This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 62023CC0023
Opinion of Advocate General Ćapeta delivered on 30 May 2024.###
Concluziile avocatei generale T. Ćapeta prezentate la 30 mai 2024.
Concluziile avocatei generale T. Ćapeta prezentate la 30 mai 2024.
ECLI identifier: ECLI:EU:C:2024:444
Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATEI GENERALE
DOAMNA TAMARA ĆAPETA
prezentate la 30 mai 2024(1)
Cauza C‑23/23
Comisia Europeană
împotriva
Republicii Malta
„Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Directiva 2009/147/CE – Conservarea păsărilor sălbatice – Capturarea în stare vie – Regim derogatoriu care permite capturarea cintezelor – Articolul 9 alineatul (1) litera (b) – Derogare în scopul cercetării – Cerințe – Motivare clară și suficientă – Lipsa unei alternative satisfăcătoare”
I. Introducere
1. Șoimul nu este singura pasăre pentru care Malta este renumită(2). Astfel, timp de secole, ea a avut o tradiție de capturare a cintezelor sălbatice care migrau pe teritoriul său(3).
2. În Uniunea Europeană, cintezele sălbatice sunt protejate prin Directiva păsări(4). Adoptând replica memorabilă a lui Sam Spade în Șoimul Maltez, „În cantități rezonabile, nu mă deranjează problemele”, în timpul negocierilor de aderare, Republica Malta a acceptat să își adapteze această tradiție, până în anul 2008, la cerințele Directivei păsări(5).
3. Prin urmare, Malta a interzis în 2009 capturarea cintezelor. Totuși, în 2014, a decis să utilizeze derogarea prevăzută la articolul 9 alineatul (1) litera (c) din Directiva păsări pentru a permite capturarea a șapte specii de cinteze sălbatice ca activitate recreativă(6).
4. În Hotărârea din 21 iunie 2018, Comisia/Malta(7), Curtea a constatat că acest regim pentru activități recreative nu îndeplinește condițiile pentru derogarea respectivă. Prezintă o relevanță deosebită pentru prezenta acțiune faptul că, potrivit Curții, necunoașterea provenienței populațiilor de referință de păsări care migrează deasupra Maltei a împiedicat îndeplinirea criteriului unui „număr mic” stabilit pentru derogarea în scopuri recreative prevăzută de Directiva păsări (denumită în continuare „deficitul de cunoștințe”)(8).
5. În urma acestei hotărâri, Malta a abrogat regimul derogatoriu pentru activități recreative.
6. În octombrie 2020, Malta a adoptat „Proiectul privind cintezele”(9). Acesta prevede capturarea cintezelor vii din aceleași șapte specii, astfel cum prevedea reglementarea care permitea capturarea recreativă, însă capturarea propusă de Proiectul privind cintezele este preconizată ca parte a unui pretins proiect de cercetare. Noua legislație care stabilește cadrul pentru Proiectul privind cintezele se bazează pe o altă derogare din Directiva păsări, derogare care, în temeiul articolului 9 alineatul (1) litera (b) din aceasta, poate fi invocată în „scopul cercetării”.
7. Comisia Europeană consideră că Proiectul privind cintezele este doar o „acoperire” care permite continuarea acelorași activități recreative de capturare a cintezelor, pe care Curtea le‑a considerat ca fiind contrare Directivei păsări în Hotărârea Comisia/Malta. În consecință, Comisia a inițiat procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 258 TFUE, care a condus la introducerea prezentei acțiuni(10).
II. Cadrul juridic
A. Dreptul Uniunii
8. Împreună cu Directiva habitate(11), Directiva păsări este instrumentul Uniunii care urmărește conservarea biodiversității(12).
9. După cum reiese din considerentele (3) și (5) ale Directivei păsări, conservarea diversității speciilor de păsări nu este doar un obiectiv de mediu în sine, ci este înțeleasă totodată ca un element necesar pentru atingerea obiectivelor Uniunii legate de dezvoltarea durabilă și de îmbunătățirea condițiilor de viață.
10. În pofida anumitor diferențe în ceea ce privește regimul aplicabil speciilor de păsări enumerate în anexele I‑III la Directiva păsări, articolul 1 alineatul (1) din aceasta precizează că obiectivul său este conservarea „tuturor speciilor de păsări care se găsesc în stare sălbatică pe teritoriul european al statelor membre în care este aplicabil tratatul”(13). În acest scop, Directiva păsări reglementează „protejarea, gestionarea și controlul asupra acestor specii și stabilește normele pentru exploatarea acestora”.
11. Articolul 5 din Directiva păsări interzice printre altele omorârea sau capturarea deliberată, indiferent de metoda utilizată, și perturbarea deliberată a păsărilor.
12. În plus, articolul 8 alineatul (1) din Directiva păsări prevede:
„În privința vânării, a capturării sau a omorârii păsărilor care intră sub incidența prezentei directive, statele membre interzic utilizarea oricăror mijloace, sisteme sau metode folosite pentru capturarea sau omorârea pe scară largă sau neselectivă a păsărilor sau care pot produce dispariția pe plan local a unei specii, în special a uneia dintre speciile menționate în anexa IV litera (a).”
13. Anexa IV litera (a) a patra liniuță menționează plasele și capcanele printre mijloacele și metodele de capturare interzise, iar din Hotărârea Comisia/Malta reiese că plasele de tipul „clap‑nets” a căror utilizare este prevăzută de „Proiectul privind cintezele” intră sub incidența acestei dispoziții(14).
14. Chiar dacă Directiva păsări interzice în principiu capturarea păsărilor, Curtea a considerat că, în anumite condiții, vânătoarea sau capturarea păsărilor sălbatice practicată în scopuri recreative poate constitui o „utiliz[are] judicioas[ă]” autorizată de directiva menționată(15). Acest lucru pare să fie în concordanță cu articolul 2 din directiva în cauză, care permite statelor membre să țină seama de condițiile economice și de recreere atunci când elaborează măsurile necesare pentru conservarea păsărilor.
15. Totuși, după cum a confirmat și Curtea(16), menținerea unor activități tradiționale nu constituie o derogare autonomă de la regimul de protecție instituit prin Directiva păsări. Dimpotrivă, nicio derogare nu poate fi autorizată decât dacă este prevăzută chiar de Directiva păsări și se încadrează în condițiile specificate de aceasta.
16. În această privință, articolul 9 alineatul (1) din Directiva păsări este redactat astfel:
„Statele membre pot aplica derogări de la prevederile articolelor 5-8, în cazul în care nu există altă soluție satisfăcătoare, din următoarele motive:
[…]
(b) în scopul cercetării și învățământului, repopulării sau reintroducerii, precum și creșterii în legătură cu aceste acțiuni;
(c) pentru a permite, în condiții strict controlate și pe bază selectivă, capturarea, păstrarea sau alte utilizări judicioase ale anumitor păsări în număr mic.”
B. Dreptul maltez
17. Republica Malta a adoptat Proiectul privind cintezele în anul 2020. Legislația relevantă a fost adoptată în temeiul „Regulamentului privind păsările sălbatice”(17), care este actul normativ de transpunere a Directivei păsări în dreptul maltez.
18. Articolul 9 din Regulamentul privind păsările sălbatice transpune articolul 9 din Directiva păsări, stabilește condițiile care trebuie să fie utilizate pentru evaluarea derogărilor și instituie o procedură decizională specifică ce implică Comitetul ornitologic maltez, al cărui rol este prevăzut de articolul 10 din Regulamentul privind păsările sălbatice.
19. Proiectul privind cintezele a fost adoptat prin Regulamentul‑cadru din 2020(18) și a fost pus în aplicare în acel an în temeiul Declarației din 2020(19). Cadrul de bază a fost modificat în 2021 prin Regulamentul‑cadru din 2021(20), care a fost pus în aplicare în anul respectiv prin Declarația din 2021(21), iar în anul următor prin Declarația din 2022(22).
20. Regulamentul relevant „stabilește un cadru care permite, în condiții strict controlate și în mod selectiv, o derogare pentru cercetare în scopul determinării populației de referință din Malta [a șapte specii de cinteze] în temeiul articolului 9 alineatul (1) litera (b) [din Directiva păsări]”(23). Regulamentul‑cadru din 2020 a precizat în continuare la articolul 1 alineatul (2) că proiectul „urmărește în mod special să colecteze suficiente informații științifice pentru ca Malta să instituie un regim derogatoriu în sensul articolului 9 alineatul (1) litera (c) Directiva păsări care să respecte criteriul unui «număr mic», astfel cum a fost interpretat de Curtea de Justiție în [Hotărârea Comisia/Malta]”.
21. În cadrul Proiectului privind cintezele, aceste date ar fi colectate prin capturarea păsărilor care aparțin celor șapte specii de cinteze vizate de acest proiect prin utilizarea unor plase de tip „clap‑nets” cu o dimensiune a ochiurilor de cel puțin 18 mm pe 18 mm. Proiectul de studiu urmărește să atingă saturația datelor atunci când dimensiunea eșantionului atinge 60-70 de inele recuperate pentru fiecare dintre cele șapte specii de cinteze.
22. Capturarea trebuie să fie efectuată de persoane care dețin o licență specială, numite colectori de date. Licența specială poate fi eliberată unei persoane care deține o licență generală de capturare în stare vie, prezintă un plan de amplasare a plaselor sale de tip „clap‑nets” autorizate și participă la un curs obligatoriu privind obiectivele de cercetare.
23. Atunci când capturează pasărea, un colector de date verifică dacă pasărea capturată are inel și, dacă aceasta este situația, introduce informațiile de pe inel într‑un formular de recuperare (această operațiune se numește „control”). Formularul trebuie returnat Wild Birds Regulation Unit (Unitatea de reglementare pentru păsările sălbatice, denumită în continuare „WBRU”) din Malta. De la adoptarea Regulamentului‑cadru din 2021, se prevede că toate exemplarele capturate de un colector de date trebuie să fie raportate imediat organismului de reglementare (care era deja la data faptelor WBRU), inclusiv exemplarele care sunt fără inel. După ce a „controlat” pasărea, colectorul de date trebuie să o elibereze imediat înapoi în natură.
24. Cadrul normativ relevant prevede totodată posibilitatea participării persoanelor care dețin licența specială de inelare la proiect, a căror sarcină ar fi aceea de a atașa inelul cu datele relevante la păsările capturate. Organizațiile care activează în Malta în domeniul inelării păsărilor, EURING și BirdLife Malta, au refuzat însă să participe la Proiectul privind cintezele, invocând preocupări de ordin etic(24) și i‑au invitat pe inelatorii de păsări să nu participe la acest proiect. Întrucât inelatorii de păsări din cadrul sistemului național de inelare nu participă la proiect, după cum s‑a arătat în ședință, Malta a publicat la nivel european o cerere de ofertă adresată inelatorilor de păsări înainte de fiecare sezon de cercetare. Niciun inelator de păsări nu a răspuns însă la apelul respectiv. Pentru acest motiv, Proiectul privind cintezele a constat exclusiv în capturarea și controlul păsărilor care aveau deja un inel.
25. Proiectul privind cintezele, astfel cum a fost prezentat, a fost pus în aplicare în perioada 2020-2022. În fiecare an, între 20 octombrie și 20 decembrie, declarațiile de punere în aplicare au deschis perioadele de cercetare în care era permisă capturarea păsărilor.
III. Procedura precontencioasă
26. La 3 decembrie 2020, Comisia a trimis Maltei o scrisoare de punere în întârziere. Ea a considerat că Proiectul privind cintezele este incompatibil cu articolul 5 și articolul 8 alineatul (1) din Directiva păsări și nu este justificat prin derogarea prevăzută la articolul 9 alineatul (1) litera (b) din aceasta. Comisia a considerat că Malta nu a dovedit faptul că Proiectul privind cintezele urmărește în mod real scopul cercetării, că legislația malteză nu conține o motivare privind aspectul dacă există o altă soluție satisfăcătoare și că nu a demonstrat lipsa unei alte soluții satisfăcătoare.
27. Malta a răspuns la 3 februarie 2021 și a susținut că Proiectul privind cintezele este justificat de articolul 9 alineatul (1) litera (b) din Directiva păsări. Ea a pretins că noul regim derogatoriu servește unor obiective de cercetare. În special, această cercetare urmărește să acopere deficitul de cunoștințe, constatat de Curte în Hotărârea Comisia/Malta.
28. La 9 iunie 2021, Comisia a emis un aviz motivat în care a prezentat aceleași obiecții ca și în scrisoarea de punere în întârziere. Întrucât Malta arătase deja că va deschide un alt sezon de capturare în toamna anului 2021, avizul motivat a stabilit un termen de răspuns scurt de o lună. Cererea de prelungire a acestui termen formulată de Malta a fost respinsă.
29. Malta a răspuns la acest aviz motivat la 15 iulie 2021, menținându‑și poziția potrivit căreia regimul în discuție ar fi conform cu dreptul Uniunii.
30. În urma discuțiilor și a reuniunilor dintre serviciile Comisiei și autoritățile malteze, la 14 octombrie 2021, ministrul maltez al mediului a abrogat Regulamentul‑cadru din 2020 „fără a aduce atingere validității a tot ceea ce s‑a făcut sau s‑a omis să se facă în temeiul acestuia”.
31. La 19 octombrie 2021, acest ministru a continuat Proiectul privind cintezele prin adoptarea Regulamentului‑cadru din 2021(25).
32. Comisia consideră că Regulamentul‑cadru din 2020 și Regulamentul‑cadru din 2021, precum și declarațiile care au deschis perioadele de cercetare în 2020, 2021 și 2022 constituie un comportament de același tip și, prin urmare, le analizează în mod colectiv ca o singură măsură.
IV. Procedura în fața Curții
33. Prin cererea introductivă depusă la 20 ianuarie 2023, Comisia solicită Curții să constate că, prin faptul că a adoptat Proiectul privind cintezele și a autorizat astfel capturarea celor șapte specii de cinteze sălbatice vii în cauză, Malta nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 5 și al articolului 8 alineatul (1) din Directiva păsări coroborate cu articolul 9 alineatul (1) din aceasta.
34. Prin memoriul în apărare depus la 21 aprilie 2023, Malta solicită Curții să respingă prezenta acțiune ca inadmisibilă sau, în subsidiar, ca nefondată.
35. Comisia și Malta au depus totodată un memoriu în replică și un memoriu în duplică la 19 iunie 2023 și, respectiv, la 24 iulie 2023.
36. Pledoariile Comisiei și Maltei au fost prezentate în ședința care a avut loc la 7 martie 2024.
V. Analiză
37. Înainte de a aborda fondul prezentei cauze, vom examina mai întâi admisibilitatea sa.
A. Admisibilitatea
38. Malta susține că prezenta acțiune este inadmisibilă în măsura în care se întemeiază pe un aviz motivat care a fost urmat rapid de o modificare substanțială a cadrului juridic național, pe care cererea introductivă îl asimilează și îl confundă cu cadrul anterior. Prin urmare, obiectul prezentei acțiuni nu ar fi clar și ar încălca dreptul la apărare al Maltei.
39. Comisia răspunde că avizul motivat din 9 iunie 2021 se referă la Proiectul privind cintezele al Maltei, care, la momentul respectiv, consta în Regulamentul‑cadru din 2020 și în Declarația din 2020. Cererea introductivă a contestat același proiect, care a fost continuat între timp prin Regulamentul‑cadru din 2021 și declarațiile pentru 2021 și 2022. În opinia Comisiei, aceste din urmă măsuri constituie un comportament „de același tip”(26).
40. În opinia Comisiei, caracteristicile‑cheie ale Proiectului privind cintezele în varianta sa inițială care, potrivit avizului motivat, nu respectau articolul 9 alineatul (1) litera (b) din Directiva păsări, au persistat în regimul care exista atunci când a introdus acțiunea în justiție. Aceste caracteristici‑cheie sunt următoarele: proiectul urmărește același pretins obiectiv de cercetare, și anume colectarea de informații(27) care privesc aceleași șapte specii de cinteze(28); proiectul prevede aceleași condiții pentru licențe, inclusiv acordarea de licențe nu oamenilor de știință profesioniști, ci oricărei persoane cu licență generală de capturare, care deține aceeași pereche de plase de tip „clap‑net” și care a participat la același curs(29), iar domeniul de aplicare al regimului derogatoriu acoperă aceeași perioadă de 64 de zile în timpul toamnei(30).
41. Contrar argumentelor Maltei potrivit cărora Regulamentul‑cadru din 2021 a remediat obiecțiile formulate de Comisie în cursul procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, Comisia consideră că noutățile introduse prin Regulamentul‑cadru din 2021 și prin declarațiile de punere în aplicare sunt nesemnificative. Crearea organismului de control responsabil pentru cercetare nu a avut niciun impact semnificativ, întrucât acest rol este îndeplinit de WBRU(31), care avea deja acest rol în temeiul regulamentelor‑cadru anterioare. Regulamentul‑cadru din 2021 a acordat licențe pe baza unor cereri care au fost depuse în temeiul precedentului Regulament‑cadru din 2020; declarațiile (din 2020, 2021 și 2022) sunt aproape identice.
42. În opinia noastră, excepția de inadmisibilitate invocată de Malta trebuie să fie respinsă.
43. Curtea a statuat într‑adevăr în mod constant că obiectul unei acțiuni introduse în temeiul articolului 258 TFUE este stabilit în procedura precontencioasă prevăzute la această dispoziție și că, în consecință, avizul motivat al Comisiei și acțiunea trebuie să se întemeieze pe motive identice(32).
44. În același timp, Curtea admite că o asemenea cerință nu poate totuși merge până la a impune în orice situație existența unei identități perfecte între dispozițiile naționale menționate în avizul motivat și în acțiune. Atunci când a intervenit o modificare a legislației între faza precontencioasă și faza judiciară a procedurii, este suficient ca sistemul instituit prin reglementarea contestată în procedura precontencioasă să fi fost în esență menținut prin noile măsuri care au fost adoptate de statul membru după emiterea avizului motivat, chiar dacă noua legislație nu a fost contestată în mod formal în faza precontencioasă(33).
45. Într‑adevăr, suntem de acord că, în cazul în care, prin fiecare modificare neesențială a legislației examinate, statele membre ar putea determina necesitatea redeschiderii procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor de la început, acest mecanism de punere în aplicare și‑ar pierde eficacitatea. Prin urmare, simpla modificare a legislației nu poate constitui un motiv automat de inadmisibilitate a unei acțiuni în fața Curții. Totuși, după cum susține Malta, acest lucru nu trebuie să aibă ca efect privarea statului pârât de posibilitatea de a se apăra în mod eficient.
46. În această privință, suntem de acord cu poziția Comisiei potrivit căreia noua versiune a legislației naționale care a fasonat Proiectul privind cintezele nu a adus o modificare esențială a acelor elemente identificate de Comisie(34).
47. În plus, afirmațiile Comisiei referitoare la motivele pentru care Proiectul privind cintezele nu îndeplinește cerințele de la articolul 9 alineatul (1) litera (b) din Directiva păsări puteau fi înțelese de Malta. Acest stat membru a avut ocazia să explice dacă și în ce mod noua legislație a abordat în mod diferit deficiențele indicate de Comisie și să explice Curții de ce a considerat că legislația respectivă îndeplinea condițiile de la articolul 9 alineatul (1) litera (b) din Directiva păsări. Astfel, dreptul la apărare al Maltei a fost respectat.
48. Prin urmare, prezenta acțiune este, în opinia noastră, admisibilă.
B. Cu privire la fond
49. În prezenta cauză, Comisia susține că Malta nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 5 și al articolului 8 alineatul (1) din Directiva păsări și că încălcarea acestor dispoziții nu se poate întemeia pe derogarea pentru cercetare prevăzută la articolul 9 alineatul (1) litera (b) din Directiva păsări.
50. Malta, încă de la început și verbatim, și‑a întemeiat legislația pe articolul 9 alineatul (1) litera (b) din Directiva păsări. Decizia de a invoca o derogare nu poate fi înțeleasă altfel decât ca o acceptare de către Malta a faptului că, dacă nu ar intra în domeniul de aplicare al unei derogări, activitatea prevăzută de legislația sa ar fi contrară Directivei păsări.
51. Prin urmare, elementul central al prezentei cauze este aspectul dacă Malta a îndeplinit condițiile necesare pentru aplicarea derogării în scopul cercetării în temeiul Directivei păsări(35).
52. În această privință, Comisia invocă trei motive principale. Ea susține, în primul rând, că Malta nu a demonstrat faptul că Proiectul privind cintezele urmărește în mod real scopul cercetării; în al doilea rând, că nu a motivat lipsa unei alte soluții satisfăcătoare și, în al treilea rând, că nu a demonstrat lipsa unei alte soluții satisfăcătoare.
53. Problema cea mai importantă și inedită ridicată de prezenta cauză este legată de primul motiv – Proiectul privind cintezele al Maltei este un veritabil proiect de cercetare sau este vorba doar despre o acoperire, după cum susține Comisia, pentru menținerea activităților care încalcă Directiva păsări? Vom aborda mai întâi această problemă (1). Concluzia noastră este aceea că proiectul de cercetare în discuție, în ceea ce privește atât conceperea, cât și punerea sa în aplicare, prezintă deficiențe care ar trebui să determine Curtea să concluzioneze că, într‑adevăr, nu este un veritabil proiect de cercetare. Pentru acest motiv, considerăm că al doilea și al treilea motiv al Comisiei sunt doar subsidiare. Le vom aborda împreună (2).
1. Omisiunea de a demonstra că Proiectul privind cintezele urmărește un scop de cercetare
54. Cum poate Curtea să decidă dacă un proiect, prezentat de legiuitorul unui stat membru ca proiect de cercetare, este într‑adevăr adoptat în scopul cercetării sau dacă statul membru se întemeiază pe derogarea în scopul cercetării numai pentru a permite activități care în mod normal sunt ilegale?
55. Răspunsul logic ar fi acela că, dacă un proiect îndeplinește toate condițiile impuse de Directiva păsări pentru invocarea acestei derogări, Curtea trebuie să concluzioneze că este adoptat în scopul cercetării.
56. Totuși, această propunere pare o sarcină mai ușoară decât este în realitate. Deși Directiva păsări permite o derogare pentru cercetare de la ceea ce, în mod normal, s‑ar considera ca fiind capturare și perturbare interzisă a păsărilor sălbatice, ea nu conține niciun indiciu referitor la sensul expresiei „în scopul cercetării” de la articolul 9 alineatul (1) litera (b) din aceasta.
57. Nici în directiva conexă, Directiva habitate, care conține o derogare pentru cercetare aproape identic formulată și care permite derogarea de la protecția stabilită de actul respectiv în vederea conservării animalelor și plantelor care intră sub incidența sa, nu se oferă vreo explicație(36).
58. Pentru a determina sensul noțiunii de „cercetare”, ne putem inspira din Convenția de la Berna privind conservarea vieții sălbatice și a habitatelor naturale din Europa, la care Uniunea Europeană este parte(37). Articolul 9 din această convenție prevede derogări pentru cercetare formulate în mod similar celor din Directiva păsări și din Directiva habitate. În ceea ce privește semnificația unor asemenea derogări, Comitetul permanent al Convenției de la Berna a considerat că „cercetarea este o activitate intelectuală care are drept scop obținerea de noi cunoștințe științifice într‑un mod metodic, sistemic și testabil”(38).
59. O astfel de descriere permite formularea unor concluzii despre unele elemente ale noțiunii de „cercetare”, atât materiale, cât și procedurale. Dimensiunea materială a unui proiect de cercetare este obiectivul său; aceasta răspunde la întrebarea privind corpul cunoștințelor pe care proiectul urmărește să le extindă și explică de ce această întrebare trebuie să fie adresată în primul rând. Dimensiunea procedurală se referă la metodele științifice pe care le utilizează; altfel spus, la modul în care va fi atins rezultatul dorit.
60. Prin urmare, propunem ca, în prezenta cauză și fără a fi necesar să se dea o definiție mai completă a noțiunii de „cercetare”, Curtea să stabilească faptul că un proiect de cercetare trebuie să aibă un obiectiv exprimat printr‑o întrebare de cercetare și să fie conceput astfel încât să permită să se răspundă la întrebare. Aceste elemente ale noțiunii de cercetare, cu privire la care, în plus, ambele părți sunt de acord că implică o „cercetare științifică”, nu au fost contestate(39).
61. Atunci când s‑a confruntat cu o întrebare similară cu cea adresată Curții în prezenta cauză, Curtea Internațională de Justiție (CIJ), într‑o cauză care se referea la proiectul japonez privind vânătoarea de balene în Antarctica(40), a considerat de asemenea că nu este necesar să furnizeze o definiție exhaustivă a noțiunii de „cercetare”. Totuși, această instanță a arătat că „un criteriu obiectiv pentru a stabili dacă un program are drept scop cercetarea științifică nu depinde de intențiile unor funcționari guvernamentali individuali, ci de aspectul dacă conceperea și punerea în aplicare a unui program sunt rezonabile în raport cu realizarea obiectivelor de cercetare declarate”(41).
62. Propunem Curții să adopte o metodă similară și să aprecieze dacă conceperea și punerea în aplicare a Proiectului privind cintezele sunt rezonabile având în vedere obiectivele de cercetare declarate ale acestui proiect.
63. Comisia a repus în discuție atât obiectivele de cercetare declarate, cât și conceperea și punerea în aplicare a Proiectului privind cintezele. Vom aborda aceste chestiuni în mod succesiv.
a) Întrebarea de cercetare și obiectivul său
64. Întrebarea de cercetare din cadrul Proiectului privind cintezele este redactată după cum urmează: „De unde provin cintezele care migrează deasupra Maltei în timpul migrației post‑nupțiale (de toamnă)?”(42)
65. Comisia susține că obiectivul acestei întrebări specifice activității de cercetare nu este un obiectiv de conservare. Malta caută mai degrabă răspunsul la această întrebare doar pentru a (re)introduce derogarea în scopuri recreative.
66. În opinia Comisiei, derogarea prevăzută la articolul 9 alineatul (1) litera (b) din Directiva păsări poate fi invocată doar pentru cercetări care au un obiectiv de conservare.
67. Malta a confirmat că necesitatea de a răspunde la întrebarea de cercetare din cadrul Proiectului privind cintezele a fost într‑adevăr recunoscută după ce Curtea a făcut referire la deficitul de cunoștințe în Hotărârea Comisia/Malta. Totuși, ea susține că acoperirea deficitului de cunoștințe care împiedică Malta să introducă o derogare în scopuri recreative ar putea fi obiectivul unui proiect de cercetare în temeiul articolului 9 alineatul (1) litera (b) din Directiva păsări.
68. În plus, Malta arată că Proiectul privind cintezele are și un obiectiv mai larg, de conservare. Ea susține că aflarea locului de unde provin cintezele care zboară deasupra Maltei o poate ajuta să își elaboreze politica de conservare. În special, datele obținute prin Proiectul privind cintezele ar permite identificarea itinerariilor de migrație relevante și, prin urmare, ar contribui la direcționarea eforturilor de conservare a habitatelor și la elaborarea unor planuri de amenajare a teritoriului care să protejeze locurile de popas și rutele esențiale.
69. În opinia noastră, poziția Comisiei potrivit căreia obiectivul unui proiect de cercetare în temeiul articolului 9 alineatul (1) litera (b) din Directiva păsări trebuie să fie exclusiv un obiectiv de conservare nu poate fi acceptată. Cercetările care necesită o derogare de la protecția păsărilor pot servi oricărui interes legitim în materie de cercetare. În această privință, atât timp cât capturarea recreativă a păsărilor este considerată o utilizare judicioasă permisă a derogării în scopuri recreative, cu condiția ca numai un număr mic de păsări să fie capturate, nu se poate obiecta că strângerea de date pentru introducerea unei asemenea derogări are un obiectiv nelegitim.
70. Cercetarea în vederea promovării obiectivelor de conservare este încurajată de o altă dispoziție a Directivei păsări. Articolul 10 din această directivă prevede că „statele membre încurajează cercetarea și orice activitate necesară ca fundament pentru protecția, gestionarea și utilizarea populațiilor din toate speciile de păsări menționate la articolul 1”. Acesta este un argument în favoarea poziției noastre potrivit căreia articolul 9 alineatul (1) litera (b) din Directiva păsări trebuie interpretat în sensul că permite cercetarea și în alte scopuri legitime decât cele de conservare.
71. Totodată, considerăm că, chiar dacă nu este necesar să urmărească îmbunătățirea metodelor de conservare, o cercetare în temeiul unei dispoziții derogatorii nu poate avea ca rezultat împiedicarea sau obstrucționarea realizării obiectivelor de conservare privind menținerea stării bune de conservare a unei specii.
72. Revenind la împrejurările prezentei cauze, Regulamentul‑cadru din 2020 a definit obiectivul Proiectului privind cintezele în mod diferit față de Regulamentul‑cadru din 2021. Trimiterea expresă la derogarea în scopuri recreative, care exista în Regulamentul‑cadru din 2020, a fost eliminată în Regulamentul‑cadru din 2021(43). Totuși, în ședință, Malta a precizat că eventuala introducere a derogării în scopuri recreative rămâne unul dintre obiectivele Regulamentului‑cadru din 2021, în pofida schimbării modului de redactare.
73. Considerăm că întrebarea de cercetare la care Proiectul privind cintezele urmărește să răspundă este adecvată pentru a acoperi deficitul de cunoștințe constatat de Curte în Hotărârea Comisia/Malta în ceea ce privește derogarea în scopuri recreative.
74. În schimb, chiar dacă, potrivit Maltei, Proiectul privind cintezele are obiective de conservare mai largi, acest stat nu a prezentat, decât în termeni foarte generali, obiectivele de conservare pe care proiectul urmărește să le realizeze. Prin urmare, este dificil să se stabilească legătura dintre întrebarea de cercetare privind proveniența păsărilor care zboară deasupra Maltei toamna și eventualele obiective de conservare.
75. Totuși, acordând Maltei prezumția de nevinovăție, vom continua analiza noastră pornind de la premisa că Proiectul privind cintezele are și un obiectiv de conservare mai larg. Atunci când se apreciază caracterul rezonabil al modului de concepere a unui proiect, este necesar să se țină seama de obiectivele sale. Prin urmare, vom aprecia dacă modul în care este conceput proiectului poate fi justificat din perspectiva ambelor obiective declarate ale acestuia.
b) Conceperea și punerea în aplicare a cercetării
76. După cum s‑a arătat, modul în care un proiect este conceput și pus în aplicare trebuie să fie rezonabil(44). Aceasta înseamnă că perturbarea păsărilor, în principiu interzisă de Directiva păsări, trebuie să fie justificată prin obiectivele proiectului(45).
77. Vom separa problemele legate de conceperea și punerea în aplicare a Proiectului privind cintezele, abordând, pe de o parte, acele aspecte contestate de Comisie pe care le considerăm părți rezonabile ale conceperii proiectului respectiv și, pe de altă parte, acele aspecte pe care nu le considerăm rezonabile.
1) Elemente acceptabile ale conceperii Proiectului privind cintezele
78. Comisia susține că utilizarea plaselor de tip „clap‑nets” nu este justificată, că numărul locurilor de capturare este excesiv și nu este în mod clar legat de întrebarea abordată. În plus, dat fiind numărul redus de exemplare inelate capturate în Malta, colectarea datelor de la păsările inelate pur și simplu nu poate răspunde la întrebarea de cercetare într‑un termen rezonabil. Se susține că, având în vedere modul în care este conceput proiectul actual, ar fi nevoie de aproximativ 70 de ani pentru colectarea numărului necesar de inele.
79. În opinia noastră, Malta a prezentat argumente convingătoare împotriva acestor elemente invocate de Comisie ca deficiențe de concepere. În primul rând, atât plasele de tip „clap‑nets”, cât și plasele de tip „mist‑nets” sunt în principiu interzise de anexa IV la Directiva păsări și pot fi utilizate doar în temeiul uneia dintre derogări. Prin urmare, dacă păsările trebuie să fie capturate, iar aceasta pare să fie singura metodă disponibilă din punct de vedere științific în prezent pentru a citi datele de pe inelele cintezelor inelate, utilizarea plaselor de tip „clap‑nets” ar permite o capturare mai selectivă a păsărilor decât plasele de tip „mist‑nets”. Întrucât Proiectul privind cintezele vizează șapte rase specifice de cinteze, o astfel de alegere pare justificată.
80. În al doilea rând, putem admite că numărul mare de păsări capturate pe vasta suprafață a țării nu este în mod necesar o deficiență a proiectului. Un asemenea mod de concepere ridică șansele de a captura o pasăre cu inel și de a colecta informațiile necesare mai rapid. Totuși, un argument prezentat de Malta în această privință nu poate fi acceptat. Malta a subliniat că, spre deosebire de un proiect anterior în scopuri recreative, capturarea unui număr mare de păsări nu este o problemă, deoarece sunt eliberate în natură nevătămate. Totuși, faptul că cintezele sunt eliberate după ce au fost capturate nu poate fi interpretat în sensul că justifică conceperea proiectului în sine. Nu trebuie să uităm că, potrivit Directivei păsări, prinderea și perturbarea păsărilor sunt de asemenea interzise, iar nu doar păstrarea sau uciderea lor.
81. În al treilea rând, în ceea ce privește saturația stabilită la 60-70 de inele colectate pentru fiecare specie de cinteze, care permite să se concluzioneze că sunt colectate suficiente date pentru a trage concluzii fiabile, considerăm că Curtea nu este suficient de informată pentru a se pronunța asupra acestui aspect. Același lucru este valabil și pentru estimările referitoare la eventuala finalizare a proiectului.
2) Deficiențe inacceptabile în conceperea și punerea în aplicare a cercetării
82. După cum am propus deja, atunci când analizează dacă un proiect este un veritabil proiect de cercetare, Curtea trebuie să se concentreze asupra caracterului său rezonabil. Pentru aprecierea caracterului rezonabil al unui proiect de cercetare este necesară evaluarea comparativă a perturbării cintezelor sălbatice impusă de proiect, care este interzisă de Directiva păsări, și a obiectivului științific al proiectului. Cu cât obiectivul proiectului este mai important, cu atât sunt mai ușor de justificat capturarea și perturbarea. Cu cât este mai puțin important scopul, cu atât este mai dificil de justificat proiectul, ceea ce ar putea conduce la concluzia că capturarea și perturbarea păsărilor nu trebuie să fie permise.
83. La efectuarea exercițiului comparativ trebuie să se țină seama și de faptul că proiectul în discuție implică animale vii(46). Trebuie amintit faptul că protecția bunăstării animalelor constituie, în conformitate cu articolul 13 TFUE, un obiectiv de interes general recunoscut de Uniunea Europeană(47). Curtea a admis deja în mod explicit importanța sa în raport cu Directiva păsări(48).
84. În ceea ce privește caracterul rezonabil al Proiectului privind cintezele, Comisia evidențiază în conceperea proiectului deficiențele care urmează. În primul rând, nu există o metodă de colectare a unor date cuprinzătoare care ar putea justifica perturbarea păsărilor, iar proiectul se concentrează în mod eronat pe înregistrarea exemplarelor care sunt deja inelate. În al doilea rând, colectorii de date care participă la proiect nu sunt instruiți în mod corespunzător și se află într‑un conflict de interese care ar trebui să împiedice participarea lor la proiect.
i) Concentrarea proiectului doar asupra exemplarelor deja inelate
85. În legătură cu primul argument, întemeindu‑se pe concluziile rapoartelor BirdLife Malta și EURING, Comisia susține mai întâi că în mod eronat proiectul se concentrează asupra provenienței cintezelor. Potrivit acestora, „[p]entru asigurarea informațiilor necesare în vederea conservării și gestionării cintezelor care iernează în Malta și pentru a furniza o bază pentru monitorizarea eficacității măsurilor de conservare viitoare, este important să se înțeleagă modurile de distribuire, efectivele și fluctuațiile lor, precum și originile fluxurilor lor migratoare”. Un proiect credibil nu trebuie să pună accentul inițial pe originile populației, ci să estimeze mai întâi dimensiunea, compoziția și fluctuația populațiilor de cinteze care apar în Malta în afara sezonului de reproducere. Această componentă ar putea fi îndeplinită prin anchete de observare, care ar „furniza informații de bază privind abundența sezonieră și utilizarea habitatelor, identificând acele zone și habitate care prezintă cea mai mare importanță și cărora trebuie să li se acorde cea mai mare prioritate de conservare în ceea ce privește speciile respective”(49).
86. Malta nu a infirmat acest argument. Într‑adevăr, în cazul examinării sale doar în contextul scopului său de a permite (re)introducerea unei derogări în scopuri recreative, remediind deficitul de cunoștințe recunoscut de Curte în Hotărârea Comisia/Malta, colectarea de date privind proveniența păsărilor ar putea părea a fi un obiectiv adecvat pentru proiect. Totuși, concentrarea doar pe acest tip de informații, mai ales în lipsa altor date relevante care nu pot fi colectate prin Proiectul privind cintezele, nu poate justifica perturbarea păsărilor din perspectiva unui obiectiv mai larg de conservare.
87. A doua deficiență extrem de problematică în conceperea proiectului este faptul că prinderea păsărilor este permisă doar pentru citirea și înregistrarea datelor provenite de la exemplarele capturate care sunt deja inelate. Acest lucru, după cum arată Comisia, nu este justificat din punct de vedere științific sau etic. Atunci când păsările sunt capturate în cursul operațiunilor de inelare, trebuie să fie colectate toate datele științifice corespunzătoare pentru asigurarea posibilității de a se maximiza utilizarea științifică a datelor. Colectarea nu doar a datelor de pe inel, ci și a unor date suplimentare despre fiecare pasăre capturată, precum vârsta și sexul, greutatea, starea penelor, măsurarea aripilor și alte asemenea măsurători, precum și inelarea tuturor exemplarelor capturate ar putea justifica într‑adevăr acțiunile care în mod normal sunt interzise de Directiva păsări. Pentru aceasta, ar fi necesară participarea unor inelatori instruiți și competenți.
88. În această privință, este necesar să se amintească faptul că, în concepția sa inițială în temeiul legislației relevante, Proiectul privind cintezele prevedea într‑adevăr nu doar colectarea de date de la păsările deja inelate, ci și inelarea tuturor păsărilor capturate. Pentru punerea în aplicare a acestei părți a proiectului, se preconiza posibilitatea de a se acorda unor inelatori de păsări autorizați un permis special de participare la proiect. Totuși, din cauza neîncrederii în proiectul propus de către organizația de inelare relevantă,EURING, inelatorii de păsări care își desfășoară activitatea în Malta au refuzat să participe la proiect(50). Astfel, potrivit Maltei, o cerere de ofertă adresată inelatorilor la nivel european nu a avut succes. Pentru acest motiv, în cei trei ani examinați, proiectul a fost pus în aplicare doar pentru colectarea de date de la păsările deja inelate.
89. În opinia noastră, capturarea păsărilor la scară largă, astfel cum este preconizată de Proiectul privind cintezele, doar pentru colectarea datelor de la păsările inelate nu poate justifica proiectul, independent de aspectul dacă obiectivul său este numai acela de a permite (re)introducerea derogării în scopuri recreative sau dacă urmărește într‑adevăr obiective de conservare mai largi. În ambele scenarii, perturbarea păsărilor la o scară atât de mare ar fi disproporționată în raport cu beneficiul științific al proiectului(51).
90. Neparticiparea inelatorilor de păsări la Proiectul privind cintezele ar fi putut să fie eventual evitată dacă legiuitorul ar fi renunțat la o parte din concepția proiectului. Una dintre chestiunile controversate din cauza cărora inelatorii au refuzat să participe la Proiectul privind cintezele a fost utilizarea momelilor vii. Acest lucru nu pare însă necesar pentru a permite capturarea cintezelor cu plase de tipul „clap‑nets”. Este la fel de eficient să se utilizeze dispozitive cu sunete preînregistrate pentru chemarea păsărilor(52). Având în vedere că o asemenea modificare a modului în care este conceput proiectul ar putea spori caracterul său rezonabil, întrucât păsările ar putea fi inelate în paralel cu înregistrarea informațiilor existente pe inele și fără a se diminua eficiența metodei de capturare, trebuie să ne întrebăm dacă această parte a conceperii proiectului nu servește unui scop diferit de scopul cercetării. Această parte a conceperii permite perpetuarea activităților recreative de capturare a cintezelor, în cadrul cărora se foloseau în mod tradițional momeli vii(53).
ii) Colectorii de date și știința cetățenească
91. Acest lucru ne conduce la următorul argument invocat de Comisie, care se referă la caracterul inadecvat al participării la proiect a persoanelor care au participat la proiectul anterior de derogare în scopuri recreative.
92. Principalul răspuns oferit de Malta la aceste afirmații este știința cetățenească. Malta susține că știința cetățenească este o idee puternic susținută de Comisie și că este surprinsă de poziția Comisiei în prezenta cauză(54). Ea mai susține că includerea persoanelor titulare ale licenței de capturare în stare vie pe care au dobândit‑o în cadrul unei derogări privind capturarea recreativă este adecvată, întrucât aceste persoane știu cum să utilizeze plasele de tip „clap‑nets”. În sfârșit, Malta insistă asupra faptului că numai capturatorii care urmează un curs de formare pot obține licența specială care le permite să participe la Proiectul privind cintezele.
93. Știința cetățenească este într‑adevăr o idee susținută de Uniunea Europeană(55). Totuși, ideea care stă la baza includerii cetățenilor în proiectele științifice nu este aceea de a concepe proiecte în scopul participării cetățenilor, ci mai degrabă de a include cetățenii în proiectele de cercetare care sunt justificate în sine de anumite obiective de cercetare relevante. Participarea cetățenilor trebuie să fie posibilă pentru toate persoanele care doresc să participe la proiect și nu trebuie să fie discriminatorie, chiar dacă pot fi impuse anumite condiții de participare.
94. Dimpotrivă, Proiectul privind cintezele este conceput astfel încât numai persoanele care dețin licența generală de capturare în stare vie, care nu se mai eliberează, ci este deținută numai de foștii participanți la proiectul de derogare în scopuri recreative, pot solicita licența specială de participare la proiectul menționat(56). Acest lucru a fost confirmat de Malta în ședință. Statul membru respectiv nu a oferit însă o explicație rezonabilă referitoare la motivele pentru care proiectul, deși se întemeiază pe ideea de știință cetățenească, nu este deschis tuturor cetățenilor care ar putea dori să participe. Un argument care a fost furnizat menționează că persoanele care dețin o licență generală de capturare în stare vie știu cum să utilizeze plasele de tip „clap‑nets”. Totuși, nu a urmat nicio explicație privind motivele pentru care alți cetățeni nu ar putea învăța cum trebuie să fie utilizate aceste plase în cadrul proiectului.
95. Cursul de formare obligatoriu pentru a putea beneficia de permisul special pare să se concentreze doar pe informarea potențialilor participanți despre concepția juridică a proiectului, care include – nu în ultimul rând – obligația de a elibera imediat păsările capturate. Din datele prezentate Curții, nu pare să reiasă că cursul de formare în discuție creează vreuna dintre competențele necesare pentru colectarea de date, de exemplu modul de utilizare corespunzătoare a plaselor de tip „clap‑nets” sau modul de distingere a celor șapte specii de cinteze una de cealaltă și de alte păsări(57). Într‑adevăr, acest curs de formare nu pare a fi suficient pentru a permite oricărui cetățean interesat să participe la proiect.
96. Celelalte proiecte pretins comparabile cu Proiectul privind cintezele, pe care Malta le‑a menționat în memoriul său în apărare ca implicând cetățeni în cercetarea păsărilor, nu îi implicau pe aceștia în acțiuni invazive legate de păsări. Dimpotrivă, proiectele respective aveau ca obiect în principal observarea și notificarea datelor observate(58). În plus, după cum arată EURING, cetățenii care participă la proiectele de inelare urmează cursuri de formare serioase, care durează adesea un an, și participă la proiect alături de inelatorii profesioniști(59).
97. Putem fi de acord cu poziția Maltei potrivit căreia includerea persoanelor care au participat anterior la capturarea în scopuri recreative a cintezelor nu reprezintă în sine o problemă și poate avea chiar o componentă educativă, mai ales că păstrarea păsărilor este interzisă în cadrul proiectului.
98. Totuși, aceasta nu explică de ce numai persoanele respective sunt invitate să participe la oportunitățile științifice cetățenești generate de Proiectul privind cintezele. Acest lucru nu este în concordanță cu noțiunea de știință cetățenească. Este mai degrabă un indiciu în sensul că proiectul a fost într‑adevăr conceput și pus în aplicare cu scopul de a permite acestui grupului special de cetățeni să își continue activitățile recreative de capturare a cintezelor.
99. Malta a arătat că proiectul prevede monitorizarea punerii în aplicare și asigurarea respectării sale, ceea ce ar trebui să îi împiedice pe colectorii de date să păstreze păsările capturate. În plus, cifrele pentru ultimii doi ani de punere în aplicare a proiectului ar indica eficacitatea în practică a controalelor la punerea sa în aplicare. În această privință, Malta a furnizat cifre semnificative referitoare la eforturile susținute de îmbunătățire a asigurării respectării legislației sale. De exemplu, pentru anul 2021, în timpul deschiderii „perioadelor de cercetare” și ținând seama de faptul că au fost eliberate 2 904 licențe speciale în temeiul prezentei derogări, legea a impus prezența a 50 de agenți în timpul orelor în care erau permise activitățile, iar aceste forțe de ordine au efectuat 3 111 controale prin sondaj în total, în urma cărora au fost identificate 122 de ilegalități(60).
100. Acest lucru ar putea într‑adevăr să fi dus la reducerea numărului de situații în care păsările capturate nu sunt eliberate. Totuși, după cum a arătat Comisia în ședință, este ciudat ca un veritabil proiect de cercetare să necesite o mobilizare atât de constantă și de semnificativă a resurselor represive.
101. În sfârșit, nu numai că modul în care este conceput Proiectul privind cintezele este dificil de apărat prin prisma științei cetățenești, dar proiectul menționat nici nu este implicat în cooperarea cu vreun alt proiect de cercetare. Ne‑am aștepta însă ca proiectul care depinde de datele din alte țări și care poate contribui la alte proiecte referitoare la circulația păsărilor să preconizeze cooperarea internă și internațională cu proiecte similare(61).
102. În concluzie, suntem de acord cu poziția Comisiei potrivit căreia probele furnizate nu demonstrează că conceperea și punerea în aplicare a Proiectului privind cintezele sunt veritabile și rezonabile în raport cu realizarea obiectivelor sale declarate. Pentru acest motiv, ea nu poate fi justificată în temeiul derogării pentru cercetare prevăzute la articolul 9 alineatul (1) litera (b) din Directiva păsări.
2. Lipsa unei alte soluții satisfăcătoare și obligația de motivare
103. Comisia susține că Malta nu a explicat de ce nu este posibil să se răspundă la întrebarea de cercetare prin alte metode și nici nu a explicat în mod clar acest lucru în legislația care a introdus derogarea.
104. Malta a răspuns că rapoartele la care fac trimitere declarațiile de punere în aplicare a Regulamentului‑cadru din 2020 și a Regulamentului‑cadru din 2021 explică în mod suficient de clar de ce nu există o alternativă adecvată la Proiectul privind cintezele.
105. În primul rând, oricare ar fi motivul pentru derogarea permisă în temeiul articolului 9 din Directiva păsări, dispoziția respectivă conține la alineatul (1) o condiție potrivit căreia o asemenea derogare poate fi utilizată numai „în cazul în care nu există altă soluție satisfăcătoare”.
106. Am explicat deja de ce considerăm că conceperea și punerea în aplicare a Proiectului privind cintezele nu sunt rezonabile pentru realizarea obiectivelor sale de cercetare. Apreciem, așadar, că nu a fost adoptat în scopul cercetării. Prin urmare, nu se pune problema stabilirii unei alternative.
107. Dacă, totuși, Curtea va consideră că Proiectul privind cintezele a fost adoptat în scopul cercetării, suntem de părere că, după cum susține Comisia, Malta nu a explicat în mod clar de ce cele două alternative menționate sunt insuficiente.
108. Scopul Proiectului privind cintezele este acela de a stabili de unde provin cintezele care zboară deasupra Maltei. În acest scop, proiectul propune utilizarea metodelor care sunt interzise de Directiva păsări – capturarea păsărilor și utilizarea plaselor de tip „clap‑nets”. În consecință, pentru ca Proiectul privind cintezele să fie justificat în temeiul articolului 9 alineatul (1) litera (b) din Directiva păsări, este necesar ca Malta să demonstreze că nu sunt disponibile alte metode care nu contravin directivei respective sau care implică o derogare, dar sunt mai puțin intruzive.
109. Prima alternativă menționată de Comisie se referă la implicarea experților ornitologi. Comisia nu a explicat în mod clar modul în care este necesar ca aceștia să fie implicați. Desigur, ei trebuie să fie implicați în conceperea proiectului, în analiza datelor colectate, în deducerea concluziilor pe baza analizelor menționate și, în sfârșit, în publicarea rezultatelor proiectului(62).
110. Totuși, problema neimplicării ornitologilor în conceperea Proiectului privind cintezele, care a fost subliniată de Comisie, a existat la momentul colectării datelor de pe inelele păsărilor și al colectării de informații suplimentare de la păsările capturate.
111. În această privință, considerăm că Malta nu poate pretinde că alternativa cea mai satisfăcătoare nu ar fi aceea ca ornitologii să participe la proiect, dat fiind că inițial a preconizat participarea inelatorilor de păsări la momentul colectării datelor. Totuși, după ce încercarea sa de a implica ornitologii a eșuat, Malta a ignorat acest aspect inițial al conceperii proiectului și a continuat punerea sa în aplicare fără participarea ornitologilor. În mod evident, o primă alternativă a existat dar a fost neglijată de Malta.
112. A doua alternativă menționată a fost modelarea la scară largă. Chiar dacă Malta prezintă mai multe motive pentru care această opțiune este mai puțin eficientă decât proiectul bazat pe colectarea datelor de pe inelele păsărilor, ea nu susține că prin utilizarea unei asemenea metode nu este posibil să se răspundă la întrebarea de cercetare, iar astfel să se acopere deficitul de cunoștințe în discuție. Dat fiind că modelarea la scară largă este o metodă de cercetare care nu este intruzivă și, prin urmare, nu este contrară Directivei păsări, renunțarea la o astfel de metodă ar necesita o explicație mai amănunțită.
113. Considerăm că Malta nu a explicat în mod clar de ce alte metode disponibile nu sunt adecvate pentru acoperirea deficitului de cunoștințe, a căror identificare este motivul pentru care a fost elaborat Proiectul privind cintezele. Prin urmare, motivările cuprinse în actele normative de punere în aplicare (declarațiile) nu îndeplinesc criteriul securității juridice stabilit de jurisprudență(63), care impune o motivare clară și suficientă care să explice modul în care sunt îndeplinite condițiile prevăzute la articolul 9, ce include motivele pentru care autoritatea care introduce măsura de derogare consideră că nu există o altă soluție satisfăcătoare(64).
114. Nicio motivare referitoare la alternativa disponibilă nu este prevăzută în Regulamentul‑cadru din 2020 sau în Regulamentul‑cadru din 2021. Cele trei declarații de punere în aplicare, care deschid perioada de cercetare pentru anii 2020, 2021 și 2022, conțin o anumită motivare. În timp ce declarația din 2020 indică doar în mod implicit studiile care au stat la baza conceperii proiectului, declarațiile ulterioare indică mai explicit aceste studii în notele de subsol. Totuși, nici studiile respective, nici argumentele prezentate în cursul procedurii desfășurate în fața Curții nu răspund cu claritate la întrebarea de ce a trebuit să se renunțe la celelalte metode. Nu se susține că ele nu sunt adecvate, ci doar că sunt mai puțin eficiente.
115. Astfel, Comisia a demonstrat în mod suficient că Malta nu a motivat lipsa unei alte soluții satisfăcătoare și nu a demonstrat lipsa unei alte soluții satisfăcătoare.
116. Având în vedere toate cele de mai sus, propunem Curții să constate că Malta nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 5 și al articolului 8 alineatul (1) din Directiva păsări coroborate cu articolul 9 alineatul (1) din această directivă.
VI. Cheltuielile de judecată
117. Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a solicitat obligarea Republicii Malta la plata cheltuielilor de judecată, iar aceasta din urmă a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.
VII. Concluzie
118. Având în vedere considerațiile precedente, propunem Curții:
- Constatarea faptului că, prin adoptarea regimului derogatoriu care permite capturarea în stare vie a șapte specii de cinteze sălbatice (cinteza Fringilla coelebs, câneparul Carduelis cannabina, sticletele Carduelis carduelis, florintele Carduelis chloris, botgrosul Coccothraustes coccothraustes, cănărașul Serinus serinus și scatiul Carduelis spinus), Republica Malta nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul dispozițiilor articolului 5 și ale articolului 8 alineatul (1) din Directiva 2009/147/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 30 noiembrie 2009 privind conservarea păsărilor sălbatice coroborate cu articolul 9 alineatul (1) din această directivă.
- Obligarea Republicii Malta să suporte propriile cheltuieli de judecată, precum și pe cele efectuate de Comisia Europeană.
1 Limba originală: engleza.
2 Huston, J., The Maltese Falcon, Warner Bros, 1941. Cu privire la faptele istorice legate de această poveste, a se vedea Falzon, M‑A., Birds of Passage, Hunting and Conservation in Malta, Berghahn Books, New York, Oxford, 2020, p. 26.
3 Din câte am înțeles, capturarea cintezelor a fost practicată în Malta pentru folosirea acestor păsări ca momeală vie pentru vânătoare sau pentru alte capturări. De asemenea, păsările erau ținute în colivii și utilizate pentru reproducere sau ca animale de companie ori pentru plăcerea de a le asculta trilurile. A se vedea în acest sens Flazon, M.-A., Birds of Passage, Hunting and Conservation in Malta, op. cit., p. 14, 15, 51, 55 și 56.
4 Directiva 2009/147/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 30 noiembrie 2009 privind conservarea păsărilor sălbatice (JO 2010, L 20, p. 7), care a abrogat Directiva 79/409/CEE a Consiliului din 2 aprilie 1979 privind conservarea păsărilor sălbatice (JO 1979, L 103, p. 1, Ediție specială, 15/vol. 1, p. 77) (denumită în continuare „Directiva păsări”).
5 Tratatul de aderare prevedea perioada de tranziție în care Malta trebuia să elimine treptat activitățile de capturare a păsărilor interzise de Directiva păsări. A se vedea Tratatul între Regatul Belgiei, Regatul Danemarcei, Republica Federală Germania, Republica Elenă, Regatul Spaniei, Republica Franceză, Irlanda, Republica Italiană, Marele Ducat al Luxemburgului, Regatul Țărilor de Jos, Republica Austria, Republica Portugheză, Republica Finlanda, Regatul Suediei, Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord (statele membre ale Uniunii Europene) și Republica Cehă, Republica Estonia, Republica Cipru, Republica Letonia, Republica Lituania, Republica Ungaria, Republica Malta, Republica Polonia, Republica Slovenia și Republica Slovacă privind aderarea Republicii Cehe, a Republicii Estonia, a Republicii Cipru, a Republicii Letonia, a Republicii Lituania, a Republicii Ungaria, a Republicii Malta, a Republicii Polonia, a Republicii Slovenia și a Republicii Slovace la Uniunea Europeană (JO 2003, L 236, p. 17, la p. 870).
6 Cele șapte specii de cinteze sălbatice în discuție sunt următoarele: cinteza (Fringilla coelebs), câneparul (Carduelis cannabina), sticletele (Carduelis carduelis), florintele (Carduelis chloris), botgrosul (Coccothraustes coccothraustes), cănărașul (Serinus serinus) și scatiul (Carduelis spinus).
7 Hotărârea din 21 iunie 2018, Comisia/Malta (C‑557/15, EU:C:2018:477, denumită în continuare „Hotărârea Comisia/Malta”).
8 A se vedea Hotărârea Comisia/Malta, punctele 62-76 din această hotărâre. Alte motive pentru care Curtea a considerat că derogarea în scopuri recreative nu îndeplinea condițiile de la articolul 9 alineatul (1) litera (c) din Directiva păsări au fost acelea că plasele de tip „clap‑nets” nu erau metode selective de capturare, că capturarea era foarte intensivă și că derogarea nu era aplicată în condiții strict controlate (a se vedea Hotărârea Comisia/Malta, punctele 71, 79, 81, 84 și 97).
9 Proiectul privind cintezele se întemeiază pe legislația prezentată în secțiunea II a prezentelor concluzii.
10 În ședință, Comisia a arătat că a decis să introducă prezenta acțiune în temeiul articolului 258 TFUE, iar nu în temeiul articolului 260 alineatul (2) TFUE, întrucât legislația care a introdus Proiectul privind cintezele se pretinde a fi justificată de o altă dispoziție din Directiva păsări. Astfel, chiar dacă, potrivit Comisiei, noua legislație perpetuează vechiul regim, faptul că se întemeiază pe un motiv diferit de derogare a impus inițierea unei noi proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor.
11 Directiva 92/43/CEE a Consiliului din 21 mai 1992 privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică (JO 1992, L 206, p. 7, Ediție specială, 15/vol. 2, p. 109), astfel cum a fost modificată cel mai recent prin Directiva 2013/17/UE a Consiliului din 13 mai 2013 de adaptare a anumitor directive în domeniul mediului, având în vedere aderarea Republicii Croația (JO 2013, L 158, p. 193) (denumită în continuare „Directiva habitate”).
12 Cu privire la importanța biodiversității, a se vedea observațiile introductive din Concluziile noastre prezentate în cauza Comisia/Irlanda (Protecția ariilor speciale de conservare) (C‑444/21, EU:C:2023:90, punctele 1-3).
13 [Sublinierea noastră]. Trebuie precizat faptul că anexa I la Directiva păsări enumeră păsările care, în conformitate cu articolul 4 din aceasta, constituie obiectul unor măsuri speciale de conservare pentru a li se asigura supraviețuirea. Anexa II enumeră speciile care pot fi vânate în conformitate cu legislația națională, iar anexa III enumeră speciile care pot face obiectul comerțului în condiții specifice. Cintezele, care sunt vizate de „Proiectul privind cintezele”, nu figurează în niciuna dintre anexele la Directiva păsări. Totuși, ele sunt de asemenea supuse unor măsuri speciale de conservare în temeiul articolului 4 alineatul (2) din Directiva păsări, care impune un asemenea tratament pentru „speciile migratoare care apar în mod regulat și nu sunt cuprinse în anexa I”.
14 A se vedea în acest sens punctele 79, 81 și 84 din hotărârea respectivă.
15 A se vedea, în acest sens Hotărârea din 17 martie 2021, One Voice și Ligue pour la protection des oiseaux (C‑900/19, EU:C:2021:211, punctul 33 și jurisprudența citată, denumită în continuare „Hotărârea One Voice”).
16 A se vedea în acest sens Hotărârea din 8 iulie 1987, Comisia/Belgia (247/85, EU:C:1987:339, punctul 8), Hotărârea din 28 februarie 1991, Comisia/Germania (C‑57/89, EU:C:1991:89, punctul 22), Hotărârea din 23 aprilie 2020, Comisia/Finlanda (Vânătoarea de primăvară a eiderului mascul) (C‑217/19, EU:C:2020:291, punctul 85), și Hotărârea One Voice, punctul 35.
17 Avizul juridic 79 din 29 martie 2006, care conține Regulamentul privind conservarea păsărilor sălbatice (anexa A.1 la cererea introductivă).
18 Avizul juridic 399 din 27 octombrie 2020.
19 Avizul juridic 400 din 2020 privind declarația referitoare la derogarea care permite o perioadă de cercetare pentru anul 2020.
20 Avizul juridic 394 din 2021.
21 Avizul juridic 395 din 2021 privind declarația referitoare la derogarea care permite cercetarea științifică pentru anul 2021.
22 Avizul juridic 257 din 2022 privind declarația referitoare la derogarea care permite cercetarea științifică pentru anul 2022.
23 Acest lucru este prevăzut la articolul 1 alineatul (2) atât în Regulamentul‑cadru din 2020, cât și în Regulamentul‑cadru din 2021. Totuși, expresia „în condiții strict controlate și în mod selectiv” a fost introdusă prin Regulamentul‑cadru din 2021.
24 A se vedea, în această privință, articolul 2 litera (c) din Declarația din 2021, care menționează că inelatorii de păsări din sistemul național de inelare nu pot să facă acest lucru și sunt, din punct de vedere etic, împotriva utilizării de momeli vii în scopul inelării și al controlului.
25 Prin Declarația din 2021, adoptată în aceeași zi cu Regulamentul‑cadru din 2021, Malta a deschis încă o perioadă de cercetare cuprinsă între 20 octombrie 2021 și 20 decembrie 2021. O perioadă de cercetare similară a fost deschisă, între 20 octombrie 2022 și 20 decembrie 2022, prin Declarația din 2022.
26 Hotărârea din 22 martie 1983, Comisia/Franța (42/82, EU:C:1983:88, punctul 20).
27 A se vedea articolul 1 alineatul (2) din Regulamentul‑cadru din 2020 și din Regulamentul‑cadru din 2021.
28 A se vedea definiția „speciilor relevante” de la articolul 2 alineatul (2) din Regulamentul‑cadru din 2020 și din Regulamentul‑cadru din 2021.
29 A se vedea articolele 5-7 din Regulamentul‑cadru din 2020 și articolele 10-12 din Regulamentul‑cadru din 2021.
30 A se vedea articolul 4 din Regulamentul‑cadru din 2020 și articolul 8 din Regulamentul‑cadru din 2021.
31 A se vedea articolul 3 din Regulamentul‑cadru din 2021.
32 A se vedea în acest sens Hotărârea din 17 noiembrie 1992, Comisia/Grecia (C‑105/91, EU:C:1992:441, punctul 12 și jurisprudența citată), și Hotărârea din 4 septembrie 2014, Comisia/Germania (C‑211/13, EU:C:2014:2148, punctul 23 și jurisprudența citată).
33 A se vedea în acest sens Hotărârea din 17 noiembrie 1992, Comisia/Grecia (C‑105/91, EU:C:1992:441, punctul 13 și jurisprudența citată), Hotărârea din 9 septembrie 2004, Comisia/Grecia (C‑417/02, EU:C:2004:503, punctul 17), și Hotărârea din 4 septembrie 2014, Comisia/Germania (C‑211/13, EU:C:2014:2148, punctul 24 și jurisprudența citată).
34 A se vedea punctul 40 din prezentele concluzii.
35 A se vedea în acest sens Hotărârea One voice, punctul 29 și jurisprudența citată.
36 A se vedea articolul 16 alineatul (1) litera (d) din Directiva habitate. Mica diferență constă în utilizarea formei de singular în versiunea în limba engleză a Directivei habitate. Considerăm că aceasta nu este o diferență importantă sau intenționată. În plus, în versiunea în limba franceză atât a Directivei habitate, cât și a Directivei păsări se folosește pluralul și, în opinia noastră, pluralul este mai potrivit pentru a face referire atât la cercetare, cât și la învățământ.
37 Avocatul general Kokott a considerat că articolul 9 din Directiva păsări a transpus articolul 9 din Convenția privind conservarea vieții sălbatice și a habitatelor naturale din Europa, semnată la Berna la 19 septembrie 1979 (JO 1982, L 38, p. 3, Ediție specială, 11/vol. 3, p. 200) (denumită în continuare „Convenția de la Berna”), la care Uniunea Europeană este parte [Decizia 82/72/CEE a Consiliului din 3 decembrie 1981 privind încheierea Convenției privind conservarea vieții sălbatice și a habitatelor naturale din Europa (JO 1982, L 38, p. 1, Ediție specială, 11/vol. 3, p. 198)], motiv pentru care această convenție trebuie să fie luată în considerare în interpretarea Directivei păsări. A se vedea Concluziile sale prezentate în cauzele conexate Föreningen Skydda Skogen și alții (C‑473/19 și C‑474/19, EU:C:2020:699, punctul 73).
38 Comitetul permanent, Provisions on Exceptions in accordance with Article 9 of the Bern Convention, T‑PVS/Inf (2011) 23, punctul 3.5.5, p. 19, disponibil la adresa https://rm.coe.int/0900001680746b62 (ultima consultare la 29 februarie 2024).
39 Întemeindu‑se pe Day, R., și Gastel, B., „How to Write and Publish a Scientific Paper”, ediția a 9‑a, Cambridge University Press, 2022, Malta a indicat următoarele elemente ca fiind constitutive pentru un proiect de cercetare științifică: un asemenea proiect trebuie să formuleze o întrebare de cercetare, să aleagă un plan de cercetare, să prevadă metodele de colectare și analiză a datelor și, în sfârșit, să interpreteze și să prezinte rezultatele. Malta susține că Proiectul privind cintezele conține toate aceste elemente. Comisia nu contestă definiția cercetării științifice furnizată de Malta. Totuși, ea contestă faptul că Proiectul privind cintezele corespunde definiției menționate.
40 Hotărârea Curții Internaționale de Justiție din 31 martie 2014, Vânătoarea de balene în Antarctica (Australia împotriva Japoniei: cu participarea Noii Zeelande), ICJ Reports 2014, p. 226, p. 258.
41 Ibidem, punctul 97 din hotărâre.
42 Această întrebare este prezentată ca fiind întrebarea care stă la baza Proiectului privind cintezele în „Proiectul de cercetare privind cintezele din Malta: domeniu de aplicare și metodologie”, WBRU, p. 4. Acest raport pare să fie raportul de expertiză întocmit înainte de introducerea Proiectului privind cintezele. Documentul depus la Curte (ca anexa B.2 la memoriul în apărare) menționează că acesta a fost adoptat în mai 2020, dar a fost publicat abia în martie 2023 într‑o versiune actualizată. În memoriile sale, Malta a confirmat că aceasta este într‑adevăr întrebarea de cercetare din cadrul Proiectului privind cintezele.
43 Articolul 2 alineatul (1) din Regulamentul‑cadru din 2020 menționează în mod expres colectarea de date pentru introducerea derogării în scopuri recreative în viitor ca un obiectiv al Proiectului privind cintezele. Articolul 2 alineatul (1) din Regulamentul‑cadru din 2021 nu mai menționează în mod expres un asemenea scop.
44 A se vedea punctele 60 și 61 din prezentele concluzii.
45 A se vedea, cu privire la necesitatea proporționalității oricărei măsuri întemeiate pe articolul 9 din Directiva păsări, Hotărârea din 10 septembrie 2009, Malta/Comisia (C‑76/08, EU:C:2009:535, punctul 57), și Hotărârea One Voice, punctul 61 și jurisprudența citată.
46 A se vedea în această privință considerațiile și procedurile etice care trebuie incluse în proiectele propuse în cadrul programului Orizont 2020, la adresa: https://ec.europa.eu/research/participants/docs/h2020‑funding‑guide/cross‑cutting‑issues/ethics_en.htm.
47 A se vedea în acest sens Hotărârea din 17 decembrie 2020, Centraal Israëlitisch Consistorie van België și alții (C‑336/19, EU:C:2020:1031, punctul 63), și Hotărârea din 29 februarie 2024, cdVet Naturprodukte (C‑13/23, EU:C:2024:175, punctul 49). În această privință, Uniunea Europeană a adoptat Directiva 2010/63/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 22 septembrie 2010 privind protecția animalelor utilizate în scopuri științifice (JO 2010, L 276, p. 33).
48 Hotărârea One voice, punctele 39 și 65.
49 EURING, Recomandare către Comisia Europeană privind colectarea de date pentru asigurarea informațiilor necesare în vederea conservării și gestionării populațiilor malteze de cinteze (anexa A.21 la cererea introductivă), p. 12.
50 A se vedea, în această privință, procesul‑verbal al reuniunii Comitetului ornitologic din Malta de miercuri, 26 august 2020 (anexa A.20 la cererea introductivă), punctul 5.29, p. 13.
51 Potrivit datelor aflate la dispoziția Curții, doar 10 inele au fost colectate în 2020 [WBRU, „Raportul privind rezultatul derogării în scopuri de cercetare din toamna anului 2020 pentru determinarea populației de referință a șapte specii de cinteze din Malta”, martie 2021 (anexa A.11 la cererea introductivă), punctul 5.2.] și 22 în 2021 [WBRU, „Raportul privind rezultatul derogării în scopuri de cercetare din toamna anului 2021 pentru determinarea populației de referință a șapte specii de cinteze din Malta”, martie 2022 (anexa B.27 la memoriul în apărare), punctul 5.2].
52 Într‑adevăr, Comitetul ornitologic maltez a votat în cadrul reuniunii sale în favoarea adăugării dispozitivelor pentru chemarea păsărilor la eventuala utilizare a momelilor vii de către capturatori. Un reprezentant al BirdLife Malta a votat împotrivă din cauza utilizării în continuare a momelilor vii. A se vedea în această privință procesul‑verbal al reuniunii Comitetului ornitologic din Malta de miercuri, 26 august 2020 (nota de subsol 50 din prezentele concluzii), punctele 5.14, 5.26 și 5.30. În ședință, Malta nu a explicat de ce nu a fost introdusă o asemenea modificare, ci doar a repetat că utilizarea dispozitivelor pentru chemarea păsărilor a fost adăugată ca o posibilitate suplimentară față de utilizarea momelilor vii.
53 A se vedea în această privință procesul‑verbal al reuniunii Comitetului ornitologic din Malta de miercuri, 26 august 2020 (nota de subsol 50 din prezentele concluzii), punctul 5.14.
54 În această privință, Malta menționează Cartea verde din 2013 privind știința cetățenească, disponibilă la adresa: http://socientize.eu/sites/default/files/Green%20Paper%20on%20Citizen%20Science%202013.pdf; Recomandarea (UE) 2024/736 a Comisiei din 1 martie 2024 referitoare la un Cod de bune practici privind implicarea cetățenilor pentru valorificarea cunoștințelor (JO L 2024/736).
55 Comisia Europeană finanțează inițiativa științifică a cetățenilor Uniunii în cadrul proiectului său Orizont 2020, prezentat la adresa: https://eu‑citizen.science/. Site‑ul respectiv enumeră 328 de proiecte care implică publicul în cercetare prin activități privind știința cetățenească.
56 Articolul 5.3 litera (a) din Regulamentul‑cadru din 2020 și articolul 10.5 din Regulamentul‑cadru din 2021. A se vedea și WBRU, „Raportul privind rezultatul derogării în scopuri de cercetare din toamna anului 2020 pentru determinarea populației de referință a șapte specii de cinteze din Malta”, martie 2021 (anexa A.11 la cererea introductivă în prezenta cauză), punctul 4.1, și WBRU, „Raportul privind rezultatul derogării în scopuri de cercetare din toamna anului 2020 pentru determinarea populației de referință a șapte specii de cinteze din Malta”, martie 2022 (anexa B.27 la memoriul în apărare în prezenta cauză), punctul 4.1.
57 În lipsa unor informații suplimentare detaliate despre cursul de formare, se poate concluziona în acest sens pe baza exemplului de test pe care solicitanții de licențe trebuie să îl treacă și care a fost inclus în documentele depuse la Curte ca anexa B.3 la memoriul în apărare.
58 Malta a făcut referire la eBird, Christmas Bird Count și Breeding Bird Survey care, după cum a recunoscut în observațiile sale, se concentrează pe observarea și monitorizarea neinvazivă.
59 A se vedea de exemplu British Trust for Ornithology și Bird Banding Laboratory din Statele Unite.
60 Aceste cifre au fost confirmate prin scrisoarea comisarului de poliție. A se vedea anexa B. 28 la memoriul în apărare.
61 A se vedea în mod similar și Hotărârea Curții Internaționale de Justiție din 31 martie 2014, Vânătoarea de balene în Antarctica (Australia împotriva Japoniei: cu participarea Noii Zeelande), ICJ Reports 2014, punctele 220-222.
62 Comitetul permanent al Convenției de la Berna a arătat că, indiferent dacă este organizată de instituții publice sau private ori chiar de particulari, cercetarea trebuie să fie efectuată de „cercetători […] cu o formare solidă corespunzătoare” și trebuie să fie „destinată să aibă un efect public”. Comitetul permanent, Provisions on Exceptions in accordance with Article 9 of the Bern Convention, T‑PVS/Inf (2011) 23, p. 20, disponibil la adresa: https://rm.coe.int/0900001680746b62 (ultima consultare la 29 februarie 2024).
63 Hotărârea din 8 iunie 2006, WWF Italia și alții (C‑60/05, EU:C:2006:378, punctul 34 și jurisprudența citată), Hotărârea Comisia/Malta, punctul 47, și Hotărârea One voice, punctul 28.
64 A se vedea de exemplu Hotărârea din 11 noiembrie 2010, Comisia/Italia (C‑164/09, nepublicată, EU:C:2010:672, punctul 26), Hotărârea Comisia/Malta, punctul 50, și Hotărârea One voice, punctul 31.