—

C. Demir, v zastúpení: J. P. Sanchez Montoto, advocaat,

—

holandská vláda, v zastúpení: M. Noort, B. Koopman a C. Wissels, splnomocnené zástupkyne,

—

nemecká vláda, v zastúpení: T. Henze, J. Möller a A. Wiedmann, splnomocnení zástupcovia,

—

talianska vláda, v zastúpení: G. Palmieri, splnomocnená zástupkyňa, za právnej pomoci F. Urbani Neri, avvocato dello Stato,

—

Európska komisia, v zastúpení: V. Kreuschitz a M. van Beek, splnomocnení zástupcovia,

1

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 13 rozhodnutia asociačnej rady č. 1/80 z 19. septembra 1980 o rozvoji asociácie (ďalej len „rozhodnutie č. 1/80“). Asociačná rada bola zriadená Dohodou o pridružení medzi Európskym hospodárskym spoločenstvom a Tureckom, ktorá bola podpísaná 12. septembra 1963 v Ankare Tureckou republikou na jednej strane a členskými štátmi EHS a Spoločenstvom na strane druhej a ktorá bola uzavretá, schválená a potvrdená v mene Spoločenstva rozhodnutím Rady 64/732/EHS z 23. decembra 1963 (Ú. v. ES 1964, 217, s. 3685; Mim. vyd. 11/011, s. 10, ďalej len „dohoda o pridružení“).

2

Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi pánom Demirom a Staatssecretaris van Justitie (ministerstvo spravodlivosti, ďalej len „Staatssecretaris“) týkajúceho sa odmietnutia žiadosti o povolenie na pobyt.

3

V súlade s článkom 2 ods. 1 má dohoda o pridružení za cieľ podporovať stále a vyrovnané posilňovanie obchodných a hospodárskych vzťahov medzi zmluvnými stranami s prihliadnutím najmä na nevyhnutnosť zabezpečiť urýchlený rozvoj hospodárstva Turecka a zvýšenie úrovne zamestnávania a životných podmienok tureckého národa.

4

Podľa článku 12 tejto dohody sa „zmluvné strany dohodli, že budú uplatňovať články [39 ES], [40 ES] a [41 ES], aby medzi sebou postupne dosiahli voľný pohyb pracovníkov“ [neoficiálny preklad].

5

Článok 22 ods. 1 uvedenej dohody znie:

„Na realizáciu cieľov stanovených dohodou a v prípadoch, ktoré táto dohoda predvída, patrí rozhodovacia právomoc Asociačnej rade. Každá zo zmluvných strán je povinná prijať opatrenia na vykonanie prijatých rozhodnutí…“ [neoficiálny preklad]

6

Pod nadpisom „Otázky súvisiace so zamestnávaním a s voľným pohybom pracovníkov“ [neoficiálny preklad] sa v oddiele I kapitoly II rozhodnutia č. 1/80 nachádzajú články 6 až 16.

7

Článok 6 tohto rozhodnutia stanovuje:

„1.   S výhradou ustanovení článku 7 o slobodnom prístupe rodinných príslušníkov k zamestnaniu turecký pracovník, ktorý patrí do legálneho trhu práce v členskom štáte:

2.   Dovolenky za kalendárny rok a neprítomnosť z dôvodu materstva, pracovného úrazu alebo krátkodobej choroby sa považujú za doby legálneho zamestnania. Doby nedobrovoľnej nezamestnanosti riadne potvrdené príslušnými orgánmi a neprítomnosť pre dlhodobú chorobu nemajú bez toho, aby sa považovali za doby legálneho zamestnania, vplyv na práva nadobudnuté na základe predchádzajúcej doby zamestnania.

3.   Spôsoby uplatnenia odsekov 1 a 2 sú stanovené vnútroštátnymi právnymi úpravami.“ [neoficiálny preklad]

8

Článok 13 tohto rozhodnutia znie:

„Členské štáty Spoločenstva a Turecka nemôžu zaviesť nové obmedzenia týkajúce sa podmienok prístupu k zamestnaniu pracovníkov a členov rodín týchto pracovníkov, ktorí majú na území týchto štátov legálny pobyt alebo sú legálne zamestnaní.“ [neoficiálny preklad]

9

Článok 14 toho istého rozhodnutia stanovuje:

„1.   Ustanovenia tohto oddielu sa uplatňujú s výhradou obmedzení z dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti a verejného zdravia.

2.   Ustanovenia tohto oddielu nemajú vplyv na práva a povinnosti vyplývajúce z vnútroštátnych právnych predpisov alebo dvojstranných dohôd uzavretých medzi Tureckom a členskými štátmi Spoločenstva, pokiaľ pre svojich štátnych príslušníkov zavádzajú výhodnejšiu právnu úpravu.“ [neoficiálny preklad]

10

Ako stanovuje článok 16 ods. 1 rozhodnutia č. 1/80, ustanovenia oddielu I kapitoly II tohto rozhodnutia sú uplatniteľné od 1. decembra 1980.

11

Dňa 1. decembra 1980 bol vstup na územie a pobyt cudzincov v Holandsku upravený v zákone o cudzincoch (Vreemdelingenwet, Stb. 1965, č. 40) a vo vykonávacom nariadení k tomuto zákonu (Vreemdelingenbesluit, Stb. 1966, č. 387).

12

Podľa § 41 ods. 1 písm. c) tohto nariadenia museli cudzinci, aby smeli pricestovať do Holandska, mať platný cestovný pas obsahujúci platné povolenie na prechodný pobyt, ak sa plánovali zdržať v Holandsku dlhšie ako tri mesiace. Cieľom požiadavky mať také povolenie bolo najmä to, aby sa zamedzilo nelegálnemu vstupu a pobytu.

13

V nadväznosti na rozsudok, ktorý Raad van State (Štátna rada) vydala v čase, keď platila vyššie uvedená právna úprava, neexistencia povolenia na prechodný pobyt nemohla byť dôvodom na odmietnutie žiadosti o povolenie na pobyt, ak boli v čase tejto žiadosti splnené všetky ostatné podmienky. V prípade neexistencie tohto povolenia sa však vstup na územie a pobyt na tomto území považovali za nelegálne.

14

Zákon o celkovej rekodifikácii zákona o cudzincoch (Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet) z 23. novembra 2000 (Stb. 2000, č. 495, ďalej len „zákon z roku 2000“) a nariadenie o cudzincoch (Vreemdelingenbesluit, Stb. 2000, č. 497, ďalej len „nariadenie z roku 2000“) nadobudli účinnosť 1. apríla 2001.

15

§ 1 písm. h) zákona z roku 2000 stanovuje:

„V zmysle tohto zákona a ustanovení prijatých na jeho základe sa pod pojmom:

…

16

§ 8 písm. a) a f) toho zákona stanovuje:

„Cudzinec sa zdržiava v Holandsku legálne:

…

17

§ 16 ods. 1 písm. a) uvedeného zákona stanovuje:

„Žiadosť o udelenie riadneho povolenia na pobyt na dobu určitú možno zamietnuť:

18

Podľa § 3.1 ods. 1 nariadenia z roku 2000 nedôjde k odsunu cudzinca, ktorý podal žiadosť o udelenie povolenia na pobyt, pričom k odsunu môže dôjsť, iba ak ide o opakovanú takú žiadosť.

19

§ 3.71 tohto nariadenia stanovuje:

„1.   Žiadosť o udelenie časovo obmedzeného povolenia na pobyt v zmysle § 14 tohto zákona sa zamietne, ak cudzinec nemá platné povolenie na prechodný pobyt.

…

4.   Minister môže rozhodnúť, že sa odsek 1 neuplatní, ak sa domnieva, že by jeho uplatnenie viedlo k zjavným situáciám vážnej nespravodlivosti.“

20

V prípade neexistencie povolenia na prechodný pobyt sa vstup na územie Holandska a pobyt na tomto území považujú za nelegálne. Podľa obežníka o cudzincoch z roku 2000 (Vreemdelingencirculaire 2000) povinnosť požiadať pred príchodom do Holandska o povolenie na dočasný pobyt umožňuje orgánom preskúmať, či žiadateľ spĺňa všetky podmienky na vydanie tohto povolenia na pobyt ešte pred jeho vstupom na štátne územie.

21

Podľa zákona o zamestnávaní zahraničných pracovníkov (Wet arbeid buitenlandse werknemers), ktorý sa uplatňoval do 1. septembra 1995, nesmie nijaký zamestnávateľ zamestnať cudzinca bez povolenia príslušného ministra a o pracovné povolenie má požiadať zamestnávateľ a cudzinec. Na základe tohto zákona alebo ustanovení prijatých na jeho základe sa za cudzinca nepovažovala osoba, ktorá sa v Holandsku zdržiavala legálne a disponovala povolením príslušného ministra v súlade so zákonom o cudzincoch, vydaného najmä na účely povolenia jeho pobytu v Holandsku u holandského štátneho príslušníka, ktorý tam býva.

22

Pán Demir sa narodil 25. septembra 1973 a má tureckú štátnu príslušnosť. Do Holandska pricestoval prvýkrát 1. októbra 1990. Po jeho vyhostení sa vrátil do tohto členského štátu a 4. novembra 1992 podal žiadosť o povolenie na pobyt, aby mohol bývať v Holandsku s osobou holandskej štátnej príslušnosti.

23

Hoci bola jeho žiadosť, ako aj následné odvolanie proti rozhodnutiu zamietnuté, pán Demir podal 19. apríla 1993 novú žiadosť o povolenie na pobyt, aby mohol bývať v Holandsku so svojou partnerkou holandskej štátnej príslušnosti. Tejto žiadosti bolo vyhovené a povolenie na pobyt mu bolo udelené na obdobie od 7. mája do 19. septembra 1993, a neskôr predĺžené do 18. júla 1995.

24

Počas tohto obdobia vykonával pán Demir zárobkovú činnosť u viacerých zamestnávateľov v celkovej dĺžke viac ako desiatich mesiacov, avšak ani u jedného z nich nebol zamestnaný aspoň jeden rok.

25

Pán Demir po rozpade svojho manželstva podal v rokoch 1995 až 2002 viacero žiadostí o povolenie na pobyt a uvádzal v nich rôzne dôvody. Nevyhovelo sa žiadnej z týchto žiadostí a ani žiadnemu z odvolaní podaných proti týmto zamietavým rozhodnutiam.

26

Dňa 1. februára 2007 pán Demir uzavrel pracovnú zmluvu na dobu určitú na tri roky s holandskou spoločnosťou. Vzhľadom na toto pracovné miesto Centrum voor Werk en Inkomen (úrad práce) svojím rozhodnutím z 2. januára 2008 vydal tomuto zamestnávateľovi pracovné povolenie s platnosťou od 7. januára 2008 do 7. decembra 2008. Platnosť tohto povolenia nebola neskôr predĺžená.

27

Dňa 13. februára 2007 podal pán Demir žiadosť o riadne povolenie na pobyt na dobu určitú na účely výkonu závislej činnosti. Rozhodnutím z 26. apríla 2007 Staatsecretaris zamietol túto žiadosť a 10. septembra 2007 toto zamietnutie potvrdil.

28

Rozhodnutia Staatssecretaris boli odôvodnené tým, že pán Demir nemá platné povolenie na dočasný pobyt, nepatrí do kategórie cudzincov oslobodených od povinnosti mať povolenie na pobyt a nespĺňa podmienku stanovenú v článku 6 ods. 1 prvom pododseku rozhodnutia č. 1/80, že vykonával u toho istého zamestnávateľa zárobkovú činnosť po dobu jedného roka.

29

Rozsudkom zo 16. júna 2008 potvrdil Rechtbank ’s‑Gravenhage (Okresný súd v Haagu) rozhodnutie Staatssecretaris a zamietol žalobu podanú pánom Demirom. Tento súd dospel k záveru, že keďže pán Demir nemal platné povolenia na dočasný pobyt, nachádzal sa v nelegálnom postavení, a nemohol sa teda odvolávať na článok 13 rozhodnutia č. 1/80.

30

Pán Demir sa proti tomuto rozsudku odvolal na vnútroštátny súd, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania.

31

Za týchto okolností Raad van State rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:

32

Vnútroštátny súd sa svojou prvou otázkou v podstate pýta, či sa má článok 13 rozhodnutia č. 1/80 vykladať v tom zmysle, že klauzula „standstill“ uvedená v tomto ustanovení sa uplatní na hmotnoprávne a/alebo procesné podmienky prvého vstupu na územie členského štátu, aj keď majú tieto podmienky okrem iného zabrániť nelegálnemu vstupu na územie a nelegálnemu pobytu skôr, než dôjde k podaniu žiadosti o povolenie na pobyt.

33

Na úvod treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry klauzula „standstill“ uvedená v danom článku 13 zakazuje vo všeobecnosti zavedenie každého nového vnútroštátneho opatrenia, ktorého cieľom alebo následkom je podmieniť výkon slobody voľného pohybu pracovníkov na vnútroštátnom území tureckými štátnymi príslušníkmi prísnejšími podmienkami, než sú podmienky, ktoré sa uplatňovali v čase nadobudnutia platnosti rozhodnutia č. 1/80 v dotknutom členskom štáte (pozri rozsudok zo 17. septembra 2009, Sahin, C-242/06, Zb. s. I-8465, bod 63 a citovanú judikatúru).

34

Bolo tiež uznané, že toto ustanovenie bráni tomu, aby od nadobudnutia platnosti rozhodnutia č. 1/80 v predmetnom členskom štáte boli do právnej úpravy tohto štátu zavedené akékoľvek nové obmedzenia týkajúce sa výkonu slobody pohybu pracovníkov, a to vrátane obmedzení týkajúcich sa hmotnoprávnych a/alebo procesných podmienok v oblasti prvého vstupu na územie tohto členského štátu tureckých štátnych príslušníkov, ktorí tam chcú využívať uvedenú slobodu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 29. apríla 2010, Komisia/Holandsko, C-92/07, Zb. s. I-3683, bod 49).

35

Čo sa týka pojmu „legálne“ v zmysle článku 13 tohto rozhodnutia, z ustálenej judikatúry vyplýva, že tento pojem znamená, že turecký pracovník alebo príslušník jeho rodiny musí dodržať predpisy hostiteľského členského štátu v oblasti vstupu, pobytu a prípadne zamestnania, aby sa legálne zdržiaval na území daného štátu. Turecký príslušník, ktorý sa nachádza v nelegálnom postavení, nemôže tento článok využiť (rozsudok Sahin, už citovaný, bod 53).

36

Takže vnútroštátny súd dospel k záveru, že príslušné vnútroštátne orgány sú aj po nadobudnutí účinnosti rozhodnutia č. 1/80 oprávnené sprísniť opatrenia, ktoré sa môžu prijať vo vzťahu k tureckým štátnym príslušníkom, ktorí sa nenachádzajú v legálnom postavení (rozsudok Abatay a i., už citovaný, bod 85).

37

Vnútroštátny súd sa pýta, či samotná skutočnosť, že cieľom hmotnoprávnej a/alebo procesnej podmienky prvého vstupu na územie členského štátu je predovšetkým zabrániť nelegálnemu vstupu na územie a nelegálnemu pobytu skôr, než dôjde k podaniu žiadosti o povolenie na pobyt, môže vylúčiť uplatnenie klauzuly „standstill“ uvedenej v článku 13 toho istého rozhodnutia, pretože táto podmienka predstavuje opatrenie, ktoré môže byť sprísnené v zmysle judikatúry citovanej v predchádzajúcom bode.

38

Ako vyplýva z bodu 36 tohto rozsudku, na prijatie takých opatrení sa predpokladá, že tureckí štátni príslušníci, na ktorých sa tieto opatrenia vzťahujú, sa nachádzajú v nelegálnom postavení, takže hoci sa tieto opatrenia môžu týkať účinkov takého postavenia a nepresahujú pritom rozsah pôsobnosti klauzuly „standstill“ uvedenej v článku 13 rozhodnutia č. 1/80, nesmú slúžiť na samotné vymedzenie takéhoto nelegálneho postavenia.

39

Ak je teda cieľom opatrenia hostiteľského členského štátu prijatého po tomto rozhodnutí vymedzovať kritériá legálnosti postavenia tureckých štátnych príslušníkov tým, že prijíma alebo mení hmotnoprávne a/alebo procesné podmienky vstupu týchto príslušníkov na svoje územie, ich pobytu na tomto území alebo ich zamestnávania na ňom, a ak tieto podmienky predstavujú nové obmedzenie výkonu voľného pohybu tureckých pracovníkov v zmysle klauzuly „standstill“ uvedenej v danom článku 13, len tá skutočnosť, že dané opatrenie má za cieľ brániť nelegálnemu vstupu a pobytu pred podaním žiadosti o povolenie na pobyt, neumožňuje vylúčiť použitie tejto klauzuly.

40

Také obmedzenie, ktorého cieľom alebo následkom by bolo podmienenie výkonu voľného pohybu pracovníkov tureckého príslušníka na vnútroštátnom území prísnejšími podmienkami, než sú podmienky, ktoré sa uplatňovali v čase nadobudnutia platnosti rozhodnutia č. 1/80, je zakázané, pričom nie je zakázané, iba ak patrí medzi obmedzenia uvedené v článku 14 tohto rozhodnutia alebo je odôvodnené naliehavým dôvodom všeobecného záujmu, alebo aj je vhodné na zabezpečenie realizácie sledovaného cieľa, ktorý je legitímny, a nejde nad rámec toho, čo je na jeho dosiahnutie nevyhnutné.

41

V tejto súvislosti hoci zabránenie nelegálnemu vstupu a nelegálnemu pobytu predstavuje naliehavý dôvod všeobecného záujmu, vyžaduje sa tiež, aby dotknuté opatrenie bolo vhodné na zabezpečenie realizácie tohto cieľa a nešlo nad rámec toho, čo je na jeho dosiahnutie nevyhnutné.

42

Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba na prvú položenú otázku odpovedať tak, že článok 13 rozhodnutia č. 1/80 sa má vykladať v tom zmysle, že ak je cieľom opatrenia hostiteľského členského štátu vymedzovať kritériá legálnosti postavenia tureckých štátnych príslušníkov tým, že prijíma alebo mení hmotnoprávne a/alebo procesné podmienky vstupu týchto príslušníkov na svoje územie, ich pobytu na tomto území alebo ich zamestnávania na ňom, a ak tieto podmienky predstavujú nové obmedzenie výkonu voľného pohybu tureckých pracovníkov v zmysle klauzuly „standstill“ uvedenej v danom článku 13, len tá skutočnosť, že dané opatrenie má za cieľ brániť nelegálnemu vstupu a pobytu pred podaním žiadosti o povolenie na pobyt, neumožňuje vylúčiť použitie tejto klauzuly.

43

Vnútroštátny súd sa svojou druhou otázkou v podstate pýta, či sa má článok 13 rozhodnutia č. 1/80 vykladať v tom zmysle, že držba dočasného povolenia na pobyt, ktoré platí len do prijatia konečného rozhodnutia o práve pobytu, predstavuje „legálny pobyt“.

44

V tejto súvislosti, ako bolo pripomenuté v bode 35 tohto rozsudku, pojem „legálne“ v zmysle článku 13 tohto rozhodnutia č. 1/80, znamená, že turecký pracovník alebo príslušník jeho rodiny musí dodržať predpisy hostiteľského členského štátu v oblasti vstupu, pobytu a prípadne zamestnania, aby sa legálne zdržiaval na území daného štátu.

45

Tento pojem bol vysvetlený v bode 84 už citovaného rozsudku Abatay a i. odkazom na podobný pojem „legálne zamestnanie“ v článku 6 ods. 1 rozhodnutia č. 1/80.

46

Súdny dvor už rozhodol, že „legálne zamestnanie“ predpokladá stabilnú a nie dočasnú situáciu na trhu práce v hostiteľskom členskom štáte a udeľuje na základe toho nepopierateľné právo na pobyt (rozsudok z 8. novembra 2012, Gülbahce, C‑268/11, bod 39 a citovaná judikatúra).

47

Takže výkon zamestnania tureckým štátnym príslušníkom na základe dočasného povolenia na pobyt, ktoré je platné iba do vydania konečného rozhodnutia o jeho práve na pobyt, nemožno považovať za „legálne“ (pozri v tomto zmysle rozsudok z 29. septembra 2011, Unal, C-187/10, Zb. s. I-9045, bod 47).

48

Z toho vyplýva, že pojem „legálny“ v zmysle článku 13 tohto rozhodnutia sa vzťahuje na stabilnú a nie dočasnú situáciu na území členského štátu, ktorá predpokladá, že právo na pobyt dotknutej osoby je nepopierateľné. Takže doby pobytu a prípadne zamestnania tureckého štátneho príslušníka na základe dočasného povolenia na pobyt, ktoré je platné iba do vydania konečného rozhodnutia o jeho práve na pobyt, nemožno považovať za „legálne“ v zmysle tohto článku.

49

Na druhú položenú otázku treba preto odpovedať, že článok 13 rozhodnutia č. 1/80 sa má vykladať v tom zmysle, že držba dočasného povolenia na pobyt, ktoré platí len do prijatia konečného rozhodnutia o práve pobytu, nepredstavuje „legálny pobyt“.

50

Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (druhá komora) rozhodol takto: