ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA

z 23. apríla 1986 (*)

„Žaloba o neplatnosť – Informačná kampaň o voľbách do Európskeho parlamentu“

Vo veci 294/83,

Parti écologiste „Les Verts“, neziskové združenie so sídlom v Paríži, v zastúpení: Étienne Tête, osobitný zástupca, a advokát Christian Lallement, zapísaný v advokátskej komore Lyon, s adresou na doručovanie v Luxemburgu, E. Wirion, advokát, 1, place du Théâtre,

žalobca,

proti

Európskemu parlamentu, v zastúpení: Pasetti-Bombardella, právny radca, Roland Bieber, právny poradca, Johannes Schoo, hlavný referent, Jean-Paul Jacqué, profesor na Fakulte práva a politických vied Univerzity v Štrasburgu, a Jürgen Schwarz, profesor univerzity v Hamburgu, splnomocnení zástupcovia, a Lyon-Caen, advokát, s adresou na doručovanie v Luxemburgu, jeho sídlo, plateau du Kirchberg, poštová schránka 1601,

žalovanému,

ktorej predmetom je zrušenie dvoch rozhodnutí predsedníctva Európskeho parlamentu, jedného z 12. a 13. októbra 1982 a druhého z 29. októbra 1983, o pridelení rozpočtovej položky 3708,

SÚDNY DVOR,

v zložení: predseda komory T. Koopmans, vykonávajúci funkciu predsedu, predsedovia komôr U. Everling, K. Bahlmann a R. Joliet, sudcovia G. Bosco, O. Due, Y. Galmot, C. Kakouris a T. F. O’Higgins,

generálny advokát: G. F. Mancini,

tajomníčka na pojednávaní: D. Louterman,

po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 4. decembra 1985,

vyhlásil tento:

Rozsudok

1        „Les Verts – Parti écologiste“, neziskové združenie so sídlom v Paríži, ktorého založenie bolo oznámené na policajnej prefektúre 3. marca 1980, návrhom doručeným do kancelárie Súdneho dvora 28. decembra 1983 podalo podľa článku 173 druhého odseku Zmluvy EHS žalobu o neplatnosť jednak rozhodnutia predsedníctva Európskeho parlamentu z 12. októbra 1982 o rozdelení prostriedkov položky 3708 všeobecného rozpočtu Európskych spoločenstiev a jednak rozhodnutia rozšíreného predsedníctva Európskeho parlamentu z 29. októbra 1983 o prijatí predpisov o použití prostriedkov určených na náhradu výdavkov politických zoskupení, ktoré sa zúčastnia európskych volieb v roku 1984.

2        Položka 3708 bola vedená vo všeobecnom rozpočte Európskych spoločenstiev v rozpočtových rokoch 1982, 1983 a 1984 v sekcii týkajúcej sa Európskeho parlamentu v časti 3 týkajúcej sa výdavkoch vyplývajúcich z vykonávania osobitných úloh inštitúciou (Ú. v. ES L 31, 1982, s. 114, Ú. v. ES L19, 1983, s. 112, Ú. v. ES L 12, 1984, s. 132). Táto položka upravuje príspevky určené na prípravu nadchádzajúcich európskych volieb. V rozpočtoch na roky 1982 a 1983 sa uvádza k tejto položke rovnaká poznámka. Uvádza, že „tieto prostriedky majú slúžiť na spoločné financovanie prípravy informácií týkajúcich sa druhých priamych volieb, ktoré sa budú konať v roku 1984“, a že „predsedníctvo Európskeho parlamentu spresní použitie týchto výdavkov“. Poznámka uvedená v rozpočte na rok 1984 spresňuje, že toto spoločné financovanie bude prebiehať «v súlade s rozhodnutím predsedníctva z 12. októbra 1982“. Na túto položku bolo celkovo vyčlenených 43 miliónov ECU.

3        Dňa 12. októbra 1982 prijalo predsedníctvo zložené z predsedu a 12 podpredsedov Parlamentu na návrh predsedov politických skupín rozhodnutie o rozdelení prostriedkov položky 3708 (ďalej len „rozhodnutie z roku 1982“). Predsedníctvo pri tejto príležitosti zasadalo v prítomnosti predsedov politických skupín a zástupcov nezávislých členov. Jedna z politických skupín – skupina pre technickú koordináciu – vyjadrila svoj nesúhlas s princípom prideľovania prostriedkov na predvolebnú kampaň politickým skupinám.

4        Toto rozhodnutie, ktoré nebolo uverejnené, stanovuje, že prostriedky položky 3708 rozpočtu Európskeho parlamentu sa rozdelia každý rok medzi politické skupiny, nezávislých členov a rezervný fond na rok 1984. Toto rozdeľovanie prebieha takto: a) každá zo siedmich skupín získa paušálny príspevok vo výške 1 % celkovej výšky prostriedkov; b) okrem toho získa na každého svojho člena 1/434 celkovej výšky prostriedkov zníženej o paušálne príspevky; c) každý nezávislý člen získa takisto 1/434 celkovej výšky prostriedkov zníženej o paušálne príspevky; d) celková výška súm pridelených politickým stranám a nezávislým členom v súlade s b) a c) nesmie presiahnuť 62 % celkovej sumy prostriedkov položky 3708; e) každý rok sa vyčleňuje suma rovnajúca sa 31 % celkovej sumy prostriedkov položky 3708 na vytváranie rezervného fondu. Tento rezervný fond sa rozdelí podľa počtu získaných hlasov medzi všetky politické zoskupenia, ktoré vo voľbách v roku 1984 získajú viac než 5 % platných odovzdaných hlasov v členskom štáte, kde kandidovali ich členovia, alebo viac než 1 % platných odovzdaných hlasov najmenej v 3 členských štátoch, kde kandidovali ich členovia (ďalej len „1 % klauzula“). Na záver sa uvádza, že podrobnejšie podmienky rozdelenia tohto rezervného fondu sa spresnia dodatočne.

5        Dňa 12. októbra 1982 predsedníctvo Európskeho parlamentu, zasadajúce za rovnakých podmienok, prijalo tiež ustanovenia o použití prostriedkov určených na informačnú kampaň pred európskymi voľbami v roku 1984 politickými skupinami (ďalej len „pravidlá použitia prostriedkov z roku 1982“). Tieto ustanovenia, ktoré neboli uverejnené, zodpovedajú odporúčaniam predloženým pracovnou skupinou zloženou z predsedov politických skupín, ktorej predsedal predseda Európskeho parlamentu.

6        Pravidlá použitia prostriedkov z fondov sú nasledujúce. Prostriedky poskytnuté politickým skupinám možno použiť len na financovanie aktivít, ktoré sa bezprostredne týkajú prípravy a realizácie informačnej kampane o voľbách v roku 1984. Administratívne výdavky (predovšetkým odmeny príležitostným spolupracovníkom, výdavky na prenájom priestorov a zariadenie kancelárií, výdavky na telekomunikačné služby) nesmú presiahnuť 25 % pridelených prostriedkov. Nadobudnutie nehnuteľného majetku alebo kancelárskeho majetku sa zakazuje. Skupiny musia uložiť im pridelené prostriedky na účet otvorený osobitne na tento účel.

7        Predsedovia politických skupín sú určení ako osoby zodpovedné za použitie prostriedkov na účely zlučiteľné s prijatými ustanoveniami. V poslednom rade sa musí použitie prostriedkov odôvodniť ostatným kontrolným orgánom zodpovedným za dohľad nad prostriedkami Európskeho parlamentu.

8        Z hľadiska účtovníctva tieto ustanovenia predpisujú vedenie oddeleného účtovníctva dokumentujúceho stav príjmov a výdavkov týkajúcich sa iných aktivít skupín. Skupiny si musia zabezpečiť účtovné systémy s predpísanými náležitosťami. Uvedené systémy musia rozlišovať výdavky podľa troch položiek (administratívne výdavky, výdavky na schôdze, výdavky na publikačnú a reklamnú činnosť), ktoré sú následne rozdelené podľa projektov. Každý rok, počínajúc dátumom prvého prevodu prostriedkov v prospech skupín, musia tieto skupiny predložiť správu o tom, ako prostriedky použili (platby, záväzky, rezervy) počas príslušného obdobia. Túto správu treba predložiť predsedovi Európskeho parlamentu a predsedovi komisie pre kontrolu rozpočtu.

9        Pod názvom „vrátenie nepoužitých prostriedkov“ sa uvádza, že poskytnuté prostriedky je možné použiť na platobné záväzky zmluvne dohodnuté najneskôr štyridsať dní pred dátumom konania volieb pod podmienkou, že sa platba uskutoční najneskôr do štyridsiatich dní po dátume konania volieb. Všetky prostriedky, ktorých použitie nezodpovedá dvom vyššie uvedeným kritériám, sa musia vrátiť Európskemu parlamentu v lehote do troch mesiacov od konania volieb. Európsky parlament môže prípadne vymáhať sumy, ktoré mu prináležia, zadržaním sumy v rovnakej výške z prostriedkov určených na vyplatenie politickým skupinám z položky 3706 (dodatočné politické aktivity).

10      Rozšírené predsedníctvo, ktoré sa skladá z predsedníctva a predsedov politických skupín, prijalo 29. októbra 1983 „predpisy o použití prostriedkov určených na náhradu výdavkov politických zoskupení, ktoré sa zúčastnia volieb v roku 1984“ (Ú. v. ES C 293, s. 1) (ďalej len „predpisy z roku 1983“).

11      Tieto predpisy spresňujú, ako sa uvádzalo v rozhodnutí z roku 1982, kľúč rozdeľovania 31 %-nej rezervy. Podmienky vzťahujúce sa na volebnú hranicu, ktorú musia politické zoskupenia prekročiť, aby sa mohli podieľať na tomto rozdelení, sa zhodujú s podmienkami, ktoré už boli oznámené v rozhodnutí z roku 1982. Predpisy z roku 1983 dodávajú, že politické zoskupenia, ktoré majú záujem uchádzať sa o prostriedky na základe 1 % klauzuly, musia najneskôr štyridsať dní pred konaním volieb predložiť generálnemu tajomníkovi Európskeho parlamentu vyhlásenie o združení volebných listín. Predpisy obsahujú tiež rôzne pravidlá týkajúce sa poskytnutia prostriedkov. Čo sa týka strán, kandidátok alebo aliancií zastúpených v Európskom parlamente, prostriedky sa politickým skupinám a nezávislým členom poskytujú od prvého zasadnutia po voľbách. V prípade nezastúpených strán, kandidátok alebo aliancií sa postupuje takto:

–        žiadosti o náhradu je nutné predložiť generálnemu tajomníkovi Európskemu parlamentu v lehote do 90 dní od zverejnenia výsledkov v príslušnom členskom štáte spolu s dokladmi, ktoré ju zdôvodňujú,

–        obdobie, počas ktorého možno výdavky považovať za výdavky týkajúce sa volieb v roku 1984, začína plynúť 1. januárom 1983 a končí sa štyridsať dní po dátume konania volieb,

–        k žiadostiam treba priložiť účtovné doklady dokazujúce použitie výdavkov na voľby do Európskeho parlamentu,

–        vyššie vysvetlené kritériá vzťahujúce sa na výdavky politických skupín sa vzťahujú aj na výdavky zoskupení, ktoré nie sú zastúpené v Európskom parlamente.

12      Žalobca uvádza sedem dôvodov na podporu svojej žaloby:

1.      nedostatok právomoci;

2.      porušenie Zmlúv a osobitne článku 138 Zmluvy EHS, ako aj článku 7 ods. 2 a článku 13 aktu o všeobecných priamych voľbách zástupcov do Zhromaždenia;

3.      porušenie všeobecnej zásady rovnosti všetkých občanov pred volebným zákonom;

4.      porušenie článku 85 a nasledujúcich Zmluvy EHS;

5.      porušenie francúzskej ústavy tým, že bola porušená zásada rovnosti všetkých občanov pred zákonom;

6.      námietku nezákonnosti a neuplatniteľnosti, pretože hlasovanie francúzskeho ministra v Rade Európskych spoločenstiev počas rokovania o rozpočtoch bolo nezákonné, čo by malo viesť k nezákonnosti rokovania Rady a následných právnych aktov rozpočtového konania;

7.      zneužitie právomoci tým, že predsedníctvo Európskeho parlamentu použilo prostriedky položky 3708 na zabezpečenie opätovného zvolenia členov Európskeho parlamentu, ktorí boli zvolení v roku 1979.

 O prípustnosti žaloby

 1.     O spôsobilosti konať „Les Verts – Confédération écologiste – Parti écologiste“

13      Po skončení písomnej časti konania vyšlo najavo, že žalobca – „Les Verts – Parti écologiste“, ako aj ďalšie združenie nazvané „Les Verts – Confédération écologiste“, protokolom z 29. marca 1984 rozhodli o vzájomnom zlúčení a zániku pôvodných združení s cieľom vytvoriť nové združenie s názvom „Les Verts – Confédération écologiste – Parti écologiste“. Toto združenie sa 20. júna 1984 prihlásilo na policajnej prefektúre v Paríži (JORF z 8. novembra 1984, N. C., s. 10241, čiastka nahrádzajúca a rušiaca čiastky publikované v JORF 25. júla 1984, N. C. 172, s. 6604 a 6608). Toto nové združenie predložilo v európskych voľbách v júni 1984 kandidátku „Les Verts – Europe – Écologie“ po tom, čo odovzdalo 28. apríla 1984 vyhlásenie o združení volebných listín upravené v článku 4 predpisov z roku 1983. Toto nové združenie tak isto listom z 23. júla 1984 predložilo generálnemu tajomníkovi Európskeho parlamentu žiadosť o náhradu v súlade s uvedenými predpismi. Na základe tejto žiadosti mu bola vyplatená suma vo výške 82 958 ECU, ktorá vyplývala z uplatnenia koeficientu financovania 0,1206596 na jeden hlas na 680 080 získaných hlasov.

14      Vo svetle týchto nových skutočností v prvom rade Európsky parlament poukázal na to, že žalobca „Les Verts – Parti écologiste“ stratil v dôsledku svojho zániku aktívnu legitimáciu v tomto konaní, a že pravidlo zachovania právnickej osoby pre potreby likvidácie sa na toto konanie nemôže uplatniť, keďže právna spôsobilosť prešla na nové združenie. Bez toho, že by spochybnil, že nové združenie „Les Verts – Confédération écologiste – Parti écologiste“ môže pokračovať v konaní začatom žalobcom, Európsky parlament uviedol, že takéto vstúpenie do konania sa malo uskutočniť v lehote určenej Súdnym dvorom a mali ho jednoznačne vykonať príslušné štatutárne orgány nového združenia. Európsky parlament usúdil, že posledná uvedená podmienka nebola splnená a navrhol zamietnuť žalobu.

15      Po prvé treba zdôrazniť, že z protokolu z 29. marca 1984 vyplýva, že k zániku obidvoch združení vrátane žalobcu došlo ich zlúčením s cieľom vytvoriť nové združenie. Zánik, zlúčenie a vytvorenie nového združenia sa teda uskutočnili jediným úkonom tak, aby bola zachovaná časová a právna kontinuita medzi žalobcom a novým združením, a na nové združenie prešli všetky práva a povinnosti žalobcu.

16      Po druhé v protokole o zlúčení sa výslovne uvádza, že začaté právne spory a predovšetkým tie, ktoré boli predložené Súdnemu dvoru, „budú pokračovať za rovnakých podmienok“ a „rovnakým spôsobom“.

17      Po tretie sám Európsky parlament odkázal počas ústnej časti konania na rozhodnutie Conseil national interrégional nového združenia zo 16. a 17. februára 1985. Podľa tohto rozhodnutia, ktoré na pojednávaní prečítali právni zástupcovia nového združenia, sa jeho Conseil national interrégional, ktorý je štatutárnym orgánom oprávneným konať pred súdom, výslovne rozhodol vzhľadom na zdĺhavý postup Európskeho parlamentu pokračovať v konaní začatom združením „Les Verts – Parti écologiste“.

18      Za týchto podmienok nemožno pochybovať o vôli nového združenia trvať na žalobe podanej jedným zo združení, z ktorých vzniklo, a pokračovať v konaní o nej, čo mu bolo výslovne umožnené, takže opačné návrhy Európskeho parlamentu týkajúce sa tohto bodu treba zamietnuť.

19      Napriek tomu, že Európsky parlament neuviedol žiaden dôvod neprípustnosti vyplývajúci z požiadaviek článku 173 Zmluvy, prináleží Súdnemu dvoru, aby z úradnej moci overil, či sú tieto požiadavky splnené. V prejednávanej veci sa zdá nevyhnutné výslovne rozhodnúť o týchto bodoch: či má Súdny dvor právomoc rozhodovať o žalobe o neplatnosť podanej podľa článku 173 Zmluvy proti právnemu aktu Európskeho parlamentu; či rozhodnutie z roku 1982 a predpisy z roku 1983 majú charakter aktov, ktoré majú právne účinky voči tretím osobám; či sa tieto právne akty priamo a osobne dotýkajú žalobcu v zmysle článku 173 druhého odseku Zmluvy.

 2.     O právomoci Súdneho dvora rozhodovať o žalobe o neplatnosť podanej podľa článku 173 Zmluvy proti právnemu aktu Európskeho parlamentu

20      V úvode treba poznamenať, že rozhodnutie z roku 1982 a predpisy z roku 1983 prijali orgány Európskeho parlamentu, a treba ich teda považovať za právne akty samotného Európskeho parlamentu.

21      Žalobca usudzuje, že s ohľadom na článok 164 Zmluvy kontrolu zákonnosti právnych aktov inštitúcií, ktorú vykonáva Súdny dvor podľa článku 173 Zmluvy, nemožno obmedziť iba na akty Rady a Komisie, pretože by mohlo dôjsť k odopreniu spravodlivosti.

22      Európsky parlament tiež usudzuje, že v súlade s jeho všeobecnou funkciou orgánu ochrany práva, ako je definovaná v článku 164 Zmluvy, môže Súdny dvor kontrolovať okrem zákonnosti právnych aktov Rady a Komisie aj zákonnosť iných právnych aktov. Výpočet možných odporcov uvedený v článku 173 Zmluvy nie je podľa jeho názoru vyčerpávajúci. Európsky parlament nepopiera, že v oblastiach, akými sú rozpočet a otázky spojené s organizáciou priamych volieb, kde získal prostredníctvom revízie zmlúv rozšírené právomoci a kde môže sám prijímať právne akty, môže byť podrobený súdnej kontrole Súdneho dvora. V prípade poskytnutia prostriedkov na spoločné financovanie informačnej kampane pri príležitosti druhých priamych volieb vykonáva Európsky parlament priamo práva, ktoré mu prislúchajú. Nezamýšľa teda vyňať svoje právne akty v tejto oblasti spod súdnej kontroly. Usudzuje však, že široký výklad článku 173 Zmluvy, v dôsledku ktorého by jeho akty podliehali žalobe o neplatnosť, by mal viesť k uznaniu spôsobilosti Parlamentu podať takúto žalobu proti právnym aktom Rady a Komisie.

23      V tomto ohľade treba najprv zdôrazniť, že Európske hospodárske spoločenstvo je právnym spoločenstvom a jeho členské štáty, ako aj jeho inštitúcie podliehajú kontrole súladu ich právnych aktov so základnou ústavnou chartou, ktorou je Zmluva. Zmluva osobitne v článkoch 173 a 184 a v článku 177 zakotvila ucelený systém opravných prostriedkov a konaní, prostredníctvom ktorých má Súdny dvor vykonávať kontrolu zákonnosti právnych aktov jednotlivých inštitúcií. Fyzické a právnické osoby sú chránené proti tomu, aby sa voči nim uplatňovali právne akty so všeobecnou platnosťou, ktoré nemôžu priamo napadnúť pred Súdnym dvorom kvôli osobitným podmienkam prípustnosti uvedeným v článku 173 druhom odseku Zmluvy. Ak administratívne uplatňovanie týchto aktov prislúcha inštitúciám Spoločenstva, môžu fyzické a právnické osoby podať priamo na Súdny dvor žalobu proti vykonávacím predpisom, ktoré sú im určené alebo sa ich priamo a osobne dotýkajú, a môžu na podporu danej žaloby namietať nezákonnosť základného všeobecného právneho aktu. Ak ich uplatňovanie prislúcha vnútroštátnym orgánom, môžu poukázať na neplatnosť aktov so všeobecnou platnosťou pred vnútroštátnymi súdmi a priviesť ich k tomu, aby podali na Súdny dvor návrh na začatie konania o prejudiciálnych otázkach.

24      Je pravdou, že na rozdiel od znenia článku 177 Zmluvy týkajúceho sa právnych aktov inštitúcií bez ďalšieho upresnenia znenie článku 173 Zmluvy uvádza len právne akty Rady a Komisie. Napriek tomu, ako Súdny dvor zdôraznil v rozsudku z 31. marca 1971 (Komisia/Rada, 22/70, Zb. s. 263), zo systematiky Zmluvy vyplýva, že priama žaloba môže smerovať proti „všetkým ustanoveniam prijatým inštitúciami, ktoré majú právne účinky“. Európsky parlament nie je výslovne uvedený medzi inštitúciami, ktorých právne akty možno napadnúť, pretože podľa pôvodnej verzie Zmluvy EHS mal len konzultačné právomoci a právomoc politickej kontroly, nemal však právo prijímať právne akty, ktoré majú právne účinky voči tretím osobám. Článok 38 Zmluvy ESUO dokazuje, že ak mal Parlament od začiatku právo prijímať ustanovenia záväznej povahy, ako napríklad podľa článku 95 štvrtého odseku poslednej vety tejto Zmluvy, nevzťahovala sa na jeho akty zo zásady nemožnosť podať proti nim žalobu o neplatnosť.

25      Kým v rámci Zmluvy ESUO je žaloba o neplatnosť proti právnym aktom inštitúcií upravená v dvoch odlišných ustanoveniach, v Zmluve EHS je upravená iba v článku 173, ktorý má všeobecný charakter. Výklad článku 173 Zmluvy, ktorý by vylúčil právne akty Európskeho parlamentu z aktov, ktoré možno napadnúť, by bol v rozpore so zmyslom Zmluvy, ako ho vyjadruje článok 164, ako aj jej systematikou. Právne akty, ktoré Európsky parlament prijíma v pôsobnosti Zmluvy EHS, by v podstate mohli, ak by neexistovala možnosť podrobiť ich kontrole Súdneho dvora, neoprávnene zasahovať do kompetencií členských štátov alebo ostatných inštitúcií, či prekročiť rámec jemu vymedzených kompetencií. Treba teda prijať názor, že žaloba o neplatnosť môže smerovať proti právnym aktom Európskeho parlamentu, ktoré majú právne účinky voči tretím osobám.

26      Treba teraz posúdiť otázku, či rozhodnutie z roku 1982 a predpisy z roku 1983 majú povahu ustanovení, ktoré majú právne účinky voči tretím osobám.

 3.     O povahe rozhodnutia z roku 1982 a predpisov z roku 1983 ako aktov, ktoré majú právne účinky voči tretím osobám

27      Obidva napadnuté právne akty sa týkajú rozdelenia prostriedkov rozpočtu Európskeho parlamentu určených na prípravu európskych volieb v roku 1984. Vzťahujú sa na pridelenie týchto prostriedkov tretím osobám na výdavky spojené s činnosťou, ktorá má prebiehať mimo Európskeho parlamentu. V tejto súvislosti upravujú práva a povinnosti politických zoskupení, ktoré už mali zastúpenie v Európskom parlamente zvolenom v roku 1979, ako aj tých, ktoré sa zúčastnia volieb v roku 1984. Určujú podiel prostriedkov, ktorý pripadne každému z uvedených zoskupení, či už v závislosti od počtu kresiel získaných v roku 1979 alebo v závislosti od počtu hlasov získaných v roku 1984. Týmto uvedené akty vyvolávajú právne účinky voči tretím osobám, a preto sa na ne môže vzťahovať žaloba podľa článku 173 Zmluvy.

28      Tvrdenie, podľa ktorého kontrola vykonávaná Dvorom audítorov podľa článku 206a Zmluvy bráni kontrole vykonávanej Súdnym dvorom, treba zamietnuť. Dvor audítorov môže totiž len posudzovať zákonnosť výdavkov vo vzťahu k rozpočtu a k sekundárnemu právnemu aktu, z ktorého dané výdavky vyplývajú (bežne nazývaného základný právny akt). Jeho kontrolná činnosť je teda v každom prípade odlišná od kontroly, ktorú vykonáva Súdny dvor skúmajúci zákonnosť uvedeného základného právneho aktu. Akty napadnuté v prejednávanej veci sú v skutočnosti rovnocenné základnému právnemu aktu, pretože upravujú podstatu výdavkov a stanovujú spôsob ich realizácie.

 4.     O otázke, či sa napadnuté právne akty priamo a osobne dotýkajú žalobcu v zmysle článku 173 druhého odseku Zmluvy

29      Žalobca zdôrazňuje, že je právnickou osobou a že napadnuté rozhodnutia vedúce k udeleniu pomoci konkurenčným politickým zoskupeniam sa ho jednoznačne priamo a osobne dotýkajú.

30      Európsky parlament usudzuje, že za súčasného stavu judikatúry Súdneho dvora vzťahujúcej sa na uvedenú podmienku je žaloba žalobcu neprípustná. Kladie si však otázku, či široký výklad prvého odseku článku 173 Zmluvy nemá vplyv na výklad druhého odseku uvedeného ustanovenia. V tomto ohľade zdôrazňuje, že žalobca nie je akoukoľvek treťou osobou, ale nachádza sa – keďže ide o politickú stranu – medzi privilegovanými navrhovateľmi a obyčajnými jednotlivcami. Podľa neho je vhodné zohľadniť na úrovni Spoločenstva zvláštnu funkciu politických strán. Ich osobitné postavenie podľa jeho názoru odôvodňuje, aby im bolo priznané právo podať žalobu podľa článku 173 druhého odseku Zmluvy proti právnym aktom, ktoré stanovujú, za akých podmienok a do akej výšky sumy sa im poskytnú pri príležitosti priamych volieb finančné prostriedky od Európskeho parlamentu na to, aby o ňom šírili informácie. Vo svojom vyjadrení k žalobe Európsky parlament z tohto vysvetlenia vyvodil, že politické strany sú priamo a osobne dotknuté predpismi z roku 1983.

31      Najprv treba zdôrazniť, že napadnuté právne akty sa priamo dotýkajú žalobcu. Predstavujú totiž úplnú a samostatnú úpravu, ktorá nevyžaduje žiadne vykonávacie ustanovenia, keďže výpočet podielu prostriedkov, ktorý má byť pridelený každému z príslušných politických zoskupení, je automatický a nedáva priestor pre akékoľvek posúdenie.

32      Zostáva ešte overiť, či je žalobca osobne dotknutý napadnutými aktmi.

33      Z tohto hľadiska treba preskúmanie zamerať na rozhodnutie z roku 1982. Toto rozhodnutie schválilo samotnú zásadu pridelenia prostriedkov položky 3708 politickým zoskupeniam; následne určilo podiel týchto prostriedkov, ktorý mal smerovať politickým skupinám vytvoreným v Zhromaždení zvolenom v roku 1979 a jeho nezávislým členom (69 %), ako aj podiel prostriedkov, ktoré mali byť rozdelené medzi všetky politické zoskupenia či už zastúpené v Zhromaždení zvolenom v roku 1979, alebo nie, ktoré sa zúčastnia volieb v roku 1984 (31 %); na záver vykonalo deľbu uvedených 69 % medzi politické skupiny a nezávislých členov. Predpisy z roku 1983 sa obmedzujú iba na potvrdenie rozhodnutia z roku 1982 a dopĺňajú ho spresnením kľúča rozdelenia 31 %-nej rezervy. Treba ich teda považovať za neoddeliteľnú súčasť rozhodnutia z roku 1982.

34      Rozhodnutie z roku 1982 sa dotýka všetkých politických zoskupení, pričom s nimi zaobchádza rozlične podľa toho, či sú alebo nie sú zastúpené v Zhromaždení zvolenom v roku 1979.

35      Táto žaloba sa týka situácie, o akej Súdny dvor ešte nemal možnosť rozhodovať. Niektoré politické zoskupenia – pretože mali svojich zástupcov v inštitúcii – sa zúčastnili na rozhodovaní jednak o zaobchádzaní s nimi a jednak o zaobchádzaní s konkurenčnými zoskupeniami, ktoré nemali v Zhromaždení zastúpenie. Za takýchto podmienok, keďže ide o rozdelenie verejných financií s cieľom prípravy volieb a keďže sa spochybňuje rovnosť takéhoto rozdelenia, nemožno usudzovať, že sa osobne dotýka len tých zoskupení, ktoré boli v Zhromaždení zastúpené a ktoré teda boli identifikovateľné ku dňu prijatia napadnutého aktu.

36      Takýto výklad by v skutočnosti viedol k vytvoreniu nerovnosti súdnej ochrany medzi súperiacimi zoskupeniami počas tých istých volieb. Zoskupenia bez zastúpenia by nemohli zabrániť spornému rozdeleniu prostriedkov pred začatím volebnej kampane, keďže by nezákonnosť základného rozhodnutia mohli napadnúť len prostredníctvom žaloby proti jednotlivým individuálnym rozhodnutiam, ktorými by im bola odmietnutá náhrada súm prevyšujúcich plánované sumy. Tým by pre ne bolo nemožné podať na Súdny dvor žalobu o neplatnosť pred konaním volieb a nemohli by ani dosiahnuť, aby Súdny dvor nariadil podľa článku 185 Zmluvy odklad výkonu spochybneného základného rozhodnutia.

37      Za takýchto podmienok treba usúdiť, že žalobcu, ktorý vznikol vo chvíli prijatia rozhodnutia z roku 1982 a ktorý mohol postaviť vo voľbách v roku 1984 svojich kandidátov, sa napadnuté právne akty osobne dotýkajú.

38      Z vyššie uvedených úvah vyplýva, že žaloba je prípustná.

 O veci samej

39      Vo svojich prvých troch dôvodoch žaloby kvalifikuje žalobca systém zavedený Európskym parlamentom ako systém náhrady výdavkov na predvolebnú kampaň.

40      V prvom dôvode žalobca tvrdí, že Zmluva neobsahuje žiaden právny základ na prijatie takéhoto systému. Druhý dôvod má za cieľ skonštatovať, že v každom prípade je táto téma zahrnutá v pojme jednotnej úpravy priebehu volieb upraveného v článku 138 druhom odseku Zmluvy, a preto podľa článku 7 ods. 2 aktu o všeobecných priamych voľbách zástupcov do Zhromaždenia patrí do pôsobnosti vnútroštátnych zákonodarcov.

41      V treťom dôvode napokon žalobca namieta porušenie rovnosti príležitosti medzi politickými zoskupeniami spočívajúce v tom, že zoskupenia, ktoré už sú zastúpené v Parlamente zvolenom v roku 1979, sa na delení prostriedkov položky 3708 podieľajú dva razy. Najprv sa podieľajú na rozdelení 69 % vyčlenených pre politické skupiny a nezávislých členov Zhromaždenia zvoleného v roku 1979, pričom sa zúčastňujú aj na delení 31 %-nej rezervy. Tým sú značne zvýhodnené oproti zoskupeniam, ktoré ešte nemali svojich zástupcov v Zhromaždení zvolenom v roku 1979.

42      Európsky parlament odpovedá na prvé dva dôvody spoločne. Usudzuje, že treba poukázať na rozpor medzi týmito dvoma dôvodmi: buď táto otázka nepatrí do právomoci Spoločenstva, alebo do jeho právomoci patrí, pričom je vylúčené, aby žalobca naraz podporoval obe tieto tézy. Európsky parlament predovšetkým zdôrazňuje, že nejde o systém náhrady výdavkov na predvolebnú kampaň, ale o účasť na informačnej kampani, ktorá má za cieľ oboznámiť voličov s Parlamentom pri príležitosti volieb, čo je jasne vyjadrené v komentári k položke 3708, ako aj vo vykonávacích predpisoch. Účasť Európskeho parlamentu na takejto informačnej kampani vyplýva z právomoci upravovať svoju vnútornú organizáciu a prijímať „vhodné opatrenia na zabezpečenie správneho fungovania a priebehu svojich činností“, ktorú mu priznal Súdny dvor v rozsudku z 10. februára 1983 (Luxembursko/Parlament, 230/81, Zb. s. 255, 287). Keďže nejde o náhradu výdavkov na predvolebnú kampaň, prvý a druhý dôvod nie sú dôvodné.

43      Ďalej Európsky parlament navrhuje zamietnutie tretieho dôvodu preto, že nebola porušená rovnosť príležitostí medzi jednotlivými politickými zoskupeniami. Zámerom predpisov je umožniť účinne informovať o Parlamente. Politické strany zastúpené v Zhromaždení zvolenom v roku 1979 už vykonávali činnosti v prospech európskej integrácie. Keďže sú významnejšími zoskupeniami, majú vyššiu reprezentatívnosť a sú schopné rozšíriť väčšie množstvo informácií. Je teda správne, ak im je pridelená vyššia suma na ich informačné kampane. Podiel medzi 69 % prostriedkov na predbežné financovanie informačnej kampane a 31 % na financovanie a posteriori všetkých politických zoskupení, ktoré sa zúčastnili volieb, predstavuje rozhodnutie, na ktoré sa vzťahuje sloboda politického posúdenia Európskeho parlamentu. Ako to navyše Európsky parlament spresnil aj v priebehu pojednávania, predsedníctvo a rozšírené predsedníctvo rozhodli o rozdelení prostriedkov podľa kľúča, ktorý prirodzene berie do úvahy význam rozličných zoskupení v úlohe šíriteľov koncepcie politickej integrácie vo verejnosti členských štátov.

44      Zároveň treba opätovne uviesť, že Európsky parlament z hľadiska vnútornej organizačnej právomoci, ktorá mu vyplýva zo Zmlúv, je oprávnený prijímať opatrenia na zabezpečenie jeho dobrého fungovania a priebehu parlamentných konaní, ako to vyplýva aj z vyššie citovaného rozsudku z 10. februára 1983. Napriek tomu treba však dodať, že zavedený systém financovania nepatrí do právomoci vnútornej organizácie, ak sa preukáže, že ho nemožno odlíšiť od systému paušálnej náhrady výdavkov na predvolebnú kampaň.

45      Na posúdenie opodstatnenosti prvých troch dôvodov je, po prvé, potrebné určiť skutočnú povahu systému financovania zavedeného napadnutými aktmi.

46      V tomto ohľade je najprv vhodné poznamenať, že napadnuté akty sú prinajmenšom dvojzmyselné. Rozhodnutie z roku 1982 uvádza iba, že sa vzťahuje na rozdelenie prostriedkov rozpočtovej položky 3708, kým vnútorný oznam, ktorý ho zhŕňa, hovorí otvorene o financovaní predvolebnej kampane. Pokiaľ ide o predpisy z roku 1983, tieto neupresňujú, či sa výdavky, ktorých náhradu upravujú, musia použiť na informovanie o samotnom Európskom parlamente alebo informovanie o súčasných, ako aj budúcich postojoch politických zoskupení.

47      Je pravdou, že pravidlá z roku 1982 o použití prostriedkov predpokladali, že pridelené prostriedky bude možné použiť len vo vzťahu k informačnej kampani pred voľbami v roku 1984. Aby tomu tak skutočne bolo, stanovili povahu výdavkov, ktoré mohli byť nahradené, určili osoby zodpovedné za správne použitie prostriedkov, nariadili vedenie oddeleného účtovníctva rozčleneného podľa povahy výdavkov a požadovali predloženie správy o použití prostriedkov. Európskemu parlamentu išlo o zaručenie toho, že prostriedky poskytnuté politickým skupinám budú použité hlavne na pokrytie výdavkov na stretnutia a publikačnú činnosť (brožúrky, reklama v tlači, plagáty).

48      Napriek tomu treba však zdôrazniť, že tieto pravidlá nestačia na rozptýlenie dvojzmyselnosti o povahe poskytovaných informácií. Ani pravidlá z roku 1982 totiž nespomínajú – rovnako ako napadnuté akty – podmienky, na ktoré by sa viazalo pridelenie príspevku z fondov vzhľadom na charakter šírených informácií. Európsky parlament usudzuje, že referovaním o svojich aktivitách prispievali kandidáti k informovanosti o tom, ako parlamentná inštitúcia plní svoje úlohy. Je očividné, že v rámci informačnej kampane tohto typu, ktorú Európsky parlament kvalifikuje ako kontradiktórnu, sú informácie o funkcii Európskeho parlamentu a propaganda v prospech určitej strany neoddeliteľné. Európsky parlament okrem toho na pojednávaní uznal, že jeho členovia nemôžu striktne odlúčiť volebné príhovory od informačných.

49      Na záver je dôležité zdôrazniť, že prostriedky poskytnuté politickým zoskupeniam sa mohli použiť počas predvolebnej kampane. Toto je najprv zrejmé vo vzťahu k prostriedkom z 31 %-nej rezervy, ktorá bola rozdelená medzi zoskupenia, ktoré sa zúčastnili vo voľbách v roku 1984. Preplatené mohli byť v podstate práve tie výdavky, ktoré boli uskutočnené na európske voľby v roku 1984, a to počas obdobia od 1. januára 1983 do termínu 40 dní po voľbách. To isté platí pre 69 % prostriedkov rozdeľovaných každý rok medzi politické skupiny a nezávislých členov Zhromaždenia zvolených v roku 1979. Z vyššie citovaných pravidiel z roku 1982 totiž vyplýva, že tretina celkovej sumy prostriedkov (zníženej o paušálne príspevky) sa mala vyplatiť až po konaní volieb v roku 1984. Okrem toho mohli byť prostriedky pochádzajúce z balíka 69 % určené na vytvorenie rezerv a mohli sa vzťahovať na platobné záväzky až do 40 dní pred konaním volieb pod podmienkou, že sa platba uskutoční do 40 dní po dátume volieb.

50      Za týchto podmienok treba usúdiť, že prijatý systém financovania nemožno odlíšiť od systému paušálnej náhrady výdavkov na predvolebnú kampaň.

51      Po druhé treba preskúmať, či napadnuté akty neboli prijaté v rozpore s článkom 7 ods. 2 aktu o všeobecných priamych voľbách zástupcov do Zhromaždenia z 20. septembra 1976.

52      Podľa tohto ustanovenia „dovtedy, kým nenadobudne účinnosť jednotná úprava priebehu volieb, s výhradou ostatných ustanovení tohto aktu, upravujú priebeh volieb v každom členskom štáte vnútroštátne ustanovenia“.

53      Pod pojmom jednotná úprava priebehu volieb v zmysle tohto ustanovenia treba rozumieť najmä pravidlá, ktoré majú za cieľ zabezpečiť regulárnosť volebných postupov a rovnosť príležitostí rozličných kandidátov počas predvolebnej kampane. Práve s touto kategóriou pravidiel sa spájajú pravidlá, ktoré stanovujú systém náhrady výdavkov na predvolebnú kampaň.

54      Problém náhrady výdavkov na predvolebnú kampaň nie je súčasťou bodov, ktoré upravuje akt z roku 1976. Vyplýva z toho, že pri súčasnom stave práva Spoločenstva prináleží zavedenie systému náhrady výdavkov na predvolebnú kampaň a určenie postupu pri náhrade naďalej členským štátom.

55      Žalobný dôvod založený na porušení článku 7 ods. 2 aktu z roku 1976 sa teda musí prijať. Z tohto dôvodu nie je potrebné rozhodnúť o ďalších žalobných dôvodoch.

 O trovách

56      Podľa článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Žalobca nenavrhol zaviazať žalovaného na náhradu trov konania. Z toho vyplýva, že hoci žalovaný nemal úspech vo svojich dôvodoch, každý účastník konania znáša svoje vlastné trovy konania.

Z týchto dôvodov Súdny dvor rozhodol a vyhlásil:

1.      Rozhodnutie predsedníctva Európskeho parlamentu z 12. októbra 1982 o rozdelení prostriedkov položky 3708 všeobecného rozpočtu Európskych spoločenstiev, ako aj predpisy rozšíreného predsedníctva z 29. októbra 1983 o použití prostriedkov určených na náhradu výdavkov politických zoskupení, ktoré sa zúčastnia volieb v roku 1984, sa zrušujú.

2.      Každý účastník konania znáša svoje vlastné trovy konania.

Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 23. apríla 1986.

* Jazyk konania: holandčina.