This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52023DC0760
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS on the review of the Directive on the restriction of the use of certain hazardous substances in electrical and electronic equipment
SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV o preskúmaní smernice o obmedzení používania určitých nebezpečných látok v elektrických a elektronických zariadeniach
SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV o preskúmaní smernice o obmedzení používania určitých nebezpečných látok v elektrických a elektronických zariadeniach
COM/2023/760 final
EURÓPSKA KOMISIA
V Bruseli7. 12. 2023
COM(2023) 760 final
SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV
o preskúmaní smernice o obmedzení používania určitých nebezpečných látok v elektrických a elektronických zariadeniach
{SWD(2023) 760 final}
1.Úvod
Táto správa bola vypracovaná s cieľom zohľadniť výsledok všeobecného preskúmania smernice Európskeho parlamentu a Rady 2011/65/EÚ o obmedzení používania určitých nebezpečných látok v elektrických a elektronických zariadeniach (ďalej len „smernica ONL“) ( 1 ), ktoré vykonala Komisia. Spĺňa sa ňou požiadavka v článku 24 ods. 2 smernice ONL, podľa ktorej Komisia do 22. júla 2021 uskutoční všeobecné preskúmanie uvedenej smernice a predloží správu Európskemu parlamentu a Rade spolu s prípadným legislatívnym návrhom.
Zhromažďovanie a posudzovanie informácií podporili nezávislí poradcovia, a to v rámci hodnotiacej štúdie, ktorej vypracovanie sa začalo v roku 2018 a ktorá sa dokončila v marci 2021 ( 2 ). Dovtedy sa začalo vypracovanie ďalšej štúdie s cieľom predložiť možnosti na odstránenie nedostatkov identifikovaných v hodnotiacej štúdií a posúdiť ich možné vplyvy. Keďže sa v priebehu prác ukázalo, že úplné posúdenie vplyvu nie je potrebné, práce sa zamerali na doplnenie chýbajúcich údajov v rámci hodnotenia. Táto druhá podporná štúdia bola dokončená v máji 2023 ( 3 ). Súčasťou tohto procesu boli konzultácie so zainteresovanými stranami, medzi ktoré patrila otvorená verejná konzultácia a cielené konzultácie so zainteresovanými stranami priemyslu a zástupcami vnútroštátnych správ. Táto správa obsahuje hlavné výsledky hodnotenia vykonaného Komisiou a podporeného uvedenými dvoma štúdiami, ktoré sa v celom rozsahu uvádzajú v súvisiacom pracovnom dokumente útvarov Komisie ( 4 ). Na základe toho sa vypracovali výhľadovo orientované závery.
2.Súvislosti
Smernica ONL z roku 2011 nadväzuje na prepracované znenie predchádzajúcej smernice z roku 2002 ( 5 ), ktorá bola prvým komplexným právnym predpisom EÚ o obmedzení určitých nebezpečných látok ( 6 ) v elektrických a elektronických zariadeniach (EEZ). Smernica dopĺňa smernicu o odpade z elektronických zariadení (OEEZ), ktorá sa súbežne prijala aj prepracovala ( 7 ). Hlavnými cieľmi smernice ONL sú: obmedziť množstvo nebezpečných látok v EEZ v záujme ochrany ľudského zdravia a životného prostredia a uľahčiť zhodnocovanie a zneškodňovanie odpadu z EEZ environmentálne vhodným spôsobom. Konkrétne, aj keď sa odpad z EEZ zbiera separovane a dodáva sa do recyklačných procesov, obsah napr. ťažkých kovov a retardérov horenia by s veľkou pravdepodobnosťou mohol predstavovať riziká pre zdravie a životné prostredie, najmä pri jeho spracovaní za neoptimálnych podmienok ( 8 ). Cieľom smernice je aj zabezpečenie fungovania vnútorného trhu ( 9 ) prostredníctvom harmonizácie právnych predpisov členských štátov ( 10 ).
Prílohy k smernici sa zmenili prostredníctvom delegovaných aktov s cieľom upraviť zoznam obmedzení látok v prílohe II ( 11 ) a zmeniť zoznam výnimiek v prílohách III a IV ( 12 ). Takéto časovo ohraničené výnimky z obmedzení látok sa mohli udeliť v prípade špecifických použití na základe presných podmienok stanovených v článku 5 ods. 1 písm. a) vrátane toho, že nahradenie nie je technicky uskutočniteľné. Ak sa v nadväznosti na žiadosť udelia výnimky, začlenia sa do prílohy III alebo IV. Zoznamy výnimiek sa aktualizujú v súlade s technickým pokrokom, pričom technické vyhodnotenie žiadostí o udelenie výnimky podporujú externí poradcovia.
Smernica ONL bola zmenená najmä v roku 2017 ( 13 ) v dôsledku preskúmania rozsahu pôsobnosti, ktoré sa vykonalo s cieľom uplatniť článok 24 ods. 1. Od roku 2019 sa smernica ONL vzťahuje na všetky EEZ (tzv. otvorený rozsah pôsobnosti) od domácich spotrebičov po zdravotnícke pomôcky. Výnimky z rozsahu pôsobnosti zahŕňajú vojenské vybavenie, kozmické zariadenia, rozsiahle stacionárne priemyselné náradia (napr. tlačiarenské stroje, stroje na frézovanie a vŕtanie) a pevné zariadenia (napr. generátory elektrickej energie). Vyňaté sú aj fotovoltické panely.
Súčasťou smernice ONL je okrem hlavných ustanovení o obmedzeniach látok aj viacero ustanovení zameraných na umožnenie opätovného použitia a opravy EEZ obsahujúcich obmedzované látky v záujme podpory dosahovania cieľov v oblasti efektívneho využívania zdrojov a obehového hospodárstva. V zmene z roku 2017 sa tomu venuje osobitná pozornosť, pričom sa rozširujú výnimky z obmedzenia látok v prípade opätovne používaných náhradných dielov, ktoré sú naďalej potrebné pre určité používané zariadenia z dôvodu obmedzenej kompatibility, a to za predpokladu, že sa získavajú z EEZ v rámci uzatvoreného systému spätného odberu ( 14 ).
3.Interakcia politík
Smernica ONL okrem smernice o OEEZ spolupôsobí s viacerými inými politikami a právnymi predpismi EÚ. Smernica ONL prispieva k cieľom akčného plánu EÚ pre obehové hospodárstvo zastrešeného Európskou zelenou dohodou ( 15 ) ( 16 ), a to okrem iného vyňatím náhradných dielov z obmedzení látok. Smernicou sa uľahčuje zhodnocovanie kritických surovín, na ktoré je zameraný nedávny návrh Komisie na nariadenie, ktorým sa stanovuje rámec na zaistenie bezpečných a udržateľných dodávok kritických surovín ( 17 ), a to úsilím o podporu tokov nekontaminovaného odpadu.
Silné prepojenia má s právnymi predpismi o chemikáliách, ako je nariadenie o registrácii, hodnotení, autorizácii a obmedzovaní chemických látok (REACH) ( 18 ) a nariadenie o perzistentných organických látkach (nariadenie o POP) ( 19 ). Zároveň je prepojená so stratégiou Chemikálie – stratégia udržateľnosti ( 20 ), ktorej cieľom je dosiahnuť prístup používania inherentne bezpečných a udržateľných chemikálií a cykly netoxických materiálov, vrátane EEZ.
Smernicou ONL sa regulujú výrobky, a preto ide o právne predpisy týkajúce sa výrobkov, ktoré obsahujú harmonizované ustanovenia v súvislosti s posudzovaním zhody a trhovým dohľadom. Požiadavky na ekodizajn konkrétnych EEZ stanovené v rámci smernice o ekodizajne ( 21 ) ( 22 ) úzko súvisia s obmedzeniami látok podľa smernice ONL.
4.Zistenia hodnotenia
Pri hodnotení sa postupovalo podľa usmernení Európskej komisie pre lepšiu právnu reguláciu ( 23 ), pričom sa zvážili kritériá hodnotenia relevantnosti, účinnosti, efektívnosti, súdržnosti a pridanej hodnoty EÚ.
4.1.Účinnosť
Priamy vplyv smernice na zníženie obsahu nebezpečných látok v elektrických a elektronických zariadeniach uvádzaných na trh EÚ bolo náročné vyčísliť. Jedným z dôvodov je skutočnosť, že viaceré iniciatívy a legislatívne akty majú vplyv na množstvo nebezpečných látok v EEZ. V podpornej štúdii sa odhaduje, že zavedením smernice ONL sa v rokoch 2003 až 2016 mohlo množstvo obmedzovaných látok v EEZ znížiť približne o dve tretiny. Napriek tomu, že tento odhad sa vykonal za určitých podmienok a nevzťahoval sa na všetky látky, ktoré sa v súčasnosti uvádzajú v prílohe II k smernici, možno však konštatovať, že smernica ONL prispela k zníženiu pomerného množstva nebezpečných látok v EEZ uvádzaných na trh EÚ.
Cieľom zníženia obsahu nebezpečných látok v EEZ je prispievať k dosiahnutiu cieľa ochrany ľudského zdravia. Pracovníkom v sektore spracovania OEEZ hrozí riziko vystavenia uvedeným nebezpečných látkam. Znižovaním obsahu nebezpečných látok na EEZ v danom toku odpadu sa procesy nakladania s odpadom stali vo všeobecnosti bezpečnejšími pre pracovníkov v sektore. Tento vplyv je však čiastočne aj výsledkom opatrení na ochranu zdravia a bezpečnosti pracovníkov v EÚ.
Znižovanie množstva nebezpečných látok v EEZ má okrem toho pozitívny vplyv na životné prostredie, a to znižovaním rizika uvoľňovania týchto látok do životného prostredia. Obmedzenia látok zároveň znižujú riziko škodlivých environmentálnych a zdravotných účinkov v dôsledku nesprávneho spracovania a zberu OEEZ. Dôležité je to najmä vzhľadom na to, že priemerná miera zberu OEEZ v EÚ dosahovala v roku 2020 úroveň 45,9 % ( 24 ).
Nahrádzanie nebezpečných látok prispelo aj k vyššiemu využívaniu recyklovaných materiálov, keďže „čistý“ druhotný materiál s väčšou pravdepodobnosťou spĺňa požiadavky na výrobky.
Používanie káblov a náhradných dielov obsahujúcich nebezpečné látky je za určitých podmienok naďalej povolené. Káble a náhradné diely sa môžu používať v zariadeniach, ktoré sa uviedli na trh predtým, než sa stali súčasťou rozsahu pôsobnosti smernice. Okrem toho sa získané náhradné diely môžu za určitých podmienok používať aj v EEZ uvedených na trh desať rokov po tom, ako sa tieto zariadenia stali súčasťou rozsahu pôsobnosti smernice. Zároveň je možné používať náhradné diely obsahujúce nebezpečné látky v zariadeniach, ktoré od nich naďalej závisia, a to prípadným udelením časovo ohraničenej výnimky podľa príloh III alebo IV. Prispieva sa tým aj k čo najefektívnejšiemu využívaniu zdrojov a prechádzaniu predčasnému koncu životnosti elektrických a elektronických zariadení. Smernicou sa v tejto súvislosti účinne prispieva k cieľom obehového hospodárstva.
Celkové zníženie obsahu nebezpečných látok v OEEZ však čiastočne vyrovnáva rastúci objem OEEZ vytvorený v Európe, výsledkom čoho je súčasný ročný nárast toku OEEZ o 2 % ( 25 ). Štúdiou na podporu hodnotenia sa okrem toho zistilo, že hoci sa na trh uvádza čoraz viac elektrických a elektronických zariadení (napr. v sektore inteligentných domácností), priemerná životnosť EEZ sa znížila.
4.2.Efektívnosť
Smernica ONL viedla k prínosom v oblasti životného prostredia a zdravia, ako je zníženie rizík pre životné prostredie a ľudské zdravie, ktoré predstavujú nebezpečné látky v EEZ. Zároveň sa dosiahli hospodárske úžitky, keďže smernicou sa vytvorila právna istota pre všetky zainteresované strany a rovnaké podmienky pre podniky v oblasti EEZ na vnútornom trhu. Smernica ONL okrem toho podnietila investície do hľadania náhrady nebezpečných látok. V mnohých prípadoch to viedlo k vývoju alternatív, čo malo pozitívny účinok na prospešné inovácie.
Vykonávanie smernice ONL napriek tomu prirodzene súvisí aj s nákladmi zainteresovaných strán. Tvoria ich náklady na dodržiavanie predpisov týkajúcich sa požiadaviek na informácie, náklady na dodržiavanie predpisov v súvislosti s konštrukčnými nákladmi a náklady na presadzovanie a vykonávanie. Náklady vo veľkej miere závisia od situácie hospodárskeho subjektu, a preto dostupné údaje neumožňujú ich spoľahlivý odhad.
Hlavnou príčinou nákladov na dodržiavanie predpisov týkajúcich sa požiadaviek na informácie je riadenie informácií v dodávateľskom reťazci a dodržiavanie postupu posudzovania zhody. Zahŕňa to zhromažďovanie informácií, poskytovanie technickej dokumentácie a údržbu systému IT. Väčšina nákladov na dodržiavanie predpisov súvisiacich s povinnosťami podľa smernice ONL vyplýva zo všeobecných požiadaviek na uvádzanie výrobkov na trh, ktoré sú relevantné aj podľa iných právnych predpisov týkajúcich sa výrobkov, ktoré sa vzťahujú na EEZ [napr. smernica o nízkom napätí ( 26 )]. Na tieto náklady však vplývajú zmeny smernice, ako je doplnenie nových látok do zoznamu obmedzovaných látok.
Nákladový faktor sa môže objaviť v prípade spoločností, ktoré naďalej žiadajú o časovo ohraničené výnimky. Takéto náklady vyplývajú z vypracovania žiadosti, zo zhromažďovania relevantných informácií v súlade s prílohou V k smernici ONL a z poskytovania ďalších dôkazov v priebehu vyhodnocovania. Po udelení je však výnimka podľa smernice ONL platná pre všetky hospodárske subjekty, a teda náklady neznáša každá spoločnosť, ktorá z tejto výnimky ťaží.
Investície v podobe vývoja a validácie náhrad alebo technických alternatív boli potrebné v čase nadobudnutia platnosti obmedzení. Platí to aj pre nové obmedzenia. Hoci mnohé spoločnosti sa nepretržite snažia o vývoj nových dizajnov, tieto náklady na dodržiavanie predpisov v súvislosti so zmenou dizajnu a s konštrukciou vznikli prevažne okolo roku 2003 pri prijatí prvej smernice ONL, opätovne v roku 2011 pri rozšírení rozsahu pôsobnosti a napokon v roku 2015, keď sa do zoznamu obmedzovaných látok doplnili štyri zmäkčovadlá.
Ústredným prvkom vykonávania a presadzovania smernice sú ustanovenia o dohľade nad trhom. Dohľad nad trhom posilňuje rámec nariadenia o dohľade nad trhom ( 27 ). Medzi účinky uvedeného nariadenia patrí zaradenie smernice ONL do pôsobnosti európskej siete pre súlad výrobkov a zriadenie skupiny pre administratívnu spoluprácu s cieľom harmonizovať presadzovanie vo všetkých krajinách. Pokiaľ ide o členské štáty, náklady na presadzovanie prevyšujú náklady na vykonávanie. Náklady na vykonávanie vyplývajú prevažne zo skutočnosti, že mnohé členské štáty musia transponovať zmeny príloh vykonané samostatnými delegovanými smernicami. Od roku 2012 do decembra 2022 bolo prijatých približne 80 delegovaných smerníc Komisie, ktoré sa v prvom rade týkali výnimiek podľa príloh III a IV. Častá potreba transpozície vytvára pre niektoré členské štáty administratívne zaťaženie.
Pokiaľ ide o náklady na presadzovanie, členské štáty majú odlišné zdroje, stratégie a používajú rôzne opatrenia na kontrolu súladu so smernicou ONL. Ako najmenej zaťažujúci a najhospodárnejší spôsob sa identifikovalo overovanie plnenia povinností týkajúcich sa označenia CE a existencie a platnosti technickej dokumentácie. Súlad s požiadavkami na obmedzenie látok podľa smernice ONL možno kontrolovať len v prípade malého množstva EEZ, ktoré vstupujú na trh. Odhady naznačujú mieru nedodržiavania súladu v rozmedzí 23 – 28 % kontrolovaných EEZ, hoci v dôsledku nedostatočných informácií naďalej existujú nezodpovedané otázky.
V hodnotení sa identifikuje viacero faktorov, pri ktorých proces udeľovania výnimky nie je dostatočne transparentný a účinný, a stanovujú sa v ňom oblasti s potenciálom na zlepšenie tohto procesu. Zainteresované strany konkrétne poukázali na vnímanú nedostatočnú jasnosť v súvislosti s článkom 5 ods. 1 písm. a), v ktorom sa stanovujú kritériá udelenia, obnovenia alebo odňatia výnimiek.
Na zohľadnenie tejto obavy a zlepšenie transparentnosti sa vypracovala metodika udelenia výnimky, formulár žiadosti o ňu a usmerňovací dokument k nej, ktoré sú uverejnené na špecializovanej webovej stránke Komisie ( 28 ). V rámci procesu posudzovania žiadosti o udelenie výnimky sa uskutočňujú konzultácie so zainteresovanými stranami, príslušné informácie sa zverejnia, pričom k návrhu delegovaných aktov môže verejnosť poskytnúť spätnú väzbu v súlade s usmerneniami pre lepšiu právnu reguláciu.
Ďalšou slabinou postupu je trvanie procesu udeľovania výnimky od dátumu žiadosti po prijatie delegovanej smernice. Vyhodnocovanie výnimiek a príslušné rozhodovanie trvá viac ako 24 mesiacov, pričom v súčasnosti prebieha vyhodnocovanie vyše 60 žiadostí o udelenie výnimky (stav z decembra 2022).
Svoju úlohu pritom zohráva viacero faktorov. V prvom rade sa v priebehu rokov zvýšila technická zložitosť a úroveň podrobnosti informácií, keďže výnimky sa čoraz viac špecifikovali. Namiesto zamerania na väčšie a všeobecnejšie oblasti použitia sa výnimky postupne začali sústreďovať na špecifické použitia, pri ktorých nemožno jednoducho uplatniť náhradu, a preto sa rozdelili na čiastkové výnimky. Po druhé, rôzne kategórie EEZ (v súlade s prílohou I k smernici) sa môžu vzťahovať na jednu výnimku (t. j. jedno špecifické použitie) s rôznymi lehotami uplynutia platnosti. Znásobuje sa tým počet žiadostí a hodnotení. Po tretie, v článku 5 ods. 1 písm. a) sa vyžaduje, aby sa zmeny prijali prostredníctvom samostatných delegovaných smerníc, čím sa podstatne zvyšuje administratívna práca. Štvrtý faktor súvisí s dostupnosťou zdrojov na riadenie procesu týkajúceho sa žiadostí o udelenie výnimky. Týka sa to nielen Komisie, ale aj žiadateľov: vypracovanie žiadosti a prípadne poskytovanie dodatočných informácií počas procesu posudzovania má vplyv na zdroje, zatiaľ čo nedostatočne zdokumentované žiadosti spôsobujú prieťahy v procese.
Hodnotením sa takisto zistilo, že v prípade vyňatých použití existuje menší potenciál na ďalšie zníženie výskytu určitých nebezpečných látok v porovnaní s novozavedeným obmedzením. Z toho vyplýva, že prínos zužovania rozsahu pôsobnosti výnimky z hľadiska množstva látok, ktorých použitiu sa predchádza, je vo všeobecnosti menší než pôvodne. Mnohé, nie však všetky, výnimky sú okrem toho v praxi relevantné pre obmedzený počet spoločností.
Navyše je čoraz náročnejšie dôkladne posúdiť technické informácie, ktoré predložil žiadateľ. Dôvodom je rastúca zložitosť a klesajúca účasť zainteresovaných strán na procese, najmä konkurenčných spoločností alebo MVO. Môže to viesť k jednostranným príspevkom k hodnoteniam a ovplyvniť ich vedeckú spoľahlivosť. Využívanie externých poradcov na technickú podporu má určité výhody, často však znamená zmenu partnerov, čo vytvára riziko straty kontinuity. Práce môžu okrem toho narúšať zmluvné dojednania v záujme flexibilnej reakcie na zmeny (ako sú odvolané žiadosti o udelenie výnimky).
Nedostatočná transparentnosť a predvídateľnosť pre zainteresované strany sa okrem procesu udeľovania výnimky identifikovala aj pri preskúmavaní a zmene zoznamu obmedzovaných látok. Smernica ONL neobsahuje v tejto súvislosti žiadne procedurálne požiadavky okrem povinnosti konzultovať so zainteresovanými stranami. Metodiku obmedzovania látok vypracovali externí poradcovia a zverejnila sa ako súčasť podpornej štúdie ( 29 ). Okrem toho sa zistilo, že získanie všetkých relevantných údajov o látke a zodpovedajúcom EEZ počas jeho životného cyklu a posúdenie rôznych protichodných údajov je náročné z hľadiska zdrojov a času. Je potrebné zlepšiť vedeckú spoľahlivosť súčasného procesu, najmä prostredníctvom ústrednejšieho získavania informácií a posudzovania.
4.3.Súdržnosť
Pokiaľ ide o „vonkajšiu súdržnosť“ smernice ONL (t. j. jej súlad s inými príslušnými pravidlami), hodnotením sa zistilo potenciálne a pozorované prekrývanie medzi obmedzeniami látok podľa smernice ONL a obmedzeniami podľa nariadenia REACH. Za problematický sa považoval aj súlad so smernicou o ekodizajne a s nariadením o POP. Všetky tieto právne predpisy obsahujú mechanizmy na obmedzenie alebo ovplyvnenie prítomnosti určitých látok v EEZ alebo ich súvisiacich tokoch materiálov.
Najdôležitejšími a najviac porovnateľnými mechanizmami podľa nariadenia REACH sú v tomto prípade procesy „obmedzovania“ a „autorizácie“. Hoci z dôvodu odlišného charakteru a motivácie právnych predpisov existujú dôležité rozdiely ( 30 ), tieto procesy možno porovnať, pričom proces obmedzovania zodpovedá v najširšom zmysle procesu obmedzovania látok podľa smernice ONL a proces autorizácie procesu udeľovania výnimky podľa uvedenej smernice. Rozdiely v metodike medzi príslušnými procesmi podľa nariadenia REACH a smernice ONL môžu komplikovať koordináciu s cieľom zosúladenia rozhodnutí podľa obidvoch týchto právnych predpisov.
Ďalšie problémy týkajúce sa súdržnosti s inými právnymi predpismi sa identifikovali v súvislosti s obsahom obmedzení a výnimiek podľa smernice ONL. Zistilo sa, že ustanovenia sa líšia z hľadiska maximálnych prípustných hodnôt koncentrácie, rozsahu právnych predpisov, odchýlok pre náhradné diely, výnimiek, lehôt uplynutia platnosti a požiadaviek na dokumentáciu. Napríklad maximálne prípustné hodnoty koncentrácie v prílohe II už nezodpovedajú hodnotám stanoveným v iných právnych predpisoch (napr. pre polybrómované difenylétery). Ďalší príklad nesúladu vyplýva z ustanovení, ktoré sa týkajú náhradných dielov. Tieto ustanovenia, ktoré sa zaviedli z dôvodu špecifického charakteru smernice ONL, priniesli prístup k tejto problematike, ktorý je odlišný alebo menej významný v porovnaní s inými právnymi predpismi o chemikáliách.
Pri podrobnejšom zvážení mnohých všeobecných tvrdení zainteresovaných strán však na väčšinu pochybností existuje odpoveď v legislatívnych a nelegislatívnych dokumentoch, aj keď nie sú vyjadrené dostatočne zrozumiteľným a transparentným spôsobom, pričom vyjadrené pochybnosti sa často týkajú len jednotlivých oblastí bez odôvodnenia ich širšieho vplyvu.
4.4.Pridaná hodnota EÚ
Prepracované znenie smernice ONL z roku 2011 vychádzalo z predchádzajúcej dosiahnutej harmonizácie a posilnilo pridanú hodnotu EÚ. Prvotným prijatím smernice ONL v roku 2002 sa vytvorili rovnaké podmienky a prispelo sa k odstráneniu rozdielov medzi právnymi predpismi, ktoré členské štáty predtým zaviedli v súvislosti s používaním nebezpečných látok v elektrických a elektronických zariadeniach. Harmonizovaný právny rámec v celej EÚ okrem toho podporuje inovácie a používanie náhrad a alternatív s cieľom nahradiť používanie nebezpečných látok v EEZ.
Právne predpisy, ktorými sa transponuje smernica ONL do vnútroštátneho práva, prijali všetky členské štáty. V prepracovanom znení smernice sa v roku 2011 zaviedlo jednotné uplatňovanie všeobecných ustanovení týkajúcich sa vykonávania (napr. označenie CE a vyhlásenie o zhode), a to v súlade s novým legislatívnym rámcom ( 31 ). Harmonizované požiadavky na EEZ podľa smernice ONL spolu s harmonizovanými pravidlami podľa právnych predpisov týkajúcich sa viacerých výrobkov preto prispievajú k vytvoreniu a udržiavaniu rovnakých podmienok pre EEZ, a tým aj k zlepšovaniu fungovania vnútorného trhu. Hodnotenie nového legislatívneho rámca ( 32 ) podporuje toto zistenie potvrdením, že nový legislatívny rámec nielen podporil rovnaké podmienky, ale aj súlad a súdržnosť harmonizačných právnych predpisov EÚ.
Prepracované znenie smernice a neskoršie zmeny na rozšírenie rozsahu pôsobnosti ďalej uľahčili harmonizáciu pravidiel pre zariadenia, ktoré predtým nepatrili do jej rozsahu pôsobnosti, ako sú zdravotnícke pomôcky. Viedlo to k vyššej ochrane životného prostredia a zdravia v EÚ. Ďalším aspektom je to, že smernica ONL sa zaviedla súbežne so smernicou o OEEZ, v ktorej sa stanovujú pravidlá zberu, spracovania, recyklácie a zneškodňovania OEEZ s cieľom prispievať k udržateľnej výrobe a spotrebe. Obidva legislatívne akty účinne spolupôsobia; ich vzájomné oddelenie na vnútroštátnej úrovni a na úrovni EÚ by zaiste viedlo k menej súdržnej situácii.
4.5.Relevantnosť
Smernica ONL vo všeobecnosti naďalej reaguje na potreby, ktoré sa odzrkadľujú v jej cieľoch, a to chrániť ľudské zdravie a životné prostredie a podporovať environmentálne šetrné zhodnocovanie a zneškodňovanie OEEZ. Obmedzenia látok stanovené smernicou sú dôležitým faktorom pri návrhu environmentálne vhodných EEZ, pričom sú zároveň jednoducho zrozumiteľné pre všetkých, a to aj preto, že mnohé položky jednoducho zahŕňajú skupiny látok namiesto dlhého a vyčerpávajúceho zoznamu konkrétnych zlúčenín látok (napr. na olovo a všetky jeho zlúčeniny sa vzťahuje položka „olovo“).
Relevantnosť smernice ONL mohla prispieť k jej významnému vplyvu na rozvoj regulačných rámcov v tretích krajinách týkajúcich sa nebezpečných látok v EEZ. Nadnárodné spoločnosti sa často rozhodli v rámci svojej celosvetovej výroby uplatniť jednu normu s cieľom zjednodušiť postupy a šetriť náklady. Prvá harmonizovaná norma ( 33 ), ktorou sa vykonávajú obmedzenia podľa smernice ONL, sa stala základom pre príslušnú medzinárodnú normu ( 34 ). Odvtedy čoraz viac jurisdikcií prijíma právne predpisy podobné smernici ONL, čo napomáha obchodu s takýmito zariadeniami.
Relevantnosť smernice sa posilnila aj v kontexte vývoja politiky EÚ, ktorý nastal od jej prijatia. Zahŕňa:
·ciele akčného plánu EÚ pre obehové hospodárstvo z roku 2020 a jeho zameranie na elektrické a elektronické zariadenia, a to v súvislosti s väčším dôrazom na druhotné suroviny,
·stratégiu Chemikálie – stratégia udržateľnosti, ktorej cieľom je prístup používania inherentne bezpečných a udržateľných chemikálií a cykly netoxických materiálov vrátane EEZ,
·zhodnocovanie kritických surovín z OEEZ. Materiálové toky sú v tomto prípade predurčené na zhodnocovanie týchto látok, pokiaľ iné potenciálne nebezpečné látky nekontaminujú tok odpadu a nezabraňujú ich hospodárnemu zhodnocovaniu.
Dodatočná relevantnosť ustanovení je zrejmá pri zohľadnení rastúceho používania EEZ v každodennom živote ľudí. Množstvo elektrických a elektronických zariadení uvedených na trh v EÚ sa zvýšilo zo 7,6 milióna ton v roku 2012 na úroveň 12,4 milióna ton v roku 2020. Zvýšenie objemu EEZ zdôrazňuje potrebu zníženia environmentálneho vplyvu na úrovni výrobku, ktorého rozhodujúcou súčasťou je predchádzanie používaniu nebezpečných látok.
Ďalším faktorom, ktorý je potrebné zohľadniť pri posudzovaní relevantnosti smernice, je časové rozpätie medzi uvedením EEZ na trh a fázou konca životnosti takýchto zariadení. Kým sa EEZ v súčasnosti uvádzané na trh stanú OEEZ, ambície v súvislosti s recykláciou sa zvýšia, pričom pokrok vo vedeckých poznatkoch o možných nebezpečných látkach by mohol zabrániť recyklácii alebo prinajmenšom zvýšiť cenu recyklácie tokov odpadu obsahujúcich tieto látky.
Na relevantnosť smernice ONL môžu mať vplyv ďalšie faktory. Ak sa zoznam obmedzovaných látok nebude pravidelne preskúmavať a meniť, smernica čiastočne stratí relevantnosť, a to napriek tomu, že obmedzenia týkajúce sa látok v EEZ by sa mohli začleniť aj do iných právnych predpisov o chemikáliách, ako je nariadenie REACH. Znižovanie množstva nebezpečných látok v EEZ môžu vo všeobecnosti podporiť aj iné stimuly ako regulačné opatrenia. Význam to má pre nové potenciálne nebezpečné látky alebo pre použitia, ktoré boli dosiaľ vyňaté. K náhrade týchto látok môžu prispieť napríklad požiadavky na verejné obstarávanie alebo modulácia poplatkov pre rozšírenú zodpovednosť výrobcu podľa smernice o OEEZ.
Relevantnosť smernice, najmä jej rozsahu pôsobnosti, môže byť negatívne ovplyvnená aj vtedy, ak sa vhodným spôsobom nezohľadní vedecký a technický pokrok. Aby sa nebránilo rastu energie z obnoviteľných zdrojov, z rozsahu pôsobnosti smernice sa prvotne vyňali napríklad „komerčné“ fotovoltické panely, čím sa však znížili stimuly na vývoj alternatív, ktoré neobsahujú nebezpečné látky. Ďalším príkladom je mechanizmus systému časovo ohraničených výnimiek, ktorý nezohľadňuje pomer medzi možnou relevantnosťou a rozsahom pôsobnosti výnimky a zdrojmi a úsilím, ktoré sa vynaložili na požiadanie o ňu, jej vyhodnotenie a vykonávanie. Ako už bolo uvedené, žiadosti sa stali čoraz špecifickejšími a komplexnejšími, čiastočne aj z dôvodu malých množstiev nebezpečných látok, nezmenil sa však rámec na prispôsobenie sa vedeckému a technickému pokroku. Neefektívny proces môže narúšať účinnosť systému, ktorým sa majú v prípade potreby umožniť výnimky pri súbežnej podpore úsilia o náhradu týchto látok. Proces sa môže predĺžiť, ak sa ustanovenia neprispôsobia systému špecifickejších výnimiek (napr. zavedením zásady proporcionality). Pokiaľ Komisia neprijme rozhodnutie, v platnosti zostávajú napríklad výnimky, pri ktorých sa požiadalo o predĺženie platnosti. V dôsledku omeškaní pri rozhodovaní to môže viesť k pomerne dlhému de facto predĺženiu výnimky, ktoré by mohlo byť škodlivé pre lídrov v sektore a v konečnom dôsledku ovplyvniť význam systému výnimiek pre znižovanie obsahu nebezpečných látok v EEZ.
Hodnotením sa zistilo, že obdobia platnosti časovo ohraničených výnimiek a prechodné obdobia v prípade uplynutia platnosti sú príliš krátke pre EEZ, ktoré si vyžadujú dlhý čas na vývoj, testovanie a validáciu (napr. v prípade zdravotníckych pomôcok). Obidve obdobia sú v súčasnosti obmedzené. Časovo ohraničené výnimky nemôžu presiahnuť obdobie platnosti sedem rokov, a ak sa výnimka odníme, uplatňuje sa prechodné obdobie najmenej 12 mesiacov, najviac však 18 mesiacov.
5. Závery
Smernicou ONL sa prispelo k zníženiu obsahu nebezpečných látok v elektrických a elektronických zariadeniach (EEZ) v EÚ a k ochrane ľudského zdravia a životného prostredia v jednotlivých článkoch hodnotového reťazca.
Hodnotením sa zistilo, že smernica ONL celkovo funguje dobre, a to napriek identifikovaným nedostatkom. Smernicou sa jednoduchým spôsobom obmedzuje prítomnosť nebezpečných látok v EEZ, a tým výskyt týchto látok v OEEZ, a zároveň sa ňou v prípade potreby umožňujú výnimky. Smernicou sa vďaka poskytovaniu rovnakých podmienok pre výrobcov elektrických a elektronických zariadení prispelo aj k harmonizácii a fungovaniu vnútorného trhu. Rovnakú úroveň harmonizácie by bez smernice ONL nebolo možné dosiahnuť. Smernica ONL získala význam aj z medzinárodného hľadiska ako vzor pre znižovanie obsahu nebezpečných látok v EEZ s potenciálne výraznými celosvetovými prínosmi pre životné prostredie a zdravie.
V hodnotení sa zdôrazňuje, že procesy rozhodovania o udelení výnimiek a aktualizácii obmedzení látok v rámci smernice ONL sú do istej miery netransparentné a neefektívne, pričom ich možno zlepšiť z hľadiska vedeckej spoľahlivosti. Niektoré metodické a procesné rozdiely sa identifikovali aj okrem iného medzi prípravnými prácami na obmedzovaní používania látok podľa smernice ONL na jednej strane a obmedzeniami a autorizáciami podľa nariadenia REACH na strane druhej.
Komisia s cieľom riešiť tieto problémy a prispieť k celkovej súdržnosti navrhuje, aby sa zodpovednosť za technické posúdenie časovo ohraničených výnimiek a za proces preskúmania zoznamu obmedzovaných látok prerozdelila Európskej chemickej agentúre (ECHA). Predstavovalo by to zmenu zavedenej praxe, v ktorej Komisiu podporujú externí poradcovia zodpovední za poskytovanie technických informácií. Poverením agentúry ECHA a jej technických výborov procesom technického posúdenia by sa za predpokladu vhodného prechodného obdobia zvýšil súlad a účinnosť, najmä riešením akéhokoľvek spolupôsobenia s inými právnymi predpismi o chemikáliách. Komisia by bola naďalej zodpovedná za rozhodovanie o možných zmenách príslušných príloh k smernici, a to prostredníctvom delegovaných aktov.
Prerozdelenie úloh posudzovania agentúre ECHA by nemalo vplyv na hmotnoprávne požiadavky, ktoré sú základom pre prijímanie obmedzení látok alebo zodpovedajúcich výnimiek.
Takýmto prerozdelením, ktorého výsledkom by bol zjednodušený proces, by sa posilnila zásada „jedna látka – jedno hodnotenie“ stanovená v rámci stratégie Chemikálie – stratégia udržateľnosti. Pri vykonávaní súvisiaceho posúdenia touto agentúrou by bolo možné využiť informácie a posúdenia, ktoré agentúra už má k dispozícii alebo ktoré v sfére vlastnej zodpovednosti už zhromažďuje podľa iných legislatívnych aktov týkajúcich sa rovnakej látky. Zlepšil by sa tým súlad s inými právnymi predpismi o chemikáliách, a prispelo by sa teda k plneniu jednej z požiadaviek podľa smernice ONL, t. j. byť „v súlade s ostatnými právnymi predpismi v oblasti chemických látok, predovšetkým s nariadením (ES) č. 1907/2006“. Tým, že všetkými budúcimi žiadosťami o udelenie výnimky by sa mala zaoberať agentúra ECHA a jej vedecké výbory, by sa zároveň zabezpečil súlad v odporúčaniach, o ktorých má rozhodnúť Komisia, a to za predpokladu, že agentúra ECHA by okrem požadovaných vhodných zdrojov mohla rozšíriť svoje odborné znalosti v oblasti EEZ, ako aj v oblasti stavu konca odpadu z EEZ.
Ďalší synergický účinok by predstavovala možnosť využívať zavedené nástroje IT, ktoré riadi agentúra ECHA, na informovanie zainteresovaných strán známym (t. j. pokiaľ ide o nariadenie REACH) a moderným spôsobom, ale aj možnosť používať jednotné digitálne rozhranie na predkladanie žiadostí o výnimky a dokumentácie o obmedzeniach. Vzhľadom na tieto zmeny by Komisia po prerozdelení týchto úloh agentúre ECHA poskytla usmernenie k žiadostiam o udelenie výnimky a k procesu preskúmania zoznamu obmedzovaných látok.
Komisia by zároveň aktualizovala dokument „Často kladené otázky (FAQ)“ z roku 2012 na riešenie identifikovanej potreby objasniť terminológiu, a to aj s cieľom zohľadniť technický a vedecký pokrok či odstrániť zastarané výklady.
Toto všeobecné preskúmanie smernice ONL, ako sa požaduje v článku 24 ods. 2, vzhľadom na uvedené skutočnosti a so zreteľom na ďalšie prioritné iniciatívy v rámci akčného plánu EÚ pre obehové hospodárstvo nebude dopĺňať revízia smernice, ale cielená zmena, pokiaľ ide o prerozdelenie vedeckých a technických úloh agentúre ECHA ( 35 ).
Úvahy týkajúce sa budúcej revízie
Uznávajúc, že nie všetky identifikované nedostatky možno riešiť uvedenými opatreniami, treba zdôrazniť, že pri akejkoľvek budúcej všeobecnej revízii by sa mali zohľadniť zistenia hodnotenia.
Existuje potenciál na aktualizáciu ustanovení a zabezpečenie ich pripravenosti na budúcnosť. Začína sa aktualizáciou rozsahu pôsobnosti (napr. preskúmaním fotovoltických panelov), na ktorú nadväzuje odstránenie mnohých prechodných ustanovení, ktoré mali význam pri zavedení otvoreného rozsahu pôsobnosti, ktoré však už nie sú potrebné. Súbežne by sa mohli z príloh III a IV odstrániť výnimky, ktorých platnosť sa skončila, a identifikované administratívne zaťaženia súvisiace s rôznymi kategóriami EEZ.
Hoci procesné kroky týchto dvoch procesov by sa v rámci ich prerozdelenia agentúre ECHA zmenili, rámec udeľovania výnimiek a posudzovania nových látok by zostal rovnaký. Rámec by sa však musel prispôsobiť vedeckému a technickému pokroku, aby spĺňal svoj účel a pružne reagoval na technologický vývoj a vývoj na trhu. V rámci kritérií rozhodovania o udelení výnimiek by sa napríklad mohlo zohľadňovať, v ktorých prípadoch by výnimkám mala skončiť platnosť v dôsledku ich nedostatočného významu na trhu. Obmedzené možnosti týkajúce sa období platnosti alebo prechodných období pre výnimky by sa zároveň mohli upraviť, aby sa na základe jednotlivých prípadov umožnili individuálne obdobia. Okrem toho by sa mali odstrániť prekážky efektívneho procesu.
Ďalším možným opatrením by bolo preskúmanie vhodnosti s cieľom zaviesť v systéme časovo ohraničených výnimiek poplatky za použitia s prítomnosťou obmedzovaných nebezpečných látok.
Smernica ONL by sa mohla zároveň posilniť so zreteľom na to, že nebezpečné látky v EEZ naďalej zostávajú dôležitou témou z hľadiska obehového hospodárstva a cieľov nulového znečisťovania. Potreba posúdiť a prípadne obmedzovať určité nebezpečné látky zostáva aj naďalej vysoká, napr. v prípade nových látok používaných v EEZ, ktoré sú v rozpore s cieľmi smernice.
Zároveň by mali existovať možnosti na posilnenie obehového hospodárstva pre EEZ. Smernica ONL má potenciál na zjednodušenie ustanovení týkajúcich sa opätovne používaných náhradných dielov pre EEZ (napr. pri použití v rámci špecifického časovo ohraničeného obdobia). Využívanie recyklovaného materiálu by sa mohlo zvýšiť zavedením priaznivých podmienok v porovnaní s pôvodnými látkami.
Budúca revízia by sa odporúčala aj z dôvodu súhry s inými legislatívnymi nástrojmi, ktoré sa v súčasnosti revidujú a ktoré by mohli potenciálne viesť k zmenám smernice ONL (napr. nariadenie REACH). Zároveň je to však aj dôvodom, prečo ešte nenastal vhodný čas na významné prepracovanie smernice.
Prítomnosť nebezpečných látok v OEEZ má veľký význam pre spracovanie OEEZ, ktoré sa upravuje podľa smernice o OEEZ. V súčasnosti prebieha hodnotenie tejto smernice, pričom úzka koordinácia medzi obidvoma legislatívnymi aktmi by mohla priniesť mnohé pozitívne synergie. V smernici o OEEZ by sa napríklad mohlo dodatočne stimulovať postupné vyraďovanie nebezpečných látok prijatím rozšírených zodpovedností výrobcu a v smernici ONL by sa naopak mohli dočasne povoliť náhradné diely na podporu opätovného používania a opraviteľnosti určitých zariadení. Smernicou ONL by sa okrem toho mohlo prispieť k prevencii kontaminácie tokov materiálov obsahujúcich kritické suroviny, a to prostredníctvom aktualizácie jej ustanovení týkajúcich sa technického a vedeckého pokroku alebo umožnenia obehu nebezpečných látok v uzatvorenom systéme použitím časovo ohraničených výnimiek.
V záujme stanovenia smerovania a aby sa umožnil dostatočný prípravný čas na akýkoľvek vývoj v budúcnosti, by sa pri možnej budúcej revízii smernice mala zohľadniť dlhodobá perspektíva tohto právneho predpisu a jeho postavenie v rámci právnych predpisov o odpade, výrobkoch, životnom prostredí a chemikáliách.
