12.12.2006   

SK

Úradný vestník Európskej únie

C 302/1

I – XI

1 – 9

6 – 9

7 – 9

10 – 14

15 – 80

16 – 66

16

17 – 20

21 – 28

29 – 40

41 – 44

45 – 53

54 – 66

67 – 75

67 – 70

71 – 75

76 – 80

81 – 113

82 – 113

82 – 87

88

89

90 – 93

94 – 96

97 – 102

103 – 110

111 – 113

114 – 118

119 – 125

ADAPT

Prispôsobenie sa pracovnej sily priemyselným zmenám (iniciatíva Spoločenstva, ktorej cieľom je podpora rastu zamestnanosti a prispôsobenie sa pracovnej sily priemyselným zmenám)

APTP

Aktívne politiky trhu práce

ERDF

Európsky fond regionálneho rozvoja

ESF

Európsky sociálny fond

FIFG

Finančný nástroj na usmerňovanie rybného hospodárstva

JPD

Jednotný programovací dokument

model HERMIN

Makroekonomický model na simuláciu dosahu pomoci zo ŠF

Monitorovací výbor

Výbor, ktorý dohliada na strategickú realizáciu programu financovania

MSP

Malé a stredné podniky

OP

Operačný program

Počiatočná správa

Správa obsahujúca metodické otázky, napr. ciele hodnotenia, metodický rámec, dotazníky a organizácie, ktoré sa budú kontaktovať.

RPS

Rámec podpory Spoločenstva

Súhrnná správa

Konečné správy GR REGIO (týkajúce sa cieľa 1) a GR pre zamestnanosť (týkajúce sa cieľa 3) o následnom hodnotení operácií financovaných z ERDF a ESF

ŠF

Štrukturálne fondy

Účinok mŕtvej váhy

Zmena pozorovaná pri priamych adresátoch verejnej pomoci alebo nahlásená priamymi adresátmi ako dôsledok verejnej pomoci, ktorá by nastala aj bez tejto pomoci

Účinok substitúcie

Účinok dosiahnutý v oprávnenej oblasti na úkor inej oblasti

VTR

Výskum a technologický rozvoj

ZP

Zadávacie podmienky

I.

Audit sa týkal následného hodnotenia, ktoré vykonala Komisia v súvislosti s pomocou zo štrukturálnych fondov poskytnutou regiónom cieľa 1 a 3 v programovacom období rokov 1994 – 1999, v ktorom celkové výdavky vrátane súkromných a verejných investícií dosiahli viac než 245 mld. EUR.

II.

Cieľom následného hodnotenia je porovnať skutočné výdavky s pôvodnými cieľmi. Je to mechanizmus, prostredníctvom ktorého sa poznatky získané v priebehu jedného programovacieho obdobia využijú na efektívnejšie použitie výdavkov zo ŠF v budúcnosti. Následné hodnotenie uskutočnila Komisia, ktorá sa spoľahla na zmluvných externých konzultantov.

III.

Cieľom auditu bolo preveriť, či na záver následného hodnotenia Komisia dokázala odhadnúť účinok pomoci týkajúcej sa cieľov a či výsledky a odporúčania pomohli zrevidovať programy od roku 2000.

IV.

Audit vychádzal zo súhrnnej správy za každý fond. Tieto správy sú súhrnom celkového hodnotenia vplyvu fondov a obsahujú prvky, ktoré by mali byť relevantné pri rozhodnutiach na ďalšie plánovacie obdobia. Ďalším krokom auditu bolo zhodnotiť, v akom rozsahu možno prepojiť zistené nedostatky s chybami v ZP alebo s problémami počas procesu hodnotenia.

V.

Hodnotenie výdavkov zo štrukturálnych fondov je v samotnej podstate zložitý proces. Auditom sa však zistili nedostatky procesu hodnotenia, ktoré nemožno pripísať len týmto inherentným prekážkam.

VI.

Dvor audítorov zistil nasledovné nedostatky hodnotenia pomoci regiónom cieľa 1 zo ŠF:

VII.

Dvor audítorov zistil, že hodnotenie operácií ESF v rámci cieľov 1 a 3:

VIII.

Komisia zrejme nepredpokladala niektoré ťažkosti súvisiace s hodnotením pri zadávacích podmienkach, ktoré vypracovala. Komisia taktiež v dostatočnej miere neriešila všetky nedostatky súvisiace s následným hodnotením. Zistenia Dvora audítorov naznačujú nedostatky pri dohľade nad hodnotením.

IX.

Na druhej strane hodnotenia poskytli užitočné postrehy ohľadom systémov riadenia pomoci z ERDF a ESF.

X.

Hoci hodnotenia viedli k niektorým vhodným a užitočným odporúčaniam pre ďalšie programovacie obdobia, Komisia nevyužila naplno skúsenosti získané v rokoch 1994 až 1999.

XI.

Dvor audítorov odporúča:

1.

Komisia vyvíja jednotné hodnotenie štrukturálnych fondov od roku 1996. Termín „hodnotenie“ Komisia definuje ako „posúdenie pomoci podľa výsledkov, dosahu a pokrytých potrieb“ (1). Hlavný účelom hodnotenia je podporiť proces rozhodovania poskytnutím informácií a posudkov o relevantnosti, hospodárnosti, účelnosti a efektívnosti, prospešnosti a udržateľnosti dosahu pomoci EÚ. Tieto informácie sú zásadne dôležité pre zlepšenie existujúcej a prípravu novej pomoci a pre stanovenie politických priorít a rozdelenie zdrojov.

2.

Hodnotenia sa vykonávajú na rozličných úrovniach a v rôznych fázach programovacieho cyklu (šesť rokov), pričom najdôležitejšie sú:

3.

Audit Dvora audítorov sa týkal následného hodnotenia, ktoré vykonala Komisia v súvislosti s pomocou zo ŠF v regiónoch cieľov 1 a 3 v programovacom období rokov 1994 až 1999. Na účely tohto auditu je rozsah následného hodnotenia prevzatý z definície v zbierke MEANS (2), konkrétne: „Následné hodnotenie rekapituluje a hodnotí celý program, najmä jeho dosah. Jeho cieľom je vysvetliť použitie zdrojov a podať správu o efektívnosti a účinnosti pomoci a do akej miery sa dosiahli očakávané účinky. Zameriava sa na faktory úspechu a zlyhania a na udržateľnosť výsledkov a dosahu. Snaží sa podať závery, ktoré možno zovšeobecniť a uplatniť pri iných programoch a v iných regiónoch“ (3). Na tomto základe Dvor audítorov posúdil následné hodnotenie.

4.

Následné hodnotenie je súčasť „procesu“, ktorý taktiež stavia na výsledkoch predbežného a priebežného hodnotenia. Okrem toho sa hodnotenia vykonávajú na rozličných úrovniach, národných aj tematických, a kulminujú v súhrnnej správe. Spolu predstavujú zásadne dôležitý prvok pre riadenie štrukturálnych fondov a najmä pre plánovanie a hodnotenie pomoci Spoločenstva. Za proces hodnotenia zodpovedá Komisia (v spolupráci s členskými štátmi). Je na Komisii, aby rozhodla, ktoré časti hodnotenia vykoná interne a ktoré treba zadať subdodávateľom. V oboch prípadoch celková a konečná zodpovednosť zostáva Komisii.

5.

V rokoch 1994 až 1999 pomoc zo štrukturálnych fondov (4) dosiahla 136,4 mld. EUR na „ciele“ a 14,5 mld. EUR na „iniciatívy Spoločenstva“. V prílohe I sa nachádza rozpis prvej sumy podľa členského štátu a cieľa a rozpis druhej sumy podľa iniciatívy Spoločenstva. Tieto finančné prostriedky boli doplnené ďalšími vo výške aspoň 95 mld. EUR zo súkromných alebo verejných investícií (5), čím celková investícia presiahla 245 mld. EUR.

6.

Následné hodnotenia sa vykonali v mene a pod vedením Komisie. Na základe verejnej súťaže bol vybraný hlavný konzultant pre každý súbor cieľov a iniciatív Spoločenstva. Vo väčšine prípadov konzultanta podporoval tím hodnotiteľov z jednotlivých členských štátov (6), ktorých úlohou bolo vykonať potrebné hodnotenia príslušných programov na spoločnom metodickom základe. Navyše proces hodnotenia monitorovala riadiaca skupina. Hodnotenia vyústili do národných správ, ktoré vypracovali národní hodnotitelia, a do súhrnnej správy, ktorú vypracovali zmluvní konzultanti pre každý stanovený súbor cieľov. Tieto správy boli dokončené medzi začiatkom roka 2003 a polovicou roka 2004.

7.

Príslušné GR sa rozhodli pre rozsiahly prístup, ktorý pokrýval široký zoznam záležitostí. Celkové ciele hodnotení:

8.

Na splnenie týchto celkových cieľov bolo v zadávacích podmienkach (ZP) stanovených niekoľko kľúčových otázok ohľadom primeranosti stratégie, efektívnosti, účinnosti, dosahu, riadenia a implementácie systémov, pridanej hodnoty Spoločenstva a ponaučenia zo súčasného plánovania a pre budúce plánovanie. S cieľom štruktúrovať prácu, podmienky taktiež obsahovali konkrétne úlohy a boli v nich určené niektoré techniky a zdroje informácií.

9.

ZP pre každý cieľ, ako ich zostavila Komisia, teda boli základom pre prácu hodnotiteľov. V januári 2002 boli doplnené o počiatočnú správu a metodickú príručku pre cieľ 1. Pri operáciách z ESF boli doplnené metodickou správou o postupe v decembri 2002 a hodnotiacimi otázkami, ktoré boli súčasťou každej národnej hodnotiacej správy. Na tento účel sa hodnotitelia spoľahli na recenzie literatúry, dotazníky, rozhovory so zainteresovanými, analýzy prípadových štúdií a podľa potreby na ďalší výskum v tejto oblasti.

10.

Všeobecnými audítorskými cieľmi bolo preveriť, či hodnotenia poskytli Komisii adekvátne informácie, aby mohla odhadnúť účinok pomoci týkajúcej sa cieľov a či výsledky a odporúčania pomohli zrevidovať programy na nasledujúce programovacie obdobia.

11.

Audit sa zameral na následné hodnotenie pomoci z ERDF v rámci cieľov 1 a 3 a pomoci z ESF v rámci cieľa 3, ktoré vykonalo Generálne riaditeľstvo pre regionálnu politiku (ďalej len „GR REGIO“) a Generálne riaditeľstvo pre zamestnanosť, sociálne veci a rovnosť príležitostí (ďalej len „GR pre zamestnanosť“). Príslušné súhrnné správy a vzorka národných hodnotení bola preverená podľa týchto zvolených cieľov a nástrojov (7), ktoré spolu predstavovali124 mld. EUR, t. j. 82 % celkovej pomoci naplánovanej zo ŠF v programovacom období rokov 1994 až 1999 (8).

12.

Pri každom hodnotení sa audit snažil odpovedať na tri otázky:

13.

Auditom sa zhodnotila najmä kvalita a úplnosť správ z hľadiska hodnotenia primeranosti politík a efektívnosť, účinnosť, dosah opatrení ako aj to, ako opatrenia vplývali na systémy riadenia. Auditom sa taktiež zhodnotila primeranosť úlohy Komisie pri príprave, monitorovaní a dohľade nad hodnoteniami.

14.

Prvá časť tejto správy sa venuje následnému hodnoteniu pomoci z ERDF v regiónoch cieľa 1 (odseky 15 až 80). Druhá časť správy sa týka následného hodnotenia operácií ESF v rámci cieľov 1 a 3 (odseky 81 až 113).

15.

Pred podrobným posúdením kvality hodnotenia je užitočné poskytnúť stručný prehľad záverov z hodnotenia Komisie. Závery sú uvedené nižšie (pozri rámček 1).

Rámček 1Celkové závery z hodnotenia GR REGIOV súhrnnej správe sa uvádza, že štrukturálne fondy mali pozitívny vplyv na HDP regiónov cieľa 1 a že ich celková výkonnosť sa v porovnaní s EÚ ako celkom zlepšila. Uvádza sa v nej, že rozsah pozitívneho vplyvu veľmi závisel od inštitucionálnej kapacity a faktorov ako sú štruktúra a otvorenosť ekonomiky a že „tieto aspekty sú zásadne dôležité najmä pri schopnosti ekonomiky reagovať na výzvy a možnosti procesu integrácie ekonomiky“. V správe sa však uvádza, že vzhľadom na rozdiely medzi krajinami a kontextmi a pre obmedzené dostupné údaje o monitorovaní a nedostatok jasne stanovených cieľov nebolo možné zhrnúť výsledky do spoľahlivého obrazu celkových výsledkov cieľa 1.Pri celkovom hodnotení vhodnosti prijatých stratégií sa na záver správy uvádza, že strategický prístup k cieľu 1 prijatý v roku 1994 sa musí „vnímať ako všeobecne vhodný v každom členskom štáte“. V správe: „hlavná kritika stratégií spočívala v tom, že netvorili viac než súhrn svojich jednotlivých častí. Hoci každá stratégia bola primeranou reakciou na zistené potreby v konkrétnych oblastiach, nebolo dostatočne naznačené, ako tieto rôzne prvky prispeli k celkovej stratégii rozvoja.“Z hľadiska efektívnosti sa v správe uvádza, že sa analýza v značnom rozsahu zakladala na „kvalitatívnych posudkoch namiesto kvantitatívneho porovnania výsledkov oproti cieľom“ pre nedostatky dostupných údajov. Všeobecná poznámka v správe: „Mnohé zo zjavne najefektívnejších činností patrili zväčša do ‚hlavného prúdu’. Cieľom financovania bolo hlavne posilniť existujúce vzory činností ekonomického rozvoja, a nie poskytnúť základ pre rozvoj nových činností s cieľom splniť stanovené ciele alebo podporiť inovatívnejšie prístupy.“Z hľadiska dosahu sa správa zakladala pri väčšine regiónov na makromodeli, prostredníctvom ktorého sa zhodnotil dosah ŠF na hospodársku a sociálnu súdržnosť. V správe sa uznáva skutočnosť, že „výsledky nevyhnutne vychádzajú do istej miery z predpokladov v procese modelovania.“ V správe sa poznamenáva, že rozsah ich dosahu v rôznych prípadoch odrážal pomernú dôležitosť a rozdelenie zdrojov z RPS a závisel od faktorov ako sú počiatočné dotácie, ekonomické štruktúry, úroveň konkurencieschopnosti a stupeň „otvorenosti“ príslušnej ekonomiky. V správe sú uvedené všeobecné závery ohľadom dosahu štrukturálnych fondov a ich vzťahu k iným externým faktorom a ďalej záver, že vytváranie pracovných miest je síce zásadne dôležité, ale účinok mŕtvej váhy a substitúcie sú pravdepodobne takisto dôležité.V súhrnnej správe je taktiež uvedený celý rad pripomienok k riadeniu a realizácii. Celkový záver správy ohľadom týchto aspektov: „Riadenie a realizácia boli vo všeobecnosti vhodné na daný účel, hoci sa pri nich často vyskytli nedostatky, a prístup partnerstva bol významne prínosný. Rozhodovacie štruktúry zvyčajne nedokázali stanoviť pevný strategický smer. Významný prínos sa však zaznamenal z hľadiska vyššej ‚pridanej hodnoty’ prostredníctvom programovania a prostredníctvom rozvoja riadenia a postupov verejného sektoru.“

16.

Je dôležité vziať do úvahy, že široký prístup, ktorý bol prijatý, čelil niektorým vnútorným prekážkam. Hlavné prekážky boli: časové obmedzenie, obmedzené množstvo kvantifikovaných cieľov a nedostatok podrobných ukazovateľov výsledkov/dosahu. Okrem toho bolo často náročné izolovať dosah, ktorý možno priamo pripísať programom a súvisiacim opatreniam, pretože cieľové regióny často profitovali z iných činností, ktoré slúžili na dosiahnutie podobných cieľov. Bolo náročné zistiť a zmerať nepriamy účinok výdavkov zo štrukturálnych fondov. Podľa Dvora audítorov niektoré nedostatky v procese hodnotenia nemožno pripísať len vnútorným prekážkam, ale boli spôsobené chybami v procese hodnotenia, ktoré je potrebné vyriešiť pred následným hodnotením programovacieho obdobia 2000 – 2006.

17.

Súhrnná správa sa začína stručnou analýzou vývoja HDP na obyvateľa, miery nezamestnanosti a zamestnanosti v príslušných regiónoch (9). V závere správy sa uvádza: „Zvýšenie HDP na obyvateľa nebolo vo všeobecnosti spôsobené zvýšenou mierou zamestnanosti v dôsledku vytvárania pracovných miest“ (10). Takýto záver by mohol byť dôležitý pre politikov, pretože naznačuje, že hlavnému cieľu kohéznej politiky, ktorým je vyrovnávanie rozdielov medzi HDP, sa veľmi nepomohlo zvýšením miery účasti pracovnej sily (11), čo je záver veľmi relevantný vo vzťahu k ŠF.

18.

Z informácií prezentovaných v súhrnnej správe je ťažko posúdiť platnosť tohto tvrdenia. V mnohých regiónoch sa výška HDP na obyvateľa zvýšila spolu s mierou účasti. V niektorých regiónoch však buď HDP alebo miera účasti poklesla alebo vzrástla len minimálne. Dvor audítorov sa snažil posúdiť tvrdenie z odseky 17 použitím štatistických techník na údaje uvedené v súhrnnej správe. Technické podrobnosti tejto analýzy sú súčasťou prílohy II a hlavné body sú stručne zhrnuté nižšie.

19.

Získané výsledky naznačujú, že zmeny v zamestnanosti mali štatisticky významný vplyv na reálne HDP na obyvateľa. Konkrétne v pozorovanom období sa zvýšenie miery zamestnanosti o jeden percentuálny bod spájalo so zvýšením HDP na obyvateľa o 0,24 percentuálneho bodu. Tento výsledok nepotvrdzuje záver súhrnnej správy, ktorý je citovaný vyššie. Taktiež naznačuje, že by bolo možné vyrovnať rozdiely v HDP zvýšením miery účasti pracovnej sily, čo je relevantný výsledok z hľadiska politiky.

20.

S cieľom ďalej preskúmať opodstatnenosť tohto výsledku Dvor audítorov vykonal rovnakú analýzu 145 regiónov, z ktorých boli dostupné konzistentné údaje (t. j. nielen regióny cieľa 1). Výsledky, ktoré sú taktiež uvedené v prílohe II, sú veľmi podobné v celej Únii. Tieto výsledky ukazujú, že informácie zo základných údajov neboli dostatočne zanalyzované, a naznačujú dôležitý vzťah medzi nárastom HDP a nárastom miery zamestnanosti, čo v súhrnnej správe nebolo zdôraznené.

21.

V druhej kapitole súhrnnej správy sa preveruje vhodnosť prijatých stratégií z hľadiska geografickej a programovej vyváženosti ako aj vyváženosti medzi fondmi. Plánované a skutočné výdavky na programy (12) štrukturálnych fondov sú zanalyzované podľa členských štátov a podľa druhu fondu, avšak nie podľa príslušných regiónov – na rozdiel od analýzy HDP na obyvateľa a miery zamestnanosti a nezamestnanosti v rôznych regiónoch cieľa 1. To obmedzuje možnosti analýzy, čo sa uvádza aj v samotnej správe pri poskytnutí výsledkov regresnej analýzy, ktorá sa snaží dať do súvislosti fondy EÚ na obyvateľa podľa členských štátov a HDP na obyvateľa (13). Výsledky uvedené v správe nie sú preto štatisticky významné, a teda majú obmedzenú hodnotu.

22.

Dvor audítorov však uplatnil trochu odlišné štatistické techniky a použil rovnaké údaje, ako sú údaje v správe. Technické podrobnosti tejto analýzy sú súčasťou prílohy III a hlavné body sú stručne zhrnuté nižšie.

23.

Získané výsledky podporujú intuitívny záver, že čím viac finančných prostriedkov sa poskytne z fondov EÚ na obyvateľa, tým vyšší je rast HDP na obyvateľa v členských štátoch. Tento výsledok dokazuje, že pri širšom prístupe je možné uskutočniť relevantné hodnotenia aj so zbytočne obmedzenými údajmi použitými pri tejto dôležitej oblasti.

24.

Ústrednou časťou hodnotenia tejto časti súhrnnej správy je porovnanie rôznych kategórií výdavkov plánovaných v roku 1994 a skutočných výdavkov odhadovaných v roku 1999. V prezentovaných údajoch sú však mnohé závažné chyby a nezrovnalosti, ktoré obmedzujú platnosť vyvodených záverov. Konkrétne pri piatich členských štátoch sa číselný údaj skutočných výdavkov uvedený v stĺpci Spolu (v príslušnej tabuľke súhrnnej správy) líši od číselného súčtu jednotlivých stĺpcov, ktoré označujú EÚ resp. výdavky vo verejnom a súkromnom sektore (uvedené v tej istej tabuľke). Tieto rozdiely sú zhrnuté v tabuľke 1. Percentuálny rozdiel, ktorý je uvedený v poslednom stĺpci tejto tabuľky, je závažný a naznačuje neprimeranú kvalitu kontroly pri formulovaní obsahu správy a výsledkov.

25.

Napriek týmto rozdielom transformácia údajov na obyvateľa (14) poskytuje aj užitočné postrehy, ktoré sa niekedy líšia od záverov súhrnnej správy. V tabuľke 2 sú skutočné výdavky na obyvateľa usporiadané od najvyšších po najnižšie pre každú kategóriu.

26.

Z tabuľky je vidieť, že priemer celkových skutočných finančných prostriedkov na osobu bol 2 104 EUR. Štrukturálne fondy EÚ sa na tom podieľali asi z polovice, zatiaľ čo tri zo štyroch členských štátov Kohézneho fondu spravovali približne o 50 % viac než je priemer 1 033 EUR na osobu. Osobitne dôležitý je príspevok zo súkromného sektoru najmä z hľadiska dôrazu na dlhodobé vedľajšie vplyvy na regióny. Niektoré regióny cieľa 1 v členských štátoch, napríklad v Rakúsku, Nemecku a Holandsku, boli obzvlášť úspešné pri kombinovaní súkromných investícií so štrukturálnymi fondmi, a najmä v prípade Rakúska a Nemecka prevýšili priemerný príspevok zo štrukturálnych fondov EÚ.

27.

V správe sa však nerozoberajú faktory, ktoré prispeli k vyššej účasti súkromného sektoru. Bolo to napríklad v dôsledku typu vybraných projektov, zručností dostupných ľudských zdrojov alebo v dôsledku odlišného druhu pomoci, ktorá sa poskytuje súkromnému sektoru z fondov? Dvor audítorov zastáva názor, že tieto aspekty by si zaslúžili ďalšie preskúmanie.

28.

Posúdenie vhodnosti sa zriedkavo zakladalo na formálne schválených technikách (17) a postupy, ktoré uplatňovali národní hodnotitelia, sa dosť odlišovali a vo všeobecnosti boli zväčša opisné. Záležitosť vhodnosti, pokiaľ ide o to, do akej miery pomoc zo ŠF riešila „zlyhanie trhu“, bola zriedka priamym predmetom následného hodnotenia. Podobne nebola podrobne preskúmaná vhodnosť zmeny stratégie v priebehu programovacieho obdobia.

29.

Špecifické kapitoly v národných hodnoteniach a kapitola 3 súhrnnej správy sa zaoberajú efektívnosťou štrukturálnych fondov na základe toho, do akej miery sa dosiahli očakávané účinky a ciele. Rozobraných je päť tém, konkrétne doprava, MSP, výskum a vývoj, vzdelávanie a odborná príprava, rozvoj vidieka. Preskúmali sa taktiež dve horizontálne témy o životnom prostredí a rovnosti príležitostí.

30.

Analýza sa zakladá na vzorke 70 % hodnoty programov cieľa 1. Veľký dôraz sa však kládol na kvalitatívne hodnotenie, napríklad pridaná hodnota Spoločenstva sa hodnotila na základe výrazov áno alebo nie. Takéto hodnotenia a názory sú často zaradené do širokých tried a nedajú sa vždy objektívne overiť. Nebol zaznamenaný žiadny pokus stanoviť konkrétnejšie ciele určením kritérií, ktoré by mohli byť na tento účel prospešné, a dodatočné údaje sa nezozbierali na účely mikroanalýzy. Aspekty, ktoré sú dôležité pre lepšie zhodnotenie efektívnosti, napr. efekt účinku mŕtvej váhy a substitúcie, často neboli vzaté do úvahy a ak áno, neboli dostatočne podrobne zanalyzované.

31.

Hoci niekoľko častí prinieslo platné a užitočné postrehy, vo všeobecnosti Dvor audítorov zastáva názor, že táto kľúčová kapitola (18) súhrnnej správy nie je dostatočne presvedčivá, chýbajú v nej údaje a často sú v nej slabé závery a nedostatočné alebo chýbajúce zhodnotenie výsledkov iných tematických štúdií, ktoré zadalo GR REGIO v rámci programu ŠF v rokoch 1994 až 1999.

32.

Napríklad v časti následného hodnotenia dopravy v tabuľkách o skutočnom a cielenom počte kilometrov zlepšených ciest podľa krajiny asi polovica cieľových informácií buď chýba alebo sú informácie neúplné, čo komplikuje sformulovanie dobre podloženého záveru o dosiahnutých výsledkoch v porovnaní s cieľmi. Avšak tematické zhodnotenie (19) vplyvu štrukturálnych fondov na dopravnú infraštruktúru v tom istom programovacom období, ktoré sa v správe často cituje, je komplexnejším a dôkladnejším zhodnotením výsledkov podľa členských štátov.

33.

Pre následné hodnotenie je obzvlášť relevantný odhadovaný vplyv programov v oblasti dopravy na zamestnanosť, ktorý je uvedený v správe o tematickom hodnotení dopravy. Celkový priamy a nepriamy vplyv na zamestnanosť sa odhaduje na 2,3 milióna osoborokov (20). Okrem toho sa v štúdii považuje ekonomický prínos dopravných programov za výrazný. V Írsku sa ekonomická návratnosť cestných projektov uvádza vo výške 13 % a v Španielsku 23 % (21).

34.

Tieto dva relevantné závery tematickej správy o hodnotení dopravy neboli v súhrnnej správe vzaté do úvahy. Okrem toho nie je odhad vplyvu na zamestnanosť v tematickom hodnotení konzistentný so štúdiou následného hodnotenia. Podľa výpočtov Dvora audítorov celkový vplyv štrukturálnych fondov na zamestnanosť v rokoch 1994 až 1999 vyplývajúci zo štúdie (22) (použitím modelu HERMIN a hodnotenia ostatných regiónov) je 1,62 milióna pracovných miest, čo nie je konzistentné s odhadom 2,3 milióna pracovných miest v tematickej správe, obzvlášť keď doprava predstavuje len približne 20 % celkových výdavkov zo štrukturálnych fondov.

35.

Naopak výsledky tematického hodnotenia vplyvu štrukturálnych fondov na MSP sú použité v súhrnnej správe, v ktorej sa uvádza: „V tematickom hodnotení vplyvu štrukturálnych fondov na MSP sa do budúcnosti odporúča prechod z grantových výdavkov na nástroje financovania ako sú fondy dotačného kapitálu a rizikové kapitálové fondy, pôžičky, dotácie na úrokové sadzby, pretože tieto metódy sú z dlhodobého hľadiska udržateľnejšie.“ (23) Ide o dôležitý záver tematickej štúdie, ktorý je v následnom hodnotení uvedený (24). V správe však tento výsledok nie je ďalej rozvinutý, napriek dôležitým záverom, ktoré by sa mohli odvodiť pre budúce programy.

36.

V súhrnnej správe sa cituje tematické hodnotenie vplyvu štrukturálnych fondov na MSP, v ktorom sa predpokladá, že „ak by nedošlo k podpore zo strany Spoločenstva, 70 % investičných projektov by sa vôbec neuskutočnilo, alebo by boli realizované v menšej miere prípadne by boli oddialené“. V tematickom hodnotení sa „ďalej odhaduje, že touto pomocou sa prispelo k vytvoreniu viac než 300 000 dodatočných pracovných miest aj po zohľadnení účinku mŕtvej váhy a substitúcie. V následnom hodnotení cieľa 1 nie je možné tieto číselné údaje zopakovať pre nedostatok porovnateľných a podložených údajov, na ktorých by sa tieto odhady mohli zakladať“ (25). Vzhľadom na závažnosť rozličných záverov a vzhľadom na to, že tieto dve štúdie boli pripravené pre toho istého zadávateľa, zaoberali sa tou istou témou, rovnakým obdobím a boli vydané v rozmedzí dvoch alebo troch rokov, rozobratie rozdielov medzi nimi by si zaslúžilo väčšiu pozornosť.

37.

Po tomto výroku sa v súhrnnej správe v časti Všeobecná analýza odhaduje počet pracovných miest vytvorených v MSP v dôsledku štrukturálnych fondov. „Z dostupných dôkazov vidieť, že cieľ 1 podporil vytvorenie približne 800 000 pracovných miest. Ide o hrubý počet pracovných miest, ktorý nezohľadňuje substitúciu, účinok mŕtvej váhy či viacnásobný účinok. Celková efektívnosť z hľadiska čistého účinku nie je známa“ (26). Tomuto záveru sa nevenuje dostatočná pozornosť najmä pri zohľadnení odhadu, ktorý poskytla tematická štúdia o MSP. Okrem toho v následnej štúdii, v tabuľke s rozpisom vytvorených pracovných miest podľa členských štátov nie sú údaje za Španielsko, takže predložený odhad je zjavne neúplný (27). Tento aspekt si v následnom hodnotení zaslúžil podrobnejšie preskúmanie.

38.

„V ďalších témach“, ktoré sú v súhrnnej správe rozobrané v rámci efektívnosti, je užitočné a stručné zhrnutie rôznych záležitostí v rámci niekoľkých záhlaví. Základným obmedzením sú však „nedostatočné údaje na porovnávanie, čo si vyžiadalo skôr kvalitatívne hodnotenie než podrobné hodnotenie založené na projektoch“ (28). Určitá časť tohto kvalitatívneho hodnotenia sa mohla lepšie prepojiť s inými tematickými štúdiami, napr. s tematickým hodnotením VTR. V ZP sa uvádza, že: „Uskutoční sa revízia literatúry so širokým záberom s cieľom identifikovať kľúčové záležitosti pri implementácii štrukturálnych fondov“ (29). V spôsobe, ktorým sú tieto dôsledky prezentované a prepojené na následné zistenia, sú však nedostatky. V niekoľkých prípadoch, kedy takéto spojenie s hodnotením existuje, sa výrazne prejavuje pozitívny vplyv na kvalitu správy.

39.

Napríklad v následnom hodnotení sa uvádza tematické hodnotenie VTR, podľa ktorého by bolo lepšie, ak by sa činnosti zamerali na vypracovanie inovatívnych stratégií pre konkrétne regióny s cieľom využiť existujúce kapacity VTR, než aby boli založené na vnímaných „technologických rozdieloch“. V následnej štúdii sa uvádza, že tomu tak bolo v niekoľkých prípadoch a výsledky boli oveľa lepšie, keď sa zameralo na lokálne silné stránky (30). Tento príklad jasne dokazuje relevantnosť budovania na výsledkoch iných správ a štúdií, čo je zdôraznené v kritériách pre program MEANS a v jeho aktualizácii, ktorá bola zaradená ako súčasť ZP tohto hodnotenia (31).

40.

Národné hodnotenia sa zriedka zakladali na formálne schválených alebo kvantitatívnych analýzach účinkov. Okrem toho národní hodnotitelia zriedka použili výsledky kvantitatívnej analýzy, ktorú vykonali iné strany.

41.

V časti s týmto názvom sa súhrnná správa zamerala na preverenie účinnej realizácie veľkých projektov podporovaných v regiónoch cieľa 1. Analýza sa zakladala na geograficky a tematicky reprezentatívnej vzorke približne 60 veľkých projektov (32). Účinnosťou sa rozumie efekt dosiahnutý za primerané náklady. „Hlavným cieľom je stanoviť jednotkové náklady, t. j. náklady na dosiahnutý výstup. Analýza by sa taktiež mala zaoberať kvalitou riadenia veľkých projektov príjemcami finančnej pomoci. Na úrovni EÚ by sa jednotkové náklady mali analyzovať vo všetkých regiónoch cieľa 1. Pokiaľ je to možné, mali by sa vysvetliť výrazné rozdiely v jednotkových nákladoch v jednotlivých regiónoch, a malo by sa stanoviť rozmedzie primeraných nákladov, ktoré by sa mohlo v budúcnosti použiť ako porovnávací štandard.“ (33) Tieto ciele sú relevantné a predstavujú zásadne dôležitý prvok pre účinné riadenie projektov v EÚ.

42.

Následným hodnotením sa však tieto ciele zväčša nedosiahli. Priznáva sa to v súhrnnej správe s vysvetlením, že bolo v podstate nemožné, aby projektoví manažéri určili jednotlivé časti projektov, a tak nemohli vypočítať jednotkové náklady (34). Tento všeobecný výrok implikuje, že sú o hlavných projektoch financovaných zo ŠF také slabé poznatky, že je tento cieľ v ZP nedosiahnuteľný. Minimálne by malo byť možné mať k dispozícii porovnateľné náklady na typické výstupy, napr. náklady na meter štvorcový výstavby továrne alebo náklady na kilometer vybudovanej cesty.

43.

Niektoré čiastočné výsledky sú prezentované v troch tabuľkách o výstavbe ciest v členských štátoch, environmentálnych projektoch v Španielsku a nákladoch na pracovné miesto vytvorené pri priemyselných projektoch (35). Tieto výsledky sú však málo hodnotené či analyzované, napr. zohľadnenie vplyvu rôznych nákladov na pracovnú silu a osobitých geografických charakteristík pri výstavbe ciest.

44.

V súhrnnej správe sú jasné závery ohľadom načasovania projektov a rozpočtových obmedzení. Po prvé, len tretina zo šesťdesiatich kontrolovaných projektov bola dokončená v pôvodne plánovanom termíne, viac než tretina o rok neskôr. Po druhé, približne dve tretiny kontrolovaných projektov prekročili rozpočet: náklady na 20 % z nich boli o viac než 30 % vyššie, ako sa pôvodne plánovalo. Analýza sa však obmedzuje na niekoľko všeobecných pripomienok, hodnotenie kvality riadenia príjemcami finančnej pomoci, ktoré sa požaduje v ZP, je nedostatočné alebo žiadne (36). Okrem toho nebola zhodnotená relatívna účinnosť verejno-súkromných partnerstiev a uplatnených postupov verejnej súťaže.

45.

V súhrnnej správe sa tvrdí, že primárnym cieľom štrukturálnych fondov je ovplyvniť potenciál dlhodobej ponuky ekonomiky (37). Ponuka sa ovplyvňuje prostredníctvom niekoľkých kanálov, ktorých cieľom je: a) zvýšiť investície s cieľom zlepšiť fyzickú infraštruktúru ako vstup pre produktívnu činnosť súkromného sektoru; b) zvýšiť ľudský kapitál cez investície do školení, vstup pre produktívnu činnosť súkromného sektoru; c) nasmerovať verejné financovanie na súkromný sektor s cieľom stimulovať investície, a tak zvyšovať faktorovú produktivitu a znižovať sektorové náklady na výrobu a kapitál (38).

46.

V správe sa ďalej preberá dôležitosť takzvaných pozitívnych externalít – „podmienok, kedy súkromné firmy využívajú dodatočné produktívne faktory bez toho, aby na ne vynaložili náklady“, čím sa zlepšuje produktivita a nákladová konkurencieschopnosť ekonomiky. Tieto aspekty sú dôležité pre následné hodnotenie. Spolufinancovanie súkromným sektorom však bolo z analýzy vylúčené pre neistotu ohľadom jeho „hnacích mechanizmov“ (39). Tento limitovaný prístup vedie k závažnému podceneniu vplyvu niektorých výdavkov zo štrukturálnych fondov, pretože vyčleňuje jeden z hlavných dlhodobých vedľajších účinkov ponuky. Jasne to preukazuje príklad jednej developerskej spoločnosti predstavenej v súhrnnej správe (40), ktorej spolufinancované výdavky pritiahli ďalšie významné súkromné investície. Namiesto toho, aby sa správa zamerala na zreteľnejší vplyv výdavkov zo ŠF na súkromné investície, sústreďuje sa na hodnotenie takzvaných externalít prostredníctvom pomerne limitovaných techník odhadovania v dôsledku nedostatočného počtu štúdií poskytujúcich meranie elasticity, ktorá je relevantná pre tieto regióny.

47.

Na zhodnotenie vplyvu štrukturálnych fondov na ekonomickú a sociálnu súdržnosť sa použil makroekonomický model HERMIN pri štyroch členských štátoch (Grécko, Írsko, Portugalsko a Španielsko) (41) ako aj pri regiónoch nových spolkových republík v Nemecku a v Severnom Írsku (42). Týmto postupom sa mal zmerať dosah programov cieľa 1 z hľadiska vplyvu na HDP a zamestnanosť.

48.

Pri alternatívnom scenári by sa na hodnotenie využili mikroekonomické údaje z projektov, na základe ktorých by sa vytvoril celkový alebo súhrnný vplyv štrukturálnych fondov na regionálnej alebo štátnej úrovni. Napriek tomu, že sa v regiónoch cieľa 1 používajú štandardné formuláre na údaje, pri zhromažďovaní mikroekonomických údajov sú problémy. To vedie k pokusom zmerať vplyv len makroekonometrickými modelmi, pri ktorých vzniká mnoho obmedzení a domnienok, čo môže výrazne obmedziť hodnotenie pre príčiny, ktoré sú uvedené nižšie, čím sa zas obmedzujú koncepčné dôsledky, ktoré možno odvodiť.

49.

Hlavné ťažkosti zistené pri konkrétnom použití makromodelu HERMIN pri následnom hodnotení:

50.

Spôsob uplatnenia modelu HERMIN sa tak zdá byť nevhodný na odhadnutie účinku pomoci zo ŠF v regiónoch cieľa 1.

51.

Dvor audítorov zanalyzoval výsledky simulácií modelu HERMIN ohľadom zmeny miery nezamestnanosti na základe súboru vopred stanovených hypotéz (46). Výsledok je uvedený v prílohe IV. Výsledky ohľadom nezamestnanosti sa značne odchyľujú od výsledkov z iných zdrojov.

52.

Napokon, v mnohých prípadoch sa nezhodnotilo, do akej miery sa dosiahli strednodobé ciele.

53.

Pokiaľ ide o strategický cieľ konvergencie, jedinou zmienkou v súhrnnej správe je „že celková konvergencia medzi členskými štátmi postupuje, avšak nie je tomu tak v rovnakej miere v regiónoch Európy. Či je konvergencia spôsobená štrukturálnymi fondmi, je diskutabilné“ (47).

54.

Opatrenia prijaté na riadenie a realizáciu programov cieľa 1 zohrávajú zásadne dôležitú úlohu v zlepšovaní efektívnosti, účinnosti a vplyvu štrukturálnych fondov. Tomuto aspektu sa venovali zadávacie podmienky aj metodická príručka a bol prevzatý aj do národných hodnotení (48). V národných hodnotiacich správach sa opísal vplyv na systémy riadenia, avšak špecifikovali sa v nich aj situácie, kedy mohol byť vplyv na systémy riadenia výraznejší.

55.

Dôležitosť tejto témy sa priznáva aj v súhrnnej správe a v časti odporúčaní (49) sa 13 z 19 odporúčaní týka riadenia.

56.

V súhrnnej správe je niekoľko relevantných postrehov ohľadom riadenia štrukturálnych fondov EÚ a odkazuje na niekoľko záverov tematického hodnotenia zásady partnerstva, ktoré sa uskutočnilo v roku 1999. Tým je zabezpečená kontinuita hodnotenia a dôkazy na potvrdenie alebo vyvrátenie pripomienok z predchádzajúcej štúdie. V mnohých oblastiach sú však získané závery v rozpore s tematickým hodnotením.

57.

V súhrnnej správe je zhrnuté priemerné zastúpenie v monitorovacích výboroch (MV) podľa členského štátu. Celkový priemer bol 44, ktorý bol však vytvorený z rôznych počtov – od nízkeho počtu 15 po vysoký 85. V súhrnnej správe sa dospelo k záveru, že vysoký počet členov bol hlavnou prekážkou efektívnosti monitorovacích výborov a že to platilo pre všetky členské štáty (50). V tematickej štúdii sa naopak dospelo k záveru, že neexistuje dôkaz o znížení efektívnosti pre rozšírenie členstva. Vzhľadom na závažné rozdiely v záveroch rozličných správ ohľadom tohto aspektu by bolo vhodné, aby sa zanalyzoval podrobnejšie v súhrnnej správe a aby sa navrhli konkrétnejšie odporúčania do budúcnosti.

58.

Ďalšia oblasť, ktorá bola prepojená na tematické hodnotenie, sa týka riadenia rôznych fondov. V oboch hodnoteniach sa dospelo k záveru, že fondy fungovali na základe rozličných zásad a s rôznymi finančnými požiadavkami, čo obmedzilo synergiu fondov. Táto dôležitá pripomienka opakuje názory vyslovené Dvorom audítorov (51) a zdôrazňuje potrebu usilovať sa o lepšiu synergiu fondov.

59.

Hodnotenie efektívnosti systémov riadenia má tiež isté nedostatky. V súhrnnej správe sa uvádza, že „v národných hodnoteniach sa systémy riadenia považovali za primerané v menej ako polovici oprávnených členských štátov“. To je dôležitý výsledok a očakávalo by sa podrobné hodnotenie úspešných prípadov ako aj zistených neprimeraných situácií. Hoci sa niektoré body ďalej rozoberajú, zo súhrnnej správy nie je celkovo jasné, čo sa v skutočnosti zistilo.

60.

V tematickom hodnotení zásady partnerstva pri štrukturálnych fondoch (1999) sa zistilo, že táto zásada priniesla niekoľko pozitívnych výhod pri implementácii štrukturálnych fondov (52). V súhrnnej správe sa uvádza, že „vo všeobecnosti tieto výhody uznali aj členské štáty zapojené do realizácie programu cieľa 1 v rokoch 1994 – 1999 a horizontálne partnerstvo bolo uznané ako ‚pridaná hodnota’ európskeho programovania.“ (53) To je relevantný výsledok a hoci sú v správe uvedené niektoré hlavné prípady vrátane stručných poznámok ohľadom negatívnych skúseností či prekonávaných problémov, diskusia sa mohla viac zamerať na možné zlepšenie na základe uvedených skúseností, aby sa mohla zásada partnerstva zefektívniť.

61.

Proces podávania žiadostí/výberu projektov sa označuje za jeden z dvoch najčastejšie uvádzaných procesov, ktoré spôsobili administratívne problémy. Uvádza sa niekoľko príkladov, ktoré naznačujú nedostatočnú jasnosť postupov a súrnu potrebu, aby Komisia vydala porovnávací štandard pre najlepšie postupy. V tabuľke je uvedené trvanie výberového procesu projektov podľa krajín, avšak pri troch členských štátoch nie sú žiadne údaje. Vo zvyšných členských štátoch proces trvá v rozpätí od dvoch do deviatich mesiacov, pri priemere päť mesiacov. Predložené dôkazy naznačujú, že je potrebné vykonať veľa na zjednodušenie procesu podávania žiadostí. V tomto kontexte nebola vykonaná žiadna podrobná analýza o príslušných výhodách a/alebo efektívnosti pri voľbe medzi procesom súťaže a procesom postupného výberu.

62.

Náležitú pozornosť treba venovať aj procesu monitorovania a kontroly. V súhrnnej správe sa tvrdí, že „systémy finančnej kontroly fungovali v členských štátoch v rámci cieľa 1 v rokoch 1994 – 1999 pomerne dobre, hoci bolo potrebné urobiť niekoľko úprav na súlad s novými nariadeniami o rozpočtových pravidlách v roku 1997. Vo väčšine členských štátov sa systémy finančnej kontroly považovali za vhodné na daný účel a fungovali pomerne účinne. Zdá sa, že finančná kontrola bola vo všeobecnosti spoľahlivá a zohľadňovala pravidlo 5 %“ (54). Toto zistenie sa nezhoduje s rôznymi správami Dvora audítorov (55), ktoré naznačujú, že sa v programe štrukturálnych fondov v rokoch 1994 – 1999 vyskytli závažné nedostatky finančnej kontroly.

63.

Ďalšia zložka procesu monitorovania, ktorá spôsobila administratívne problémy, sa týka nefinančného monitorovania a systémov hodnotenia. Monitorovanie je veľmi kritizované. V súhrnnej správe je záver, že „monitorovanie zostáva hlavnou slabou stránkou napriek dôrazu na rozvoj jeho úlohy od prvého programovacieho obdobia. Údaje, ktoré sú k dispozícii, sú fragmentované, nejednotné, príliš sa zameriavajú na fyzický výstup a ich spoľahlivosť je často pochybná“ (56). V správe sa taktiež uvádza: „Vo všetkých členských štátoch boli nedostatočne kvantifikované ciele stanovené na začiatku programu“ (57). Z uvedených desiatich členských štátov bolo sedem zaradených do skupiny so zlou kvantifikáciou, jeden s premenlivou a dva s primeranou len na začiatku programu. Pri každom členskom štáte je uvedené stručné zhrnutie. Ďalšie podrobnosti sa však neuvádzajú.

64.

V správe sa taktiež uvádza, že počítačové systémy zriadené na monitorovanie programu v rokoch 1994 – 1999 „boli často kritizované pre nedostatočnú integráciu medzi programami a fondmi. To ovplyvňovalo schopnosť riadiacich orgánov dohliadať na pokrok programov a spôsobilo problém pre neskoršie hodnotenia“ (58). Tieto zistenia taktiež spochybňujú platnosť predchádzajúceho záveru správy, že finančné riadenie programu fungovalo dobre, ak informácie z monitorovania, ktoré sú dôležitým vstupom pri procese riadenia, sa považovali za „fragmentované, nejednotné a ich spoľahlivosť je často pochybná“ (56).

65.

V súhrnnej správe sú aj stručné poznámky k takzvaným „vnútorným hodnoteniam“ (59). V správe sa nachádza táto pripomienka: „Vnútorné hodnotenia vykonali ministerstvá alebo regionálne úrady za pomoci univerzít a externých agentúr. Miera, do akej bolo hodnotenie vykonané, môže byť prekvapujúca pri zohľadnení nedostatkov systémov monitorovania. Možno ide o odraz vnímanej požiadavky vykonávať hodnotenie, hoci sa výsledky často využili pri riadení programov (60).“ Vzhľadom na tento výrok by sa zdalo, že by bolo užitočné zamerať sa viac na vnútorné hodnotenia a stavať na výsledkoch získaných príslušnými ministerstvami alebo regionálnymi úradmi. Naopak v súhrnnej správe je len niekoľko veľmi všeobecných pripomienok s obmedzeným vzťahom k celkovému následnému hodnoteniu.

66.

S ohľadom na programovacie obdobie rokov 2000 – 2006 sa v súhrnnej správe poznamenáva, že boli pokusy vyriešiť problém s monitorovaním zaznamenaný v období rokov 1994 – 1999 (61).

67.

Vzhľadom na rôzne problémy zistené pri analýze súhrnnej správy je potrebné sa osobitne zamerať na pôvodné zadávacie podmienky. V zadávacích podmienkach, počiatočnej správe a v metodickej príručke bolo niekoľko nedostatkov. Konkrétne:

68.

Okrem toho v ZP nebola posilneniu ekonomickej a sociálnej súdržnosti v EÚ a konvergencii menej rozvinutých členských štátov priradená dostatočná priorita, napriek tomu, že patria medzi hlavné ciele štrukturálnych opatrení. Do počiatočnej správy boli zahrnuté niektoré otázky týkajúce sa použitých modelov rozvoja, prekážok rozvoja, ktoré treba riešiť, a kanálov, cez ktoré možno očakávať vplyv na regionálnu ekonomiku (68). V ideálnom prípade by do následného hodnotenia mali byť zaradené empirické štúdie o konvergencii regiónov a znižovaní rozdielov v dôsledku faktorov, ako sú investície do infraštruktúry, rozvoj vzdelávacieho systému, výskumu a vývoja.

69.

Okrem toho by v rámci cieľa hodnotenia bolo primerané nájsť a zanalyzovať konkrétne prípadové štúdie, ktoré predstavujú porovnávací štandard pre politiky regionálneho rozvoja, napr. v oblasti zoskupovania alebo centier rastu.

70.

Na začiatku hodnotenia sa otázka primeranosti stratégie riešila prostredníctvom zoznamu záležitostí a otázok. Usmernenia na hodnotenie poskytnuté v ZP (69) a metodickej príručke však neboli dostatočne presné a konkrétne.

71.

Vo (všeobecnej) zmluve uzavretej medzi Komisiou a konzultantmi, ktorí boli vybraní na hodnotenie, je stanovené, že technická pomoc pri hodnotení bude poskytnutá pod dohľadom zamestnancov Komisie, ktorí budú za ňu zodpovedať. Kvalitu hodnotenia mala Komisia posudzovať na základe kritérií vypracovaných v rámci programu MEANS.

72.

Riadiaca skupina, ktorej predsedalo GR REGIO a v ktorej boli aj zástupcovia iných GR, bola zapojená do prípravy ZP, schvaľovania metodiky a podrobného plánu práce (v počiatočnej správe) a do preverovania národných správ a súhrnnej správy. Bola vymenovaná rada pozostávajúca zo štyroch odborníkov, ktorí im mali pomáhať dosiahnuť hlavný cieľ, ktorým bolo zabezpečiť vysokú kvalitu hodnotenia. Ich pomoc však prišla príliš neskoro, takže procesom sa nemohla výrazne zlepšiť kvalita hodnotenia.

73.

Zmluvne dohodnutý časový plán sa nedodržiaval. Predkladanie rôznych správ sa oneskorilo, v dôsledku čoho nebola konečná súhrnná správa a národné správy predložené Komisii v plánovanom dvanásťmesačnom období, t. j. do 12. novembra 2002, ale až v apríli 2003, a publikované boli v máji 2003. Zdá sa, že časový plán bol príliš krátky od začiatku a neboli v ňom dostatočné časové rezervy na pomerne veľa zmien/doplnení správ, ktoré požadovali odborníci a zástupcovia riadiacej skupiny. To má dôležité dôsledky pre budúce následné hodnotenia.

74.

V ZP (67) sa požaduje, aby členské štáty preverili dve konkrétne témy a bol navrhnutý zoznam týchto tém. Ani jedna národná správa sa však na tento aspekt konkrétne nezamerala. Hoci boli v niektorých kapitolách predložené štatistiky alebo boli tieto témy čiastočne preskúmané, neboli predmetom osobitého výskumu, ako sa to požadovalo v ZP.

75.

Všeobecne možno uzavrieť, že Komisia musí zlepšiť dohľad nad procesom hodnotenia. Najmä vzhľadom na to, že od začiatku sa predpokladal nedostatok spoľahlivých údajov a ukazovateľov výkonnosti a presných cieľov, Komisia mala zabezpečiť, aby sa prijali náležité opatrenia na vyriešenie tejto zásadnej prekážky. Okrem toho, vzhľadom na krátky časový plán a inherentné prekážky, sa malo hodnotenie zamerať na základné prvky a nie snažiť sa o široké, celkové zhodnotenie programovacieho obdobia.

76.

Vzhľadom na problémy uvedené v predchádzajúcich častiach tejto správy je možnosť získať z procesu následného hodnotenia užitočné odporúčania obmedzená. Hoci výsledkom procesu hodnotenia bolo málo odporúčaní ohľadom obsahu programu, hodnotenie prinieslo veľa relevantných a praktických návrhov, ako zlepšiť riadenie ŠF a ich implementáciu (70).

77.

V správe sa odporúča: „Úlohu monitorovacích výbor je potrebné posunúť k jednému zo strategických smerov a nie k záležitostiam finančného hospodárenia“ (71). Monitorovacie výbory by však mali dokázať vykonávať obe funkcie tak, ako sa to vyžaduje v nariadeniach.

78.

Hodnotenia viedli k odporúčaniam pre programovacie obdobie rokov 2000 – 2006, ktoré sa týkajú najmä systémov riadenia. Pokrytý je široký okruh tém, ktoré sú vo všeobecnosti dobre prispôsobené konkrétnej situácii príslušnej krajiny.

79.

Vo vzťahu k programom na roky 2000 – 2006 sa hlavné ponaučenia z následného hodnotenia predchádzajúceho obdobia týkajú implementácie, konkrétne práce na prípadových štúdiách, ktoré majú hodnotiť efektívnosť a účinnosť činností v rámci ŠF.

80.

Pokiaľ ide o obdobie po roku 2006, odporúčania navrhnuté v súhrnnej správe sú pomerne limitované a všeobecné. Napriek tomu sú relevantné a v podstate užitočné. V súhrnnej správe sa napríklad uvádza, že „by sa mohli viac využívať nezávislé, priebežné hodnotenia, ktoré by poskytli objektívny externý vstup“ (72). Hoci ide o zmysluplné odporúčanie, bolo by prínosné, ak by bolo prijaté pred začiatkom následného hodnotenia.

81.

Spolu s hodnotením regiónov cieľa 1, ktoré bolo riadené GR REGIO, prebiehalo ďalšie hodnotenie riadené GR pre zamestnanosť, ktoré pokrývalo operácie z ESF v rámci cieľov 1, 3 a 4 a iniciatív Spoločenstva, zamestnanosť a adaptácia. V ZP sa pre toto hodnotenie predpokladalo využitie výsledkov získaných z hodnotenia regiónov cieľa 1. Napriek organizačným zabezpečeniam, ktoré mali podporiť efektívnu koordináciu týchto dvoch hodnotení, nie sú takmer žiadne dôkazy o tom, že sa v skutočnosti dosiahla.

Rámček 2Celkové závery z hodnotenia GR pre zamestnanosť:Cieľom hodnotenia bolo zhodnotiť vplyv operácií z ESF v členských štátoch na úrovni jednotlivcov a systémov. Taktiež sa vyvinula snaha zanalyzovať vplyv a efektívnosť činností Spoločenstva ohľadom konkrétnych štrukturálnych problémov a zistiť pridanú hodnotu Spoločenstva. V metodike prijatej na pokrytie týchto cieľov boli hodnotitelia okrem iného požiadaní, aby uviedli, či prípady, ktoré mali zhodnotiť, podporili alebo vyvrátili niekoľko hypotéz.V správe je uvedených niekoľko silných stránok, ktoré možno zhrnúť nasledovne. Väčšina financií z ESF bola zameraná na dlhodobo nezamestnaných, čo sa považovalo za primerané vzhľadom na pretrvávanie tohto problému. Zlepšené postavenie príjemcov na trhu práce bolo úmerné vynaloženým zdrojom. V niekoľkých krajinách došlo k výraznému zlepšeniu v oblasti zamestnanosti, vzdelávania a odbornej prípravy. Vynaložené zdroje umožnili posilniť niektoré priority politiky, napr. rovnosť príležitostí, prispôsobenie pracovnej sily a zameranie na ľudí s postihnutím. Prostredníctvom ESF došlo k zvýšenému zapojeniu sociálnych partnerov a regionálnych orgánov. Finančné prostriedky prispeli k zlepšeniu kapacít na riadenie a realizáciu pomoci na trhu práce na všetkých úrovniach.V správe je však uvedených aj niekoľko slabých stránok. Nasadenie sa zväčša riadilo dostupnosťou zdrojov a nie politikou a uskutočňovalo sa paralelne a oddelene od relevantných politických diskusií. Pomoc sa zväčša zamerala na školenia a bola pridelená hlavne poskytovateľom služieb, čo nie je samo o sebe najefektívnejší spôsob, ako pomôcť dlhodobo nezamestnaným. Následne je pravdepodobné, že sa s pomocou do veľkej miery spájal účinok mŕtvej váhy. Napokon, administratívne opatrenia sa považujú za zložité a hodnotiace opatrenia za slabé a neštruktúrované.

82.

Vplyv pomoci z ESF je často vo forme príspevku alebo potenciálneho účinku, ktorý nie je hmatateľný, a preto ťažko vyčísliteľný (73). Napriek tomuto inherentnému problému musí byť vždy prvoradým cieľom hodnotenia posúdiť dosah a v tejto spojitosti taktiež otázku efektívnosti a účinnosti. Toto sa požadovalo od následného hodnotenia.

83.

Pri analýze dosahu pomoci z ESF je v súhrnnej správe poskytnutý odhad počtu príjemcov ESF podľa krajiny a podľa cieľa (74). Ako doplnok k národným hodnotiacim správam sa v následnom hodnotení taktiež predkladajú dôkazy k niekoľkým vopred stanoveným hypotézam (75). Tieto aspekty sú rozobraté v nasledujúcich odsekoch.

84.

Jednou zo základných požiadaviek na následné hodnotenie operácií z ESF je počet príjemcov programu v období rokov 1994 – 1999. V správe je predložená tabuľka s odhadom počtu príjemcov vo výške 52 miliónov. Dodatočné poznámky k tejto tabuľke však vážne spochybňujú tento číselný údaj (76). Neistota ohľadom presnosti údajov narúša niektoré užitočné a relevantné pripomienky v ostatných častiach hodnotenia.

85.

V súhrnnej správe (75) sa odhaduje vplyv pomoci z ESF na jednotlivcov. Tieto informácie sú potenciálne dôležité z niekoľkých hľadísk, napr. pre výpočet jednotkových nákladov na programy a odhad príjemcov, ktorí sú zamestnaní aj po 12 mesiacoch. Niektoré faktory však závažne obmedzujú užitočnosť týchto informácií, najmä nedostatočné vysvetlenie, ako boli tieto údaje odvodené. V správe sa jednoducho uvádza, že „percentá použité na prípravu týchto odhadov boli oznámené v jednotlivých kontrolovaných prípadoch a preverením literatúry“ (74). Takýto výrok nemožno považovať za dostatočný a sú potrebné podrobnejšie informácie o tom, ako boli získané rôzne odhady, aby sme mohli lepšie pochopiť platnosť týchto číselných údajov, napr. porovnávacie štandardy pre jednotkové náklady a úspešnosť programov.

86.

Druhým neuspokojivým aspektom je analýza pripojených údajov. Existuje nesúlad medzi tým, čo sa tvrdí v hodnotení, a tým, čo sa nachádza v priloženej tabuľke. V texte sa napríklad uvádza, že „vo všeobecnosti boli jednotkové náklady nižšie na nezamestnaných a mladých nezamestnaných, približne 6 000 EUR na zamestnanca, a podstatne vyššie a rôznorodejšie na ľudí s postihnutím a na dlhodobo nezamestnaných“ (74). Napriek tomu sa v tabuľke uvádza, že jednotkové náklady na školenie nezamestnaných sú najvyššie (6 000 EUR) a náklady na integráciu ľudí s postihnutím jedny z najnižších (4 000 EUR). Okrem toho sa zvyčajne udáva rozpätie odchýlky, keď nastane, ako sa tvrdí, prípad „veľkej odchýlky“ medzi programami a v rámci nich. Hodnota analýzy v tejto časti je pomerne obmedzená, pretože sa zväčša spolieha na zníženie hodnotenia na jediné číslo namiesto toho, aby sa zadefinoval relevantný rozsah hodnôt a aby sa poskytla ucelenejšia analýza tohto rozsahu zisteného v rôznych kontrolovaných prípadoch.

87.

Takýto nesúlad medzi komentárom a predloženými číselnými údajmi sa objavuje aj v iných častiach kapitoly 3 (niektoré príklady sú uvedené v rámčeku 3).

Rámček 3Napríklad sa uvádza, že „výdavky ESF na obyvateľa boli najvyššie v Írsku, Portugalsku a Grécku (čisto krajiny cieľa 1) a v Španielsku (1)“. V tabuľke 3.1 je však uvedené, že výdavky ESF na obyvateľa boli v Portugalsku 2 086 EUR a v Nemecku 405 EUR, zatiaľ čo v Írsku 12 EUR a v Grécku 17 EUR. Údaje v tabuľke zjavne nie sú v súlade s textom. Ešte závažnejší je výrok: „Výdavky z ESF na vzdelávanie k národným výdavkom boli vo všetkých krajinách nižšie než pomerné výdavky k APTP. Najvyššie boli v Grécku a Portugalsku. (2)“ V tabuľke 3.1 je však v príslušnom stĺpci, v ktorom sa uvádzajú výdavky z ESF na vzdelávanie v pomere k národným výdavkom uvedené, že Grécko nemalo žiadne výdavky z ESF.Napríklad v odseku 3.2.3 (3) sa uvádza: „Národné výdavky na školenia o trhu práce ako percento HDP sa pohybovali od 0,2 % v Luxembursku do 0,58 % vo Švédsku“ (4). V tabuľke 3.3 sa však uvádzajú výdavky na školenia v Dánsku vo výške 0,94 % HDP, takmer dvakrát vyššie než vo Švédsku. Ďalším príkladom je odsek 3.2.6 (5), ktorý sa zaoberá výdavkami na integráciu ľudí s postihnutím. V texte sa nachádza táto veta: „ESF bol osobitne dôležitý v Portugalsku, Španielsku, Grécku a Rakúsku.“ V tabuľke 3.6 sa však uvádza, že v Španielsku a v Grécku neboli žiadne výdavky z ESF na ľudí s postihnutím. Ďalší príklad možno nájsť v odseku 3.2.7 ohľadom výdavkov na vzdelávanie. Uvádza sa, že „príspevky z ESF boli najvýraznejšie v Grécku, Írsku a Portugalsku“ (6). Avšak v tabuľke 3.7 sa uvádza, že Grécko nemalo žiadne výdavky z ESF na vzdelávanie a školenia.Súhrnná správa: (1) s. 78; (2) s. 79; (3) s. 81; (4) s. 81; (5) s. 84; (6) s. 85.

88.

Hodnotitelia, ktorí sa zúčastnili štúdie, boli požiadaní, aby uviedli, či hodnotené prípady podporili alebo vyvrátili niekoľko hypotéz, ktoré boli sformulované na základe počiatočnej kontroly literatúry a zistení z počiatočnej fázy hodnotenia. V štúdii sa tvrdí, že „sú silné podporné dôkazy pre štyri hypotézy“ (pozri tabuľku 3  (77)). Predložené údaje však nepotvrdzujú tvrdenie o silných podporných dôkazoch. Napríklad len 7 z 30 hodnotiteľov uviedlo, že sú „silné podporné dôkazy“ pre prvú hypotézu. Žiadalo by sa objektívnejšie hodnotenie týchto výsledkov.

89.

V zadávacích podmienkach týkajúcich sa dosahu ESF v rokoch 1994 – 1999 sa taktiež požaduje hodnotenie, do akej miery operácie z ESF podporili cieľ „rovnosti príležitostí“ (78). Tento aspekt sa rozoberá v kapitole 7 správy. Tvrdí sa tu však, že „hlavným zistením je, že sa systematicky nezhromažďovali údaje rozdelené podľa pohlavia pri každom cieli ESF a iniciatívach Spoločenstva v EÚ“ (79). To výrazne obmedzilo možnosť zhodnotiť túto tému v štúdii. Je ťažké akceptovať tento výsledok ako hlavné zistenie správy, pretože predbežná analýza by odhalila tento nedostatok, vyžiadala by si prácu v teréne a vzorové prieskumy na prekonanie tohto obmedzenia, a neobmedzila by sa jednoducho na záver, že čiastkové údaje nie sú k dispozícii.

90.

Pokiaľ ide o dosah operácií ESF na jednotlivcov, pomoc vo forme „kombinovaných opatrení“ (80) nebola osobitne preverovaná, napriek významnému percentu zdrojov ESF, ktoré sú na ňu pridelené (18 %). V dôsledku toho sú závery súhrnnej správy pomerne skromné: „Hodnotenie sa zväčša zameriava na pozitívne výsledky. Metódy hodnotenia sa zameriavajú na tie zložky programov, ktoré sú najefektívnejšie, namiesto toho aby sa posudzovala výkonnosť kombinovaných opatrení v porovnaní s jednotlivými opatreniami“ (81).

91.

Pokiaľ ide o dosah aktívnych politík trhu práce (APTP) najmä v krajinách cieľa 1, v súhrnnej správe sú vyvodené závery bez toho, aby sa náležite vysvetlilo, ako sa k nim dospelo.

92.

Pokiaľ ide o relatívny finančný príspevok z ESF, v závere súhrnnej správy (82) je uvedené: „Kombinované pridelenie štátnych výdavkov a zdrojov z ESF zrejme neviedlo ku konvergencii vzorov výdavkov medzi krajinami, ani k prijatiu noriem spájajúcich konkrétne ekonomické podmienky a podmienky na trhu práce s prideľovaním zdrojov“ (83). Tento záver je ťažko udržateľný vzhľadom na chyby v príslušných tabuľkách a/alebo chyby v poznámkach. Ďalším dôležitým záverom tejto časti správy je, že „tieto okolnosti naznačujú, že nie všetky intervencie z ESF boli dodatočné. Dodatočnosť v zmysle intervencií spolufinancovaných z ESF, ktoré by sa inak pravdepodobne neuskutočnili, sa skôr dostavila tam, kde sa zdroje z ESF zamerali a sústredili na konkrétne typy zásahov a kde príslušné štátne výdavky a programy boli pomerne malé a menej rozvinuté v porovnaní s krajinami s podobnými podmienkami na trhu práce.“ Opäť je ťažké pochopiť, ako sa došlo k tomuto záveru na základe dôkazov predložených v tejto kapitole najmä vzhľadom na nesúlad medzi analýzou a údajmi prezentovanými v tabuľkách.

93.

Pokiaľ ide o hypotézy ohľadom vplyvu ESF na systémy, vzniká problém podobný tomu, ktorý bol opísaný vyššie. Silné podporné dôkazy sú zaznamenané pri siedmich hypotézach (84). Analýza predložených údajov však taktiež naznačuje, že tento záver nie je zaručený.

94.

Napriek prekážkam, ktorým čelili hodnotitelia, musíme uviesť nasledujúce kritické poznámky k vlastnému posúdeniu následného hodnotenia zo strany Komisie, ktoré sa ukončilo s celkovým uspokojivým ohodnotením.

95.

Hodnotenie správy GR pre zamestnanosť je založené na ôsmych kritériách výkonnosti a na štyroch možných úrovniach kvality, konkrétne: výborná, dobrá, prijateľná a neprijateľná. Ani jedno z uplatnených kritérií nie je hodnotené ako výborné alebo neprijateľné. Štyri kritériá sú hodnotené ako dobré, konkrétne: uspokojenie potrieb, relevantný rozsah, obhájiteľný dizajn a zreteľná správa. Ďalšie štyri kritériá sú hodnotené ako prijateľné. Ide o spoľahlivé údaje, dobrú analýzu, dôveryhodné výsledky a nestranné závery.

96.

Je dôležité, že GR pre zamestnanosť ohodnotilo druhú štvoricu kritérií ako menej uspokojivo než prvú. Avšak vzhľadom na problémy so spoľahlivosťou údajov a nesúlad poznámok k nim, ktorý je zdôraznený v tejto správe, Dvor audítorov zastáva názor, že hodnotiaca správa bola nedostatočná, najmä pokiaľ ide o spoľahlivé údaje, dobrú analýzu, dôveryhodné výsledky a nestranné závery.

97.

Niekoľko relevantných poznámok možno uviesť aj k národným hodnotiacim správam ohľadom cieľov a výsledkov hodnotenia:

98.

V národných správach zo vzorky nie je vždy predložená podrobná analýza vplyvu pomoci z ESF na národné politiky. Vo všeobecnosti sa však v nich naznačuje, že ESF má vplyv na rozvoj APTP a v niektorých prípadoch bol uvedený konkrétny, priamy účinok. V iných prípadoch však bolo uvedené iné zhodnotenie, a to že je ťažké dokázať, že ESF viedol k zmenám v APTP.

99.

V každej národnej hodnotiacej správe a v súhrnnej správe sa dlhšie či kratšie opisuje vplyv na systémy z hľadiska služieb zamestnanosti; základného vzdelávania a odbornej prípravy; ďalšieho vzdelávania a odbornej prípravy; akreditačných systémov a mechanizmov na predpokladanie potrieb. Vplyv na systémy sa často týkal konkrétnejšieho kontextu politiky. Vo všeobecnosti bolo ťažké zistiť čistý vplyv operácií z ESF (86). Čistý vplyv bol vymedzený len vo výnimočných prípadoch (87).

100.

Pokiaľ ide o Európsku stratégiu zamestnanosti, v hodnotiacich správach sa zdôrazňoval pozitívny vplyv ESF v niektorých členských štátoch, napr. v Grécku, Francúzsku, Taliansku, Portugalsku a Španielsku. Avšak pri Nemecku bolo poznamenané, že prístup zhora nadol, ktorý sa spája s Európskou stratégiou zamestnanosti môže byť potenciálne v rozpore s prístupom zdola nahor, ktorý sa spája s ESF (88). Na všeobecnejšej rovine je v súhrnnej správe uvedený záver, že ESZ predstavuje silný strategický rámec, v rámci ktorého možno plánovať pomoc z ESF (89).

101.

Pokiaľ ide o pridanú hodnotu Spoločenstva, v národných hodnotiacich správach sú uvedené niektoré relevantné výsledky (90), hoci niektoré špecifikované otázky neboli v niektorých národných správach riešené.

102.

Finančný dosah výberu politiky bol rozobraný podrobne len zriedka. V súhrnnej správe sa nachádza výpočet jednotkových nákladov na niektoré opatrenia, ale zakladá sa na nedostatočných údajoch. Tam, kde sa otázky spojené s nákladmi riešili, uvedené zistenia sa zdajú byť potenciálne závažné a zaslúžili by si ďalšiu analýzu. Napríklad pri Španielsku sa tvrdí, že „toto približne zdvojnásobenie zdrojov v dôsledku pomoci z ESF viedlo podľa názoru niektorých odborníkov k značnému zbytočnému vynakladaniu prostriedkov. Väčšia časť finančných prostriedkov sa použila na rozšírenie operácií, a nie až tak veľa na zavedenie nových opatrení.“ Podobne pri Taliansku sa tvrdí, že boli zaznamenané pozoruhodné transakčné náklady spojené s ESF týkajúce sa realizačných otázok a náklady spojené s vytváraním partnerstiev a nových postupov riadenia (91).

103.

V ZP boli špecifikované nasledujúce dve hlavné témy hodnotenia: základná charakteristika a výsledky programovacieho obdobia rokov 1994 – 1999; vplyv ESF na národné politiky a efektívnosť, a vplyv operácií z ESF na jednotlivcov a na systémy.

104.

Komisia zostavila a o rok neskôr vydala správu o metódach, v ktorej kriticky zhodnotila metodiky uplatnené pri hodnotení výsledkov a ich vplyvu na jednotlivcov a systémy. Zámerom tejto správy bolo pripraviť základ pre budúce hodnotenia, avšak je otázne, či sa tento cieľ účinne dosiahol. Táto správa má rôzne nedostatky. Jej príprava nebola založená na dostatočne podrobnom preskúmaní prístupov uplatnených pri hodnotení čistého vplyvu na jednotlivcov. Pokiaľ ide o hodnotenie vplyvu na systémy, v správe sa navrhuje model na klasifikáciu výdavkov z ESF a ich očakávaných súvisiacich účinkov (kapacita, potenciál a schopnosť reagovať) (92), avšak niektoré otázky ešte ostávajú otvorené (pozri stranu 35 správy).

105.

V správe o metódach v kontexte „metód na hodnotenie politiky a stratégie v oblasti ESF“ (93) nie sú uvedené žiadne konkrétne odporúčania ohľadom analýzy politiky a správa len odkazuje na MEANS. Podobne nemožno nájsť žiadny odkaz na prístup, ktorý sa má uplatniť pri výbere vhodných ukazovateľov na rozličných strategických úrovniach.

106.

Treba poznamenať, že relevantné zložky niektorých hodnotiacich úloh nie sú vždy v ZP zreteľne špecifikované. Napríklad, opis úloh týkajúcich sa efektívnosti je pomerne abstraktný, najmä pri základných konceptoch, výbere mechanizmov na meranie vplyvu a hodnotiacich techník, ktoré sa majú použiť. Najmä nebolo spomenuté nič konkrétne ohľadom metód na zovšeobecnenie (na celoeurópskej úrovni) priameho vplyvu na jednotlivcov na základe výsledkov činností v rôznych členských štátoch. Pri formulovaní úloh sa náležite nezohľadnil možný nesúlad medzi kvantitatívnymi cieľmi a dostupnými údajmi. Okrem toho sa nepredpokladala žiadna konkrétna činnosť na hodnotenie vplyvu na jednotlivcov, ak neboli ukazovatele stanovené správne alebo ak neboli v poslednej dobe vykonané špecifické štatistické hodnotenia. Ani v metodických dokumentoch, ktoré boli zostavené po ZP, sa nenachádzajú želateľné vysvetlenia.

107.

Zmeny v programovaní sa nepreverovali vždy náležite. Tomuto predmetu sa napríklad nevenovala pozornosť v štúdiách o Severnom Írsku, Merseyside a Španielsku. V prípadoch, keď zmeny v programovaní boli naznačené, ich spracovanie nebolo ani zďaleka optimálne. V niektorých prípadoch hodnotiteľ jasne nezhodnotil príslušné zmeny a ich primeranosť (94).

108.

Komisia nevykonala prieskum pred hodnotením ani predbežný prieskum, čo jej sťažilo predpokladať problémy, ktorým čelili hodnotitelia.

109.

Neexistuje zreteľný dôkaz o tom, že si riadiaca skupina dostatočne uvedomovala nedostatok údajov dostupných pre národných hodnotiteľov, ani vplyv, aký to malo na kvalitu konečných hodnotení alebo problémy s oneskorením. Riadiaca skupina nevykonala žiadne nápravné opatrenia na riešenie tohto problému.

110.

Ako aj v prípade hodnotenia cieľa 1 Komisia musí zlepšiť dohľad nad procesom hodnotenia (pozri odsek 75).

111.

Pri väčšine členských štátov sa odporúčania získané z následného hodnotenia rokov 1994 – 1999 zaoberali hlavne systémami a postupmi riadenia. Týkajú sa rôznych záležitostí a vo všeobecnosti sú dobre prispôsobené konkrétnej situácii.

112.

Menej odporúčaní na roky 2000 – 2006 sa týkalo obsahu spolufinancovaných politík. Ak boli odporúčania uvedené, zdajú sa byť relevantné (95).

113.

V súhrnnej správe sa nachádza zoznam silných aj slabých stránok pri každom cieli (96) a hlavné odporúčania na obdobie rokov 2000 – 2006 a po roku 2006 (97). Tieto výroky sú pomerne všeobecné, hoci sa zdá, že v niektorých prípadoch platia. Napríklad pri zdôrazňovaní potenciálnych rozdielov medzi EÚ 15 a EÚ 10 a v reakcii politiky na územné rozdiely.

114.

Proces hodnotenia je zásadne dôležitý, pretože poskytuje informácie a posudky o primeranosti, relevantnosti, hospodárnosti, účinnosti, efektívnosti a vplyve pomoci EÚ. Tým môže podporiť proces rozhodovania pri stanovovaní politických priorít a rozdeľovaní zdrojov. Avšak aby bol tento proces úspešný, je potrebné splniť niektoré predpoklady, konkrétne, jasné ciele politík a programov, ukazovatele výkonnosti, ktoré sa pripravujú pravidelne a ktoré sú úplné, spoľahlivé a týkajú sa stanovených cieľov. Okrem toho je potrebné zabezpečiť, aby boli zdroje dostupné na vykonanie tohto procesu primerané na daný účel z hľadiska času aj technických kompetencií.

115.

Pri audite Dvora audítorov, ktorý sa týkal následného hodnotenia, sa zistilo niekoľko závažných nedostatkov v celkovom zvolenom prístupe a v kvalite hodnotení:

116.

Pokiaľ ide o rôzne témy hodnotení, v súvislosti s hodnotením cieľa 1 možno vyvodiť tieto závery:

Pokiaľ ide o hodnotenie cieľa 3, z časti sa zakladalo na nespoľahlivých alebo neúplných údajoch a medzi predloženými údajmi a poznámkami k nim bol závažný nesúlad. Okrem toho niektoré hypotézy neboli dostatočne podložené dôkazmi, čo spochybňuje metodiku použitú na ich dosiahnutie.

117.

Mnohé nedostatky v hodnoteniach možno odôvodniť okolnosťami, za ktorých boli vykonané, najmä obmedzené informácie a časové obmedzenia. Tieto obmedzenia sa mali predpokladať a na hodnotenie sa buď mali vyčleniť potrebné zdroje, alebo sa mal znížiť rozsah hodnotenia tak, aby bol realizovateľný. Okrem toho Komisia musí zlepšiť dohľad nad procesom hodnotenia.

118.

Napriek tomu následné hodnotenia poskytli niekoľko relevantných postrehov najmä ohľadom systémov riadenia na implementáciu ŠF. Komisia však mala závažné ťažkosti predložiť želateľnú podrobnú analýzu efektívnosti, účinnosti a vplyvu fondov najmä pre obmedzenia v prijatom prístupe a v dostupných údajoch. Druhá prekážka nebola náležite predpokladaná na začiatku procesu. Tieto problémy boli znásobené istými nedostatkami Komisie v jej dohľade nad procesom hodnotenia. Následne, hoci sa vyvodili aj hodnotné a užitočné odporúčania pre ďalšie programovacie obdobia, Komisia nevyužila naplno skúsenosti získané v programovacom období rokov 1994 – 1999.

119.

Predtým ako sa vydá ďalší súbor zmlúv na následné hodnotenia na konci súčasného programovacieho obdobia rokov 2000 – 2006, je potrebné prehodnotiť rozsah, postupy a prístup uplatnený pri následnom hodnotení.

120.

S cieľom zlepšiť proces hodnotenia je potrebné, aby Komisia zaviedla a účinne uplatňovala lepšie postupy kontroly kvality, aby sa v budúcnosti neopakovali problémy, ktoré sa objavili pri súčasnom následnom hodnotení. Tieto postupy by mali zabezpečiť, že:

121.

Po druhé, je potrebné venovať osobitnú pozornosť výberu techník na hodnotenie a meranie ekonomického vplyvu. Ak sa na analýzu vplyvu štrukturálnych fondov použije makroekonomický model, musí sa prispôsobiť tak, aby zohľadňoval charakteristické črty kontrolovanej ekonomiky. To platí najmä preto, že sa hodnotenie bude musieť rozšíriť aj o desať nových členských štátov. Vzhľadom na to Dvor audítorov zastáva názor, že by sa mala prehodnotiť vhodnosť súhrnného makroekonomického prístupu (napr. modelu HERMIN). Komisia by mala preveriť, či by bolo možné klásť väčší dôraz na modely, ktoré sa spoliehajú na použitie mikroúdajov z projektov. Taktiež je pravdepodobné, že podrobnejšie zhodnotenie niektorých konkrétnych tém by mohlo viesť k stanoveniu najlepších postupov a mohlo by priniesť dodatočný prehľad o konkrétnych záležitostiach, napr. o vplyve zoskupovania, dôležitosti centier rastu v regionálnom rozvoji oproti celkovému cieľu konvergencie.

122.

Po tretie, je potrebné klásť väčší dôraz na prepojenie následných hodnotení s tematickými štúdiami a zabezpečiť, aby boli ich výsledky konzistentné. Ak sa zdá, že výsledky nie sú kompatibilné, je potrebné osobitne riešiť tento aspekt. Keď v kontrolovaných hodnoteniach hodnotitelia vytvorili takéto prepojenie, kvalita hodnotenia sa výrazne zlepšila.

123.

Po štvrté, možno vyvodiť niekoľko odporúčaní pre budúce hodnotenia, najmä pre regióny cieľa 1, konkrétne:

124.

Napokon, je dôležité posilniť schopnosť Komisie dohliadať na proces hodnotenia, vrátane uplatňovania zložitých makroekonomických modelov. Jedna možnosť, ktorú možno zvážiť v tomto kontexte, je užšia spolupráca príslušných GR s výskumnými inštitútmi a univerzitami, ktoré sa špecializujú v tejto oblasti hodnotenia. Primeraný a včasný dohľad zmluvných konzultantov je zásadne dôležitý, aby sa zabezpečilo, že sa splnia ciele a že následné hodnotenia budú efektívne.

125.

Na záver, následné hodnotenie musí byť viac než zhromaždenie rôznych hodnotení vykonaných v určitom čase, ale malo by sa vnímať a riadiť ako súčasť celkového procesu. Toto je ďalší aspekt, kedy by užšia a dlhodobá spolupráca s výskumnými inštitútmi a univerzitami mohla významne prispieť k zabezpečeniu efektívnejšieho rámca, do ktorého by sa integrovali osobitné správy a odporúčania vytvorené v každej fáze procesu hodnotenia.