19.8.2016   

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 303/109

Raportor:

domnul Giuseppe IULIANO

Coraportor:

domnul Cristian PÎRVULESCU

1.1.

CESE sprijină în general propunerile de modificare a regulamentelor propuse de Comisie, însă formulează o serie de observații.

1.2.

Închiderea frontierelor, decretată de unele state membre, periclitează grav exercitarea liberei circulații. Instituțiile europene trebuie să garanteze funcționarea spațiului Schengen. În sesiunea plenară din 17 februarie 2016, CESE a adoptat o rezoluție (1) importantă menită să protejeze spațiul Schengen, prin care solicita Consiliului și statelor membre să garanteze exercitarea liberei circulații, precum și consolidarea și extinderea spațiului Schengen.

1.3.

Normele Schengen trebuie să se aplice în același mod în toate statele membre, ceea ce va necesita adoptarea de noi măsuri care să fie obligatorii din punct de vedere juridic. Cu toate acestea, CESE nu este de acord cu propunerea Comisiei de a se institui controale sistematice și obligatorii la frontierele externe ale spațiului Schengen pentru cetățenii UE, întrucât acestea limitează exercitarea uneia dintre libertățile fundamentale.

1.4.

Pentru a asigura buna funcționare a spațiului Schengen, frontierele externe, care sunt frontierele comune, trebuie gestionate în comun de către UE și statele membre. CESE a fost prima instituție care a propus crearea unui sistem de pază europeană de frontieră.

1.5.

Propunerea de consolidare a mandatului Frontex cu echipamente noi și cu o echipă de intervenție rapidă de 1 500 de polițiști de frontieră și experți trebuie să fie însoțită de un grad mai mare de transparență în ce privește guvernanța și acțiunile acestei agenții și de sporirea răspunderii sale („accountability”).

1.6.

Trebuie să se îmbunătățească cooperarea dintre Frontex și autoritățile naționale. Agenția trebuie să consolideze centrul de analiză a riscurilor și, în acest scop, va putea detașa ofițeri de legătură în statele membre și va dispune de un mandat pentru a evalua capacitatea operațională și resursele. UE trebuie să se asigure că statele membre cooperează în ce privește operațiunile efectuate de agenție la frontiere.

1.7.

Dreptul agenției de a interveni, chiar dacă statul membru nu solicită asistență, reprezintă măsura cea mai sensibilă din propunerea Comisiei. CESE sprijină propunerea de a conferi Comisiei puterea de a decide în ceea ce privește intervenția agenției la frontierele externe, dar numai în situații de urgență și în conformitate cu o procedură transparentă care să implice informarea imediată a legiuitorilor europeni (Parlamentul și Consiliul).

1.8.

Este necesar să se îmbunătățească coordonarea între diferitele agenții și instituții care dețin competențe în materie de control al frontierelor, supraveghere a coastelor, siguranță maritimă, salvare pe mare, servicii vamale și pescuit. Aceste agenții și instituții trebuie însă să își mențină misiunile respective. Din acest motiv, CESE propune ca regulamentul să facă referire la paza europeană de frontieră, și să se elimine termenul „de coastă” (2).

1.9.

Controlul la frontiere nu trebuie „militarizat”. Paza de frontieră nu trebuie să aibă un caracter militar, ci mai degrabă de forță de poliție civilă.

1.10.

În cazul în care, la frontierele externe ale UE, maritime sau terestre, există persoane care se regăsesc în situații de risc pentru viața și securitatea lor, prima obligație a pazei de frontieră și a celorlalte instituții care acționează la fața locului este de a salva aceste persoane și de a le acorda asistență în mod corespunzător. CESE semnalează faptul că, în ultimele luni, numeroase persoane strămutate din pricina războaielor din vecinătatea Europei au murit pe coastele și la frontierele europene, fără ca autoritățile să lanseze operațiunile de salvare și protecție necesare.

1.11.

CESE consideră că propunerea Comisiei de îmbunătățire a gestionării frontierelor externe trebuie să fie adoptată în paralel cu modificarea sistemului comun de azil. Criza actuală se explică prin incapacitatea UE de a pune în aplicare sistemul comun de azil și de a acorda o protecție adecvată sutelor de mii de persoane strămutate și de solicitanți de azil care sosesc la frontierele noastre. Unele guverne au respins propunerile formulate de Comisie și deciziile luate de Consiliu în ce privește punerea în aplicare a programelor de transfer și relocare și au refuzat să îndeplinească obligațiile care le revin în temeiul tratatului și al dreptului internațional.

1.12.

CESE atrage atenția asupra faptului că, în numeroase cazuri, autoritățile de frontieră nu au respectat principiul „nereturnării”, care figurează în mod explicit în dreptul internațional în materie de azil și în Tratat. Comitetul propune ca noul sistem integrat de administrare a frontierelor externe să garanteze în mai mare măsură respectarea drepturilor omului.

1.13.

Pentru a colabora cu agenția în ceea ce privește protecția drepturilor fundamentale, CESE sugerează ca un reprezentant al Comitetului să se numere printre membrii forumului consultativ privind drepturile fundamentale. Comitetul propune, de asemenea, consolidarea rolului ofițerului pentru drepturile fundamentale, astfel încât acesta să poată acționa din proprie inițiativă și să poată pune în aplicare mecanismul de înregistrare a plângerilor („complaint mechanism”) propus de Ombudsman.

1.14.

Comitetul atrage atenția asupra situației de abandon și lipsă de protecție cu care se confruntă, în prezent, în UE, mii de minori neînsoțiți, strămutați, care sosesc pe teritoriul european din cauza războaielor, și invită Comisia să pună în aplicare măsuri urgente de protecție.

2.1.

Regulamentul CE nr. 2007/2004 a pus bazele Agenției Europene pentru Gestionarea Cooperării Operative la Frontierele Externe ale Statelor Membre ale Uniunii Europene (Frontex).

2.2.

CESE a elaborat un aviz (3) în care a sprijinit înființarea Frontex, reamintind că la frontiere trebuie să se respecte dreptul de azil (principiul nereturnării) și să se asigure protecția drepturilor fundamentale.

2.3.

Ulterior, Regulamentul CE nr. 863/2007 a instituit un mecanism pentru crearea unor „echipe de intervenție rapidă la frontieră” (RABIT) și a modificat Regulamentul (CE) nr. 2007/2004 privind acest mecanism, definind sarcinile și competențele agenților invitați. Prin această modificare a regulamentului, un stat membru are posibilitatea de a cere să fie trimise pe teritoriul său, de către agenție, echipe de intervenție rapidă la frontiere, compuse din experți ai altor state membre, special instruiți.

2.4.

CESE a elaborat un aviz (4) favorabil actualizării regulamentului, însă a subliniat necesitatea unei mai bune protecții a drepturilor omului și a dreptului de azil. Comitetul a atras, de asemenea, atenția asupra riscului de „militarizare” a activităților de supraveghere și control al frontierelor externe.

2.5.

Directiva 2008/115/CE, cunoscută sub numele de „Directiva privind returnarea”, stabilește standarde și proceduri comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, „în conformitate cu drepturile fundamentale […], inclusiv obligațiile în materie de protecție a refugiaților și de drepturi ale omului”.

2.6.

Ultima modificare a Frontex a avut loc în octombrie 2011 și a dus la definirea controlului la frontiere ca responsabilitate partajată între UE și statele membre și la punerea în aplicare a unei gestionări integrate. Astfel, au fost create echipe europene de pază a frontierelor, însă fiecărui stat membru interesat continuă să îi revină sarcina de a solicita asistență din partea agenției. S-a consolidat, de asemenea, rolul Frontex în ceea ce privește operațiunile de returnare și s-au adus îmbunătățiri în ceea ce privește mandatul agenției în materie de protecție a drepturilor fundamentale.

3.1.

Propunerea Comisiei privind instituirea Pazei europene de frontieră și de coastă se numără printre măsurile prevăzute de Agenda europeană privind migrația pentru a consolida gestionarea și securitatea frontierelor externe ale UE și constituie un răspuns la necesitatea de a întări controalele de securitate la frontierele externe ale UE, în conformitate cu solicitarea formulată de miniștrii de interne la 20 noiembrie 2015 (5).

3.2.

Acest sistem de pază europeană de frontieră și de coastă va regrupa Agenția Europeană pentru Paza de Frontieră și de Coastă, constituită pe baza Frontex, și autoritățile responsabile cu gestionarea frontierelor din statele membre, care vor continua să asigure gestionarea de zi cu zi a frontierelor externe.

3.3.

Noua Pază europeană de frontieră și de coastă va dispune de următoarele caracteristici: va avea o rezervă disponibilă rapid de 1 500 de polițiști de frontieră și experți care să poată fi trimiși în mai puțin de trei zile și un stoc de echipamente tehnice, îi va fi atribuit un rol de monitorizare și de supraveghere, va beneficia de dreptul de a interveni, îi va reveni sarcina de a supraveghea paza de coastă, va dispune de un mandat pentru a interveni în țări terțe, va trebui să garanteze securitatea internă și se va bucura de un rol mai important în materie de returnare. Un document de călătorie european standard în caz de returnare va garanta o mai largă acceptare a persoanelor returnate în țările terțe.

3.4.

Comisia Europeană a propus, de asemenea, alte măsuri pentru gestionarea frontierelor externe ale UE și protejarea spațiului Schengen fără frontiere interne. Pentru a consolida și mai mult securitatea cetățenilor europeni, Comisia propune să se introducă controale sistematice, prin consultarea bazelor de date relevante, pentru toate persoanele care intră și ies din spațiul Schengen. Propunerile vor contribui la gestionarea migrației într-un mod mai eficace, la îmbunătățirea securității interne a UE și la salvgardarea principiului liberei circulații a persoanelor.

3.5.

Comisia propune o modificare specifică a Codului frontierelor Schengen pentru a instaura obligativitatea controalelor sistematice ale cetățenilor UE prin consultarea bazelor de date, cum ar fi Sistemul de informații Schengen, baza de date privind documentele de călătorie pierdute și furate a Interpol și sistemele naționale relevante, la frontierele externe terestre, maritime și aeriene. De asemenea, propunerea insistă asupra necesității de a se verifica datele biometrice în pașapoartele cetățenilor UE, atunci când există îndoieli în ce privește autenticitatea pașaportului sau legitimitatea titularului. Pe viitor, controalele vor fi obligatorii și la ieșirea din Uniunea Europeană.

4.1.

La reuniunea Forumului european privind migrația (6) care a avut loc la 26 și 27 ianuarie 2015, societatea civilă, convocată de Comisie și de CESE, a dezbătut cu instituțiile europene situația de urgență umanitară din Mediterana și sosirea fluxurilor mixte de imigranți și solicitanți de azil. În urma concluziilor forumului, Comisia a adoptat o serie de inițiative pentru a îmbunătăți politicile privind azilul și frontierele. Cu toate acestea, Comisia regretă faptul că Consiliul nu a luat în considerare concluziile forumului. Multe dintre problemele actuale ar fi putut fi evitate dacă s-ar fi pus în aplicare recomandările sale.

4.2.

Criza actuală demonstrează limitele modelului de gestionare a frontierelor externe și faptul că, în prezent, mandatul Frontex este insuficient. CESE a propus, în mai multe dintre avizele sale (7), ca UE să considere că frontierele externe ale spațiului Schengen sunt frontiere comune și, prin urmare, ca gestionarea acestora să fie o responsabilitate partajată a UE și a statelor membre.

4.3.

CESE a fost prima instituție care a propus crearea unui corp european de pază a frontierelor. De asemenea, a elaborat propuneri (8) pentru protecţia drepturilor fundamentale în cadrul controlului la frontiere și al politicii de returnare.

4.4.

CESE consideră că propunerile Comisiei de îmbunătățire a gestionării frontierelor externe trebuie să fie adoptate în paralel cu modificarea sistemului comun de azil. Afluxul masiv de persoane strămutate la frontierele externe ale anumitor țări depășește capacitatea lor de acțiune și scoate în evidență faptul că sistemul Dublin nu poate fi folosit pentru gestionarea numărului mare de persoane strămutate și de solicitanți de azil. Responsabilitățile ar trebui partajate și gestionate în mod solidar. Comitetul propune:

4.4.1.

punerea în aplicare de către UE a planului de transfer de urgență și a mecanismului permanent de transfer, ambele stabilite cu ocazia Consiliului European din 22 septembrie 2015;

4.4.2.

multiplicarea programelor de relocare pentru transferul refugiaților din afara UE și stabilirea acestora pe teritoriul Uniunii, în colaborare cu țările terțe și cu Înaltul Comisariat al Națiunilor Unite pentru Refugiați (UNHCR);

4.4.3.

lansarea de noi programe de transfer în interiorul UE, acordând stimulente financiare statelor membre care se angajează în acest sens. Mecanismul de transfer trebuie să fie permanent și efectiv și să se bazeze pe o cheie de distribuție.

4.4.4.

CESE a afirmat deja cu alte ocazii (9) că sistemul Dublin trebuie modificat și înlocuit cu un sistem de solidaritate sporită în cadrul UE, care să țină cont de dorința solicitanţilor de azil și să garanteze o repartizare a responsabilităţilor între statele membre.

4.5.

Propunerea Comisiei consolidează rolul agenției în ceea ce privește operațiunile de returnare. Comitetul reamintește următoarele:

4.5.1.

procedura administrativă de expulzare trebuie să fie individuală și fiecare persoană care face obiectul său are dreptul de a-și prezenta argumentele administrative și judiciare în fața autorităților; și

4.5.2.

Carta interzice în mod expres expulzările colective și garantează că nimeni nu poate fi strămutat, expulzat sau extrădat către un stat unde există un risc serios de a fi supus pedepsei cu moartea, torturii sau altor pedepse sau tratamente inumane sau degradante (principiul nereturnării);

4.5.3.

CESE a avertizat (10) că UE nu trebuie să considere Turcia ca reprezentând o „țară sigură” în materie de azil; UNHCR și diverse ONG-uri au semnalat, de asemenea, că recentul acord dintre UE și Turcia nu respectă pe deplin dreptul internațional în materie de azil, dat fiind că „refugiații au nevoie să fie protejați, nu respinși” (11). Și decizia fostei Republici iugoslave a Macedoniei de a închide frontierele pentru refugiați presupune o încălcare a dreptului de azil.

4.6.

CESE salută faptul că au fost instituite, în cadrul reformei Regulamentului Frontex din octombrie 2011, forumul consultativ privind drepturile fundamentale și postul de ofițer pentru drepturile fundamentale și că, în noua propunere de regulament, s-a ținut seama de anumite sugestii pe care Comitetul le-a formulat (12) în scopul protecției drepturilor fundamentale la frontierele externe.

5.1.

Comitetul încurajează atât abordarea integrată, cât şi cea preventivă, prin care se pune accentul pe analiza atentă a datelor privind mobilitatea la graniţele Uniunii şi anticiparea locurilor şi momentelor în care autorităţile naţionale ar putea avea nevoie de asistenţă. Este, de asemenea, necesară identificarea unui set de direcţii şi indicatori care să reflecte măsura în care este îndeplinită misiunea complexă a acestui sistem integrat. Experienţa şi procedurile de evaluare a sistemului Schengen sunt relevante pentru construcţia unui mecanism similar pentru gestionarea informaţiilor şi măsurilor operative.

5.2.

În ceea ce priveşte deciziile obligatorii şi dreptul agenţiei de a interveni, deşi le consideră esențiale, Comitetul crede că Uniunea trebuie să folosească toate mijloacele necesare pentru a se asigura că statele membre cooperează în ce privește toate operațiunile efectuate de agenție la frontiere. CESE este de acord ca Comisia să poată decide cu privire la o intervenție a agenției la frontierele externe, dar numai în situații de urgență și conform unei proceduri transparente, care să prevadă informarea imediată a legiuitorilor europeni (Parlamentul și Consiliul). Aceasta este o dimensiune-cheie a succesului abordării integrate şi coordonate a gestionării frontierelor, care trebuie însoțită de o mai mare transparență, precum și de consolidarea capacității sale de a oferi explicații referitoare la guvernanța și acțiunile sale.

5.3.

Comitetul consideră că este necesară creşterea nivelului de coordonare între numeroasele agenţii care au responsabilităţi în ce privește paza de coastă, controlul frontierelor, vămile, siguranţa maritimă, căutarea şi salvarea pe mare, protecţia mediului şi pescuitul. Pot fi evitate suprapunerile şi se pot realiza economii, cel puţin în bugetul Uniunii. Cu toate acestea, respectivele agenţii şi instituţii trebuie să îşi menţină integral mandatul şi trebuie să se evite subordonarea acestora unei suprastructuri care ar avea ca scop garantarea securității.

5.4.

În opinia CESE, propunerea de creare a unei echipe europene de pază de frontieră, alcătuită din 1 500 de experți (polițiști de frontieră), este binevenită. Mărimea acestei echipe poate fi modificată în timp, în funcţie de nevoi. Este importantă rapiditatea cu care aceşti polițiști de frontieră sunt trimişi în zonele de graniţă şi modul în care aceştia vor conlucra cu colegii lor.

5.5.

O altă dimensiune-cheie a pregătirii operaţionale este instruirea. Comitetul consideră că instruirea este necesară, atât pentru polițiștii de frontieră din echipa europeană, cât şi pentru cei din statele membre. Agenţia trebuie să îşi asume un rol activ în instruirea şi transferul de bune practici între polițiștii de frontieră din toate statele membre. În derularea programelor de instruire, o atenţie deosebită trebuie acordată drepturilor fundamentale, polițiștii de frontieră fiind primele persoane de contact pe care le întâlnesc refugiaţii şi imigranţii, cei mai mulţi aflaţi într-o stare de mare vulnerabilitate.

5.6.

Implicarea agenţiei în acţiunile de returnare este binevenită. Având în vedere atenţia ce va fi acordată în viitor acestei politici, este posibil ca resursele alocate agenţiei în acest scop să se dovedească insuficiente. Este însă nevoie ca în textul comunicării şi la nivel operaţional să fie clarificat modul în care agenţia se va implica în activitatea de returnare, mai ales atunci când acţionează din proprie iniţiativă. Agenţia trebuie, de asemenea, să se asigure că participă la operaţiuni de returnare care respectă drepturile fundamentale ale persoanelor în cauză (13).

5.7.

Agenţia trebuie să coopereze cu toate autorităţile implicate, în vederea asigurării de condiţii corespunzătoare de primire pentru persoanele returnate, inclusiv în ceea ce privește siguranţa acestora. Comitetul consideră că respectarea drepturilor omului este o condiție prealabilă pentru semnarea acordurilor de readmisie cu ţările terţe şi nu este de acord ca ţările membre sau UE să încheie înţelegeri privind repatrierea cu ţări care nu au ratificat principalele instrumente internaţionale de protecţie a drepturilor omului sau care le-au încălcat sistematic (14).

5.8.

Protecţia drepturilor fundamentale trebuie să constituie o prioritate pentru agenţie. Drepturile fundamentale sunt ale tuturor, şi nu numai ale cetăţenilor Uniunii. Solicitanţii de azil şi imigranţii sunt protejaţi prin Convenţia europeană a drepturilor omului şi Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (15). Mai specific, Comitetul este preocupat de respectarea drepturilor fundamentale în operaţiuni ce au loc în statele terţe, de respectarea principiului nondiscriminării în operaţiunile de verificare la intrarea în Uniune, de expulzările colective şi expulzările imigranţilor şi solicitanţilor de azil în ţări unde drepturile omului sunt încălcate şi de protecţia persoanelor deosebit de vulnerabile, precum minorii neînsoţiţi sau femeile.

5.9.

Pentru a se asigura că protecţia drepturilor fundamentale se bucură de atenţia şi susţinerea necesară, Comitetul se oferă să sprijine agenţia prin prezenţa sa în cadrul forumului consultativ privind drepturile fundamentale. Comitetul recomandă, de asemenea, ca agenţia să manifeste deschidere față de efectuarea unor evaluări independente ale procedurilor şi operaţiunilor sale. În ceea ce priveşte organizarea internă a agenţiei, Comitetul consideră că numirea unui ofițer pentru drepturi fundamentale poate fi suficientă, atât timp cât acesta dispune de un aparat de lucru solid și de responsabilităţi şi resurse însemnate.

5.10.

Comitetul consideră binevenită şi necesară crearea unui nou document european de călătorie destinat cetăţenilor statelor terţe şi utilizat în acţiunile de returnare a acestora.

5.11.

Comitetul consideră că Codul Schengen poate fi modificat, dar că trebuie făcute eforturi astfel încât controalele pentru cetățenii Uniunii, atât pentru cei aflaţi în spaţiul Schengen, cât şi pentru cei aflaţi în afară, să nu le afecteze mobilitatea, o libertate esenţială a acestora. O generalizare a acestor controale, efectuate cu mijloace tehnologice mai mult sau mai puțin avansate, va duce la punerea sub semnul întrebării a viabilităţii sistemului Schengen.

5.12.

Comitetul doreşte să reitereze nevoia deschiderii, la toate nivelurile şi în toate operaţiunile, către societatea civilă. CESE reamintește că rolul societăţii civile şi al cetăţenilor a fost fundamental în preîntâmpinarea unei situaţii şi mai grele din punct de vedere umanitar, atât în apele teritoriale ale statelor membre, cât şi pe teritoriul acestora. Comitetul consideră că este prioritară asistenţa acordată societăţii civile, care, cu resurse foarte puţine, încearcă să ajute în situaţii-limită.