EURÓPSKA KOMISIA

V Bruseli2. 6. 2021

COM(2021) 511 final

Odporúčanie

ODPORÚČANIE RADY,

ktorým sa predkladá stanovisko Rady ku konvergenčnému programu Chorvátska na rok 2021

{SWD(2021) 501 final}

Odporúčanie

ODPORÚČANIE RADY,

ktorým sa predkladá stanovisko Rady ku konvergenčnému programu Chorvátska na rok 2021

RADA EURÓPSKEJ ÚNIE,

so zreteľom na Zmluvu o fungovaní Európskej únie,

so zreteľom na nariadenie Rady (ES) č. 1466/97 zo 7. júla 1997 o posilnení dohľadu nad stavmi rozpočtov a o dohľade nad hospodárskymi politikami a ich koordinácii 1 , a najmä na jeho článok 9 ods. 2,

so zreteľom na odporúčanie Európskej komisie,

so zreteľom na uznesenia Európskeho parlamentu,

po porade s Hospodárskym a finančným výborom,

keďže:

(1)Komisia 20. marca 2020 prijala oznámenie o aktivácii všeobecnej únikovej doložky 2 Paktu stability a rastu 3 . Komisia vo svojom oznámení vyjadrila názor, že vzhľadom na očakávaný prudký hospodársky pokles v dôsledku pandémie COVID-19 boli splnené podmienky na aktiváciu všeobecnej únikovej doložky. Ministri financií členských štátov 23. marca 2020 vyjadrili súhlas s posúdením Komisie. Všeobecná úniková doložka poskytla členským štátom rozpočtovú flexibilitu na riešenie krízy. Uľahčila koordináciu rozpočtových politík v časoch prudkého hospodárskeho poklesu. Jej aktivácia umožňuje dočasný odklon od postupu úprav smerom k dosiahnutiu strednodobých rozpočtových cieľov jednotlivých členských štátov za predpokladu, že to neohrozí fiškálnu udržateľnosť v strednodobom horizonte. Komisia 17. septembra 2020 vo svojej ročnej stratégii udržateľného rastu oznámila, že všeobecná úniková doložka zostane aktívna aj v roku 2021 4 .

(2)Rada 20. júla 2020 odporučila Chorvátsku 5 , aby v súlade so všeobecnou únikovou doložkou prijalo všetky potrebné opatrenia na účinné riešenie pandémie, posilnenie hospodárstva a podporu následnej obnovy. Zároveň Chorvátsku odporučila, aby – ak to hospodárske podmienky umožňujú – uskutočňovalo fiškálne politiky zamerané na dosiahnutie obozretných strednodobých fiškálnych pozícií a zabezpečenie udržateľnosti dlhovej služby pri súčasnom zvyšovaní miery investícií.

(3)Nástrojom NextGenerationEU vrátane Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti sa zabezpečí udržateľná, inkluzívna a spravodlivá obnova. Nariadenie (EÚ) 2021/241, ktorým sa zriaďuje Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti 6 , nadobudlo účinnosť 19. februára 2021. Tento mechanizmus bude poskytovať finančnú podporu na vykonávanie reforiem a investícií, pričom so sebou prinesie fiškálny impulz financovaný EÚ. Prispeje k hospodárskej obnove, vykonávaniu udržateľných reforiem a investícií podporujúcich rast, najmä na podporu zelenej a digitálnej transformácie, a posilní odolnosť hospodárstiev a ich potenciálny rast. Okrem toho prispeje aj k zlepšeniu stavu verejných financií v krátkodobom horizonte a k posilneniu udržateľných verejných financií, rastu a vytváraniu pracovných miest v strednodobom a dlhodobom horizonte.

(4)Komisia 3. marca 2021 prijala oznámenie, v ktorom poskytla ďalšie usmernenia v príslušnej oblasti politiky na uľahčenie koordinácie fiškálnych politík a prípravy programov stability a konvergenčných programov členských štátov 7 . Celkové zámery fiškálnej politiky by vzhľadom na štátne rozpočty a Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti mali v rokoch 2021 a 2022 zostať podporné. Vzhľadom na očakávanú postupnú normalizáciu hospodárskej činnosti v druhej polovici roku 2021 by sa zároveň mali fiškálne politiky členských štátov v roku 2022 viac diferencovať. Fiškálne politiky členských štátov by mali zohľadňovať stav obnovy, fiškálnu udržateľnosť a potrebu znižovať hospodárske, sociálne a územné rozdiely. Keďže v EÚ treba podporovať udržateľnú obnovu, členské štáty, ktoré z hľadiska udržateľnosti čelia menšiemu riziku, by mali svoje rozpočty v roku 2022 orientovať na zachovanie podpornej fiškálnej politiky a zohľadniť v nich vplyv Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti. Členské štáty s vysokou úrovňou zadlženia by mali uskutočňovať obozretné fiškálne politiky a zároveň zachovať investície financované z vnútroštátnych zdrojov a využívať granty v rámci Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti na financovanie dodatočných kvalitných investičných projektov a štrukturálnych reforiem. V období po roku 2022 by fiškálne politiky mali naďalej zohľadňovať silu obnovy, stupeň hospodárskej neistoty a aspekty fiškálnej udržateľnosti. Preorientovanie fiškálnych politík na dosahovanie obozretných strednodobých fiškálnych pozícií, a to aj postupným ukončením podporných opatrení vo vhodnom čase, prispeje k zabezpečeniu fiškálnej udržateľnosti v strednodobom horizonte.

(5)V oznámení z 3. marca 2021 bol uvedený aj názor Komisie, že rozhodnutie o deaktivácii alebo pokračovaní v uplatňovaní všeobecnej únikovej doložky by sa malo prijať po celkovom posúdení stavu hospodárstva, pričom kľúčovým kvantitatívnym kritériom by mala byť úroveň hospodárskej činnosti v EÚ alebo eurozóne v porovnaní s predkrízovými úrovňami (z konca roku 2019). Na základe prognózy Komisie z jari 2021 Komisia 2. júna usúdila, že podmienky na pokračovanie v uplatňovaní všeobecnej únikovej doložky v roku 2022 a jej deaktiváciu v roku 2023 boli splnené. Situácia v jednotlivých krajinách sa bude zohľadňovať aj po deaktivácii všeobecnej únikovej doložky 8 .

(6)Chorvátsko predložilo 29. apríla 2021 svoj konvergenčný program na rok 2021 v súlade s článkom 8 nariadenia (ES) č. 1466/97.

(7)Na základe údajov overených Eurostatom bol v roku 2020 deficit verejných financií Chorvátska na úrovni 7,4 % HDP, zatiaľ čo verejný dlh sa zvýšil na 88,7 % HDP. Ročná zmena primárneho rozpočtového salda dosiahla –8,1 % HDP, a to vrátane diskrečných rozpočtových opatrení vo výške 3,8 % HDP na podporu hospodárstva a vrátane fungovania automatických stabilizátorov. Chorvátsko takisto poskytlo spoločnostiam a domácnostiam podporu likvidity (napríklad záruky a odklady platenia daní, čo nemá priamy a okamžitý vplyv na rozpočet) v odhadovanom objeme 4,6 % HDP.

Komisia 2. júna 2021 vydala správu podľa článku 126 ods. 3 ZFEÚ. Táto správa sa zaoberá rozpočtovou situáciou Chorvátska, keďže jeho deficit verejných financií v roku 2020 presiahol referenčnú hodnotu 3 % HDP stanovenú v zmluve, pričom jeho verejný dlh presiahol referenčnú hodnotu 60 % HDP stanovenú v zmluve a neznižoval sa uspokojivým tempom. V správe sa konštatovalo, že nebolo dodržané kritérium deficitu ani dlhové kritérium.

(8)Makroekonomický scenár, z ktorého vychádzajú rozpočtové prognózy konvergenčného programu, je v roku 2021 realistický a v roku 2022 priaznivý. Predovšetkým sa v ňom predpokladá o niečo silnejší rast v roku 2021 než v jarnej prognóze Komisie (5,2 % v porovnaní s 5 %), a najmä v roku 2022 (6,6 % v porovnaní so 6,1 %). Je to najmä v dôsledku pozitívnejších projekcií spotreby domácností a investícií, zatiaľ čo prognóza Komisie je mierne optimistickejšia, pokiaľ ide o príspevok vývozu.

(9)Vláda vo svojom konvergenčnom programe na rok 2021 plánuje zníženie deficitu verejných financií zo 7,4 % HDP v roku 2020 na 3,8 % HDP v roku 2021, pričom miera zadlženosti by sa mala v roku 2021 znížiť na 86,6 % HDP. Zmena primárneho rozpočtového salda v roku 2021 v porovnaní s úrovňou pred krízou (2019) má podľa programu dosiahnuť -4,6 % HDP, pod čo sa podpísali diskrečné rozpočtové opatrenia na podporu hospodárstva a fungovanie automatických stabilizátorov. V porovnaní s prognózou Komisie z jari 2021 sa nepredpokladá, že deficit sa v roku 2021 tak výrazne zníži (4,6 % HDP). Rozdiely sú najzreteľnejšie na strane príjmov, v prípade ktorých sa v konvergenčnom programe plánuje oživenie výrazne nad mieru rastu nominálneho HDP. Medzitým sa očakáva, že vplyv, aj keď výnimočný, na výdavky bude mať rekonštrukcia po zemetraseniach v Záhrebe a Petrinji v roku 2020.

(10)Chorvátsko prijalo v reakcii na pandémiu COVID-19 a súvisiaci hospodársky pokles rozpočtové opatrenia na posilnenie kapacity svojho systému zdravotnej starostlivosti, zamedzenie šírenia pandémie a poskytnutie pomoci tým osobám a odvetviam, ktoré boli obzvlášť zasiahnuté. Táto rázna reakcia v príslušnej oblasti politiky zmiernila pokles HDP, čo zase pribrzdilo nárast deficitu verejných financií a verejného dlhu. Fiškálne opatrenia by mali maximalizovať podporu obnovy bez toho, aby obmedzovali budúce fiškálne trajektórie. Opatrenia by preto nemali trvalo zaťažiť verejné financie. Ak členské štáty zavedú trvalé opatrenia, mali by ich riadne financovať, aby bola v strednodobom horizonte zabezpečená rozpočtová neutralita. Opatrenia, ktoré Chorvátsko prijalo v rokoch 2020 a 2021, sú v súlade s odporúčaním Rady z 20. júla 2020. Diskrečné opatrenia, ktoré vláda prijala v rokoch 2020 a 2021, sú prevažne dočasné alebo vyvážené kompenzačnými opatreniami. V roku 2023, mimo časového rámca prognózy Komisie, sa zostávajúci vplyv uvedených opatrení, ktoré nie sú dočasné, predbežne odhaduje približne na 0,3 % HDP, čo zahŕňa predovšetkým zníženia dane z príjmu.

(11)V konvergenčnom programe na rok 2021 sa predpokladajú investície a reformy financované z grantov v rámci Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti vo výške 0,4 % HDP v roku 2021, 1,9 % HDP v roku 2022, 2,4 % HDP v roku 2023, 2,3 % HDP v roku 2024, 1,7 % HDP v roku 2025 a 1 % HDP v roku 2026. V rámci jarnej prognózy Komisie sú tieto granty zahrnuté do rozpočtových projekcií v približne podobnej miere v rokoch 2021 a 2022.

(12)Stanovené ukazovatele fiškálnej úpravy uvedené v nariadení (ES) č. 1466/97 treba zvážiť v kontexte súčasných okolností. Po prvé, s odhadmi produkčnej medzery sa spája značná neistota. Po druhé, je potrebné, aby fiškálna politika bola pripravená rýchlo sa prispôsobiť vývoju pandémie a aby sa po zmiernení zdravotných rizík presunula od núdzovej pomoci k cielenejším opatreniam. Po tretie, súčasný kontext sa vyznačuje významnou reakciou v príslušnej oblasti politiky s cieľom podporiť hospodársku činnosť. Vzhľadom na značné transfery z rozpočtu EÚ (napríklad z Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti) nezachytávajú stanovené ukazovatele celý impulz, ktorý hospodárstvu poskytujú fiškálne politiky. Štrukturálne saldo sa preto za súčasných okolností nejaví ako primeraný ukazovateľ. Referenčnú hodnotu pre výdavky zase treba prispôsobiť 9 a doplniť o dodatočné informácie, aby bolo možné v plnej miere posúdiť orientáciu fiškálnej politiky.

Po prvé, podobne ako pri posudzovaní návrhov rozpočtových plánov na rok 2021 boli z celkových výdavkov vylúčené dočasné núdzové opatrenia. Tieto dočasné núdzové opatrenia súvisiace s krízou slúžia na podporu systémov zdravotnej starostlivosti a odškodnenie pracovníkov a podnikov za straty príjmov v dôsledku obmedzení pohybu a narušení dodávateľského reťazca; ich zrušenie zo strany verejných orgánov je podmienené návratom situácie v oblasti verejného zdravia a hospodárskej situácie do normálneho stavu.

Po druhé, na posúdenie celkových zámerov fiškálnej politiky v súčasnej situácii by sa do príslušných celkových výdavkov mali zahrnúť značné transfery z rozpočtu EÚ (napríklad z Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti).

Zámery fiškálnej politiky sa preto následne merajú na základe zmeny primárnych výdavkov (bez diskrečných príjmových opatrení a bez dočasných núdzových opatrení súvisiacich s krízou) vrátane výdavkov financovaných z grantov v rámci Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti a iných fondov EÚ.

Nad rámec celkových zámerov fiškálnej politiky sa analýza zameriava aj na posúdenie toho, či je vnútroštátna fiškálna politika obozretná a či jej zloženie prispieva k udržateľnej obnove v súlade so zelenou a digitálnou transformáciou. Preto sa osobitná pozornosť venuje vývoju primárnych bežných výdavkov a investícií financovaných z vnútroštátnych zdrojov.

(13)V konvergenčnom programe na rok 2021 sa predpokladá, že deficit verejných financií Chorvátska v roku 2022 klesne na 2,6 % HDP, a to najmä v dôsledku silného rastu príjmov a ukončenia dočasných podporných opatrení prijatých v rokoch 2020 a 2021. Predpokladá sa, že miera zadlženosti verejnej správy v roku 2022 klesne na úroveň 82,5 % HDP. V prognóze Komisie z jari 2021 sa predpokladá vyšší deficit na úrovni 3,2 % HDP a vyššia miera zadlženosti na úrovni 82,9 % HDP v roku 2022, pričom rozdiel vyplýva najmä z bázického efektu z roku 2021.

Na základe prognózy Komisie sa celkové zámery fiškálnej politiky, ako sú vymedzené vyššie, odhadujú na –2,4 % HDP 10 – a to vrátane vplyvu investícií financovaných zo štátneho rozpočtu aj z rozpočtu EÚ, najmä z Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti, na celkový dopyt v roku 2022. Kladný príspevok výdavkov financovaných z grantov v rámci Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti a iných fondov EÚ sa má zvýšiť o 1,5 percentuálneho bodu HDP. Predpokladá sa, že investície financované z vnútroštátnych zdrojov budú predstavovať expanzívny príspevok vo výške 0,1 percentuálneho bodu HDP 11 . Predpokladá sa, že primárne bežné výdavky financované z vnútroštátnych zdrojov (bez diskrečných príjmových opatrení) budú predstavovať expanzívny príspevok vo výške 0,8 percentuálneho bodu HDP.

(14)Zdá sa, že mimoriadne dôležitá je kvalita rozpočtových opatrení členských štátov. Fiškálne štrukturálne reformy zamerané na zlepšenie zloženia štátnych rozpočtov môžu podporiť potenciálny rast, vytvoriť veľmi potrebný fiškálny priestor a pomôcť zabezpečiť fiškálnu udržateľnosť v dlhodobom horizonte, a to aj vzhľadom na zmenu klímy a zdravotné výzvy. Na strane príjmov zvýšila kríza spôsobená pandémiou COVID-19 význam reforiem zameraných na efektívnejšie a spravodlivejšie systémy verejných príjmov. Na strane výdavkov ešte viac podčiarkla zásadný význam toho, aby sa zvýšila úroveň a kvalita udržateľných investícií podporujúcich rast, ktoré prispievajú k plneniu cieľov zvýšenia rastového potenciálu, hospodárskej a sociálnej odolnosti a dvojakej, zelenej a digitálnej transformácie. Plány obnovy a odolnosti umožnia zlepšiť zloženie štátnych rozpočtov.

(15)Podľa strednodobých rozpočtových plánov programu sa predpokladá, že deficit verejných financií sa zníži z 1,9 % HDP v roku 2023 na 1,5 % HDP v roku 2024.

Na základe programu sa celkové zámery fiškálnej politiky – vrátane vplyvu investícií financovaných zo štátneho rozpočtu aj z rozpočtu EÚ, najmä z Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti, na celkový dopyt – v rokoch 2023 a 2024 odhadujú v priemere na -0,1 % HDP. Výdavky financované z grantov v rámci Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti a iných fondov EÚ majú predstavovať reštriktívny príspevok vo výške 0,6 percentuálneho bodu HDP. Predpokladá sa, že investície financované z vnútroštátnych zdrojov budú predstavovať reštriktívny príspevok vo výške 0,1 percentuálneho bodu HDP 12 . Predpokladá sa, že primárne bežné výdavky financované z vnútroštátnych zdrojov (bez diskrečných príjmových opatrení) budú predstavovať expanzívny príspevok vo výške 0,6 percentuálneho bodu HDP.

Desaťročný priemerný nominálny potenciálny rast sa v súčasnosti odhaduje na 3,25 % 13 . Tento odhad však nepočíta s vplyvom reforiem, ktoré sú súčasťou plánu obnovy a odolnosti a môžu posilniť potenciálny rast Chorvátska.

(16)Predpokladá sa, že miera zadlženosti verejnej správy klesne zo 79,5 % HDP v roku 2023 na 76,8 % HDP v roku 2024. Možno konštatovať, že Chorvátsko čelí v strednodobom horizonte stredným rizikám v oblasti fiškálnej udržateľnosti, ako vyplynulo z najnovšej analýzy udržateľnosti dlhovej služby 14 .

(17)Vzhľadom na súčasný stále mimoriadne vysoký stupeň neistoty by usmernenie v oblasti fiškálnej politiky malo zostať prevažne kvalitatívne. Presnejšie kvantifikované usmernenie na ďalšie roky by sa malo poskytnúť v roku 2022, ak sa dovtedy stupeň neistoty uspokojivo zníži.

Rada posúdila konvergenčný program na rok 2021 a následné opatrenia prijaté Chorvátskom v nadväznosti na odporúčanie Rady z 20. júla 2020.

TÝMTO ODPORÚČA CHORVÁTSKU:

1.V roku 2022 zachovať podporné zámery fiškálnej politiky vrátane impulzu poskytnutého Mechanizmom na podporu obnovy a odolnosti a zachovať investície financované z vnútroštátnych zdrojov. Udržiavať rast bežných výdavkov financovaných z vnútroštátnych zdrojov pod kontrolou.

2.Keď to hospodárske podmienky umožnia, uskutočňovať fiškálnu politiku zameranú na dosiahnutie obozretných strednodobých fiškálnych pozícií a na zabezpečenie fiškálnej udržateľnosti v strednodobom horizonte. Zároveň zvýšiť investície s cieľom posilniť rastový potenciál.

3.V záujme zabezpečenia udržateľnej a inkluzívnej obnovy venovať osobitnú pozornosť zloženiu verejných financií na strane príjmov aj na strane výdavkov rozpočtu, ako aj kvalite rozpočtových opatrení. Uprednostňovať udržateľné investície podporujúce rast, najmä s cieľom podporiť zelenú a digitálnu transformáciu. Uprednostňovať fiškálne štrukturálne reformy, ktoré pomôžu zabezpečiť financovanie priorít verejnej politiky a prispejú k dlhodobej udržateľnosti verejných financií, a to aj posilnením rozsahu pokrytia, primeranosti a udržateľnosti systémov zdravotnej starostlivosti a sociálnej ochrany pre všetkých.

V Bruseli

(1)    Ú. v. ES L 209, 2.8.1997, s. 1.

(2)    Doložka v zmysle článku 5 ods. 1, článku 6 ods. 3, článku 9 ods. 1 a článku 10 ods. 3 nariadenia (ES) č. 1466/97, ako aj článku 3 ods. 5 a článku 5 ods. 2 nariadenia (ES) č. 1467/97 uľahčuje koordináciu rozpočtových politík v časoch prudkého hospodárskeho poklesu.

(3)    Oznámenie Komisie Rade o aktivácii všeobecnej únikovej doložky Paktu stability a rastu, Brusel, 20. 3. 2020, COM(2020) 123 final.

(4)    Oznámenie Komisie – Ročná stratégia udržateľného rastu na rok 2021, Brusel, 17. 9. 2020, COM(2020) 575 final.

(5)    Odporúčanie Rady z 20. júla 2020, ktoré sa týka národného programu reforiem Chorvátska a ktorým sa predkladá stanovisko Rady ku konvergenčnému programu Chorvátska na rok 2020 (Ú. v. EÚ C 282, 26.8.2020, s. 68).

(6)     Ú. v. EÚ L 57, 18.2.2021, s. 17 .

(7)    Oznámenie Komisie Rade – Rok od vypuknutia pandémie COVID-19: reakcia fiškálnej politiky, Brusel, 3. 3. 2021, COM(2021) 105 final.

(8)    Oznámenie Komisie o koordinácii hospodárskych politík v roku 2021: prekonanie pandémie COVID-19, podpora obnovy a modernizácia nášho hospodárstva, Brusel, 2. 6. 2021, COM(2021) 500 final.

(9)    Najmä vzhľadom na to, že investície, ktoré sa používajú pri referenčnej hodnote pre výdavky, sú rozložené na štvorročné obdobie, nie je možné riadne posúdiť fiškálnu podporu na obnovu, ktorú poskytujú investície financované z vnútroštátnych zdrojov.

(10)    Záporné znamienko ukazovateľa znamená, že rast primárnych výdavkov prevyšuje strednodobý hospodársky rast, čo poukazuje na expanzívnu fiškálnu politiku.

(11)    Ostatné kapitálové výdavky financované z vnútroštátnych zdrojov majú predstavovať neutrálny príspevok.

(12)    Predpokladá sa, že ostatné kapitálové výdavky financované z vnútroštátnych zdrojov budú predstavovať expanzívny príspevok vo výške 0,2 percentuálneho bodu HDP.

(13)    Na základe odhadov Komisie, ktoré vychádzajú zo spoločne dohodnutej metodiky.

(14)     Pozri pracovný dokument útvarov Komisie – štatistickú prílohu, v ktorej sú uvedené východiskové údaje relevantné pre posúdenie programov stability a konvergenčných programov na rok 2021 .