1.1.

ECB víta iniciatívu Európskej komisie vytvoriť harmonizovaný rámec na úrovni Európskej únie pre kryptoaktíva a súvisiace činnosti a služby, ktorý je súčasťou balíka digitálnych financií (2), ktorý Komisia prijala 24. septembra 2020. ECB tiež víta cieľ navrhovaného nariadenia, ktorým je riešiť rôzne úrovne rizika, ktoré predstavuje každý typ kryptoaktív, súčasne s potrebou podporovať inovácie. ECB sa okrem toho domnieva, že harmonizovaný rámec Únie má zásadný význam pre zabránenie fragmentácii v rámci jednotného trhu. Niektoré aspekty navrhovaného nariadenia, ktoré sa týkajú zodpovedností ECB, Eurosystému a Európskeho systému centrálnych bánk (ESCB), pokiaľ ide o vykonávanie menovej politiky, plynulé fungovanie platobných systémov, obozretný dohľad nad úverovými inštitúciami a finančnú stabilitu tam, si však vyžadujú ďalšie úpravy.

1.2.

Podľa navrhovaného nariadenia majú kryptoaktíva, najmä ich dve podkategórie - tokeny kryté aktívami a tokeny elektronických peňazí, jasný rozmer peňažných substitútov, a to vzhľadom na tri funkcie peňazí ako prostriedku výmeny, uchovávateľa hodnoty a zúčtovacej jednotky. Vymedzenie pojmu „token krytý aktívami“ odkazuje na funkciu uchovávateľa hodnoty („...účelom je zachovávať stabilnú hodnotu...“) (3), zatiaľ čo vymedzenie pojmu „token elektronických peňazí“ odkazuje tak na funkciu prostriedku výmeny, ako aj uchovávateľa hodnoty („... ktoré sa má používať hlavne ako prostriedok výmeny a ktorého účelom je zachovávať stabilnú hodnotu...“) (4). V navrhovanom nariadení sa pri tokenoch elektronických peňazí zdôrazňuje funkcia prostriedku výmeny, pričom sa konštatuje, že „sa majú používať hlavne ako platobný prostriedok a ktorých účelom je zachovať stabilnú hodnotu naviazaním len na jednu fiat menu“ a že „podobne ako elektronické peniaze sú takéto kryptoaktíva elektronickými náhradami mincí a bankoviek a používajú sa na uskutočňovanie platieb“ (5). Toto chápanie potvrdzuje skutočnosť, že finančné nástroje, ako sú vymedzené v smernici Európskeho parlamentu a Rady 2014/65/EÚ (6) sú vyňaté z rozsahu pôsobnosti navrhovaného nariadenia. Vzhľadom na uvedené skutočnosti má ECB za to, že pojmy tokeny kryté aktívami a tokeny elektronických peňazí sú v navrhovanom nariadení úplne alebo čiastočne vymedzené ako peňažné substitúty.

1.3.

ECB víta, že z rozsahu pôsobnosti navrhovaného nariadenia sú vo všeobecnosti vylúčené ECB a národné centrálne banky členských štátov konajúce ako menové orgány (7), a rovnako sú z rozsahu pôsobnosti vylúčené kryptoaktíva, ktoré môžu prípadne emitovať centrálne banky konajúce ako menové orgány, ako aj služby súvisiace s kryptoaktívami, ktoré môžu prípadne poskytovať takéto centrálne banky (8). ECB poznamenáva, že navrhované nariadenie obsahuje aj odkazy na pojmy „mena Únie“ a „centrálna banka emitujúca menu“ (9), a ak sa vykladá v spojení s ďalšou zložkou balíka digitálnych financií, ktorý tiež obsahuje tieto dva pojmy, t. j. s návrhom nariadenia o pilotnom režime pre trhové infraštruktúry založené na technológii distribuovanej databázy transakcií (10), v legislatívnych návrhoch Únie vzniká jasné rozlíšenie medzi kryptoaktívami a peniazmi centrálnej banky (11). S cieľom vyhnúť sa možným nejasnostiam, pokiaľ ide o právnu povahu a vlastnosti kryptoaktív emitovaných centrálnymi bankami (ak to prichádza do úvahy) na jednej strane a peňazí centrálnej banky na druhej strane, bolo by užitočné, ak by sa v navrhovanom nariadení potvrdilo, že sa nevzťahuje na vydávanie peňazí centrálnych bánk centrálnymi bankami založených na technológii distribuovanej databázy transakcií (distributed ledger technology - DLT) alebo v digitálnej forme ako doplnok k existujúcim formám peňazí centrálnej banky, ktoré môže ECB povoliť v súlade so zmluvou a Štatútom Európskeho systému centrálnych bánk a Európskej centrálnej banky (ďalej len „štatút ESCB“).

1.4.

Napokon, pokiaľ ide o vymedzenie pojmu „kryptoaktívum“ zavedené navrhovaným nariadením, ECB poznamenáva, že toto vymedzenie pojmu je v navrhovanom nariadení široké a všeobecné (12). S cieľom zabrániť rozdielnym výkladom na vnútroštátnej úrovni, pokiaľ ide o to, čo môže predstavovať kryptoaktívum podľa navrhovaného nariadenia a čo nie, pomôcť podporiť poskytovanie služieb kryptoaktív na cezhraničnom základe a vytvoriť skutočne harmonizovaný súbor pravidiel pre kryptoaktíva, by sa mal ďalej spresniť rozsah pôsobnosti navrhovaného nariadenia. Potrebná je najmä väčšia jednoznačnosť, pokiaľ ide o rozlišovanie medzi kryptoaktívami, ktoré možno charakterizovať ako finančné nástroje (ktoré patria do rozsahu pôsobnosti smernice 2014/65/EÚ), a tými, ktoré by spadali do rozsahu pôsobnosti navrhovaného nariadenia.

2.1.1.

Na rozdiel od kryptoaktív, ktoré sa používajú výlučne buď ako platobný prostriedok alebo ako uchovávateľ hodnoty, by mohli byť dôsledky pre transmisiu menovej politiky významné u kryptoaktív, ktoré plnia obe tieto funkcie. V tejto súvislosti ECB berie na vedomie zákaz poskytovania úrokov z kryptoaktív stanovený v navrhovanom nariadení (13) v súlade s právnou úpravou iných nástrojov používaných najmä ako platobný prostriedok, ako napríklad elektronické peniaze. Tento zákaz by mohol spôsobiť, že relatívna atraktivita tokenov elektronických peňazí a tokenov krytých aktívami bude z pohľadu držiteľa závisieť od prostredia úrokových sadzieb. Nemožno úplne vylúčiť, že by to mohlo potenciálne vytvárať prílivy a odlivy kapitálu, keď sa prostredie úrokových sadzieb výrazne zmení, čo by mohlo mať vplyv na finančnú stabilitu a transmisiu menovej politiky.

2.1.2.

Kryptoaktíva so stabilnou nominálnou hodnotou, ktoré slúžia ako platobný prostriedok a uchovávateľ hodnoty, by mohli mať vplyv na stabilitu a náklady na financovania vkladov úverových inštitúcií, čo by mohlo predstavovať problém pre schopnosť úverových inštitúcií plniť ich úlohu hospodárskeho sprostredkovania. Keďže finančný systém v eurozóne je prevažne založený na úverových inštitúciách, náhle zmeny v odolnosti bilancie úverových inštitúcií môžu nepriaznivo ovplyvniť stabilitu úverových inštitúcií a ich úverovú kapacitu, a tým aj transmisiu menovej politiky, hoci zmeny vo finančnom systéme vyplývajúce z inovácií a hospodárskej súťaže nie sú ako také nežiaduce. Ak by sa naplnil scenár, pri ktorom by boli vklady vo významnej miere nahradené kryptoaktívami, môže sa stať, že budú úverové inštitúcie nútené preskúmať alternatívne zdroje financovania, ako je financovanie na peňažnom trhu a financovanie centrálnou bankou, čo by malo dopad na náklady na financovanie bánk, referenčné sadzby peňažného trhu a veľkosť bilancie centrálnych bánk.

2.1.3.

Napokon, ak by sa naplnil scenár, pri ktorom by sa vo veľkej miere používali tokeny kryté aktívami a tokeny elektronických peňazí, mohol by sa zvýšiť dopyt po bezpečných aktívach, čo by mohlo mať vplyv na tvorbu cien aktív, oceňovanie kolaterálu, fungovanie peňažného trhu a vykonávanie menovej politiky. To môže v konečnom dôsledku viesť k nedostatku kolaterálu pre operácie na voľnom trhu. Rozsiahle využívanie tokenov krytých aktívami na platobné účely môže okrem toho spochybniť úlohu platieb v eurách a dokonca ohroziť verejné poskytovanie funkcie peňazí ako zúčtovacej jednotky.

2.1.4.

Okrem uvedených úvah týkajúcich sa menovej politiky by mali mať tokeny kryté aktívami a tokeny elektronických peňazí podľa navrhovaného nariadenia rôzne znaky vrátane, pokiaľ ide o ich hlavnú funkciu, zloženia rezervných aktív a práv držiteľov. V tejto súvislosti existuje riziko, že vzhľadom na ich konkrétne použitie v spojení so systémovým významom, ktorý môžu nadobudnúť, by boli tokeny kryté aktívami a tokeny elektronických peňazí de facto porovnateľné s platobnými nástrojmi bez ohľadu na to, čo je ich hlavnou údajnou funkciou alebo využitím podľa navrhovaného nariadenia. Ak by tomu tak bolo, na tokeny kryté aktívami a tokeny elektronických peňazí by sa mali vzťahovať podobné požiadavky, aby sa zabránilo riziku regulačnej arbitráže medzi príslušnými režimami. Najmä vzhľadom na to, že koncepčné vlastnosti a využitie tokenov krytých aktívami sú vhodné na ich použitie ako platobného prostriedku, bolo by vhodné minimálne požadovať od emitentov, aby udelili práva na vyplatenie držiteľom tokenov krytých aktívami, a to buď voči emitentovi alebo na rezervné aktíva. Okrem toho by sa mohlo uvažovať o vytvorení ad hoc kategórie „platobných tokenov“, v rámci ktorej by sa na tokeny kryté aktívami vzťahoval rovnaký súbor požiadaviek, ako sú požiadavky vzťahujúce sa na emitentov tokenov elektronických peňazí. V prípade významných tokenov krytých aktívami, ktoré sa začnú vo veľkej miere používať na platby v Únii, by okrem toho bolo vhodné, aby sa na emitentov významných tokenov krytých aktívami vzťahovali rovnaké požiadavky na povolenie, aké platia pre emitentov tokenov elektronických peňazí, ak to Európsky orgán pre bankovníctvo (EBA) považuje za vhodné podľa kritérií pre označovanie, ktoré sa majú ďalej stanoviť v regulačných technických predpisoch.

V navrhovanom nariadení sa navyše stanovuje, že príslušný orgán môže zamietnuť žiadosť o povolenie pre emitenta tokenov krytých aktívami okrem iného v prípadoch, keď obchodný model emitenta môže vážne ohroziť finančnú stabilitu, transmisiu menovej politiky alebo menovú suverenitu (14). V tejto súvislosti, ak je mechanizmus krytia aktívami rovnocenný s platobným systémom alebo schémou, posúdenie potenciálneho ohrozenia výkonu menovej politiky a plynulého fungovania platobných systémov by malo patriť do výlučnej právomoci ECB (alebo národnej centrálnej banky, ktorá vydala príslušnú menu Únie). V prípade eura je to preto, že potenciálne ohrozenie môže negatívne ovplyvniť plnenie základných úloh, ktoré má Eurosystém vykonávať podľa zmluvy, najmä vykonávanie menovej politiky Únie a podporu plynulého fungovania platobných systémov. Tieto riziká by v konečnom dôsledku mohli mať vplyv na plnenie hlavného cieľa Eurosystému, ktorým je udržiavať cenovú stabilitu podľa zmluvy. Vzhľadom na kľúčové aspekty, v súvislosti s ktorými sa ECB žiada o posúdenie v priebehu procesu udeľovania povolení pre emitentov tokenov krytých aktívami, by zásah ECB nemal byť obmedzený na vydanie nezáväzného stanoviska v týchto oblastiach výlučnej právomoci ECB. Rovnako, ak môžu mať tokeny kryté aktívami vplyv na vykonávanie menovej politiky alebo plynulé fungovanie platobných systémov v členských štátoch, ktorých menou nie je euro, by centrálne banky týchto členských štátov, ktoré si podľa zmluvy ponechávajú svoje právomoci v oblasti menovej politiky podľa vnútroštátneho práva, mali mať možnosť vydať záväzné stanovisko. Vzhľadom na uvedené skutočnosti ECB navrhuje, aby sa navrhované nariadenie zodpovedajúcim spôsobom zmenilo. ECB sa okrem toho domnieva, že by sa mala tiež zvážiť vhodnosť súčasného legislatívneho rámca podľa smernice Európskeho parlamentu a Rady 2009/110/ES (15). Najmä nástup významných tokenov elektronických peňazí je dôvodom na zapojenie ECB (alebo príslušnej centrálnej banky členského štátu, ktorého menou nie je euro) podobným spôsobom, aký sa presadzuje v súvislosti s udeľovaním povolení pre emitentov tokenov krytých aktívami. Vydávanie tokenov elektronických peňazí, najmä ak sú klasifikované ako významné, si vyžaduje dôkladné posúdenie dôsledkov pre menovú politiku a hladké fungovanie platobných systémov.

Okrem toho predpokladom pre uplatnenie právomoci príslušného orgánu zamietnuť žiadosť o povolenie v prípade, keď obchodný model emitenta tokenov krytých aktívami môže vážne ohroziť finančnú stabilitu, transmisiu menovej politiky alebo menovú suverenitu, je skutočnosť, že príslušný orgán je schopný presne predvídať takéto riziká vo fáze udeľovania povolenia, čo nemusí byť možné, keďže rozsah rizík závisí od rozsahu použitia tokenu. V tejto súvislosti sa nezdá, že by navrhované nariadenie poskytovalo rovnocenný nástroj, ktorý by umožňoval príslušnému orgánu reagovať, ak sa token krytý aktívami stane počas svojej životnosti hrozbou pre finančnú stabilitu, transmisiu menovej politiky alebo menovú suverenitu. ECB preto navrhuje, aby boli príslušné orgány splnomocnené prijímať všetky vhodné opatrenia na zabezpečenie riadneho vykonávania menovej politiky a podpory plynulého fungovania platobných systémov a aby sa od nich vyžadovalo, aby konali v súlade so stanoviskami ECB a príslušných centrálnych bánk k týmto konkrétnym aspektom. Do navrhovaného nariadenia by sa mali zahrnúť dodatočné mechanizmy na motivovanie emitentov, ktoré by obmedzili rozsah emisie vrátane požiadaviek na stresové testovanie s možným navýšením kapitálu (pozri odsek 3.2.3).

2.1.5.

Navrhované nariadenie okrem toho obsahuje niekoľko odkazov na pojem „fiat meny, ktoré sú zákonnými platidlami“. V súlade so zmluvami a menovým právom Únie je euro jednotnou menou eurozóny, t. j. tých členských štátov, ktoré prijali euro ako svoju menu. Pokiaľ ide o členské štáty, ktoré neprijali euro ako svoju menu, zmluvy dôsledne odkazujú na meny týchto členských štátov. Zmluvy nikde neodkazujú na euro alebo meny členských štátov ako na „fiat“ meny. Okrem toho majú eurobankovky a euromince vydané ECB a národnými centrálnymi bankami štatút zákonného platidla. Tieto bankovky a mince sú denominované v eurách a ako také predstavujú nominálne hodnoty jednotnej meny. V tejto súvislosti nie je vhodné uviesť v právnom texte Únie odkaz na „fiat meny, ktoré sú zákonným platidlom“. Navrhované nariadenie by namiesto toho malo odkazovať na „oficiálne meny“, ktorých vyjadrením sú zákonné platidlá (16).

2.1.6.

Navrhované nariadenie okrem toho obsahuje ustanovenia o opatreniach týkajúcich sa úschovy, ktoré majú zaviesť poskytovatelia služieb kryptoaktív (17). Konkrétne sa stanovuje, že prostriedky klientov sa bezodkladne umiestnia do centrálnej banky alebo úverovej inštitúcie. Hoci sú ustanovenia o úschove vítané, prístup úverových inštitúcií k účtom centrálnych bánk v súvislosti s operáciami menovej politiky Eurosystému alebo za účelom vyrovnania transakcií pridruženými systémami v súvislosti s operáciami TARGET2 je založený na kritériách a podmienkach akceptovateľnosti podľa platných usmernení ECB (18). V dôsledku toho musia byť poskytovatelia služieb kryptoaktív buď akceptovateľnými zmluvnými stranami Eurosystému, alebo musia pôsobiť prostredníctvom korešpondenčnej banky s účtom v príslušnej centrálnej banke Eurosystému. Podobné opatrenia sa môžu uplatňovať aj v iných centrálnych bankách ESCB. Vzhľadom na uvedené by sa v navrhovanom nariadení malo odkazovať na opatrenia týkajúce sa úschovy v centrálnej banke, pričom sa uvedie, že tieto opatrenia sa zavedú len vtedy, ak sú splnené príslušné kritériá oprávnenosti a podmienky na otvorenie účtu.

2.2.1.

Zmluva a štatút ESCB stanovujú, že Eurosystém vykonáva dohľad nad zúčtovacími a platobnými systémami ako súčasť svojho mandátu, čo úzko súvisí s jeho základnými úlohami v oblasti menovej politiky. Podľa článku 127 ods. 2 štvrtej zarážky zmluvy a článku 3.1 štatútu ESCB je jednou zo základných úloh, ktorá sa má uskutočňovať prostredníctvom ESCB „podporovať plynulé fungovanie platobných systémov“. Pri plnení tejto základnej úlohy „ECB a národné centrálne banky môžu poskytnúť zariadenia a ECB môže vydávať nariadenia na zabezpečenie účinnosti a spoľahlivosti zúčtovacích a platobných systémov v rámci Únie a voči iným krajinám“ (19). ECB v súlade so svojou úlohou v oblasti dohľadu prijala nariadenie Európskej centrálnej banky (EÚ) č. 795/2014 (ECB/2014/28) (ďalej len „nariadenie o SDPS“) (20). Nariadením o SDPS sa vykonávajú zásady pre infraštruktúry finančného trhu, ktoré vydali Výbor pre platobné a zúčtovacie systémy (Committee on Payment and Settlement Systems - CPSS) a Medzinárodná organizácia komisií pre cenné papiere (International Organisation of Securities Commissions - IOSCO) (21) (ďalej len „zásady CPSS-IOSCO“), ktoré sú právne záväzné a vzťahujú sa na platobné systémy pre veľké hodnoty a na retailové platobné systémy systémového významu, ktoré prevádzkuje buď centrálna banka Eurosystému alebo súkromný subjekt. Rámec politiky Eurosystému v oblasti dohľadu (22) identifikuje platobné nástroje ako „integrálnu súčasť platobných systémov“, a preto ich zaraďuje do rozsahu svojej pôsobnosti v oblasti dohľadu. Rámec dohľadu nad platobnými nástrojmi sa v súčasnosti preskúmava (23). V tomto rámci sa platobný nástroj (napr. karta, úhrada, inkaso, prevod elektronických peňazí a digitálny platobný token (24)) vymedzuje ako personalizované zariadenie (alebo súbor zariadení) a/alebo súbor postupov dohodnutých medzi používateľom platobných služieb a poskytovateľom platobných služieb, ktoré sa používajú na iniciovanie prevodu hodnoty (25). K dnešnému dňu je úloha hlavného orgánu dohľadu pridelená Eurosystému prostredníctvom odkazu na národné ukotvenie platobnej schémy a právnu inkorporáciu jej riadiaceho orgánu. V prípade celoeurópskych schém úhrad a schém inkás v rámci jednotnej oblasti platieb v eurách, ako aj niektorých medzinárodných kartových schém má ECB hlavnú úlohu v oblasti dohľadu. Na poskytovateľov platobných služieb vrátane úverových inštitúcií, platobných inštitúcií a inštitúcií elektronického peňažníctva sa takisto vzťahuje smernica o platobných službách. Rámce Eurosystému v oblasti dohľadu dopĺňajú mikroprudenciálny dohľad nad poskytovateľmi platobných služieb vrátane úverových inštitúcií, platobných inštitúcií a inštitúcií elektronického peňažníctva o aspekty, ktoré sú relevantné z hľadiska platobného systému, platobnej schémy alebo platobných mechanizmov.

2.2.2.

Vzhľadom na uvedené skutočnosti sa funkcia mechanizmov tokenov krytých aktívami a tokenov elektronických peňazí, ktoré slúžia na vykonávanie prevodných príkazov, môže považovať za rovnocennú funkcii „platobného systému“ na účely dohľadu uskutočňovaného Eurosystémom. Mechanizmy tokenov krytých aktívami a tokenov elektronických peňazí sa môžu kvalifikovať ako rovnocenné s mechanizmami „platobného systému“, ak majú všetky typické prvky platobného systému: a) formálne usporiadanie; b) najmenej traja priami účastníci (nepočítajú sa prípadné zúčtovacie banky, centrálne protistrany, klíringové ústavy alebo nepriami účastníci); c) procesy a postupy podľa systémových pravidiel, ktoré sú spoločné pre všetky kategórie účastníkov; d) vykonávanie prevodných príkazov sa uskutočňuje v rámci systému a zahŕňa začatie vyrovnania a/alebo plnenie záväzku (napr. vzájomné započítanie) a vykonávanie prevodných príkazov má preto právny účinok na záväzky účastníkov a e) prevodné príkazy sa vykonávajú medzi účastníkmi. Konkrétne sa v nariadení o SDPS vymedzuje platobný systém ako „formálne usporiadanie medzi tromi alebo viacerými účastníkmi [...] so spoločnými pravidlami a štandardizovanými postupmi na vykonávanie prevodných príkazov medzi účastníkmi“ (26). V rámci tohto vymedzenia sú prevodné príkazy vymedzené v širokom zmysle, ktorý umožňuje zahrnúť „akýkoľvek pokyn, ktorý vedie k prevzatiu alebo plneniu platobnej povinnosti“ podľa smernice Európskeho parlamentu a Rady 98/26/ES (27) a účastníci sú vymedzení v širokom zmysle, ktorý umožňuje zahrnúť akýkoľvek „subjekt, ktorý je označený a uznaný platobným systémom, a ktorý je buď priamo alebo nepriamo oprávnený posielať tomuto systému prevodné príkazy a je schopný od neho prevodné príkazy prijímať“ (28). V rozsahu, v akom sa mechanizmy týkajúce sa tokenov krytých aktívami a tokenov elektronických peňazí kvalifikujú ako „platobné systémy“, by sa na ne vzťahoval rámec Eurosystému pre dohľad nad platobnými systémami založený na zásadách CPSS-IOSCO.

2.2.3.

Podobne by sa funkcia mechanizmov tokenov krytých aktívami a tokenov elektronických peňazí, ktorými sa stanovujú štandardizované a spoločné pravidlá vykonávania platobných transakcií medzi koncovými používateľmi, mohla považovať za „platobnú schému“. Z hľadiska dohľadu, ak tokeny kryté aktívami a tokeny elektronických peňazí zahŕňajú vo svojich rezervných aktívach euro alebo sú denominované v eurách, môže sa na poskytovateľa služieb kryptoaktív, ktorý je zodpovedný za celkové fungovanie platobnej schémy, vzťahovať revidovaný a konsolidovaný rámec Eurosystému pre dohľad nad platobnými nástrojmi a schémami. Tento rámec by sa vzťahoval na všetky elektronické platobné nástroje, ktoré koncovým používateľom umožňujú posielať a prijímať hodnotu, a teda by sa uplatňoval bez ohľadu na kvalifikáciu aktíva ako finančných prostriedkov podľa smernice o platobných službách (29).

2.2.4.

Úloha ESCB v oblasti dohľadu by mala zásadný význam aj v súvislosti s mechanizmami významných tokenov krytých aktívami a tokenov elektronických peňazí vzhľadom na ich potenciálne poškodzujúce účinky na schopnosť emisnej centrálnej banky plniť svoje ciele menovej politiky, ako už bolo uvedené. Z uvedených dôvodov by sa právomoci ESCB podľa zmluvy a právomoci Eurosystému podľa nariadenia o SDPS mali jasne vymedziť v odôvodneniach a v hlavnej časti navrhovaného nariadenia. Okrem toho by sa ECB a prípadne príslušné národné centrálne banky, ktorých menou nie je euro, mali zúčastňovať na procese klasifikácie významných tokenov krytých aktívami a tokenov elektronických peňazí a s ECB by sa mali konzultovať delegované akty, v ktorých by sa podrobnejšie uvádzali kritériá, ktoré sa majú použiť na účely klasifikácie. Navrhované nariadenie by tiež malo výraznejšie odkazovať na potenciálnu interakciu so smernicou o platobných službách, ktorá sa v súčasnom znení javí byť pomerne obmedzená (30). Príkladom potenciálnej interakcie medzi navrhovaným nariadením a smernicou o platobných službách by mohla byť situácia, keď poskytovateľ služieb uzatvára s príjemcom platby zmluvy o akceptovaní kryptoaktív iných ako tokenov elektronických peňazí. V takom prípade by bolo potrebné objasniť, či by takíto poskytovatelia museli spĺňať rovnaké požiadavky na ochranu spotrebiteľa, bezpečnosť a prevádzkovú odolnosť ako regulovaní poskytovatelia platobných služieb. V konečnom dôsledku by bolo potrebné objasniť, či takéto činnosti môžu byť rovnocenné s „prijímaním platobných transakcií“, ako je to vymedzené v smernici o platobných službách (31).

3.1.1.

Mechanizmus dohľadu pre emitentov významných tokenov elektronických peňazí

3.1.2.

Navrhovaným nariadením sa zavádza mechanizmus dvojitého dohľadu pre emitentov významných tokenov elektronických peňazí, na ktorých spoločne dohliada zodpovedný príslušný vnútroštátny orgán a EBA. Podľa tejto dohody by bol EBA výlučne zodpovedný za zabezpečenie dodržiavania osobitných požiadaviek (32) významnými emitentmi tokenov elektronických peňazí, zatiaľ čo dotknutý príslušný vnútroštátny orgán by dohliadal na dodržiavanie všetkých ostatných požiadaviek stanovených v navrhovanom nariadení.

3.1.3.

Dvojitý dohľad sa vyznačuje značnými nedostatkami a dohľad nad významnými tokenmi elektronických peňazí a tokenmi krytými aktívami by sa lepšie uskutočňoval na európskej úrovni. Nezdá sa, že by existoval akýkoľvek ekonomický dôvod na odôvodnenie rozdielnych mechanizmov dohľadu medzi významnými tokenmi krytými aktívami (na ktoré sa vzťahuje harmonizovaný dohľad EBA) a významnými tokenmi elektronických peňazí (na ktoré sa vzťahuje dvojitý dohľad EBA spolu s príslušným vnútroštátnym orgánom). Dvojitý dohľad môže zahmlievať otázku zodpovednosti a skomplikovať mechanizmy dohľadu. Môže to tiež viesť k duplicitným alebo dokonca protichodným úlohám v oblasti dohľadu, napríklad ak príslušné vnútroštátne orgány vykonávajú dohľad nad emitentmi významných tokenov krytých aktívami alebo tokenov elektronických peňazí, ktorí poskytujú iné služby kryptoaktív. ECB sa domnieva, že dohľad nad významnými tokenmi krytými aktívami a tokenmi elektronických peňazí by sa lepšie uskutočňoval na európskej úrovni, pretože by sa tým zabezpečil komplexný prehľad rizík a koordinácia opatrení v oblasti dohľadu a zároveň by sa zabránilo regulatórnej arbitráži.

3.1.4.

Navrhovaný mechanizmus dvojitého dohľadu by sa vykonával popri existujúcich rámcoch dohľadu. Konkrétne, ak je emitentom významných tokenov elektronických peňazí úverová inštitúcia, dvojitý dohľad by viedol k ďalším komplikáciám vzhľadom na to, že emitentom môže byť významná úverová inštitúcia, nad ktorou vykonáva dohľad ECB na základe nariadenia Rady (EÚ) č. 1024/2013 (33) (ďalej len „nariadenie o JMD“). Vzhľadom na navrhované nariadenie by emitent podliehal trom rôznym orgánom dohľadu: i) dotknutému príslušnému vnútroštátnemu orgánu, ii) EBA a iii) ECB. V tejto súvislosti by sa pri dohľade nad emitentmi a poskytovateľmi služieb tokenov elektronických peňazí mohli využiť skúsenosti a odborné znalosti príslušných vnútroštátnych orgánov v rámci ich členstva v rozhodovacom orgáne EBA a prostredníctvom spoločných dohliadacích tímov v prípade významných úverových inštitúcií, ako aj kolégií orgánov dohľadu, ktoré sa majú zriadiť pre každý významný token elektronických peňazí (34).

3.1.5.

Napokon, ak je emitent významných stablecoinov významnou úverovou inštitúciou, mali by sa spresniť aj zodpovednosti a úlohy EBA a ECB v oblasti dohľadu, aby sa zabránilo možnej duplicite a konfliktom. Konkrétne, povinnosť EBA presadzovať dodržiavanie požiadaviek stanovených v navrhovanom nariadení emitentom by nemala zasahovať do dohľadu nad prudenciálnymi požiadavkami uskutočňovaným ECB v rámci jej úlohy ako orgánu bankového dohľadu.

3.2.1.

Stanovenie prudenciálnych požiadaviek pre emitentov tokenov krytých aktívami a tokenov elektronických peňazí je vítané vzhľadom na to, že z dôvodov už uvedených v tomto stanovisku by tieto tokeny mohli predstavovať riziko pre vykonávanie menovej politiky a plynulé fungovanie platobných systémov. Vítané sú aj navrhované bezpečnostné záruky na ochranu bezpečnosti rezervných aktív tokenov, ak sa emitent rozhodne investovať časť rezervných aktív.

3.2.2.

Prudenciálne požiadavky a požiadavky na likviditu uložené emitentom stablecoinov by mali byť úmerné rizikám, ktoré by tieto tokeny mohli predstavovať pre finančnú stabilitu. Dodatočné požiadavky stanovené v navrhovanom nariadení pre významných emitentov stablecoinov sú preto vítané. Tieto dodatočné požiadavky však nemusia postačovať na riešenie rastúcich rizík, ak sa stablecoiny začnú vo veľkej miere používať ako platobný prostriedok alebo uchovávateľ hodnoty vo viacerých jurisdikciách v celej Únii. Emitenti stablecoinov, ktorí nie sú úverovými inštitúciami, by navyše nemali prístup k funkcii centrálnych bánk ako veriteľa poslednej inštancie. Vzhľadom na uvedené skutočnosti má ECB nasledujúce pripomienky.

3.2.3.

Po prvé umožňuje navrhované nariadenie príslušnému vnútroštátnemu orgánu upraviť, smerom nahor alebo nadol, požiadavku na vlastné zdroje vo výške 2 % priemernej výšky rezervných aktív až do výšky 20 % pre (menej významných) emitentov stablecoinov. V prípade významných emitentov nie je pre orgán dohľadu povolená žiadna úprava z požiadavky na vlastné zdroje vo výške 3 %. Orgánu dohľadu by sa mali udeliť ďalšie právomoci typu právomocí v rámci piliera 2, najmä v súvislosti s významnými emitentmi vzhľadom na vyššie riziká, ktoré predstavujú pre finančnú stabilitu. Konkrétne by sa od významných emitentov stablecoinov malo vyžadovať, aby pravidelne vykonávali stresové testovanie, ktoré zohľadňuje závažné, ale vierohodné finančné (napr. otrasy týkajúce sa úrokových sadzieb) a nefinančné (napr. prevádzkové riziko) stresové scenáre. Ak emitent týchto tokenov ponúka dve alebo viac kategórií tokenov kryptoaktív a/alebo poskytuje služby kryptoaktív, stresové testy by sa mali komplexným a holistickým spôsobom týkať všetkých týchto služieb a činností, aby sa zohľadnila kombinácia všetkých rizík vyplývajúca z ich zložitej štruktúry. Na základe výsledku takýchto stresových testov by orgán dohľadu mal mať právomoc uložiť dodatočné požiadavky na vlastné zdroje nad rámec 3 %, ktoré by mali byť primerané zisteným rizikám. Podobné požiadavky na stresové testovanie a právomoci orgánu dohľadu by sa mohli zaviesť pre menej významných emitentov, čo by orgánom dohľadu umožnilo za určitých okolností pri zohľadnení výhľadu vývoja rizík a výsledkov stresových testov prekročiť 20 % navýšenie požiadavky na vlastné zdroje vo výške 2 %.

3.2.4.

Po druhé môžu byť emitenti tokenov krytých aktívami a tokenov elektronických peňazí rovnako vystavení riziku hromadného odlivu kapitálu s možnými rizikami šírenia škodlivého vplyvu na zvyšok finančného systému a sprievodnými rizikami pre finančnú stabilitu. Preto je dôležité, aby sa na týchto emitentov vzťahovali harmonizované požiadavky týkajúce sa investovania rezervných aktív s cieľom zabezpečiť rovnaké podmienky a dodržiavať zásadu „rovnaké podnikanie, rovnaké riziká, rovnaké pravidlá“ medzi tokenmi krytými aktívami a tokenmi elektronických peňazí. Prísne požiadavky na likviditu pre emitentov stablecoinov, najmä pre významných emitentov, sú takisto veľmi dôležité na to, aby im umožnili odolať tlakom likvidity a minimalizovať riziká pre finančnú stabilitu. Konkrétne majú mechanizmy týkajúce sa stablecoinov a ich rezervné aktíva podobné vlastnosti ako fondy peňažného trhu. V tejto súvislosti sa v nariadení Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2017/1131 (35) vyžaduje, aby mali fondy peňažného trhu významné rezervy likvidity pre prípad otrasov spojených s náhlym odlivom kapitálu. Emitenti stablecoinov by mali spĺňať požiadavky na likviditu, ktoré sú aspoň tak konzervatívne ako požiadavky uložené fondom peňažného trhu s konštantnou čistou hodnotou majetku, a ktoré sa majú vypracovať v regulačných technických predpisoch. Takéto konzervatívne investičné požiadavky, ktoré sa majú vypracovať v regulačných technických predpisoch, by mohli zvýšiť kapacitu rezervných aktív stablecoinov tak, aby odolali scenárom silného odlivu kapitálu. Okrem toho by sa od významných emitentov stablecoinov malo vyžadovať, aby pravidelne vykonávali stresové testovanie likvidity a v závislosti od výsledku takýchto testov by mal mať orgán dohľadu právomoc sprísniť požiadavky týkajúce sa rizika likvidity.

3.2.5.

Napokon sa navrhovaným nariadením neukladajú žiadne obmedzenia na zabránenie možnej koncentrácii správcov rezervných aktív alebo investovania rezervných aktív. Neexistencia obmedzení možnej koncentrácie by mohla ohroziť bezpečnosť rezervných aktív a vystaviť ich idiosynkratickým rizikám, ktorých nositeľmi sú konkrétni správcovia a emitenti dlhových nástrojov. V navrhovanom nariadení by sa malo ustanoviť zavedenie bezpečnostných záruk na zabránenie takejto koncentrácii, ktoré by sa mali vypracovať v regulačných technických predpisoch.

3.3.1.

ECB a dotknutý príslušný vnútroštátny orgán sú príslušné orgány vykonávajúce právomoci prudenciálneho dohľadu podľa nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 575/2013 (36) (CRR) a smernice Európskeho parlamentu a Rady 2013/36/EÚ (37) (CRD), ktoré spoločne tvoria rámec CRR/CRD. Okrem toho sa ECB nariadením o JMD zverujú osobitné úlohy, pokiaľ ide o prudenciálny dohľad nad úverovými inštitúciami v eurozóne, a ECB sa zveruje zodpovednosť za účinné a konzistentné fungovanie jednotného mechanizmu dohľadu (JMD), v rámci ktorého sa medzi ECB a zúčastnené príslušné vnútroštátne orgány rozdeľujú konkrétne povinnosti prudenciálneho dohľadu. ECB najmä vykonáva úlohu udeľovať povolenia a odoberať povolenia všetkým úverovým inštitúciám (38). V prípade významných úverových inštitúcií má ECB tiež okrem iného úlohu zabezpečiť dodržiavanie príslušných právnych predpisov Únie, ktorými sa voči úverovým inštitúciám stanovujú prudenciálne požiadavky, vrátane požiadavky mať zavedené spoľahlivé mechanizmy riadenia, ako napríklad vhodné procesy riadenia rizík a mechanizmy vnútornej kontroly (39). ECB boli na tento účel udelené všetky právomoci v oblasti dohľadu ktoré sú potrebné na vykonávanie jej funkcií tak, aby mohla zasahovať do činnosti úverových inštitúcií.

3.3.2.

Podľa navrhovaného nariadenia sa od členských štátov vyžaduje, aby určili príslušné vnútroštátne orgány zodpovedné za vykonávanie funkcií a povinností stanovených v navrhovanom nariadení (40). Navrhované nariadenie okrem toho obsahuje všeobecný odkaz na to, že je potrebné, aby príslušné vnútroštátne orgány koordinovali svoju činnosť s orgánmi zodpovednými za dohľad alebo dozor nad inými činnosťami, ako sú činnosti, ktoré vykonávajú emitenti a poskytovatelia služieb kryptoaktív podľa navrhovaného nariadenia (41). Právomoci v oblasti dohľadu zverené príslušným vnútroštátnym orgánom podľa navrhovaného nariadenia (42) môžu mať v skutočnosti aj prudenciálne dôsledky pre úverové inštitúcie, napríklad v prípade požiadaviek na dodatočné zverejnenie informácií alebo požiadavky o zmrazenie alebo konfiškáciu aktív. V takýchto prípadoch nemusí byť výzva na spoluprácu s inými orgánmi dostatočná (43).

3.3.3.

Vzhľadom na uvedené skutočnosti je mimoriadne dôležité, aby sa zriadil jasný koordinačný mechanizmus vrátane presne vymedzených postupov a časových harmonogramov týkajúcich sa aspektov oznamovania medzi dotknutými príslušnými vnútroštátnymi orgánmi a ECB v rámci jej úlohy ako orgánu prudenciálneho dohľadu pre významné úverové inštitúcie, keď majú v úmysle vydávať kryptoaktíva a/alebo poskytovať služby súvisiace s kryptoaktívami. Jasný koordinačný mechanizmus by zabezpečil, že príslušné právomoci príslušných vnútroštátnych orgánov a ECB sa budú môcť vykonávať včas, účinne a konzistentne. Takisto by sa tým zabezpečilo dodržiavanie navrhovaného nariadenia emitentmi kryptoaktív a poskytovateľmi služieb kryptoaktív. Navrhované nariadenie by malo upravovať povinnosť príslušných vnútroštátnych orgánov informovať ECB v prípadoch, keď významná úverová inštitúcia vydá bielu knihu, a má v úmysle poskytovať jednu zo služieb kryptoaktív alebo porušuje navrhované nariadenie.

3.3.4.

Okrem toho, ak významné úverové inštitúcie vydajú významné tokeny kryté aktívami a tokeny elektronických peňazí, uplatnil by sa mechanizmus dvojitého dohľadu medzi príslušným vnútroštátnym orgánom a orgánom EBA. V tejto súvislosti je potrebné ďalej vysvetliť, čo by dohľad EBA znamenal v praxi. Okrem toho by sa v tomto mechanizme dvojitého dohľadu musela zohľadniť aj úloha ECB v oblasti dohľadu nad významnými úverovými inštitúciami s jasnejšími mechanizmami koordinácie vrátane jasného rámca pre oznamovanie, ako aj zahrnutie ECB do kolégia v rámci jej úlohy prudenciálneho dohľadu. Navrhované nariadenie by malo výslovne a konzistentne odkazovať na orgány prudenciálneho dohľadu, pokiaľ ide o významné tokeny kryté aktívami, ako aj tokeny elektronických peňazí (44).