nárokov z odvetvia pestovania olív v období rokov žiadosti 2006 až 2009. V uvedených listoch Komisia vytýka talianskym orgánom, že nesprávne spracovali kumuláciu nárokov na pomoc. Situácie, ktorých sa týka tento žalobný dôvod, sú v uvedených listoch opísané takto:

86

Podľa Komisie správne uplatnenie článku 48 nariadenia č. 1782/2003 vyžaduje prideliť zvláštne nároky normálnym nárokom až do výšky 5000 eur na hektár a následne prideliť zvyšok zvláštnym nárokom. Počas celého správneho konania Komisia tvrdila, že nároky na dodatočné (zvláštne) platby pri sume, ktorá je nižšia ako 5000 eur sa nemajú vo vzťahu k jednotnej platbe používať samostatným spôsobom, ale že majú byť pridelené normálnym nárokom, aby bolo možné určiť platobný nárok na hektár, pričom takýto výpočet spočíva v tom, že platby získané počas referenčného obdobia sa vydelia hektármi, ktoré prispeli k vytvoreniu uvedených platieb, a to tak, akoby tieto hektáre tiež prispeli k vytvoreniu dodatočných platieb (až do výšky 5000 eur). Naopak talianske orgány tým, že oddelili normálne nároky a zvláštne nároky (bez akéhokoľvek opätovného rozdelenia), vytvorili viac zvláštnych nárokov, a preto vypočítali menej referenčných normálnych nárokov.

87

Talianska republika vo svojich písomnostiach uznala, že sa v praxi odchýlila od uplatnenia predmetných ustanovení, ktoré zastáva Komisia. Tvrdí, že „články 43 a 48 boli uplatnené len na časť referenčných čiastok každého prevádzajúceho poľnohospodára, pričom na nadobúdajúceho poľnohospodára boli tieto články uplatnené len v súvislosti s časťou súm vyplývajúcich z jeho poľnohospodárskej činnosti, pričom zastávala názor, že každý má v priebehu referenčného obdobia právo na priame platby“ a že „talianske orgány sa rozhodli nepristúpiť k [opätovnému rozdeleniu nárokov na zvláštne platby] len v prípadoch, v ktorých výška všetkých referenčných čiastok… dosahovala jednotnú výšku na hektár, ktorá presahuje 5000 eur“. Podľa Talianskej republiky takéto uplatnenie je v súlade s článkom 48 nariadenia č. 1782/2003.

88

Je potrebné poukázať na to, že výklad článku 48 nariadenia č. 1782/2003 stanovujúceho spôsoby uplatnenia výnimky, ktorá je uvedená v jeho článku 47, zo všeobecného pravidla zakotveného v článku 43 rovnakého nariadenia, musí nevyhnutne podliehať reštriktívnemu výkladu (pozri analogicky rozsudok z 13. decembra 2001, Heininger, C‑481/99, Zb., EU:C:2001:684, bod 31 a citovanú judikatúru).

89

Na úvod je potrebné pripomenúť všeobecný cieľ nariadenia č. 1782/2003, ktorým je zavedenie režimu jednotnej platby. Vzhľadom na doslovný výklad článku 48 nariadenia č. 1782/2003 a berúc do úvahy susedné ustanovenia, sa uvedené ustanovenie uplatňuje na poľnohospodára, ktorý získal „platby, ktoré zakladajú platobné nároky podliehajúce zvláštnym podmienkam“, tak ako sú uvedené v článku 47 uvedeného nariadenia, teda na poľnohospodára, ktorý „nevlastnil počas referenčného obdobia žiadne hektáre v zmysle článku 43 [rovnakého nariadenia]“ na účely stanovenia nárokov na jednotnú platbu alebo ktorého výška nároku na hektár presahuje 5000 eur. Tento poľnohospodár, ktorý buď nemá hektáre, alebo ich má, ale nárok na hektár v súvislosti s nimi presahuje 5000 eur, má nárok a) na platbu rovnajúcu sa jeho (základnej) „referenčnej čiastke“ zodpovedajúcej priamym platbám, ktoré získal počas trojročného priemerného obdobia a b) na platby „pre každú splátku 5000 EUR alebo zlomok referenčnej čiastky“ (teda zvláštne platby), ktoré získal počas trojročného priemerného obdobia.

90

Z toho vyplýva, že zvláštne platby sú pridelené referenčným čiastkam na hektár do výšky 5000 eur a od tejto hranice predstavujú (zvláštny) ďalší platobný nárok. V tejto súvislosti článok 47 ods. 1 nariadenia č. 1782/2003 stanovuje, že čiastky, ktoré vymenúva, musia byť „začlenené do“ referenčnej čiastky v súlade s podmienkami upravenými v článku 48 rovnakého nariadenia. Z článku 47 ods. 2 nariadenia č. 1782/2003 tiež vyplýva, že počínajúc rokom 2007 a odlišne od článkov 33, 43 a 44 rovnakého nariadenia sa do režimu jednotnej platby podľa podmienok stanovených v článkoch 48 až 50 „zahrnú“ čiastky, ktoré pochádzajú z prémie pre mliečne výrobky a z dodatočných platieb (stanovených v článkoch 95 a 96 nariadenia č. 1782/2003). Relevantná právna úprava tak stanovuje zásadu kumulácie platieb získaných z rôznych titulov do jednotnej platby.

91

Talianska republika preto nesprávne tvrdí, že z článku 48 nariadenia č. 1782/2003 vyplýva povinnosť ponechať platby vyplývajúce z rôznych nárokov oddelené. Okrem toho tézu, ktorú obhajuje Talianska republika, nemožno oprieť ani o odkaz na článok 49 uvedeného nariadenia, ktorý vo svojej žalobe Talianska republika uviedla. Toto ustanovenie, ktoré sa nazýva „Podmienky“ a týka sa zvláštnych platobných nárokov, upravuje výnimku z článku 36 ods. 1 a z článku 44 ods. 1 rovnakého nariadenia spočívajúcu v tom, že poľnohospodár, ktorý má takéto platobné nároky, pre ktoré nemal počas referenčného obdobia hektáre, je oprávnený odchýliť sa od povinnosti dodať prípustný počet hektárov, ktorý je rovnaký ako počet nárokov. Táto výnimka je podmienená zachovaním aspoň 50 % poľnohospodárskej činnosti, ktorú poľnohospodár vykonával počas referenčného obdobia, a ktorá je vyjadrená vo veľkých dobytčích jednotkách. Je potrebné konštatovať, že toto ustanovenie nestanovuje nijakú alternatívnu metódu určenia zvláštnych platobných nárokov ani nijakú povinnosť ponechať platby vyplývajúce z rôznych nárokov oddelené. Článok 49 ods. 3 nariadenia č. 1782/2003 totiž spresňuje, že „platobné nároky stanovené v súlade s článkom 48 sa nemenia“.

92

Rovnako treba vylúčiť tvrdenie uvedené v bode 32 repliky, podľa ktorého sa čiastky, na ktoré sa vzťahuje článok 48 ods. 1 nariadenia č. 1782/2003, „pridávajú“ k referenčnej čiastke. Porovnanie rôznych jazykových verzií článku 47 ods. 1 uvedeného nariadenia, najmä talianskej, anglickej a nemeckej verzie potvrdzuje význam výrazu „začlenené do“ („sono inclusi“; „included in“; „in die Berechnung des Referenzbetrags aufgenommen“). V každom prípade Talianska republika na pojednávaní toto tvrdenie vzala späť.

93

Nemožno prijať tvrdenie, že metóda určenia nárokov, ktorú použili talianske orgány, nezohľadnila rozdiely v celkovej hodnote platobných nárokov priznaných dotknutým poľnohospodárom, a že povinnosť zachovania veľkých dobytčích jednotiek bola v súvislosti so zvláštnymi nárokmi dodržaná, tak ako to vyplýva z článku 49 nariadenia č. 1782/2003. Keďže uvedené nariadenie stanovuje na tieto účely osobitnú metódu výpočtu platobných nárokov, Talianska republika bola povinná ju uplatniť, a to aj s cieľom zabezpečiť oprávnenosť nárokov priznávaných vo všetkých členských štátoch. Z predchádzajúcej analýzy vyplýva, že článok 48 nariadenia č. 1782/2003 má záväznú povahu a členským štátom nepriznáva nijakú mieru voľnej úvahy. Z toho vyplýva, že Talianska republika nemôže tvrdiť, že jej alternatívna metóda je rovnako účinná a spôsobilá zabrániť podvodom, či dokonca že je pre poľnohospodárov priaznivejšia (pozri v tomto zmysle rozsudky Španielsko/Komisia, už citovaný v bode 44 vyššie, EU:C:2002:192, bod 87 a citovanú judikatúru, a z 28. marca 2007, Španielsko/Komisia, T‑220/04, EU:T:2007:97, bod 89 a citovanú judikatúru).

94

To isté platí v prípade tvrdenia, podľa ktorého konanie talianskych orgánov nespôsobilo Fondu nijaké riziko. Je nutné konštatovať, že Talianskej republike sa nepodarilo predniesť dôkaz, ktorým by dokázala spochybniť výpočet presných súm – tak ako k nemu dospeli útvary Komisie – predstavujúcich pre Fond riziko. Zo zápisnice dvojstranného stretnutia z 8. februára 2011, ako aj z listu z 13. decembra 2012 totiž vyplýva, že talianske orgány na základe metodológie schválenej Komisiou „predložili výpočet, z ktorého vyplýva skutočné riziko pre Fond vyplývajúce z nesprávneho uplatnenia článkov 43 a 48 nariadenia č. 1782/2003, pričom uvedenému výpočtu zodpovedala suma 1813699,96 eura na štyri roky“.

95

Pokiaľ ide o tvrdenie, podľa ktorého Komisia neuviedla konkrétne účinky nesprávneho uplatnenia článkov 43 a 48 nariadenia č. 1782/2003 zo strany talianskych orgánov, je rovnako potrebné ho odmietnuť. V zmysle úvah uvedených v bode 31 vyššie je povinnosťou Komisie predniesť dôkaz o závažnej pochybnosti a nie dokazovať, že sa naplnili riziká.

96

Vzhľadom na predchádzajúce úvahy, predovšetkým tie, ktoré sú uvedené v bodoch 89 a 90 vyššie, je potrebné konštatovať, že výklad článku 48 nariadenia č. 1782/2003, ktorý obhajuje Talianska republika, je v rozpore s jeho znením, ako aj s jeho štruktúrou. Keďže všetky tvrdenia Talianskej republiky boli zamietnuté, je potrebné odmietnuť tento jej žalobný dôvod vzťahujúci sa na jednorazovú opravu týkajúcu sa určenia a platby zvláštnych nárokov ako nedôvodný.

97

Na základe vyššie uvedeného je potrebné žalobu zamietnuť ako celok.

[omissis]

Z týchto dôvodov

VŠEOBECNÝ SÚD (šiesta komora)

rozhodol a vyhlásil: