28.4.2015   

SK

Úradný vestník Európskej únie

C 140/32

1.

zastáva názor, že demokracia, ochrana ľudských práv a právny štát tvoria tri základné piliere, na ktorých musí spočívať každý právny poriadok bez ohľadu na jeho druh a podobu. Demokracia je „kolektívnym právom“ a ľudské práva sú nedotknuteľnými výsadami jednotlivca, ktoré musia byť za každých okolností zaručené, a to aj v prípade, že táto demokracia nie je úplná alebo dokonalá. Zásady právneho štátu a z nich vyplývajúce postupy majú zásadný význam pre uplatňovanie demokracie a zaručenie ľudských práv. Preto výslovne víta návrh Komisie vytvoriť rámec na ochranu právneho štátu v EÚ, ktorý ako nevyhnutný základ vzájomnej dôvery členských štátov a dôvery medzi členskými štátmi a občanmi EÚ má zásadný význam pre európsku integráciu. Takýto jednotný rámec je prínosom nielen pre členské štáty, ale aj pre miestne a regionálne samosprávy, keďže v praxi nesú podstatnú zodpovednosť za uplatňovanie základných práv a slobôd.

2.

Ľudské práva ako základné práva späté s rešpektovaním ľudskej dôstojnosti majú prednosť pred akoukoľvek inštitucionálnou konštrukciou.

3.

Hoci neexistuje jednotná definícia právneho štátu, predsa má tento ústredný pojem európsku právnu tradíciu a jeho podstatu vyjadrujú tri zásady: 1) zákonné povinnosti všetkých občanov a ich presadzovanie, ktoré z nich vyplýva, musia byť založené na právnych predpisoch a nemôžu závisieť od svojvoľného alebo jednostranného rozhodnutia výkonnej moci alebo vykonávateľa akejkoľvek diskrečnej právomoci, 2) spory medzi občanmi a výkonnou mocou musia riešiť neutrálne a nezávislé súdne orgány podľa všeobecne záväzných právnych predpisov, 3) základné práva občanov (osobná sloboda, sloboda názoru a sloboda združovania) musia byť dodržiavané, jasne vymedzené a zakotvené v základných právnych predpisoch a nesmú závisieť od hmlistej ústavnej koncepcie, vyhlásenia, záruky alebo svojvoľného výkladu. Rozsah týchto zásad je dvojaký. Na jednej strane musia orgány správy vykonávať svoje právomoci v súlade s jasne definovanými a zverejnenými právnymi predpismi a pravidlami založenými na riadne podložených zákonných zásadách, ktoré sa spravodlivo a otvorene uplatňujú. Orgány správy však na druhej strane musia dodržiavať ústavu a zákony, ktoré sa na ne vzťahujú.

4.

Ako dôležité východisko a usmernenie pri využívaní viacúrovňového riadenia na ochranu základných práv slúži tiež zásada subsidiarity (článok 5 ods. 3 ZEÚ).

5.

Európsky dohovor o ľudských právach a Charta základných práv Európskej únie sa medzičasom stali najrozvinutejším rámcom v tejto oblasti a od svojho schválenia predstavujú záväzný základ pre EÚ, všetky členské štáty a všetky úrovne správy, z ktorého musia vychádzať zásady právneho štátu a ich dodržiavanie.

6.

Koncepcia viacúrovňového riadenia, ako je rozpracovaná pre EÚ, ale aj v širšom význame pre Radu Európy, vychádza zo skutočnosti, že v správe vecí verejných došlo v EÚ k nevyhnutnej a pokračujúcej evolúcii, a to z modelu „zhora nadol“ na inkluzívnejší model, v ktorom sa majú prístupy „zdola nahor“ a „zhora nadol“ dopĺňať a musia naplniť dve dimenzie subsidiarity: vertikálnu, v rámci ktorej sa účasť, spoluzodpovednosť a partnerstvo regionálnych a miestnych volených zástupcov posilňujú, a horizontálnu, v ktorej sa spoluzodpovednosť vo všetkých oblastiach politiky prenáša aj na iných aktérov v spoločnosti (zo sociálno-ekonomickej oblasti a oblasti vzdelávania, zdravotnej starostlivosti a kultúry) a oni ju prijímajú. Viacúrovňové riadenie znamená nielen riadenie na viacerých úrovniach, ale aj viacerými aktérmi. Každodenná politika miestnych a regionálnych samospráv odráža udalosti, opatrenia a vplyvy na národnej a európskej úrovni, čo v mnohých oblastiach ovplyvňuje možnosti konania na celom kontinente a v konečnom dôsledku i celom svete. Aj právny štát zahŕňa v štruktúre Európskej únie viaceré úrovne, a preto sa musí chrániť v súhre týchto úrovní. Politika rovnakých príležitostí a napokon i začlenenie do spoločnosti zohľadňuje konkrétnu realitu globalizácie a jej význam pre výzvy v oblasti pracovných príležitostí a dostupnosti výdobytkov sociálneho štátu. Systémy v jednotlivých členských štátoch vychádzajú z vlastného historického pozadia a modelu, smerujeme však k vymedzeniu nadnárodných požiadaviek kvality. Napokon vznikne európsky priestor základných práv, a to aj vrátane sociálnych práv, založený na viacúrovňovom riadení a vzájomných horizontálnych väzbách.

7.

Domnieva sa, že viacúrovňové riadenie umožňuje v konkrétnej situácii odvrátiť možné ohrozenie právneho štátu a kompenzovať viacero nedostatkov: nedostatok informácií, kapacít, finančných prostriedkov, administratívnych možností a slabý politický dosah, a to zapojením miestnych a regionálnych samospráv do implementácie zásad právneho štátu v EÚ a dohľadu nad ich dodržiavaním. Vedie to tiež k participatívnejšej demokracii, väčšej transparentnosti a zodpovednosti, pričom občan získava ústrednejšie postavenie. Ochrana právneho štátu je teda spôsob ako mu priblížiť Európu a naopak. Ako sa uvádza v bielej knihe o viacúrovňovom riadení, konečným cieľom je dospieť ku koordinovanej inštitucionálnej činnosti Európskej únie, členských štátov a miestnych a regionálnych samospráv, ktorá sa zakladá na partnerstve a ktorej cieľom je navrhovať a uskutočňovať politiku Európskej únie.

8.

Vychádzajúc z bielej knihy o viacúrovňovom riadení z roku 2009 sa táto koncepcia postupne realizuje, čoho dôkazom je nadväzujúce stanovisko schválené Európskym výborom regiónov v roku 2012, ako aj uskutočnené pracovné stretnutia, vypracovanie hodnotiacej tabuľky a nedávne zverejnenie Charty viacúrovňového riadenia. Koncepcia viacúrovňového riadenia preniká čoraz viac do rôznych oblastí politiky a uplatňujú ju rôzni partneri. Prvý výsledok možno nájsť vo všeobecných pravidlách a nadväzujúcom kódexe správania spojených s európskymi štrukturálnymi a investičnými fondmi.

9.

Komisia vo svojom oznámení dôrazne uvádza, že právny štát je nosným prvkom každej modernej demokracie a jedným zo základných princípov prameniacich zo spoločných ústavných tradícií všetkých členských štátov EÚ, a ako taký je jednou z najdôležitejších hodnôt, na ktorých je založená EÚ ako priestor slobody, bezpečnosti a právneho štátu (článok 2 ZEÚ, preambula zmluvy a Charta základných práv Európskej únie). Cieľom novo navrhnutého rámca je vyriešiť budúce ohrozenia právneho štátu skôr, ako sa splnia a začnú uplatňovať podmienky aktivácie mechanizmov podľa článku 7 ZEÚ, netýka sa však jestvujúcich konaní za porušenie predpisov podľa článku 258 ZFEÚ.

10.

Nový právny rámec tak zavádza cezhraničný horizontálny prístup pre prípady, keď konanie štátnych aktérov ohrozuje súbor spoločných hodnôt EÚ a súčasné konania za porušenie predpisov nie sú vhodným riešením. Upevňovanie právneho štátu ako základnej spoločnej hodnoty EÚ je preto nevyhnutným predpokladom dosiahnutia cieľov ochrany základných hodnôt, ktorých podstatnou súčasťou je ochrana základných práv.

11.

Úlohou nového rámca, ktorého postup prebieha v troch fázach, je vyplniť medzeru a umožniť inštitúciám EÚ hodnotiť stav právneho štátu a zareagovať, ak hrozí, že členský štát vlastným konaním spôsobí systémové ohrozenie právneho štátu. Nový mechanizmus sa preto skladá z troch krokov: 1) objektívneho a dôkladného zhodnotenia situácie v príslušnom členskom štáte, 2) odporúčania okamžitých a konkrétnych krokov na odstránenie ohrozenia právneho štátu, pokiaľ sa ešte nenašlo uspokojivé riešenie, 3) dohľadu nad opatreniami, ktoré príslušný členský štát prijíma v nadväznosti na odporúčanie, ktoré mu bolo adresované. Je mimoriadne dôležité v čo najskoršom štádiu zapojiť do tohto postupu, ktorý je založený na dialógu s príslušným členským štátom, rôzne úrovne riadenia, vrátane miestnej a regionálnej úrovne, ako aj občiansku spoločnosť.

12.

Regionálne a miestne samosprávy sú ako prvé konfrontované s výzvami a problémami, ktoré môžu mať bezprostredné účinky na postupy používané v právnom štáte a tým aj na uplatniteľnosť určitých základných práv a ktoré v mnohých oblastiach vznikajú dennodenne: hospodárske problémy, nezamestnanosť, životné prostredie a klimatické zmeny sú len niektoré z nich. Osobitná úloha regionálnych a miestnych samospráv spočíva tiež v poznatkoch a skúsenostiach, ktoré majú a ktoré im umožňujú včas rozpoznať možné systematické ohrozenie právneho štátu, ale rovnako aj v orientácii na výsledky, ktorú treba mať v európskej politike neustále na pamäti. Obzvlášť to platí v globálnom svete, v ktorom migračná politika a politika mobility viedli k vzniku nových medzikultúrnych vzťahov a pluralitnej spoločnosti s rôznymi hodnotami a vierovyznaniami, čo je najciteľnejšie v miestnych spoločenstvách. Výsledky v ochrane právneho štátu a základných práv sa však podarí dosiahnuť iba vtedy, ak všetky politické úrovne budú spolupracovať v rámci svojich právomocí a zodpovednosti, pričom budú zodpovedajúco vzájomne prepojené a svoje príspevky zosúladia. V mnohých oblastiach sa dospelo k názoru, že na dosiahnutie lepších výsledkov je nevyhnutná politika vychádzajúca z faktov a územný prístup. Nepochybne to platí aj v prípade ochrany základných práv. Posilnenie týchto práv má pozitívny účinok na sociálny a hospodársky rozvoj. Prijímanie rozhodnutí na úrovni, ktorá je k ľuďom najbližšia, upevňuje vzájomnú dôveru a dôveru v spoločenstvo, v ktorom žijú.

13.

Je pozoruhodné, ako sa európska diskusia o základných právach a posilnení právneho štátu v priebehu niekoľkých rokov dokázala spojiť s paradigmou viacúrovňového riadenia. Rovnako ako prevádzkové zásady uvedené v nadväznom stanovisku výboru z roku 2012 je vypracovaná hodnotiaca tabuľka a nepochybne aj charta viacúrovňového riadenia základným nástrojom na uvedenie tejto vízie do praxe.

14.

Základné hodnoty, ktoré Európa reprezentuje (t. j. nielen EÚ a Rada Európy, ale aj rozhodujúce národné tradície) sa nevzťahujú iba na demokratický právny poriadok, ale aj na politiku, ktorá sa vedie s cieľom reálne umožniť naplnenie týchto hodnôt. Ak sa táto perspektíva v plnej miere rozvinie, postavenie regionálnych a miestnych samospráv sa ukáže v úplne inom svetle. Nebudú už len inštanciami, ktoré implementujú právne predpisy a politické opatrenia príslušného štátu prípadne aj EÚ (smerom zhora nadol), ale plnohodnotnými aktérmi s politickou zodpovednosťou za formovanie integrovanej politiky v rámci stanovených rámcov a v súlade s miestnymi podmienkami. V tomto prípade nejde len o občianske a politické práva, ale taktiež o hospodárske a sociálne práva (vzdelávanie, práca, zdravie, duševná pohoda, bývanie).

15.

Regionálne a miestne samosprávy sú úrovňou správy, ktorá ako prvá naráža na slabé miesta v ochrane základných práv v politike členského štátu. Stretávajú sa s jednotlivcami, skupinami alebo „kategóriami“, ktoré sú ako prvé postihované porušeniami zásad právneho štátu a obmedzovaním základných práv. Osobitnú pozornosť treba venovať garantovaniu univerzálnych základných práv všetkým obyvateľom bez ohľadu na práva a opatrenia, ktoré sa vzťahujú výhradne ne občanov EÚ.

16.

Základné práva, ako rovnosť príležitostí na plnohodnotné zamestnanie a spoločenskú emancipáciu, je teda nutné systematicky podporovať vhodnými podpornými opatreniami. Z tohto hľadiska sú regionálne a miestne samosprávy spolu so štátnou a európskou správou a občianskou spoločnosťou plnohodnotnými partnermi v strategickom hnutí za vytvorenie sociálneho právneho štátu.

17.

Obavy v súvislosti s prípadným porušením základných práv sa musia pretransformovať do systematickej politickej vôle realizovať právny štát v Európskej únii a jej členských štátoch v pozitívnom zmysle. To je dôvodom posunu od koncepcie výhradne ochraňujúceho právneho štátu k dynamickej koncepcii, v ktorej politické opatrenia zabezpečujú základným právam aj spoločenské postavenie. Európska komisia tento aspekt dostatočne nezdôrazňuje, je (príliš) zdržanlivá vo vzťahu k „vnútorným záležitostiam“ členských štátov a vo svojom novom politickom rámci chce vyvinúť flexibilnejšiu alternatívu k riadnym postupom pri porušení predpisov, aby sa mohlo včas zakročiť. Postupne sa presadzujúca koncepcia viacúrovňového riadenia pri tom môže byť užitočným východiskom. Oznámenie Komisie otvára perspektívu aktívneho prístupu (s odkazom o. i. na Benátsku komisiu), do ktorého však musia byť zapojené rôzne úrovne správy a občianska spoločnosť príslušného štátu, aby bol tento prístup účinný.

18.

Regionálne a miestne samosprávy sú kľúčovými partnermi európskych a štátnych orgánov správy a spolu s občianskou spoločnosťou sa usilujú moderný právny štát nielen chrániť, ale ho prostredníctvom vlastnej politickej iniciatívy aj aktívne a politicky formovať. To je základnou úlohou každej úrovne správy. Aktéri, ktorí sa tejto úlohe systematicky vyhýbajú, porušujú Chartu základných práv a stavajú sa mimo spoločného európskeho prúdu.

19.

Musí sa uznať zásadná úloha regionálnych a miestnych samospráv pri garantovaní základných práv, aby si mohli účinnejšie uplatňovať, avšak za predpokladu, že je to vždy v súlade s obvyklými zásadami alebo ústavou.

20.

Regionálne a miestne samosprávy by mali mať možnosť obrátiť sa priamo na Európsku komisiu v prípade, že zistia možné ohrozenie právneho štátu. Európska komisia by na to mala vytvoriť zodpovedajúce mechanizmy.

21.

Ochrana základných práv nie je výhradne úlohou Európskej komisie a aktívne by sa na nej mal podieľať aj Európsky parlament. Je nevyhnutné, aby sa pri bezprostrednom ohrození právneho štátu zabezpečila nutná parlamentná transparentnosť na úrovni EÚ s účasťou regionálnych a miestnych samospráv, ktorá prispeje k posúdeniu situácie.

22.

Aj na samotnej regionálnej resp. miestnej úrovni je však možné rozlíšiť vertikálnu a horizontálnu dimenziu. Horizontálna dimenzia odkazuje na vzájomné pôsobenie verejných a súkromných iniciatív, napr. v oblasti sociálno-ekonomického rozvoja a vzdelávacích, zdravotníckych a opatrovateľských zariadení.

23.

Regionálne a miestne samosprávy, prinajmenšom však tie s legislatívnou právomocou, sú priamo zodpovedné za napĺňanie viacerých základných práv a podľa toho si vytýčili politické smerovanie. Ide o konkrétne občianske práva týkajúce sa zaistenia slobody prejavu, združovania a konania, účasti na slobodných a spravodlivých voľbách a všeobecnejšie potláčania všetkých foriem diskriminácie v rámci miestneho a regionálneho spoločenstva. V tomto zmysle regionálne a miestne samosprávy nie sú len sprostredkovateľmi pri zjavnom porušovaní základných práv, ale mali by samy vypracovať konkrétne usmernenia v tejto oblasti a uplatniť ich pri presadzovaní týchto práv.

24.

Tradičné zmýšľanie EÚ vychádza z toho, že naše regióny, mestá a obce obývajú občania EÚ a nediskriminácia sa potom často zameriava na práva občanov iných členských štátov EÚ, avšak spoločenská realita je často oveľa zložitejšia, a to najmä vo veľkých mestách. Integráciu do spoločnosti možno dosiahnuť iba rôznymi podobami demokratického zastúpenia a účasti ako základu spolužitia, a pritom zachovať aj miestne historické a kultúrne dedičstvo. Ak teda chceme účasť všetkých obyvateľov, je nevyhnutné rozšíriť definíciu „občianstva“: „Občianstvo v najširšom zmysle je právom a tiež zodpovednosťou zúčastňovať sa spolu s ostatnými na kultúrnom, spoločenskom a hospodárskom živote a na verejných záležitostiach spoločenstva“ (pozri publikáciu Rady Európy „White Paper on Intercultural Dialogue“ z roku 2008). V podobnom duchu hovorí profesor Antonio Papisca o tzv. Nova Civitas.

25.

Strategický rámec základných práv, ktorý predložila Agentúra Európskej únie pre základné práva, je rámcom pre uskutočnenie spomínaného prepojenia horizontálneho a vertikálneho rozmeru na dosiahnutie rozhodnej účasti, spolupráce a koordinácie. V tomto zmysle by aj táto agentúra mala byť pretvorená tak, aby bola schopná skúmať dodržiavanie zásady právneho štátu a základných práv v členských štátoch EÚ a mohla v prípade potreby biť na poplach.

26.

Agentúra Európskej únie pre základné práva a Rada Európy majú za úlohu zaručiť stály prísun odborných skúseností, a to predovšetkým regionálnym a miestnych samosprávam.

27.

Koncepcia viacúrovňovej správy sa musí jednoznačne stať východiskom ochrany základných práv.

28.

Regionálne a/alebo miestne samosprávy treba podnecovať, aby:

29.

Výbor regiónov by mohol preskúmať, či by k ochrane právneho štátu v Európskej únii prispeli tieto návrhy: