1.Concluzii și recomandări

1.1CESE salută decizia de a include încălcarea sancțiunilor în lista infracțiunilor prevăzute la articolul 83 alineatul (1) din TFUE și propunerea de directivă de apropiere a definițiilor și a sancțiunilor minime pentru încălcarea măsurilor în legislația națională.

1.2Cu toate acestea, CESE regretă că decizia menționată mai sus nu a făcut obiectul unei deliberări democratice depline în Comisia pentru libertăți civile, justiție și afaceri interne a Parlamentului European, din cauza activării procedurii de urgență. În mod similar, CESE își exprimă în continuare îngrijorarea că propunerea de directivă prezentată de Comisie nu a fost precedată de o evaluare a impactului. În plus, CESE regretă că propunerea de directivă a Comisiei privind definirea infracțiunilor și a pedepselor pentru încălcarea măsurilor restrictive nu menționează și Comitetul Economic și Social European printre părțile interesate consultate.

1.3În procesul de elaborare a directivei, CESE încurajează Comisia Europeană, Parlamentul European și Consiliul Uniunii Europene să extindă excepția umanitară, scutind agențiile umanitare și personalul de răspundere penală, aliniind această dispoziție la practica internațională actuală, asigurând, în același timp, furnizarea unor mecanisme adecvate pentru a preveni abuzurile în scopuri infracționale sau politice.

1.4CESE sprijină includerea unor garanții și a unei protecții adecvate pentru avertizorii de integritate și jurnaliștii care fac publice tentativele de eludare a sancțiunilor, la care ar trebui să se extindă excepția menționată mai sus.

1.5CESE îndeamnă Comisia Europeană, Parlamentul European și Consiliul Uniunii Europene să se asigure că sectorul privat și organizațiile societății civile primesc informații adecvate și sprijin proactiv în adaptarea la noua legislație și în respectarea noilor cerințe.

1.6CESE încurajează Comisia Europeană, Parlamentul European și Consiliul Uniunii Europene să se asigure că, pe lângă promovarea armonizării legislației, statele membre dispun de capacități administrative adecvate, de fonduri suficiente și de personal calificat pentru detectarea, urmărirea penală și pedepsirea încălcărilor sancțiunilor, acțiuni care ar putea fi sprijinite prin cooperare între statele membre și prin schimb de bune practici în materie de detectare și urmărire penală.

1.7CESE își exprimă satisfacția că propunerea de directivă insistă asupra respectării principiului neretroactivității și subliniază necesitatea de a garanta persoanelor acuzate drepturile procedurale și alte garanții în materie de drepturi ale omului.

1.8CESE este în continuare preocupat că unele infracțiuni comune, la fel de grave ca violența pe criterii de gen și infracțiunile motivate de ură, rămân în afara domeniului de aplicare al articolului 83 alineatul (1) din TFUE (nefiind considerate euroinfracțiuni), și subliniază că imperativele geopolitice nu ar trebui să prevaleze asupra protecției și bunăstării cetățenilor noștri.

2.Context

2.1Sancțiunile de politică externă (sau măsurile restrictive în jargonul UE) sunt convenite de Consiliul Uniunii Europene în cadrul politicii externe și de securitate comune (PESC) și iau forma unei legislații cu caracter obligatoriu și cu efect direct în toate statele membre ale UE.

2.2Spre deosebire de legislația privind sancțiunile, adoptată la nivel central și aplicabilă în întreaga UE, punerea în aplicare a sancțiunilor și asigurarea respectării acestora sunt descentralizate: autoritățile statelor membre sunt responsabile să supravegheze că întreprinderile și cetățenii se conformează sancțiunilor, să acorde derogări, să stabilească sancțiuni pentru încălcări, să le investigheze și să le urmărească penal. Acest lucru se aplică tuturor sancțiunilor, cu excepția interdicțiilor de intrare, care sunt gestionate direct de autoritățile statului.

2.3Caracterul descentralizat al sistemului de punere în aplicare a sancțiunilor UE duce la fragmentare 1 : legislația națională variază în ceea ce privește definițiile și domeniul de aplicare al încălcărilor sancțiunilor, precum și în ceea ce privește sancțiunile pe care acestea le pot genera. Există, de asemenea, o variație la nivelul capacităților administrative de investigare. În plus, autoritățile naționale individuale dispun de o amplă putere de apreciere pentru a stabili dacă acordă sau nu acordă o derogare din motive umanitare.

2.4Cercetările au confirmat o variație semnificativă în ceea ce privește punerea în aplicare a sancțiunilor și asigurarea respectării acestora de către diferite state membre ale UE 2 . Un studiu recent realizat de Rețeaua europeană de puncte de contact cu privire la persoane vinovate de genocid, crime împotriva umanității și crime de război („Rețeaua privind genocidul”) a evidențiat discrepanțe considerabile în ceea ce privește sancțiunile pentru încălcarea sancțiunilor între statele membre ale UE 3 .

2.5Comisia dispune de anumite competențe de supraveghere în acest sens: aceasta se asigură că toate statele membre își îndeplinesc obligațiile ce le revin în temeiul Regulamentului UE privind sancțiunile, cum ar fi instituirea unor sancțiuni adecvate. La fel ca în alte domenii ale guvernanței UE, Comisia are dreptul de a lansa o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor împotriva oricărui stat membru care nu respectă aceste obligații, deși până în prezent nu s-au luat astfel de măsuri. Comisia sprijină, de asemenea, punerea în aplicare a sancțiunilor prin emiterea de orientări, de exemplu privind acordarea de derogări.

2.6Deși este evident că sistemul are potențialul inerent de a se fragmenta, abia recent Comisia a început să ia unele măsuri 4 în vederea îmbunătățirii punerii în aplicare și asigurării respectării sancțiunilor UE. Deși reluarea activității Comisiei în acest sens datează dinaintea invadării Ucrainei de către Rusia, în februarie 2022, valul de sancțiuni declanșate a adus un nou impuls consolidării punerii în aplicare și asigurării respectării sancțiunilor.

2.7Decizia 2022/2332 5 a Consiliului identifică încălcarea sancțiunilor UE ca fiind un domeniu de criminalitate ce îndeplinește criteriile specificate la articolul 83 alineatul (1) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, cunoscut în mod popular sub denumirea de „euroinfracțiuni”, permițând astfel Comisiei să propună acte legislative care să armonizeze definirea infracțiunilor și pedepselor în statele membre 6 .

2.8Prezenta propunere este justificată de faptul că încălcările pot contribui la perpetuarea amenințărilor la adresa păcii și a securității, precum și la adresa statului de drept, a democrației și a drepturilor omului în țările terțe, acestea având adesea o dimensiune transfrontalieră. Mai precis, se afirmă că încălcarea sancțiunilor este „un domeniu deosebit de grav al criminalității, [...] deoarece poate perpetua amenințările la adresa păcii și a securității internaționale, poate submina consolidarea și sprijinirea democrației, a statului de drept și a drepturilor omului și poate provoca daune economice, societale și de mediu semnificative” 7 . Situația actuală permite persoanelor fizice și întreprinderilor care intenționează să eludeze sancțiunile să „efectueze achiziții avantajoase”, împiedicând totodată stabilirea unor condiții de concurență echitabile pentru operatorii din UE.

2.9La 30 iunie 2022, Consiliul Uniunii Europene a ajuns la un acord cu privire la text și a solicitat Parlamentului European să aprobe proiectul de decizie a Consiliului de a include încălcările măsurilor restrictive ale Uniunii în domeniile criminalității prevăzute la articolul 83 alineatul (1) din TFUE 8 . La 7 iulie 2022 9 , Parlamentul European a aprobat proiectul prin procedură de urgență. Decizia a fost adoptată la 28 noiembrie 2022 10 .

2.10La 2 decembrie 2022, Comisia a prezentat un proiect de directivă care propune stabilirea unor norme minime cu privire la definirea infracțiunilor și la pedepsele pentru încălcarea sancțiunilor 11 .

3.Observații generale

3.1Identificarea încălcării sancțiunilor ca domeniu al criminalității în temeiul articolului 83 alineatul (1) din TFUE reprezintă o evoluție pozitivă care va contribui la armonizarea categorizării tipurilor de încălcări ale măsurilor restrictive și de sancțiuni aferente în întreaga UE și la îmbunătățirea punerii în aplicare a sancțiunilor și a asigurării respectării lor.

3.2CESE încurajează Comisia Europeană, Parlamentul European și Consiliul Uniunii Europene să ia în considerare preocupările prezentate în secțiunea următoare atunci când propun și adoptă directiva care face obiectul sesizării și o altă legislație secundară materială privind stabilirea unor norme minime cu privire la definirea infracțiunilor și la sancțiunile pentru încălcarea măsurilor restrictive.

4.Observații specifice

4.1Parlamentul European și-a oferit consimțământul pentru proiectul de decizie a Consiliului printr-o procedură de urgență. Aceasta înseamnă că Parlamentul European și-a dat aprobarea fără deliberări prealabile din partea Comisiei pentru libertăți civile, justiție și afaceri interne (LIBE). Imperativul geopolitic puternic care stă la baza adoptării propunerii nu ar trebui să afecteze necesitatea de a supune propunerile legislative unui control democratic adecvat. Standardele democratice în materie de responsabilitate ar trebui menținute. CESE reiterează importanța asigurării unui control adecvat de către Parlamentul European al propunerii de directivă privind stabilirea unor norme minime cu privire la definirea infracțiunilor și la sancțiunile pentru încălcarea măsurilor restrictive în curs de examinare.

4.2În aceeași ordine de idei, propunerea de directivă arată că Comisia s-a abținut de la efectuarea evaluării impactului, subliniind „nevoia urgentă de a trage la răspundere persoanele fizice și juridice implicate în încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii” 12 . Deși recunoaște pertinența accelerării adoptării Directivei privind sancțiunile penale pentru încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii, CESE consideră că armonizarea definițiilor și a sancțiunilor nu justifică ignorarea evaluării impactului care ar trebui să însoțească elaborarea directivei. Acest lucru este valabil cu atât mai mult cu cât persoanele fizice și juridice implicate în încălcarea măsurilor restrictive pot fi deja trase la răspundere în temeiul legislației naționale existente, ceea ce înseamnă că amânarea adoptării directivei nu va lăsa nepedepsite încălcările. Astfel, CESE susține efectuarea unei evaluări periodice a impactului și, după adoptarea directivei, pledează pentru efectuarea rapidă a acestei evaluări.

4.3Deși salută consultările ample pe care Comisia le-a desfășurat cu un spectru larg de părți interesate, CESE regretă că propunerea Comisiei de directivă privind definirea infracțiunilor și a pedepselor pentru încălcarea măsurilor restrictive nu menționează printre aceste părți interesate și Comitetul Economic și Social European.

4.4Atenția acordată depistării, urmăririi penale și pedepsirii încălcărilor sancțiunilor ar trebui să fie însoțită de un efort comparabil de orientare a operatorilor economici și a actorilor societății civile cu privire la punerea în aplicare a sancțiunilor. Deficiențele în ceea ce privește punerea în aplicare a sancțiunilor se datorează adesea lipsei de conștientizare în rândul părților interesate din sectorul privat, în pofida eforturilor depuse de agențiile naționale pentru a le informa 13 . Ar trebui să se țină seama de faptul că majoritatea operatorilor economici din UE sunt întreprinderi mici și mijlocii (IMM) care nu sunt adesea familiarizate cu taxele care decurg din legislația privind sancțiunile, dat fiind faptul că măsurile economice erau rare în practica anterioară de sancționare 14 . CESE salută eforturile actuale ale Comisiei de a îmbunătăți sprijinul acordat operatorilor economici și încurajează continuarea acestora 15 .

4.5Ar trebui să se prevadă dispoziții adecvate pentru protejarea acțiunilor umanitare în jurisdicțiile care fac obiectul sancțiunilor. Răspunderea pentru posibile încălcări ale sancțiunilor rămâne o preocupare pentru actorii umanitari care oferă ajutor jurisdicțiilor puternic sancționate 16 . Astfel de actori atrag în mod constant atenția asupra dificultății de a garanta că nu are loc nicio încălcare a legislației privind sancțiunile în cursul operațiunilor lor, precum și asupra implicațiilor negative ale asocierii lor cu sancțiunile occidentale în ochii beligeranților 17 . Adoptarea recentă de către Consiliul de Securitate al Organizației Națiunilor Unite a Rezoluției 2664 din decembrie 2022 18 , care conține o derogare generală ce permite furnizarea de fonduri și servicii organizațiilor umanitare 19 și care a fost implementată rapid de autoritățile SUA 20 , transformă persistența clauzelor umanitare restrânse din legislația UE într-o excepție, punând-o în centrul atenției. Pentru a garanta că acest cadru de sancțiuni nu împiedică acțiunea umanitară, formularea din propunerea de directivă ar trebui consolidată. În prezent, ea exceptează de la penalizare doar „furnizarea de ajutor umanitar persoanelor aflate în dificultate” 21 . CESE sprijină adoptarea unei exceptări umanitare mai ample, excluzând răspunderea penală în temeiul regimurilor de sancțiuni ale UE pentru întregul personal al organizațiilor umanitare imparțiale. O astfel de clauză ar asigura conformitatea cadrelor juridice ale UE în materie de sancțiuni cu dreptul internațional umanitar (DIU). În același timp, ar trebui să existe dispoziții pentru a preveni posibilele abuzuri în scopuri infracționale sau politice. Protecția actorilor umanitari ar trebui extinsă la jurnaliștii de investigație.

4.6CESE îndeamnă Comisia să monitorizeze punerea în aplicare a directivei nu doar în ceea ce privește adoptarea legislației, ci și acordând atenție dotării cu suficiente capacități de resurse administrative, financiare, tehnologice și umane și formării adecvate pentru a permite administrațiilor naționale, autorităților judiciare și de aplicare a legii să pună în aplicare conținutul noii legislații. În absența unor echipamente, personal și dotări financiare adecvate, este probabil ca doar armonizarea legislației să eșueze în misiunea sa de a detecta, a urmări penal și a sancționa încălcarea măsurilor restrictive. În plus, CESE încurajează Comisia să elaboreze criterii pe care să le aplice pentru monitorizare, pentru a oferi o anumită orientare părților interesate.

4.7Atunci când condamnările penale permit confiscarea activelor, o parte considerabilă a veniturilor ar trebui alocată pentru a despăgubi victimele și, în cazul sancțiunilor aflate în prezent în vigoare împotriva unor ținte ruse în contextul războiului din Ucraina, pentru a susține eforturile de reconstrucție postbelică din Ucraina. CESE susține această solicitare, în conformitate cu avizul său 22 privind propunerea de directivă a Comisiei privind recuperarea și confiscarea activelor. De asemenea, CESE încurajează Comisia să colaboreze cu organizațiile specifice ale societății civile în stabilirea victimelor și în conceperea unor mecanisme de alocare către victime a veniturilor provenite din sancționarea încălcării măsurilor restrictive sau către eforturi de investiții sociale care le aduc beneficii directe. În interesul asumării responsabilității, CESE pledează pentru o mai mare transparență sub forma publicării datelor privind activele confiscate și a destinației lor ulterioare.

4.8Directiva propusă ar trebui să conțină și dispoziții adecvate pentru a-i proteja pe avertizorii de integritate și pe jurnaliștii de investigație ce descoperă practici de eludare a sancțiunilor. Rolul lor esențial de mecanisme de alertă timpurie merită să fie protejat. În acest sens, CESE sprijină propunerea Comisiei de a extinde protecția acordată în temeiul Directivei (UE) 2019/1937 23 la raportarea încălcărilor măsurilor restrictive ale UE și la persoanele care semnalează astfel de încălcări.

4.9Astfel cum se indică în formularea actuală a directivei, ar trebui prevăzute dispoziții privind respectarea principiului neretroactivității sancțiunilor penale, în conformitate cu principiul nulla poena sine lege. CESE subliniază că trebuie garantată respectarea garanțiilor procedurale și că sunt necesare alte garanții în materie de drepturi ale omului pentru persoanele acuzate.

4.10În fine, CESE regretă că, deși identificarea încălcărilor sancțiunilor drept euroinfracțiuni s-a dovedit un proces rapid, unele infracțiuni la fel de grave și comune precum cele motivate de ură și violența pe criterii de gen nu intră încă în domeniul de aplicare al articolului 83 alineatul (1) din TFUE. Imperativele geopolitice nu ar trebui să aibă prioritate în detrimentul neglijării altor infracțiuni cu relevanță imediată pentru cetățenii noștri.

4.11În concluzie, nu trebuie uitat că scopul armonizării sancțiunilor este de a îmbunătăți credibilitatea sancțiunilor adoptate în cadrul PESC. Din acest punct de vedere, statele membre ar trebui să depună eforturi pentru a respecta interdicțiile de acordare a vizelor cu aceeași diligență pe care o așteaptă cetățenii și operatorii UE 24 .

Bruxelles, 22 martie 2023

Christa SCHWENG
Președinta Comitetului Economic și Social European

_____________

(1)    Portela, C., „Implementation and Enforcement” (Punerea în aplicare și asigurarea respectării legii), în N. Helwig et al., Sharpening EU sanctions policy (Perfecționarea politicii UE privind sancțiunile), Raportul 63 al FIIA, Institutul finlandez pentru afaceri internaționale: Helsinki. Studiu comandat de Cancelaria prim-ministrului Finlandei, 2020, pp. 107-117.

(2)    Druláková, R. și Přikryl, P., „The implementation of sanctions imposed by the European Union” (Punerea în aplicare a sancțiunilor impuse de Uniunea Europeană), Central European Journal of International and Security Studies (Jurnalul central-european de studii internaționale și de securitate), vol. 10, nr. 1, 2016, p. 134-160.

(3)     Rețeaua „Genocid” , Urmărirea penală a încălcărilor sancțiunilor (măsurilor restrictive) în jurisdicțiile naționale: o analiză comparativă, 2021

(4)    Comunicarea Comisiei Europene: „Sistemul economic și financiar european: promovarea deschiderii, a solidității și a rezilienței”, COM(2021) 32 final

(5)    Decizia (UE) 2022/2332 a Consiliului din 28 noiembrie 2022 privind identificarea încălcării măsurilor restrictive ale Uniunii drept un domeniu al criminalității care îndeplinește criteriile specificate la articolul 83 alineatul (1) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, JO L 308, 29.11.2022, p. 18-21

(6)    Comunicarea Comisiei Europene: „Către o directivă privind aplicarea de sancțiuni penale pentru încălcarea măsurilor restrictive impuse de Uniune”, COM/2022/249 final

(7)    Această formulare din Comunicarea COM (2022) 249 final a Comisiei, pagina 4, se reflectă în preambul la alineatul (10) din Decizia (UE) 2022/2332 a Consiliului, JO L 308, 29.11.2022, p. 18-21

(8)    Consiliul Uniunii Europene, comunicat de presă , 30 iunie 2022.

(9)    Rezoluție legislativă a Parlamentului European. TA/2022/0295

(10)     JO L 308, 29.11.2022, p. 18-21

(11)    Propunerea Comisiei Europene de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind definirea infracțiunilor și a sancțiunilor pentru încălcarea măsurilor restrictive ale Uniunii,  COM/2022/684 final

(12)     COM/2022/684 final

(13)    Druláková, R. și Zemanová, S., „Why the implementation of multilateral sanctions does (not) work: lessons learnt from the Czech Republic” [De ce punerea în aplicare a sancțiunilor multilaterale (nu) funcționează: învățăminte desprinse din Republica Cehă], European Security, vol. 29, nr. 4, 2020, p. 524-44.

(14)    Portela, C., „Sanctions in EU foreign policy” (Sancțiuni în cadrul politicii externe a UE), în N. Helwig et al., Sharpening EU sanctions policy (Perfecționarea politicii UE privind sancțiunile), Raportul 63 al FIIA, Institutul finlandez pentru afaceri internaționale: Helsinki. Studiu comandat de Cancelaria prim-ministrului Finlandei, 2020, pp. 23-49.

(15)    Decizia (PESC) a Consiliului 2022/1506 din 9 septembrie 2022 privind o acțiune a Uniunii Europene de sprijinire a dezvoltării unor instrumente informatice în vederea îmbunătățirii diseminării informațiilor privind măsurile restrictive ale Uniunii, JO L 235, 12.9.2022, p. 30-31

(16)    Portela, C., „What if the EU made sanctions compatible with humanitarian aid?” (Ce s-ar întâmpla dacă UE ar face sancțiunile compatibile cu ajutorul umanitar), în F. Gaub (ed.) What if…? Fourteen Scenarios for 2021 (Ce s-ar întâmpla dacă...? Al paisprezecelea scenariu pentru 2021), EUISS: Paris, 2020.

(17)    Debarre, A., „Safeguarding humanitarian action in sanctions regimes” („Protejarea acțiunilor umanitare în cadrul regimurilor de sancțiuni”), New York: International Peace Institute, 2019.

(18)    Rezoluția 2664 a Organizației Națiunilor Unite, S/RES/2664 (2022)

(19)    Paragraful operativ 1 din documentul S/RES/2664(2022) prevede că furnizarea de fonduri, bunuri și servicii necesare pentru ca Organizația Națiunilor Unite (...) sau organizații neguvernamentale sau alte organizații, astfel cum au fost adăugate de comitetele individuale instituite de acest Consiliu, să asigure la timp asistență umanitară „este permisă și nu constituie o încălcare a înghețării activelor impuse de acest Consiliu sau de comitetele sale de sancțiuni”.

(20)    Departamentul de Trezorerie al SUA, comunicat de presă , Trezoreria aplică excepții istorice cu privire la sancțiunile umanitare, 20 decembrie 2022.

(21)     COM/2022/684 final

(22)       JO C 100, 16.3.2023, p. 105-110

(23)    Directiva (UE) 2019/1937 a Parlamentului European și a Consiliului din 23 octombrie 2019 privind protecția persoanelor care raportează încălcări ale dreptului Uniunii, JO L 305, 26.11.2019, p. 17-56

(24)    Mangas Martin, A., „Sobre la vinculatoriedad de la PESC y el espacio Aéreo como territorio de un estado (Comentario al auto del TS español de 26 de noviembre de 2020, sala de lo penal”) [„Despre caracterul obligatoriu al PESC și al spațiului aerian ca teritoriu al unui stat (comentariu la decretul judiciar al Curții Supreme spaniole din 26 noiembrie 2020, secția penală)”]. Revista General de Derecho Europeo, 53, 2021.