Ediție provizorie

CONCLUZIILE AVOCATEI GENERALE

DOAMNA LAILA MEDINA

prezentate la 4 iulie 2024(1)

Cauzele conexate C‑728/22-C‑730/22

Associazione Nazionale Italiana Bingo – Anib,

Play Game Srl (C‑728/22)

Associazione Concessionari Bingo – Ascob Srl,

B&B Srl,

TM Srl,

Better Now Srl,

Bingo Adda Srl,

Bingo Baccara Srl,

Bingo Boing Srl,

Bingo Bon Srl,

Bingobrescia Srl,

Bingo Bul Srl,

Bingo Centrum Srl,

Bingo Dolomiti Srl,

Bingo Gallura Srl,

Bingo Globo Srl Unipersonale,

Bi.Pa. Srl,

Bingo Ritz Somalia Srl,

Bingo Seven Monza Srl,

Bingo Star Rovigo Srl,

Bingo Time Trentino Srl,

Borgaro Bingo Srl,

Dora Srl,

Eden Srl,

Eliodoro Srl,

Eurogela Giochi Srl,

Euronissa Giochi Srl,

Fiore Srl,

Hippobingo Firenze Srl,

Hippogroup Cesenate SpA,

Hippogroup Modena Srl,

Iris Srl,

Kristal Palace Srl,

Le Casinò Srl,

AT e Bingo Srl Unipersonale in Amministrazione Giudiziaria,

Milano Giochi Srl,

Mondo Bingo Srl,

Progetto Bingo Srl,

Romulus Srl,

Tutto Gioco Srl (C‑729/22)

Coral Srl (C‑730/22)

împotriva

Ministero dell’Economia e delle Finanze,

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,

interveniente:

B.E. Srl,

Play Game Srl,

Play Line Srl unipersonale,

BC,

BD,

EF,

GL,

HU

[cereri de decizie preliminară formulată de Consiglio di Stato (Italia)]

„Trimitere preliminară – Directiva 2014/23 – Directiva 89/665 – Libertatea de stabilire – Concesiuni pentru activități de pariuri referitoare la bingo – Regim de «prelungire tehnică» – Plata unei redevențe lunare fixe – Modificare substanțială a unei concesiuni – Puterea discreționară a autorității contractante de a suspenda sau de a modifica condițiile unei concesiuni – Circumstanțe neprevăzute care nu sunt imputabile concesionarului”

I.      Introducere

1.        Prezentele cauze au ca obiect trei cereri de decizie preliminară formulate de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia). Această instanță solicită Curții să se pronunțe cu privire la compatibilitatea cu dreptul Uniunii – în principal cu Directiva 2014/23(2), cu Directiva 89/665(3) și cu articolul 49 TFUE – a anumitor caracteristici ale regimului de „prelungire tehnică” care se aplică în Italia concesiunilor atribuite pentru activitatea de joc bingo al căror termen a expirat.

2.        Regimul de „prelungire tehnică” a fost adoptat de legiuitorul italian în anul 2013 și este în vigoare de atunci ca măsură tranzitorie până la desfășurarea unei noi proceduri de cerere de ofertă pentru reatribuirea concesiunilor respective. În temeiul acestui regim, operatorii care desfășoară activități de pariuri referitoare la bingo sunt obligați să plătească o redevență lunară. Plata acestei redevențe nu era o condiție pentru atribuirea inițială a concesiunilor lor și se aplică operatorilor din sector la o sumă fixă, indiferent de capacitatea lor financiară. Mai mult, de la adoptarea sa, această redevență a fost majorată progresiv. În plus, supunerea la acest regim și, în mod corespunzător, la plata redevenței lunare constituie o condiție pentru participarea la o viitoare procedură de cerere de ofertă, a cărei dată a fost amânată în mod repetat din decembrie 2014 și care nu a fost stabilită nici până în prezent.

3.        Cererile au fost adresate în cadrul unor proceduri inițiate în fața instanței naționale de două asociații de operatori care desfășoară activități de pariuri referitoare la bingo și de mai mulți operatori din acest sector de activitate, acționând în nume propriu. Ei consideră că sunt grav afectați de regimul de „prelungire tehnică”, în principal în urma pandemiei de COVID-19. În esență, ei contestă decizia Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (Agenția Vamală și a Monopolurilor, Italia, denumită în continuare „ADM”) prin care această agenție a declarat că nu dispune de nicio putere discreționară pentru a suspenda sau a modifica condițiile regimului de „prelungire tehnică”, astfel cum au fost stabilite de legiuitorul italian.

4.        Aceste cauze oferă Curții oportunitatea de a se pronunța cu privire la domeniul de aplicare al Directivei 2014/23 și la puterea discreționară pe care autoritățile contractante ale statelor membre ar putea fi obligate să o exercite pentru a revizui condițiile unei concesiuni atunci când circumstanțe neprevăzute, neimputabile concesionarilor, afectează echilibrul economic al exploatării unui serviciu. În plus, acestea permit Curții să stabilească limitele temporale în care o concesiune poate fi modificată fără a fi desfășurată o nouă procedură de atribuire în conformitate cu această directivă.

II.    Cadrul juridic

A.      Dreptul Uniunii Europene

5.        În afară de articolul 49 TFUE, care se referă la libertatea de stabilire, normele de drept al Uniunii incidente în prezentele cauze sunt, în primul rând, Directiva 2014/23 și Directiva 89/665.

6.        Directiva 2014/23 instituie norme aplicabile procedurilor de achiziție utilizate de autoritățile contractante și de entitățile contractante prin intermediul unei concesiuni. Aceasta se aplică atribuirii concesiunilor de lucrări și de servicii a căror valoare este estimată ca fiind cel puțin egală cu pragul prevăzut chiar de directivă(4). Această valoare a fost stabilită la 5 225 000 de euro în versiunea directivei aplicabilă la momentul relevant în scopul prezentelor cauze(5).

7.        La rândul său, Directiva 89/665 reglementează cerințele și principiile fundamentale aplicabile căilor de atac în cazul încălcării procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice ale Uniunii. Aceasta impune statelor membre să se asigure că deciziile privind atribuirea contractelor de achiziții publice și a concesiunilor, precum și deciziile procedurale preliminare în acest context fac obiectul unor căi de atac rapide și eficiente în cazul în care respectivele decizii au încălcat dreptul Uniunii în domeniul achizițiilor publice(6).

8.        Dispozițiile ambelor instrumente juridice, în măsura în care acestea ar putea fi relevante pentru prezenta procedură, sunt citate în partea privind aprecierea din prezentele concluzii.

B.      Dreptul italian

9.        În ceea ce privește dreptul național, este important de subliniat că, în Italia, organizarea jocului bingo este rezervată statului, care a reglementat‑o pentru prima dată în anul 2000 printr‑un decret național(7). Acest decret prevedea că desfășurarea respectivelor activități de joc era încredințată titularilor de concesiuni atribuite prin procedură de selecție. Statul a încredințat ADM gestionarea acestui sector.

10.      Inițial, durata concesiunilor era stabilită la șase ani, după care concesiunile nu puteau fi reînnoite decât o singură dată. Potrivit acestor concesiuni, nu era prevăzută plata niciunei redevențe în favoarea statului. Neaplicarea redevențelor era justificată de faptul că statul obținea oricum un avantaj economic direct de pe urma activității operatorilor, constând în așa‑numita „prelevare fiscală” aplicată veniturilor obținute de concesionari din vânzarea cartoanelor de joc.

11.      Pentru a asigura respectarea „principiului de drept al Uniunii al concurenței” în ceea ce privește atribuirea de noi concesiuni, legiuitorul italian a decis să organizeze, ca urmare a alinierii în timp a majorității concesiunilor care urmau să expire în anii 2013 și 2014, o procedură unică de cerere de ofertă deschisă participării tuturor operatorilor din sector. Această procedură de cerere de ofertă era prevăzută inițial să se desfășoare până la 31 decembrie 2014. Legiuitorul a stabilit de asemenea că, între timp, concesionarii a căror concesiune se încheia trebuie să își desfășoare activitatea în regim de „prelungire tehnică”, plătind statului o redevență lunară de 2 800 de euro. În plus, această plată urma să constituie o condiție pentru a putea participa la viitoarea procedură de cerere de ofertă, fiind astfel introdus principiul caracterului oneros al concesiunilor(8).

12.      Întrucât termenul inițial pentru desfășurarea procedurii de cerere de ofertă expirase, legiuitorul a amânat inițial termenul până la 31 decembrie 2016(9) și, ulterior, până la 30 septembrie 2018(10). Cu ambele ocazii, acesta a extins regimul de „prelungire tehnică” pentru a include concesiunile care urmau să expire în perioadele respective. În același timp, redevența lunară a fost majorată inițial la 5 000 de euro și, ulterior, la 7 500 de euro.

13.      Prin intervenții normative succesive, legiuitorul italian, mai întâi, a extins în continuare regimul de „prelungire tehnică” până în anul 2023, apoi a suspendat, în cursul anului 2020, plata redevenței pe perioada în care spațiile comerciale au fost închise din cauza pandemiei de COVID-19, eșalonând plata sumelor datorate, și, în final, a stabilit data de 31 martie 2023 ca termen pentru organizarea noii proceduri de cerere de ofertă. Până în prezent, această procedură nu a fost încă lansată.

III. Situația de fapt, procedura principală și întrebările preliminare

14.      Apelantele din cauzele C‑728/22 și C‑729/22 sunt două asociații profesionale de întreprinderi care desfășoară activități de joc bingo, și anume Associazione Nazionale Italiana Bingo (Anib) și Associazione Concessionari Bingo (Ascob), precum și alte întreprinderi din același sector de activitate care au introdus acțiunea în nume propriu. Apelanta din cauza C‑730/22 este de asemenea o întreprindere care își desfășoară activitatea în acest sector.

15.      Toate aceste întreprinderi dețin concesiuni al căror termen a expirat și care, prin urmare, intră sub incidența regimului de „prelungire tehnică” instituit de legiuitorul italian. Acestea susțin că s‑au aflat într‑o situație de dificultate financiară foarte gravă, cauzată atât de efectele pandemiei de COVID-19, cât și de aplicarea reglementării naționale descrise mai sus, care, printre altele, a însemnat că concesiunile sunt supuse la plata obligatorie a unei redevențe lunare într‑o sumă fixă.

16.      Apelantele din cauzele C‑728/22 și C‑729/22 au depus la ADM o cerere de suspendare imediată a acestei redevențe până la restabilirea după pandemie a condițiilor inițiale de echilibru economic și financiar. Acestea au solicitat de asemenea ca agenția să ajusteze, în orice caz, redevențele datorate în funcție de capacitatea efectivă de plată a fiecărui operator. În acest scop, apelantele au susținut că regimul de „prelungire tehnică” contravine mai multor dispoziții ale dreptului Uniunii.

17.      Prin notele din 9 iulie 2020 și din 18 noiembrie 2020, și anume deciziile atacate în procedurile principale în cauzele C‑729/22 și, respectiv, C‑728/22, ADM a respins cererea apelantelor, motivând că nu are dreptul să modifice, prin intermediul unui act administrativ, efectele unei norme adoptate de legiuitorul italian.

18.      Ulterior, aceste apelante au introdus o acțiune împotriva deciziei de respingere a ADM la Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio, Italia, denumit în continuare „TAR Lazio”). Tot în fața acestei instanțe, apelanta din cauza C‑730/22 contestase anterior ordinul adoptat de această agenție de a pune în aplicare reglementarea națională care, în anul 2017, a stabilit la 7 500 de euro suma redevenței lunare datorate de concesionari ca o condiție pentru continuarea activității lor în cadrul regimului de „prelungire tehnică”(11). Cu toate acestea, TAR Lazio a respins cele trei acțiuni, invocând o hotărâre a Corte costituzionale (Curtea Constituțională, Italia), prin care fuseseră declarase nefondate îndoielile cu privire la constituționalitatea reglementării naționale în cauză(12).

19.      Ulterior, toate apelantele au formulat apel la Consiglio di Stato (Consiliul de Stat), care este instanța de trimitere în prezentele cauze. În fața acestei instanțe, ele au invocat nelegalitatea dispozițiilor legale puse în aplicare de ADM în decizia atacată, atât în raport cu dreptul Uniunii Europene, cât și în raport cu dreptul constituțional național.

20.      În esență, apelantele susțin, pe de o parte, că faptul că cuantumul redevenței aplicabile în cadrul regimului de „prelungire tehnică” este stabilit de legiuitorul italian nu poate justifica privarea ADM de puterea sa discreționară de a reajusta echilibrul economic al concesiunilor, în special atunci când circumstanțe neprevăzute afectează condițiile de exploatare a serviciului în cauză. În această privință, ele arată că, deși, prin definiție, concesiunile implică transferul riscului de operare către un concesionar, acest lucru nu exclude posibilitatea, în cazul unor circumstanțe excepționale, de a modifica condițiile concesiunii respective.

21.      Pe de altă parte, apelantele susțin că regimul de „prelungire tehnică” în discuție în litigiile principale a fost utilizat în mod abuziv ca instrument tranzitoriu și excepțional și că a condus la modificări excesive ale concesiunilor existente într‑un mod care depășește limitele autorizate de Directiva 2014/23. În opinia apelantelor, acesta a modificat de asemenea echilibrul economic al concesiunilor respective, întrucât nu are un impact egal asupra tuturor operatorilor și cuprinde restricții suplimentare, cum ar fi interdicția de a transfera spațiile de activitate ale concesionarilor ca o condiție de participare la o procedură viitoare de cerere de ofertă.

22.      În deciziile de trimitere, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) arată că apelantele au prezentat elemente de natură să demonstreze că condițiile de exploatare a concesiunilor, în special sustenabilitatea costurilor operaționale, au fost grav compromise ca urmare a pandemiei de COVID-19. Cu toate acestea, această instanță are îndoieli cu privire la aplicabilitatea Directivei 2014/23 în cazul concesiunilor vizate de prezentele cauze, întrucât acestea au fost atribuite inițial prin intermediul unei proceduri de cerere de ofertă publică desfășurate în anul 2000.

23.      În cazul în care Directiva 2014/23 este aplicabilă, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) ridică problema dacă această normă se opune unei interpretări a dreptului național care conduce la imposibilitatea unei agenții administrative precum ADM de a modifica condițiile de exploatare ale concesiunii în cazul în care intervin evenimente neprevăzute. În special, această instanță se referă la evenimente care nu pot fi imputate concesionarilor și care afectează în mod semnificativ condițiile normale de risc de operare.

24.      Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) are de asemenea îndoieli cu privire la aspectul dacă Directiva 2014/23 permite ca dreptul național să prevadă un regim precum cel în discuție în litigiile principale, care este aplicabil concesiunilor al căror termen a expirat, până la organizarea unei noi proceduri de cerere de ofertă. Instanța de trimitere subliniază obligația de plată a redevenței lunare impusă de acest regim, care nu a fost avută în vedere cu ocazia atribuirii inițiale a concesiunilor și al cărei cuantum a fost majorat în mod semnificativ de‑a lungul timpului. Instanța de trimitere subliniază de asemenea că această redevență este stabilită în mod abstract și fără nicio apreciere concretă a condițiilor economice ale concesiunii individuale, cu efecte potențiale de modificare a echilibrului general al concesiunii.

25.      În cazul în care Directiva 2014/23 nu este aplicabilă concesiunilor în discuție în litigiile principale, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) nu este sigur dacă regimul de „prelungire tehnică” poate fi considerat compatibil cu principiile generale consacrate la articolul 3 TUE, la articolele 8, 12, 49, 56, 63, 145 și 151 TFUE, precum și la articolele 15, 16, 20 și 21 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”). Această instanță face referire de asemenea la principiul libertății de stabilire, la principiul liberei prestări a serviciilor și la principiul protecției încrederii legitime și în special la interpretarea acestor principii de către Curte în Hotărârea din 2 septembrie 2021, Sisal și alții (C‑721/19 și C‑722/19, EU:C:2021:672). În opinia Consiglio di Stato (Consiliului de Stat), regimul de „prelungire tehnică” dă naștere unor îndoieli cu privire la necesitatea, la caracterul adecvat, la proporționalitatea și la utilitatea sa în raport cu obiectivul pe care, potrivit legiuitorului italian, acesta îl urmărește efectiv, și anume alinierea unei noi proceduri de cerere de ofertă pentru toate concesiunile al căror termen urmează să expire.

26.      În aceste condiții, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) a hotărât să suspende judecarea celor trei cauze cu care este sesizat și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

–        În ceea ce privește cauzele C‑728/22 și C‑729/22:

„1)      Directiva [2014/23] privind atribuirea contractelor de concesiune, precum și principiile generale care decurg din tratat și în special articolele 15, 16, 20 și 21 din [cartă], articolul 3 [TUE] și articolele 8, 49, 56, 12, 145 și 151 [TFUE][(13)] trebuie interpretate în sensul că se aplică concesiunilor de exploatare a jocului bingo, atribuite prin procedură de selecție în anul 2000, care au expirat și, ulterior, au fost prelungite în mod repetat prin dispoziții legislative intrate în vigoare după intrarea în vigoare a directivei și după expirarea termenului de transpunere a acesteia?

2)      În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare, Directiva [2014/23] se opune unei interpretări sau aplicări a unor dispoziții legislative naționale sau unor practici care au la bază aceste dispoziții de natură să priveze administrația de [puterea discreționară] de a iniția, la cererea părților interesate, o procedură administrativă prin care se urmărește modificarea condițiilor de exploatare a concesiunilor, cu sau fără organizarea unei noi proceduri de atribuire, după cum renegocierea echilibrului contractual este sau nu este considerată o modificare substanțială, în cazul în care intervin evenimente neprevăzute și imprevizibile neimputabile părților și care afectează în mod semnificativ condițiile normale de risc de operare, atât timp cât aceste condiții persistă și atât timp cât este necesar pentru restabilirea condițiilor inițiale de exploatare a concesiunilor?

3)      Directiva [89/665], astfel cum a fost modificată prin [Directiva 2014/23], se opune unei interpretări sau aplicări a unor dispoziții legislative naționale sau unor practici care au la bază aceste dispoziții care permit ca legiuitorul sau administrația publică să condiționeze participarea la procedura de reatribuire a concesiunilor de jocuri de noroc de adeziunea concesionarului la regimul de prelungire tehnică, chiar în cazul în care este exclusă posibilitatea renegocierii condițiilor de exploatare a concesiunii în scopul echilibrării acestora, ca urmare a unor evenimente neprevăzute și imprevizibile neimputabile părților, care afectează în mod semnificativ condițiile normale de risc de operare, atât timp cât aceste condiții persistă și atât timp cât este necesar pentru restabilirea condițiilor inițiale de exploatare a concesiunilor?

4)      În orice caz, articolele 49 și 56 TFUE și principiile securității juridice și efectivității, precum și principiul protecției încrederii legitime se opun unei interpretări sau aplicări a unor dispoziții legislative naționale sau a unor practici care au la bază aceste dispoziții de natură să priveze administrația de puterea discreționară de a iniția, la cererea părților interesate, o procedură administrativă prin care se urmărește modificarea condițiilor de exploatare a concesiunilor, cu sau fără organizarea unei noi proceduri de atribuire, după cum renegocierea echilibrului contractual este sau nu este considerată o modificare substanțială, în cazul în care intervin evenimente neprevăzute și imprevizibile neimputabile părților și care afectează în mod semnificativ condițiile normale de risc de operare, atât timp cât aceste condiții persistă și atât timp cât este necesar pentru restabilirea condițiilor inițiale de exploatare a concesiunilor?

5)      Articolele 49 și 56 TFUE și principiile securității juridice și efectivității, precum și principiul protecției încrederii legitime se opun unei interpretări sau aplicări a unor dispoziții legislative naționale sau a unor practici care au la bază aceste dispoziții care permit legiuitorului sau administrației publice să condiționeze participarea la procedura de reatribuire a concesiunilor de jocuri de noroc de adeziunea concesionarului la regimul de prelungire tehnică, chiar în cazul în care este exclusă posibilitatea de a renegocia condițiile de exploatare a concesiunii în scopul echilibrării acestora, ca urmare a unor evenimente neprevăzute și imprevizibile neimputabile părților și care afectează în mod semnificativ condițiile normale de risc de operare, atât timp cât aceste condiții persistă și atât timp cât este necesar pentru restabilirea condițiilor inițiale de exploatare a concesiunilor?

6)      La un nivel mai general, articolele 49 și 56 TFUE și principiile securității juridice și efectivității, precum și principiul protecției încrederii legitime se opun unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiul principal, care prevede obligația operatorilor sălilor de bingo de a plăti lunar o redevență oneroasă de prelungire tehnică, care nu a fost prevăzută în actele de concesiune inițiale, cu aceeași valoare pentru toate tipurile de operatori și modificată în timp de legiuitor, fără nicio legătură dovedită cu caracteristicile și cu derularea raportului individual de concesiune?”

–        În plus, în ceea ce privește numai cauza C‑730/22:

„Directiva [2014/23], în măsura în care este considerată aplicabilă și, în orice caz, principiile generale care decurg din articolele 26, 49, 56 și 63 TFUE, astfel cum au fost interpretate și aplicate în jurisprudența [Curții], în special în ceea ce privește interzicerea discriminării, principiul proporționalității și protecția concurenței, precum și libera circulație a serviciilor și a capitalurilor, se opun aplicării unei reglementări naționale în temeiul căreia legiuitorul național sau autoritățile publice pot, în cursul așa‑numitei «prelungiri tehnice», reînnoite de mai multe ori în ultimul deceniu, în domeniul concesiunilor de jocuri de noroc, să modifice în mod unilateral raportul în curs prin introducerea obligației de a plăti redevențe pentru concesiune, inițial nedatorate, și prin majorarea ulterioară a redevențelor respective în mai multe rânduri, redevențele fiind stabilite întotdeauna pe o bază fixă pentru toți concesionarii, indiferent de cifra de afaceri, introducând de asemenea constrângeri suplimentare asupra activității concesionarilor, precum interdicția de a transfera spațiile și condiționând participarea la procedura viitoare de reatribuire a concesiunilor de aderarea operatorilor la regimul de prelungire tehnică în cauză?”

27.      Cererile de decizie preliminară au fost înregistrate la grefa Curții de Justiție la 24 noiembrie 2022. La 31 ianuarie 2023, Curtea a hotărât să conexeze aceste cauze pentru buna desfășurare a fazelor scrisă și orală ale procedurii, precum și în vederea pronunțării hotărârii, având în vedere conexitatea acestora. Guvernul italian, Comisia Europeană și părțile din litigiile principale au depus observații scrise. La 16 octombrie 2023, Curtea a adresat Consiglio di Stato (Consiliului de Stat) o cerere de lămuriri, în conformitate cu articolul 101 din Regulamentul de procedură al Curții de Justiție. Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) a răspuns la această cerere prin scrisoarea din 16 noiembrie 2023. Ședința a avut loc la 24 aprilie 2024.

IV.    Analiză

28.      Prin intermediul întrebărilor formulate, instanța de trimitere solicită Curții de Justiție să se pronunțe cu privire la compatibilitatea cu dreptul Uniunii a anumitor elemente care decurg din așa‑numitul regim de „prelungire tehnică” care se aplică în Italia în cazul concesiunilor atribuite pentru activitățile de joc bingo al căror termen a expirat.

29.      Mai precis, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă Directiva 2014/23 – sau, cu titlu subsidiar, anumite dispoziții ale TUE, ale TFUE și ale cartei – se aplică concesiunilor care au fost atribuite înainte de intrarea în vigoare a acestei directive și al căror termen, odată expirat, a fost prelungit în mod repetat prin mijloace legislative după intrarea în vigoare a directivei (prima întrebare adresată în cauzele C‑728/22 și C‑729/22).

30.      În ipoteza în care Directiva 2014/23 este considerată aplicabilă, instanța de trimitere întreabă dacă această directivă se opune unei interpretări a unei reglementări naționale(14) care privează administrația unui stat membru de puterea discreționară de a modifica, la cererea operatorilor în cauză, condițiile de exploatare a unei concesiuni. Aceasta se referă în special la cazurile în care intervin evenimente neprevăzute neimputabile părților și care afectează în mod semnificativ condițiile normale de risc de operare (a doua întrebare adresată în cauzele C‑728/22 și C‑729/22).

31.      Instanța de trimitere solicită de asemenea să se stabilească dacă Directiva 89/665 se opune ca dreptul de a participa la o procedură de reatribuire a concesiunilor să fie condiționat de adeziunea concesionarilor la regimul de „prelungire tehnică”, în special atunci când acești concesionari nu sunt în măsură să renegocieze condițiile de exploatare a concesiunii ca urmare a unor evenimente neprevăzute (a treia întrebare adresată în cauzele C‑728/22 și C‑729/22).

32.      În sfârșit, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă impunerea unilaterală a plății unei redevențe lunare în cadrul regimului de „prelungire tehnică” este incompatibilă cu Directiva 2014/23. Instanța de trimitere adresează această întrebare în considerarea faptului (i) că redevența menționată nu a fost prevăzută cu ocazia atribuirii inițiale, (ii) că valoarea acesteia este stabilită în termeni identici pentru toți operatorii din sector, indiferent de capacitatea lor financiară, (iii) că redevența a fost majorată în mod repetat de la momentul la care a fost impusă pentru prima dată și (iv) că plata acesteia constituie o condiție de participare la procedura de reatribuire a concesiunilor (prima parte a întrebării unice adresate în cauza C‑730/22).

33.      În ipoteza în care Directiva 2014/23 nu este considerată aplicabilă, instanța de trimitere adresează aceleași întrebări precum cele formulate la punctele 30-32 de mai sus în ceea ce privește articolele 49 și 56 TFUE, pe de o parte, precum și în ceea ce privește principiile securității juridice, efectivității protecției juridice, protecției încrederii legitime, nediscriminării și proporționalității, pe de altă parte (a patra, a cincea și a șasea întrebare adresate în cauzele C‑728/22 și C‑729/22 și a doua parte a întrebării unice adresate în cauza C‑730/22).

34.      Pentru început, vom examina prima întrebare adresată în cauzele C‑728/22 și C‑729/22, întrucât răspunsul la această întrebare va determina norma de drept al Uniunii aplicabilă concesiunilor în discuție în litigiile principale. Mai apoi, prezumând că Directiva 2014/23 este aplicabilă concesiunilor în discuție, vom examina prima parte a întrebării unice adresate în cauza C‑730/22, întrucât un răspuns afirmativ la această întrebare ar putea exclude necesitatea continuării examinării de către Curte a prezentelor cereri de decizie preliminară. În continuare, vom analiza a doua și a treia întrebare adresate în cauzele C‑728/22 și C‑729/22, înainte de a aborda în final a patra, a cincea și a șasea întrebare adresate în cauzele C‑728/22 și C‑729/22, precum și a doua parte a întrebării unice adresate în cauza C‑730/22.

A.      Cu privire la prima întrebare adresată în cauzele C‑728/22 și C‑729/22

35.      Prima întrebare adresată în cauzele C‑728/22 și C‑729/22 impune examinarea domeniului de aplicare al Directivei 2014/23. În esență, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă concesiunile atribuite înainte de data intrării în vigoare a acestei directive și înainte de expirarea termenului pentru transpunerea acesteia pot intra totuși sub incidența acesteia. În subsidiar, instanța de trimitere ridică problema dacă „principiile generale care decurg din tratat și în special articolele 15, 16, 20 și 21 din [cartă], articolul 3 [TUE] și articolele 8, 49, 56, 12, 145 și 151 [TFUE]” ar fi aplicabile litigiilor principale.

36.      Cu titlu introductiv, subliniem că un răspuns al Curții nu este necesar, în opinia noastră, în ceea ce privește unele dintre dispozițiile TUE, ale TFUE și ale cartei invocate de instanța de trimitere în cadrul primei întrebări adresate în cauza C‑728/22. Acesta este cazul articolului 3 TUE, al articolelor 8, 12, 145 și 151 TFUE, precum și al articolelor 15, 16, 20 și 21 din cartă. În această privință, este suficient să se constate că instanța de trimitere nu oferă nicio explicație concretă cu privire la pertinența acestor dispoziții pentru cauza în discuție și nici a principiilor generale care, potrivit acestei instanțe, „decurg” din acestea(15). În aceste condiții și în conformitate cu jurisprudența constantă a Curții(16), propunem ca prima întrebare adresată în cauza C‑728/22 să fie declarată inadmisibilă în măsura în care privește dispozițiile sau principiile generale menționate.

37.      În plus, în răspunsul la cererea de lămuriri adresată de Curte, instanța de trimitere declară că nu are îndoieli cu privire la aspectul dacă concesiunile în cauză, primo, constituie concesiuni de servicii în sensul articolului 5 alineatul (1) litera (b) din Directiva 2014/23 și, secundo, îndeplinesc pragul cantitativ prevăzut la articolul 8 din aceeași directivă.

38.      În orice caz, în ceea ce privește primul dintre aceste elemente, trebuie arătat că, contrar îndoielii exprimate de Comisie în observațiile sale scrise, litigiile principale nu privesc acte de acordare a unei autorizații sau a unei licențe administrative pentru exercitarea unei activități economice. Aceste litigii privesc în realitate concesiunile prin care ADM, în calitate de autoritate contractantă, a transferat apelantelor din litigiile principale dreptul de a exploata un serviciu în beneficiul utilizatorilor finali. În virtutea clauzelor contractului încheiat între ADM și concesionari, statul a obținut un profit, constând în prelevarea fiscală aplicată veniturilor obținute de concesionari din vânzarea cartoanelor de joc. În același timp, concesionarii au obținut, de asemenea, o remunerație, care corespunde în esență vânzării de bilete de bingo, din care se scade prelevarea fiscală aplicată acestora și câștigurile jucătorilor.

39.      În plus, împrejurarea că concesiunile în discuție în litigiile principale au fost modificate pe cale legislativă nu le modifică natura concesională și nici nu transformă concesiunile respective într‑o simplă prestare de servicii supusă reglementării. În această privință, trebuie arătat că reglementarea națională care instituie regimul de „prelungire tehnică” stabilește în sarcina ADM adoptarea dispozițiilor necesare în vederea adaptării concesiunilor respective la condițiile stabilite de legiuitorul italian(17).

40.      Având în vedere definiția de la articolul 5 alineatul (1) litera (b) din Directiva 2014/23 și jurisprudența Curții(18), am înlătura orice îndoieli în ceea ce privește calificarea concesiunilor în cauză drept „concesiuni de servicii”, care intră, așadar, în domeniul de aplicare al directivei în conformitate cu articolul 1 alineatul (2) litera (b) din aceasta.

41.      În ceea ce privește pragul cantitativ pe care trebuie să îl atingă valoarea unei concesiuni pentru ca să se aplice Directiva 2014/23, instanța de trimitere declară de asemenea că nu are îndoieli cu privire la îndeplinirea acestei cerințe de către concesiunile în discuție în litigiile principale.

42.      În special, observăm că, potrivit lămuririlor furnizate de instanța de trimitere, singura competentă să stabilească situația de fapt din litigiul principal, veniturile concesionarilor în perioada de șase ani a concesiunii au fost, în medie, mai mari de 8 000 000 de euro. Din lămuririle respective rezultă de asemenea că aceste venituri au depășit „în toate cazurile”  suma de 5 382 000 de euro. Aceste cifre, care depășesc pragul impus de versiunea directivei aplicabilă la data faptelor, și anume 5 225 000 de euro(19), au fost confirmate și de apelantele din litigiile principale în cadrul ședinței în fața Curții.

43.      În consecință, întrucât condițiile prevăzute la articolul 5 alineatul (1) litera (b) și la articolul 8 din Directiva 2014/23 pot fi considerate îndeplinite, considerăm că prezentele cauze nu necesită furnizarea unor indicații suplimentare cu privire la aplicabilitatea ratione materiae a Directivei 2014/23, aspect care a rămas îndoielnic pentru Comisie, de exemplu.

44.      În schimb, instanța de trimitere ar trebui să primească orientări cu privire la aspectul dacă această directivă se aplică ratione temporis în cazul concesiunilor în discuție în litigiile principale, singurul aspect relevant invocat de această instanță având în vedere formularea strictă a primei întrebări adresate în cauzele C‑728/22 și C‑729/22, precum și motivarea pentru deciziile de trimitere.

45.      În această privință, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, legislația Uniunii aplicabilă unui contract de concesiune este, în principiu, cea în vigoare la momentul la care entitatea contractantă alege tipul de procedură pe care o va urma și soluționează problema dacă există sau nu obligația de a asigura în prealabil condiții concurențiale pentru atribuirea unui contract de achiziții publice. În schimb, dispozițiile unei directive al cărei termen de transpunere a expirat după acest moment sunt neaplicabile(20).

46.      În prezentele cauze, termenul de transpunere al Directivei 2014/23 a fost 18 aprilie 2016, ceea ce înseamnă că, în măsura în care concesiunile în discuție în procedurile pendinte în fața instanței de trimitere au fost atribuite în anul 2000, această directivă nu le‑ar fi, în principiu, aplicabilă.

47.      În plus, articolul 54 al doilea paragraf din Directiva 2014/23 precizează de asemenea că dispozițiile acestei directive nu se aplică în cazul atribuirii concesiunilor ofertate sau atribuite înainte de 17 aprilie 2014, și anume data intrării în vigoare a acestei directive. Rezultă că atribuirea inițială a concesiunilor în cauză nu ar intra, în orice caz, sub incidența Directivei 2014/23.

48.      Cu toate acestea, astfel cum amintește în mod întemeiat instanța de trimitere, Curtea a statuat că, în cazul unei modificări substanțiale a condițiilor aplicabile unei concesiuni, legislația Uniunii în raport cu care trebuie apreciată această modificare este cea în vigoare la data la care a fost adoptată. Faptul că contractul de concesiune inițial este anterior adoptării normelor Uniunii în materie nu implică nicio consecință în această privință(21).

49.      Astfel cum s‑a arătat la punctul 17 din prezentele concluzii, litigiile la nivel național privesc două note adoptate de ADM la 9 iulie 2020 (cauza C‑729/22) și, respectiv, la 18 noiembrie 2020 (cauza C‑728/22). Aceste note au la bază reglementarea italiană adoptată în luna decembrie 2017, care a modificat pentru a doua oară regimul de „prelungire tehnică” instituit inițial în anul 2013 după ce a fost modificat prima dată în anul 2015(22). În consecință, în cazul în care regimul de „prelungire tehnică”, astfel cum a fost modificat ulterior, ar trebui considerat o modificare substanțială a concesiunilor inițiale, în sensul jurisprudenței citate anterior, Directiva 2014/23 ar trebui considerată aplicabilă litigiilor principale.

50.      În această privință, trebuie arătat că o reglementare națională poate constitui o modificare substanțială a concesiunilor atribuite inițial atunci când, de exemplu, durata concesiunii este prelungită unilateral într‑un mod care nu a fost prevăzut cu ocazia atribuirii inițiale. Aceasta este situația și atunci când reglementarea națională respectivă impune noi condiții care trebuie îndeplinite pentru exploatarea concesiunii, în special în ceea ce privește contraprestația pe care concesionarii trebuie să o plătească pentru exploatarea serviciului în cauză.

51.      În ceea ce privește prezentele cauze, revine instanței de trimitere sarcina de a verifica dacă reglementarea italiană adoptată în anul 2013, astfel cum a fost modificată ulterior în anii 2015 și 2017, constituia o modificare substanțială în raport cu condițiile concesiunilor atribuite în anul 2000. Cu toate acestea, având în vedere elementele care rezultă din decizia de trimitere, în opinia noastră, este evident că, prin instituirea și menținerea regimului de „prelungire tehnică”, această reglementare a modificat condițiile relevante de exploatare a concesiunilor de joc bingo, în special în cazul în care acestea sunt comparate cu condițiile convenite la momentul atribuirii inițiale a concesiunilor:

–        în primul rând, regimul de „prelungire tehnică” a prelungit concesiunile al căror termen expirase deja, prelungind astfel durata convenită inițial pentru acestea. Ținând seama de modificarea introdusă în anul 2015 de legiuitorul italian(23), menținută ulterior în anul 2017, aceasta a condus la prelungirea cu nouă ani în cadrul acestui regim a concesiunilor existente, și anume o dată și jumătate comparativ cu durata lor inițială;

–        în al doilea rând, regimul de „prelungire tehnică” impunea plata unei redevențe lunare în schimbul exploatării concesiunilor, care nu era prevăzută în procedura de atribuire inițială. Acest lucru a modificat modul în care statul urma să își încaseze profiturile pentru exploatarea serviciilor de către concesionari, care, până la acel moment, presupunea o prelevare fiscală aplicată veniturilor obținute de concesionari din vânzarea cartoanelor de joc(24), și

–        în al treilea rând, regimul de „prelungire tehnică” a prevăzut obligativitatea adeziunii la acest regim și a plății redevenței lunare pentru concesionarii care doreau să participe la o viitoare procedură de cerere de ofertă, ceea ce a constituit, în plus, o nouă condiție în raport cu condițiile impuse odată cu atribuirea inițială(25).

52.      Rezultă din cele de mai sus că, făcând obiectul aprecierii care trebuie realizată de instanța de trimitere, această directivă ar trebui considerată aplicabilă concesiunilor în discuție în litigiile principale în măsura în care condițiile în care a avut loc atribuirea inițială au fost modificate în mod substanțial prin adoptarea regimului de „prelungire tehnică” și prin modificările ulterioare aduse acestuia.

53.      Prin urmare, sugerăm Curții să răspundă la prima întrebare adresată în cauzele C‑728/22 și C‑729/22 declarând că Directiva 2014/23 se aplică concesiunilor în discuție în litigiile principale.

54.      În plus, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, orice măsură națională într‑un domeniu care a făcut obiectul unei armonizări complete la nivelul Uniunii trebuie apreciată în raport cu dispozițiile acestei măsuri de armonizare, iar nu în raport cu cele ale dreptului primar(26). Aceasta înseamnă că, în cazul în care Curtea ar împărtăși analiza expusă la punctele anterioare din prezentele concluzii, ar rezulta că articolele 49 și 56 TFUE, invocate de instanța de trimitere în cadrul primei întrebări adresate în cauzele C‑728/22 și C‑729/22, nu ar fi pertinente pentru litigiile din prezentele cauze. Acest lucru ar avea de asemenea drept consecință faptul că nici a patra, a cincea și a șasea întrebare adresate în aceleași cauze și a doua parte a întrebării unice adresate în cauza C‑730/22 nu ar necesita un răspuns din partea Curții.

B.      Cu privire la prima parte a întrebării unice adresate în cauza C‑730/22

55.      După ce s‑a stabilit aplicabilitatea Directivei 2014/23 în cazul concesiunilor în discuție în litigiile principale, trebuie să răspundem acum la prima parte a întrebării unice adresate în cauza C‑730/22, care este adresată în principal în legătură cu această directivă(27). Prin intermediul întrebării formulate, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă obligația de plată a redevenței lunare stabilite în cadrul regimului de „prelungire tehnică” este compatibilă cu această directivă, ținând seama în special de particularitățile redevenței la care se face referire la punctul 32 din prezentele concluzii.

56.      Cu titlu introductiv, subliniem că, în prima parte a acestei întrebări unice, instanța de trimitere nu invocă nicio dispoziție specifică a Directivei 2014/23 ca temei posibil al incompatibilității plății redevenței lunare impuse. Cu toate acestea, din informațiile furnizate în deciziile de trimitere rezultă că această instanță se referă în esență la articolul 43 din directiva menționată.

57.      Articolul 43 din Directiva 2014/23, intitulat „Modificarea contractelor în cursul perioadei lor de valabilitate”, reglementează condițiile pe care trebuie să le îndeplinească modificările introduse într‑un contract de concesiune de servicii atunci când contractul respectiv este în curs de executare. Această dispoziție se întemeiază pe ipoteza potrivit căreia contractele de concesiune cuprind de obicei acorduri financiare complexe și pe termen lung, care sunt adesea supuse unor schimbări ale circumstanțelor(28). Din acest motiv, se urmărește clarificarea condițiilor în care modificarea unei concesiuni de servicii necesită – sau nu – o nouă procedură de atribuire a concesiunilor(29).

58.      Mai precis, articolul 43 alineatul (1) litera (e) din Directiva 2014/23 prevede că concesiunile pot fi modificate fără o nouă procedură de atribuire a concesiunilor atunci când modificarea, indiferent de valoarea sa, nu este substanțială în sensul alineatului (4) al acestui articol. La rândul său, prima teză a articolului 43 alineatul (4) din Directiva 2014/23 prevede, drept criteriu general, că modificarea unei concesiuni în cursul perioadei sale de valabilitate este considerată substanțială atunci când, prin această modificare, caracterul concesiunii devine substanțial diferit față de cel al concesiunii încheiate inițial. Potrivit literei (a) a aceleiași dispoziții, aceasta este situația, în orice caz, atunci când modificarea introduce condiții care, dacă ar fi fost incluse în procedura inițială de atribuire a concesiunilor, ar fi permis admiterea altor candidați decât cei selectați inițial sau acceptarea altei oferte decât cea acceptată inițial. În sfârșit, trebuie amintit că, în cazul în care o modificare a unei concesiuni este considerată substanțială, articolul 43 alineatul (5) din Directiva 2014/23 prevede că trebuie organizată o nouă procedură de cerere de ofertă.

59.      În prezentele cauze, am arătat deja, în cadrul analizei noastre cu privire la prima întrebare adresată în cauzele C‑728/22 și C‑729/22, că regimul de „prelungire tehnică” a implicat mai multe modificări ale condițiilor relevante pentru exploatarea concesiunilor pentru jocul bingo(30). Aceste modificări priveau unele dintre elementele esențiale ale concesiunilor respective, și anume, primo, durata lor în raport cu cea stabilită inițial și, secundo, modul în care concesionarii trebuiau să compenseze autoritatea contractantă pentru exploatarea serviciilor în cauză.

60.      Dorim să arătăm că singurul element al regimului de „prelungire tehnică” care este vizat de prezenta întrebare, astfel cum a fost formulată de instanța de trimitere, constă în obligația de a plăti o redevență lunară, care rezultă din acest regim, iar nu în împrejurarea că durata concesiunilor a fost de asemenea prelungită în mod semnificativ prin acest regim. Acesta este motivul pentru care, chiar dacă această prelungire ar putea justifica concluzia potrivit căreia a existat o modificare substanțială a concesiunilor în discuție în litigiile principale, în sensul articolului 43 alineatul (4) din Directiva 2014/23(31), acest element al regimului de „prelungire tehnică” poate, în opinia noastră, să fie exclus din analiza Curții.

61.      În ceea ce privește obligația de a plăti o redevență lunară, în mod cert această obligație nu a fost avută în vedere la atribuirea inițială a concesiunilor în discuție în litigiile principale. Fără îndoială, această obligație a fost instituită pentru a garanta că prelungirea concesiunilor în cadrul regimului de „prelungire tehnică” a fost în paralel cu contraprestația pentru exploatarea prelungită a respectivelor servicii. În aceste condiții, adoptarea regimului de „prelungire tehnică” a modificat modalitatea de furnizare a acestei contraprestații, întrucât, până la acel moment, aceasta consta în principal în prelevarea fiscală de către stat aplicată veniturilor obținute de concesionari din vânzarea cartoanelor de joc.

62.      În această privință, nu este mai puțin adevărat că „prelevarea fiscală”, astfel cum era prevăzută în atribuirea inițială a concesiunilor, s‑a întemeiat pe o plată indirectă de către utilizatorii finali pentru activitățile de joc bingo. De asemenea, aceasta a avut drept consecință faptul că respectiva contraprestație care trebuia plătită de concesionari pentru exploatarea serviciilor lor era adaptată în funcție de veniturile acestora.

63.      În schimb, plata redevenței stabilite prin regimul de „prelungire tehnică” a modificat în mod unilateral rațiunea acestei contraprestații, având în vedere, primo, faptul că a impus mecanismul contraprestației direct concesionarilor și, secundo, faptul că a transformat contraprestația într‑o sumă fixă, ceea ce înseamnă că toți concesionarii respectivi erau obligați să plătească același cuantum, indiferent de capacitatea lor financiară sau de durata concesiunii inițiale. În același timp, faptul că redevența lunară a fost majorată în mod repetat cu ocazia fiecărei modificări a regimului de „prelungire tehnică” – ,,ajungând, în anul 2017, la de trei ori valoarea respectivei redevențe față de momentul la care a fost impusă pentru prima dată –, a crescut presiunea financiară asupra concesionarilor cu venituri reduse. La rândul său, statul ar putea fi sigur, în temeiul principiului plății de redevențe pentru concesiuni, că primește o sumă sigură de beneficii pentru exploatarea respectivelor servicii, ceea ce nu reflectă caracterul variabil al contraprestației concesiunilor, astfel cum au fost configurate inițial.

64.      Rezultă, astfel cum susțin apelantele din litigiile principale, că obligația de plată a redevenței lunare în temeiul regimului de „prelungire tehnică” a modificat parametrii economici de bază ai concesiunilor, astfel cum fuseseră stabiliți la momentul atribuirii inițiale a concesiunilor. Din acest punct de vedere, în opinia noastră, aceste apelante susțin în mod întemeiat că, după adoptarea regimului de „prelungire tehnică” și a modificărilor aduse acestuia, concesiunile respective au căpătat un caracter substanțial diferit față de concesiunile încheiate inițial(32). Nu se poate exclude de asemenea că, dacă respectivele condiții ar fi fost incluse în procedura inițială de atribuire a concesiunilor, aceasta ar fi permis admiterea altor candidați decât cei selectați inițial.

65.      Având în vedere cele de mai sus, considerăm că sunt îndeplinite criteriile generale și specifice prevăzute la articolul 43 alineatul (4) din Directiva 2014/23 și, respectiv, la litera (a) a aceleiași dispoziții(33). În plus, considerațiile de mai sus ne determină să considerăm că, prin impunerea în sarcina concesionarilor a obligației de a plăti o redevență lunară în conformitate cu condițiile în care a fost instituită aceasta, regimul de „prelungire tehnică” a introdus o modificare „substanțială” a concesiunilor în discuție în litigiile principale, în sensul articolului 43 alineatul (1) litera (e) din Directiva 2014/23. În consecință, în virtutea articolului 43 alineatul (5) din Directiva 2014/23, ar fi trebuit organizată o nouă procedură de cerere de ofertă înainte de efectuarea modificărilor respective.

66.      Aceeași concluzie poate fi dedusă în ceea ce privește obligația concesionarilor de a se conforma obligației de plată a redevenței în cadrul regimului de „prelungire tehnică” ca o condiție care trebuie îndeplinită pentru ca aceștia să poată participa la o nouă procedură de cerere de ofertă. Desigur, astfel cum arată Comisia, această obligație poate fi considerată un element destinat să compenseze avantajul concurențial de care beneficiază concesionarii ale căror concesiuni se încheie în raport cu noii concesionari. Cu toate acestea, ea consolidează modificarea parametrilor economici ai concesiunilor în comparație cu configurația lor inițială. În același timp, în măsura în care data inițierii procedurii de atribuire a noilor concesiuni rămâne incertă, aplicarea acestei condiții conduce la o nouă modificare a conținutului contractului de concesiune, în sensul articolului 43 alineatul (4) din directivă.

67.      Din cele de mai sus rezultă că articolul 43 alineatul (1) litera (e) și articolul 43 alineatul (5) din Directiva 2014/23 se opune unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiile principale, care prevede obligația de a plăti o redevență lunară care nu a fost avută în vedere cu ocazia atribuirii inițiale, în măsura în care modifică parametrii economici de bază ai concesiunilor în cauză, de exemplu prin stabilirea unui nivel identic al acestei redevențe pentru toți operatorii din sector, indiferent de capacitatea lor financiară, și prin majorarea semnificativă a cuantumului acestei redevențe comparativ cu momentul la care a fost impusă pentru prima dată. Ambele dispoziții se opun de asemenea acestei reglementări în măsura în care plata redevenței menționate este stabilită ca o condiție pentru participarea la o viitoare procedură de cerere de ofertă pentru reatribuirea concesiunilor în cauză.

C.      Cu privire la a doua întrebare adresată în cauzele C‑728/22 și C‑729/22

68.      Astfel cum am arătat la punctul 34 din prezentele concluzii, în opinia noastră, un răspuns afirmativ la prima parte a întrebării unice adresate în cauza C‑730/22 exclude necesitatea ca Curtea să continue examinarea prezentelor cereri de decizie preliminară. Astfel, în cazul în care Curtea ar fi de acord cu concluzia că obligația de a plăti o redevență lunară, astfel cum este configurată în regimul „prelungirii tehnice”, este contrară Directivei 2014/31, aceasta nu ar trebui să examineze a doua și a treia întrebare adresate în cauzele C‑728/22 și C‑729/22, care urmăresc să se clarifice dacă respectiva redevență ar putea fi revizuită de o autoritate națională în contextul unor circumstanțe neprevăzute. Cu toate acestea, din motive de exhaustivitate, vom examina ambele întrebări.

69.      A doua întrebare adresată în cauzele C‑728/22 și C‑729/22 se referă la situația în care o autoritate contractantă refuză să renegocieze condițiile unei concesiuni în cazul unor evenimente neprevăzute care nu sunt imputabile concesionarilor. Instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă Directiva 2014/23 se opune unei interpretări a dreptului național care conduce la privarea unei autorități contractante precum ADM de puterea sa discreționară de a revizui clauzele unui contract de achiziții publice în astfel de circumstanțe.

70.      Renegocierea contractelor de achiziții publice la un moment ulterior în cursul executării acestora este o temă clasică în doctrina referitoare la dreptul administrativ, în special în domeniul achizițiilor publice(34). Aceasta constituie o excepție de la unul dintre principiile fundamentale ale executării concesiunilor, și anume aceea că concesionarii trebuie să presteze serviciul atribuit pe propriul risc („à ses risques et périls”)(35) și că autoritățile contractante nu trebuie, pentru acest motiv, să își asume consecințele financiare ale operațiunii respective. Renegocierea contractelor de achiziții publice este în general privită cu neîncredere, deoarece ar putea încuraja un comportament oportunist al participanților la o procedură de cerere de ofertă(36).

71.      Cu toate acestea, atunci când se produc evenimente pe care concesionarii nu le‑au putut anticipa și pentru care nu sunt responsabili, ordinele juridice naționale acordă adesea autorităților contractante libertatea de a revizui condițiile concesiunii(37). Această abordare se justifică prin faptul că concesiunile se bazează pe un echilibru economic și financiar care ar trebui restabilit atunci când circumstanțe independente de voința concesionarilor afectează condițiile în care o concesiune de servicii trebuie să fie executată în conformitate cu condițiile inițiale ale concesiunii. Posibilitatea de a renegocia clauzele unui contract de achiziții publice apare ori de câte ori aceste circumstanțe sunt de natură să perturbe echilibrul contractului respectiv(38).

72.      Din deciziile de trimitere reiese că ordinea juridică italiană prevede o dispoziție care ține seama de necesitatea de a menține echilibrul economic și financiar al unor concesiuni precum cele în discuție în litigiile principale(39). Cu toate acestea, în notele din 9 iulie 2020 și din 18 noiembrie 2020, ADM pare să declare că nu are competența de a aplica această dispoziție la cererea reclamantelor, deoarece, în calitate de agenție administrativă, nu ar fi în măsură să ia o decizie care să contravină măsurilor naționale de natură legislativă care au instituit și au modificat ulterior regimul de „prelungire tehnică”.

73.      În această privință, dorim să subliniem, pe de o parte, că raționamentul ADM – care se referă la principiul ierarhizării competențelor și a normelor în ordinea juridică națională – este lipsit de relevanță în scopul examinării aspectului dacă Directiva 2014/23 acordă autorităților contractante posibilitatea de a revizui condițiile unei concesiuni, făcând uz de puterea discreționară care le este conferită. Astfel, în cazul în care Curtea consideră că există această putere discreționară a autorităților contractante, ADM ar avea dreptul să o exercite în pofida faptului că regimul de „prelungire tehnică” a fost adoptat și modificat prin mijloace legislative sau, și mai mult, în pofida faptului că această agenție acționează în temeiul unei obligații imperative impuse acesteia de legiuitorul național.

74.      Pe de altă parte, în urma examinării informațiilor furnizate în deciziile de trimitere, instanța de trimitere pare să fi considerat că pandemia de COVID-19 trebuie considerată o circumstanță neprevăzută care nu este imputabilă apelantelor din litigiile principale și care este de natură să afecteze echilibrul economic și financiar al concesiunilor(40). Aceasta înseamnă că, în măsura în care Curtea concluzionează că Directiva 2014/23 acordă autorităților contractante puterea discreționară de a aprecia necesitatea renegocierii clauzelor contractelor de achiziții publice atunci când intervin circumstanțe neprevăzute, această cerință ar fi îndeplinită în prezentele cauze(41).

75.      În ceea ce privește aspectul dacă puterea discreționară a autorităților contractante de a revizui condițiile de exploatare a unei concesiuni se poate întemeia pe Directiva 2014/23, observăm că nicio dispoziție nu se referă în mod expres la o astfel de putere.

76.      Instanța de trimitere arată însă că articolul 5 alineatul (1) litera (b) al doilea paragraf din această directivă definește noțiunea de „concesiune de servicii” ca fiind un contract și că această dispoziție prevede de asemenea că trebuie să se presupună că concesionarul își asumă riscul de operare legat de exploatarea serviciului „în condiții de exploatare normale”(42). Potrivit acestei instanțe, din această dispoziție s‑ar putea deduce că, în măsura în care condiții neprevăzute pot modifica echilibrul economic al unui contract de achiziții publice, concesionarii ar trebui să aibă dreptul de a solicita o modificare a contractului respectiv.

77.      În opinia noastră, contrar argumentelor apelantelor din litigiile principale, este evident că definiția stabilită la articolul 5 alineatul (1) litera (b) al doilea paragraf din Directiva 2014/23 nu poate în sine să servească drept temei pentru a acorda unei autorități contractante puterea discreționară de a revizui clauzele unui contract de achiziții publice, cu atât mai puțin pentru a acorda concesionarilor un drept de a solicita exercitarea acestei puteri discreționare. Această definiție este prevăzută numai în scopul aplicării Directivei 2014/23(43) și în special în scopul definirii domeniului de aplicare material al acestei directive în conformitate cu articolul 1 alineatul (2) din aceasta.

78.      În aceste condiții, articolul 43 din Directiva 2014/23, la care am făcut deja referire în prezentele concluzii, prevede la alineatul (1) litera (c) că concesiunile pot fi modificate fără o nouă procedură de atribuire în cazul în care necesitatea modificării a intervenit în urma unor circumstanțe pe care o autoritate contractantă sau entitate contractantă diligentă nu ar fi putut să le prevadă.

79.      Această dispoziție trebuie interpretată în lumina considerentului (76) al Directivei 2014/23, care prevede că autoritățile contractante și entitățile contractante se pot confrunta cu situații externe pe care nu le puteau prevedea în cazul în care au atribuit concesiunea, în special când executarea concesiunii acoperă o perioadă mai lungă. Potrivit acestui considerent, în astfel de cazuri, este necesar un anumit grad de flexibilitate pentru adaptarea concesiunii la circumstanțele respective fără a desfășura o nouă procedură de atribuire.

80.      Rezultă că Directiva 2014/23 prevede că circumstanțe neprevăzute ar putea afecta clauzele contractelor de achiziții publice, astfel cum au fost convenite inițial între autoritățile contractante și concesionari. În acest scop, aceeași directivă stabilește un ansamblu de norme care trebuie să fie urmate în cazul în care se consideră că respectiva concesiune necesită o adaptare la noile circumstanțe, în special în lipsa unei noi proceduri de cerere de ofertă.

81.      Este important de subliniat că constatarea de mai sus nu înseamnă, contrar celor susținute de apelantele din litigiile principale, că concesionarii au un drept potrivit căruia o autoritate contractantă trebuie, în orice caz, să procedeze la renegocierea condițiilor unei concesiuni atunci când apar circumstanțe neprevăzute. Guvernul italian susține în mod întemeiat, în această privință, că Directiva 2014/23 are ca obiectiv principal coordonarea procedurilor de atribuire a anumitor concesiuni și că această directivă nu se referă la drepturile pe care le au concesionarii ca urmare a unor evenimente survenite în cursul executării contractului de achiziții publice.

82.      Cu toate acestea, articolul 43 alineatul (1) litera (c) din Directiva 2014/23, interpretat în lumina considerentului (76) al acesteia, demonstrează că, în contextul unui scenariu neprevăzut pentru exploatarea unei concesiuni de servicii de natură să afecteze echilibrul economic și financiar al acesteia, dreptul Uniunii pune la dispoziția autorităților contractante un ansamblu de norme de revizuire a condițiilor unei concesiuni de servicii. Aceste norme pot fi eficiente numai dacă autoritatea respectivă este în măsură să discearnă, de la bun început, dacă echilibrul financiar al unei concesiuni trebuie restabilit ca urmare a unor circumstanțe neprevăzute. În consecință, dacă o reglementare națională – sau interpretarea acesteia – împiedică o autoritate contractantă să ia o decizie, în limitele puterii sale discreționare, cu privire la necesitatea de a readuce o concesiune la un punct de echilibru economic și financiar, atunci articolul 43 alineatul (1) litera (c) din Directiva 2014/23 ar fi încălcat și ar exista riscul să fie adusă atingere efectivității dreptului Uniunii.

83.      În prezentele cauze, revine instanței de trimitere sarcina de a verifica dacă ADM a săvârșit o eroare atunci când a adoptat notele din 9 iulie 2020 și din 18 noiembrie 2020, în special declarând că nu avea dreptul să revizuiască condițiile concesiunilor de servicii în cauză, în măsura în care normele care instituie regimul de „prelungire tehnică” au fost adoptate de legiuitorul italian.

84.      Cu toate acestea, în opinia noastră, ar trebui să se considere că o autoritate contractantă a săvârșit o astfel de eroare atunci când nu ține seama de faptul că dreptul Uniunii, și anume articolul 43 alineatul (1) litera (c) din Directiva 2014/23, definește normele care trebuie respectate pentru a revizui condițiile unei concesiuni de servicii în contextul unor circumstanțe neprevăzute, a căror eficacitate impune, prin definiție, exercitarea puterii discreționare de către respectiva autoritate.

85.      În această privință, am adăuga faptul că nu există nicio îndoială că exercitarea acestei puteri discreționare nu are drept consecință faptul că o autoritate contractantă trebuie să convină asupra necesității de a modifica o concesiune de servicii sau de a o ajusta în condițiile specifice solicitate de concesionarii în cauză. Aceasta poate chiar să nege simpla existență a unor circumstanțe neprevăzute care justifică acest tip de decizie. Totuși, această autoritate contractantă nu se poate întemeia pe dreptul național sau pe interpretarea acestuia pentru a evita efectuarea unei astfel de aprecieri, care de altfel trebuie să facă obiectul controlului instanțelor naționale.

86.      Prin urmare, concluzionăm că articolul 43 alineatul (1) litera (c) din Directiva 2014/23 se opune unei interpretări a dreptului național care privează o autoritate contractantă de puterea discreționară de a aprecia dacă evenimente neprevăzute, neimputabile concesionarilor și care sunt de natură să aducă atingere echilibrului economic și financiar al concesiunilor, justifică o eventuală revizuire a condițiilor unei concesiuni.

87.      Împotriva acestei interpretări, Comisia susține că, în Hotărârea Consorzio Italian Management(44), Curtea a considerat că statele membre nu sunt obligate să instituie o procedură administrativă sau contractuală pentru a ține seama de circumstanțe de natură să justifice o modificare a unui contract de achiziții publice care este în curs de executare(45). Cu toate acestea, directiva în discuție în hotărârea respectivă este Directiva 2004/17(46), care nu mai este în vigoare și care nu cuprindea nicio dispoziție similară articolului 43 alineatul (1) litera (c) din Directiva 2014/23. Acesta este motivul pentru care nu considerăm că Curtea ar trebui să considere această hotărâre drept un precedent valabil în vederea aprecierii prezentei întrebări preliminare.

88.      Având în vedere cele de mai sus, invităm Curtea să răspundă în mod afirmativ la a doua întrebare adresată în cauzele C‑728/22 și C‑729/22 și să considere, așadar, că Directiva 2014/23 se opune unei privări a unei autorități contractante de puterea sa discreționară de a aprecia dacă condițiile unui contract de achiziții publice ar trebui revizuite în contextul împrejurărilor descrise de instanța de trimitere.

D.      Cu privire la a treia întrebare adresată în cauzele C‑728/22 și C‑729/22

89.      Prin intermediul celei de a treia întrebări adresate în cauzele C‑728/22 și C‑729/22, instanța de trimitere solicită Curții de Justiție să stabilească dacă Directiva 89/665 se opune unei reglementări naționale care impune concesionarilor, drept condiție care trebuie îndeplinită pentru a participa la o viitoare procedură de cerere de ofertă, să adere la un regim de „prelungire tehnică” precum cel în discuție în litigiile principale. Instanța de trimitere adresează această întrebare făcând referire la situația în care o autoritate contractantă nu ar dispune de nicio putere discreționară pentru a renegocia condițiile de exploatare a unei concesiuni în contextul unor circumstanțe neprevăzute.

90.      De la bun început, este important de remarcat că prezenta întrebare se întemeiază pe ipoteza potrivit căreia, contrar analizei noastre privind a doua întrebare preliminară, Directiva 2014/23 nu se opune ca o autoritate contractantă să fie privată de puterea sa discreționară de a modifica condițiile unei concesiuni atunci când intervin evenimente neprevăzute. Prin urmare, astfel cum s‑a arătat deja, în cazul în care Curtea nu este de acord cu această analiză, se impune un răspuns concret la prezenta întrebare.

91.      În orice caz, nu considerăm că Directiva 89/665 permite furnizarea unui răspuns afirmativ la întrebarea adresată de instanța de trimitere.

92.      Directiva 89/665, care face parte din așa‑numitele „directive privind căile de atac”(47), se aplică concesiunilor atribuite de autoritățile contractante în conformitate cu Directiva 2014/23(48). Printre acestea se numără concesiunile de servicii precum cele care fac obiectul litigiilor principale(49). În esență, directiva menționată impune statelor membre să se asigure că deciziile privind atribuirea contractelor de achiziții publice și a concesiunilor, precum și deciziile procedurale preliminare în acest context fac obiectul unor căi de atac rapide și eficiente(50). Potrivit jurisprudenței Curții, Directiva 89/665 concretizează principiul general al dreptului la o cale de atac efectivă în domeniul special al contractelor de achiziții publice(51).

93.      În acest scop, Directiva 89/665 impune statelor membre obligația de a stabili, prin intermediul unor norme detaliate, căi de atac care trebuie să fie disponibile în esență oricărei persoane care are un interes în obținerea unui anumit contract și care a fost prejudiciată printr‑o presupusă încălcare a dreptului Uniunii în materie de contracte de achiziții publice(52). Căile de atac naționale trebuie să permită posibilitatea de a adopta măsuri temporare, de a anula deciziile luate în mod ilegal și de a acorda daune interese(53). Statele membre sunt libere să stabilească organismele care vor fi responsabile pentru deciziile privind căile de atac în temeiul directivei. Acestea pot fi fie organisme de natură judiciară, fie, alternativ, organisme de control care nu sunt de natură judiciară, cu condiția ca, în acest din urmă caz, organismele respective să îndeplinească anumite condiții suplimentare(54).

94.      În prezentele cauze, este suficient să se constate, astfel cum a procedat Comisia, că din descrierea litigiilor principale nu reiese că obligațiile impuse de Directiva 89/665 au fost încălcate prin adoptarea și modificarea ulterioară a regimului de „prelungire tehnică”. Și mai important, niciuna dintre dispozițiile acestei directive nu pare a fi relevantă pentru aprecierea legalității considerării adeziunii concesionarilor la acest regim ca o condiție care trebuie îndeplinită pentru ca aceștia să participe la o viitoare procedură de cerere de ofertă.

95.      Astfel, din indicațiile furnizate în deciziile de trimitere reiese în mod clar că respectivii concesionari au avut posibilitatea de a contesta cele două note adoptate de ADM în urma cererilor formulate de aceștia. Mai exact, ei au fost în măsură să conteste decizia acestei agenții de a refuza suspendarea și modificarea plății redevenței lunare impuse în temeiul regimului respectiv. În acest scop, ei au recurs la căile de atac disponibile în temeiul dreptului național italian, care le‑au oferit acces la două organisme judiciare și posibilitatea de a invoca nelegalitatea dispozițiilor legislative pe baza cărora ADM și‑a motivat deciziile. Aceste acțiuni au condus chiar la adresarea unei cereri de decizie preliminară în temeiul articolului 267 TFUE.

96.      În plus, faptul că ordinea juridică italiană nu prevede o cale de atac administrativă care să permită unui concesionar să solicite ca o autoritate contractantă să inițieze o procedură de renegociere a clauzelor unui contract de achiziții publice nu modifică această concluzie. O obligație de acces la această cale de atac administrativă ar putea fi stabilită în temeiul articolului 43 alineatul (1) litera (c) din Directiva 2014/23, astfel cum s‑a explicat deja în cadrul analizei noastre cu privire la a doua întrebare preliminară, dar nu rezultă doar din Directiva 89/665.

97.      Având în vedere considerațiile de mai sus, concluzionăm că Directiva 89/665 nu constituie un temei juridic care să permită repunerea în discuție a legalității unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiile principale, care condiționează participarea la o viitoare procedură de cerere de ofertă de adeziunea la un regim de „prelungire tehnică”. Această concluzie se întemeiază în mod evident pe premisa potrivit căreia operatorii în cauză dispun de căile de atac necesare pentru a contesta legalitatea reglementării respective, dacă este cazul prin intermediul unei excepții de nelegalitate.

E.      Cu privire la a patra, la a cincea și la a șasea întrebare adresate în cauzele C‑728/22 și C‑729/22, precum și cu privire la a doua parte a întrebării unice adresate în cauza C‑730/22

98.      La punctul 54 din prezentele concluzii am arătat că, în cazul în care Curtea ar considera că Directiva 2014/23 se aplică concesiunilor în discuție în litigiile principale, nu ar fi necesar un răspuns la a patra, a cincea și a șasea întrebare preliminară (cauzele C‑728/22 și C‑729/22) sau la a doua parte a întrebării unice (cauza C‑730/22). Punctele de mai jos oferă Curții câteva orientări în cazul în care aceasta nu împărtășește acest punct de vedere(55).

99.      Potrivit unei jurisprudențe constante, atunci când urmăresc atribuirea unei concesiuni care nu intră în domeniul de aplicare al directivelor privind diferite categorii de achiziții publice, autoritățile publice sunt obligate să respecte normele fundamentale ale TFUE(56).

100. În prezentele cauze, chiar dacă instanța de trimitere invocă în principal articolele 49 și 56 TFUE în cadrul întrebărilor preliminare, numai prima dintre aceste dispoziții este relevantă pentru prezenta analiză(57). Astfel, concesiunile referitoare la exploatarea sălilor de bingo, precum cele în discuție în litigiile principale, necesită o bază stabilă și continuă în statul membru în care sunt prestate serviciile de joc bingo. Având în vedere jurisprudența Curții, aceasta impune aplicarea articolului 49 TFUE, referitor la libertatea de stabilire, și exclude, în schimb, aplicarea articolului 56 TFUE, referitor la libera prestare a serviciilor(58). Apelantele au confirmat de asemenea în ședință că niciun alt tip de servicii de joc bingo, furnizate de exemplu în mediul online, nu este vizat în contextul prezentelor cauze.

101. În plus, pentru a concluziona în sensul aplicării articolului 49 TFUE în cauzele principale, trebuie stabilit un interes transfrontalier cert, a cărui apreciere, potrivit jurisprudenței Curții, este de competența exclusivă a instanței de trimitere(59). În această privință, observăm că, în răspunsul la cererea de lămuriri adresată de Curte, instanța de trimitere precizează în mod expres că, în cazul în care Directiva 2014/23 ar fi considerată neaplicabilă concesiunilor în cauză, atunci această instanță nu ar avea „nicio dificultate în a stabili, în cadrul unei aprecieri detaliate, în ce măsură concesiunile în cauză prezintă un interes transfrontalier în sensul jurisprudenței Curții”. În orice caz, în ședință, apelantele din litigiile principale au confirmat că unele dintre concesiunile în cauză erau deținute de operatori stabiliți în alte state membre(60) și, în consecință, sunt supuse condițiilor și restricțiilor impuse de legislația națională în cauză. În aceste condiții, considerăm că Curtea nu trebuie să examineze în continuare, în lumina altor criterii obiective(61), dacă concesiunile în discuție în litigiile principale îndeplinesc această condiție de aplicabilitate a articolului 49 TFUE.

102. În ceea ce privește fondul, articolul 49 TFUE prevede că sunt interzise restricțiile privind libertatea de stabilire a resortisanților unui stat membru pe teritoriul altui stat membru.

103. Rezultă dintr‑o jurisprudență constantă a Curții că articolul 49 TFUE se opune oricărei măsuri naționale care, chiar dacă este aplicabilă în mod nediscriminatoriu din punctul de vedere al naționalității, este de natură să interzică, să împiedice sau să facă mai puțin atractivă exercitarea de către resortisanții Uniunii Europene a libertății de stabilire garantate de dispoziția menționată a tratatului(62).

104. În prezentele cauze, făcând abstracție de prelungirea introdusă de reglementarea națională în ceea ce privește concesiunile în discuție în procedurile principale, care este un element care nu este vizat de niciuna dintre întrebările examinate aici(63), instanța de trimitere întreabă despre compatibilitatea cu articolul 49 TFUE a (i) unei interpretări a dreptului național care privează o autoritate competentă de puterea sa discreționară de a revizui condițiile unui contract de achiziții publice în contextul unui eveniment neprevăzut, (ii) considerarea adeziunii la regimul de „prelungire tehnică” o condiție pentru participarea la o viitoare procedură de cerere de ofertă și (iii) obligația de a plăti o redevență lunară care nu a fost stipulată cu ocazia atribuirii inițiale a concesiunilor.

105. În această privință, considerăm că este clar, în primul rând, că modificările introduse de regimul „prelungirii tehnice” în concesiuni, care erau de natură să modifice parametrii lor economici de bază în comparație cu atribuirea inițială(64), sunt motive suficiente în sine pentru a considera că pot face mai puțin atractivă exercitarea libertății de stabilire în sensul jurisprudenței citate la punctul 103 de mai sus. Aceasta este cel mult situația dacă este luat în considerare caracterul unilateral și nenegociat al acestor modificări.

106. În al doilea rând, aceasta este situația în ceea ce privește obligația de a participa la regimul de „prelungire tehnică” și, prin urmare, în ceea ce privește obligația de plată a redevenței lunare pentru a putea participa la o viitoare procedură de cerere de ofertă. Într‑adevăr, dacă se iau în considerare aceste obligații, este evident că exercitarea libertății de stabilire este mai puțin atractivă – sau, astfel cum arată Comisia, imposibilă – pentru orice operator stabilit într‑un alt stat membru care dorește să exploateze săli de bingo în Italia.

107. În sfârșit, nu ar trebui să existe nicio îndoială că imposibilitatea unei autorități contractante de a renegocia condițiile concesiunilor în contextul unor circumstanțe imprevizibile constituie de asemenea un obstacol în calea libertății de stabilire. Astfel, operatorii nu ar fi suficient încurajați să se stabilească în Italia, ținând seama de faptul că echilibrul economic și financiar al concesiunilor nu ar putea fi restabilit după perturbările sale prin evenimente care nu pot fi controlate de concesionari.

108. În ceea ce privește obiectivele legitime care pot fi invocate de statul membru pentru a justifica o restricție privind libertatea de stabilire(65), trebuie amintit că o restricție privind libertatea de stabilire nu poate fi admisă decât dacă, în primul rând, este justificată de un motiv imperativ de interes general. În al doilea rând, aceasta trebuie să respecte principiul proporționalității, ceea ce presupune ca ea să fie de natură să asigure, în mod coerent și sistematic, realizarea obiectivului urmărit și să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia(66).

109. Reglementarea vizată de instanța de trimitere declară, ca unic obiectiv, alinierea concesiunilor care urmează să expire și a unei noi proceduri de cerere de ofertă în vederea concilierii principiului de drept al Uniunii potrivit căruia concesiunile publice trebuie atribuite sau reatribuite, după expirarea lor, potrivit unor proceduri concurențiale, cu necesitatea de a continua colectarea pariurilor de bingo.

110. Cu toate acestea, în opinia noastră, nu este clar în ce măsură o prelungire sau o aliniere temporală a concesiunilor în curs și o obligație de a continua exploatarea serviciului pentru a putea obține ulterior reatribuirea acestor concesiuni, precum cele prevăzute de reglementarea în discuție în litigiile principale, ar putea fi justificate, de exemplu, în raport cu necesitatea de a asigura continuitatea serviciului(67). În special, lipsa unei date clare de expirare pentru durata concesiunilor face deosebit de dificilă considerarea acestei justificări ca fiind dovedită în speță.

111. În orice caz, apreciem, pe de o parte, că acest obiectiv ar fi putut fi atins într‑un mod mai adecvat, de exemplu prin organizarea unei perioade tranzitorii în care concesiunile atribuite ar fi avut o durată diferită. Pe de altă parte, urmărirea unui astfel de obiectiv pare incoerentă, din moment ce regimul de „prelungire tehnică” a fost aplicat timp de 10 ani, inclusiv după expirarea ultimei concesiuni.

112. Având în vedere cele de mai sus, sugerăm Curții să interpreteze articolul 49 TFUE în sensul că se opune unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiile principale, care impune concesionarului să accepte condițiile stabilite de această reglementare, și anume obligația de plată a unei redevențe lunare care nu era stipulată în atribuirea inițială a concesiunilor, pentru a putea participa la o nouă procedură de cerere de ofertă pentru reatribuirea de noi concesiuni. Aceasta se opune de asemenea unei interpretări a dreptului național care privează o autoritate contractantă de puterea discreționară de a aprecia dacă evenimente neprevăzute, neimputabile concesionarilor și care sunt de natură să aducă atingere echilibrului economic și financiar al concesiunilor, justifică o eventuală revizuire a condițiilor unei concesiuni.

V.      Concluzie

113. Pe baza analizei prezentate mai sus, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia) după cum urmează:

–        În ceea ce privește cauzele C‑728/22 și C‑729/22:

1)      Directiva 2014/23/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind atribuirea contractelor de concesiune

trebuie interpretată în sensul că se aplică concesiunilor de servicii precum cele în discuție în litigiile principale, care au fost atribuite înainte de intrarea în vigoare a acestei directive și care, la expirare, au fost prelungite în mod repetat prin mijloace legislative după intrarea în vigoare a directivei, cu condiția să fi fost substanțial modificate condițiile primei atribuiri, aspect a cărui apreciere este de competența instanței de trimitere.

2)      Articolul 43 alineatele (4) și (5) din Directiva 2014/23

trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiile principale, care prevede obligația de a plăti o redevență lunară care nu a fost avută în vedere cu ocazia atribuirii inițiale, în măsura în care modifică parametrii economici de bază ai concesiunilor în cauză, de exemplu prin stabilirea unui nivel identic al acestei redevențe pentru toți operatorii din sector, indiferent de capacitatea lor financiară, și prin majorarea semnificativă a cuantumului acestei redevențe comparativ cu momentul la care a fost impusă pentru prima dată. Ambele dispoziții se opun de asemenea acestei reglementări în măsura în care plata redevenței menționate este stabilită ca o condiție pentru participarea la o viitoare procedură de cerere de ofertă pentru reatribuirea concesiunilor în cauză.

În cazul în care Curtea nu împărtășește concluzia enunțată la punctul (2), propunem următorul răspuns suplimentar:

3)      Articolul 43 alineatul (1) litera (c) din Directiva 2014/23

trebuie interpretat în sensul că se opune unei interpretări a dreptului național care privează o autoritate contractantă de puterea discreționară de a aprecia dacă evenimente neprevăzute, care nu sunt imputabile concesionarilor, justifică o eventuală revizuire a condițiilor unei concesiuni.

4)      Directiva 89/665/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac față de atribuirea contractelor de achiziții publice de produse și a contractelor publice de lucrări

trebuie interpretată în sensul că nu constituie un temei juridic care să permită repunerea în discuție a legalității unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiile principale, care condiționează participarea la o viitoare procedură de cerere de ofertă de adeziunea la un regim de „prelungire tehnică”.

În cazul în care Curtea nu împărtășește, cel puțin parțial, concluzia enunțată la punctul (1), propunem următorul răspuns suplimentar:

5)      Articolul 49 TFUE

trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiile principale, și anume obligația de plată a unei redevențe lunare care nu era stipulată în atribuirea inițială a concesiunilor, care impune concesionarului să accepte condițiile stabilite de reglementarea respectivă pentru a putea participa la o nouă procedură de cerere de ofertă pentru reatribuirea de noi concesiuni. Aceasta se opune de asemenea unei interpretări a dreptului național care privează o autoritate contractantă de puterea discreționară de a aprecia dacă evenimente neprevăzute, neimputabile concesionarilor și care sunt de natură să aducă atingere echilibrului economic și financiar al concesiunilor, justifică o eventuală revizuire a condițiilor unei concesiuni.

–        În plus, în ceea ce privește numai cauza C‑730/22:

6)      Articolul 43 alineatele (4) și (5) din Directiva 2014/23

trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiile principale, care prevede obligația de a plăti o redevență lunară care nu a fost avută în vedere cu ocazia atribuirii inițiale, în măsura în care modifică parametrii economici de bază ai concesiunilor în cauză, de exemplu prin stabilirea unui nivel identic al acestei redevențe pentru toți operatorii din sector, indiferent de capacitatea lor financiară, și prin majorarea semnificativă a cuantumului acestei redevențe comparativ cu momentul la care a fost impusă pentru prima dată. Ambele dispoziții se opun de asemenea acestei reglementări în măsura în care plata redevenței menționate este stabilită ca o condiție pentru participarea la o viitoare procedură de cerere de ofertă pentru reatribuirea concesiunilor în cauză.

În cazul în care Curtea nu împărtășește, cel puțin parțial, concluzia enunțată la punctul (1), propunem următorul răspuns suplimentar:

7)      Articolul 49 TFUE

trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiile principale, care impune concesionarului să accepte condițiile stabilite de această reglementare, și anume obligația de plată a unei redevențe lunare care nu era stipulată în atribuirea inițială a concesiunilor, pentru a putea participa la o nouă procedură de cerere de ofertă pentru reatribuirea de noi concesiuni. Aceasta se opune de asemenea unei interpretări a dreptului național care privează o autoritate contractantă de puterea discreționară de a aprecia dacă evenimente neprevăzute, neimputabile concesionarilor și care sunt de natură să aducă atingere echilibrului economic și financiar al concesiunilor, justifică o eventuală revizuire a condițiilor unei concesiuni.

---

1      Limba originală: engleza.

---

2      Directiva 2014/23/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind atribuirea contractelor de concesiune (JO 2014, L 94, p. 1) (denumită în continuare „Directiva 2014/23”).

---

3      Directiva 89/665/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac față de atribuirea contractelor de achiziții publice de produse și a contractelor publice de lucrări (JO 1989, L 395, p. 33, Ediție specială, 06/vol. 1, p. 237), astfel cum a fost modificată ulterior prin Directiva 2014/23 (denumită în continuare „Directiva 89/665”).

---

4      Articolul 1 alineatele (1) și (2) din Directiva 2014/23.

---

5      Articolul 8 din Directiva 2014/23, astfel cum a fost modificată prin Regulamentul delegat (UE) 2015/2172 al Comisiei din 24 noiembrie 2015 (JO 2015, L 307, p. 9).

---

6      Articolul 1 alineatul (3) din Directiva 89/665.

---

7      Decreto del Ministro delle finanze. n. 29 – Regolamento recante norme per l’istituzione del gioco «Bingo» ai sensi dell’articolo 16 della legge 13 maggio 1999, n. 133 (Decretul ministrului finanțelor nr. 29 – Regulament de stabilire a normelor de înființare a jocului „bingo” în sensul articolului 16 din Legea nr. 133 din 13 mai 1999) din 31 ianuarie 2000 (GURI nr. 43 din 22 februarie 2000).

---

8      Articolul 1 alineatele 636-638 din legge n. 147 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2014) [Legea nr. 147 de stabilire a normelor de întocmire a bugetului de stat anual și multianual (Legea stabilității pentru anul 2014)] din 27 decembrie 2013 (GURI nr. 302 din 27 decembrie 2013 – suplimentul ordinar nr. 87) (denumită în continuare „Legea nr. 147/2013”).

---

9      Articolul 1 alineatul 934 din legge n. 208 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016) [Legea nr. 208 de stabilire a normelor de întocmire a bugetului de stat anual și multianual (Legea stabilității pentru anul 2016)] din 28 decembrie 2015 (GURI nr. 302 din 30 decembrie 2015 – suplimentul ordinar nr. 70) (denumită în continuare „Legea nr. 208/2015”).

---

10      Articolul 1 alineatul 1047 din legge n. 205 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020 (Legea nr. 205 privind valoarea estimată a bugetului de stat pentru exercițiul financiar 2018 și a bugetului multianual pentru perioada de trei ani cuprinsă între anii 2018 și 2020) din 27 decembrie 2017 (GURI nr. 302 din 29 decembrie 2017 – suplimentul ordinar nr. 62) (denumită în continuare „Legea nr. 205/2017”).

---

11      A se vedea nota de subsol 10 de mai sus.

---

12      Hotărârea nr. 49 din 29 martie 2021 (IT:COST:2021:49).

---

13      Prima întrebare adresată în cauza C‑729/22 face trimitere numai la Directiva 2014/23 și la articolele 49 și 56 TFUE. Aceasta nu face trimitere la celelalte dispoziții care figurează în prima întrebare adresată în cauza C‑728/22.

---

14      Pentru formularea celei de a doua, a treia, a patra și a cincea întrebări adresate în cauzele C‑728/22 și C‑729/22, instanța de trimitere utilizează în esență sintagma „unei interpretări sau aplicări a unor dispoziții legislative naționale sau unor practici care au la bază aceste dispoziții”. Din motive de simplificare, vom înlocui această sintagmă cu sintagma „interpretarea reglementării naționale” sau cu o sintagmă echivalentă.

---

15      Astfel cum s‑a arătat în nota de subsol 13 de mai sus, în formularea primei întrebări adresate în cauza C‑729/22 chiar este omisă trimiterea la toate aceste dispoziții.

---

16      A se vedea printre altele Ordonanța din 10 ianuarie 2022, ZI și TQ (C‑437/20, EU:C:2022:53, punctele 18-21), și Hotărârea din 19 aprilie 2018, Consorzio Italian Management și Catania Multiservizi (C‑152/17, EU:C:2018:264, punctele 21-24).

---

17      A se vedea articolul 1 alineatul 637 din Legea nr. 147/2013.

---

18      A se vedea Hotărârea din 14 iulie 2016, Promoimpresa și alții (C‑458/14 și C‑67/15, EU:C:2016:558, punctul 46), citată de instanța de trimitere.

---

19      Desigur, faptul că suma indicată nu este decât o cifră medie ar putea determina Curtea să considere că ar putea exista concesiuni care nu ating pragul necesar. Cu toate acestea, în opinia noastră, este clar că declarația instanței de trimitere este formulată, în cadrul răspunsului său la cererea de lămuriri, pentru a confirma că nu are îndoieli în această privință.

---

20      Hotărârea din 2 septembrie 2021, Sisal și alții (C‑721/19 și C‑722/19, EU:C:2021:672, punctul 24 și jurisprudența citată).

---

21      Ibidem (punctul 28 și jurisprudența citată).

---

22      A se vedea punctul 12 din prezentele concluzii. Începând cu anul 2017, au fost aduse modificări suplimentare reglementării privind regimul de „prelungire tehnică”. Totuși, aceste modificări nu sunt relevante pentru prezentele cauze.

---

23      A se vedea nota de subsol 9 din prezentele concluzii.

---

24      A se vedea punctul 10 din prezentele concluzii.

---

25      În decizia de trimitere preliminară în cauza C‑730/22, instanța de trimitere menționează de asemenea că regimul de „prelungire tehnică” cuprindea restricții relevante impuse titularilor concesiunilor de servicii constând, de exemplu, în interdicția de a transfera spațiile în care erau prestate serviciile respective. Aceste restricții au fost însă introduse prin modificări ale regimului de „prelungire tehnică” ce au fost adoptate după anul 2017. Pentru acest motiv, nu considerăm că acestea ar trebui luate în considerare în scopul prezentei analize.

---

26      Hotărârea din 2 septembrie 2021, Sisal și alții (C‑721/19 și C‑722/19, EU:C:2021:672, punctul 32 și jurisprudența citată).

---

27      În măsura în care prima parte a întrebării unice adresate în cauza C‑730/22 solicită în mod implicit să se determine dacă Directiva 2014/23 ar fi aplicabilă concesiunilor în discuție în cauza respectivă, aceleași considerații expuse ca parte a analizei primei întrebări adresate în cauzele C‑728/22 și C‑729/22 se aplică de asemenea aici.

---

28      Bovis, C., și Clarke, C., „Title III. Rules on performance of concessions”, în Steinicke, M., și Vesterdorf, P. L., EU Public Procurement Law – Brussels Commentary, C. H. Beck, 2018, p. 1195.

---

29      A se vedea în acest sens Hotărârea din 2 septembrie 2021, Sisal și alții (C‑721/19 și C‑722/19, EU:C:2021:672, punctul 33).

---

30      A se vedea punctul 51 din prezentele concluzii.

---

31      A se vedea în această privință articolul 43 alineatul (4) litera (c) din Directiva 2014/23, care se referă la cazurile în care „modificarea extinde domeniul de aplicare al concesiunii în mod considerabil” (sublinierea noastră).

---

32      În această ultimă privință, amintim, în concordanță cu observațiile scrise ale Comisiei, că nu numai modificările care determină consecințe favorabile pentru concesionar intră sub incidența articolului 43 alineatul (4) din Directiva 2014/23. Această dispoziție se poate referi de asemenea la modificări care sunt în avantajul autorității contractante. A se vedea în această privință Bogdanowicz, P., Contract Modifications in EU Procurement Law, Edward Elgar Publishing, 2021, p. 60.

---

33      Nu este aplicabilă nicio altă literă a articolului 43 alineatul (4) din Directiva 2014/23.

---

34      A se vedea inter alia Dufau, J., Les concessions de service public, Éd. du Moniteur, 1979, p. 7 și 18, și Mestre Delgado, J. F., La extinción de la concesión de servicio público, La Ley, 1992, p. 66-86.

---

35      Bettinger, C., La concession de service public et de travaux publics, Berger‑Levrault, 1978, p. 117. A se vedea considerentul (20) al Directivei 2014/23 și Hotărârea din 21 mai 2015, Kansaneläkelaitos (C‑269/14, EU:C:2015:329, punctul 33 și jurisprudența citată).

---

36      A se vedea Beuve, J., și Saussier, S., „Renegotiations of public contracts: A blessing in disguise?”, în Bandiera, O., Bosio, E., și Spagnolo, G. (ed.), Procurement in Focus: Rules, Discretion, and Emergencies, CEPR Press, 2021, p. 23-31, disponibile la adresa: https://cepr.org/publications/books‑and‑reports/procurement‑focus‑rules‑discretion‑and‑emergencies

---

37      În ordinea juridică franceză, doctrina invocă arrêt du Conseil d’État du 3 mars 1916 (hotărârea Consiliului de Stat din 3 martie 1916) în Compagnie genérale d’éclairage de Bordeaux ca sursă a „théorie de l’imprévision” (teoria impreviziunii) în contractele de achiziții publice. A se vedea Hauriou, M., Précis élémentaire de droit administratif, Sirey, 1943, p. 445.

---

38      Philippe, D. M., Changement de circonstances et bouleversement de l’économie contractuelle, Bruylant, 1986. A se vedea de asemenea Mestre Delgado, J. F., op. cit., p. 77.

---

39      Articolul 165 din Decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Codice dei contratti pubblici) (Decretul legislativ nr. 50 din 18 aprilie 2016 privind Codul achizițiilor publice) (GURI nr. 91 din 19 aprilie 2016 – suplimentul ordinar nr. 10).

---

40      În deciziile de trimitere, instanța de trimitere arată că apelantele au prezentat elemente de natură să demonstreze că condițiile de exploatare a concesiunilor, în special sustenabilitatea costurilor operaționale, au fost grav compromise ca urmare a pandemiei de COVID-19. A se vedea punctul 22 din prezentele concluzii.

---

41      Directiva 2014/23 explică în esență, în considerentul (76) al acesteia, că noțiunea de „circumstanțe neprevăzute” se referă la situațiile externe care nu puteau fi anticipate, în ciuda pregătirii cu o diligență rezonabilă a procedurii inițiale.

---

42      A se vedea de asemenea considerentul (18) al Directivei 2014/23.

---

43      A se vedea articolul 5 prima teză din Directiva 2014/23.

---

44      Hotărârea din 19 aprilie 2018, Consorzio Italian Management și Catania Multiservizi (C‑152/17, EU:C:2018:264).

---

45      Ibidem, punctele 29 și 30.

---

46      Directiva 2004/17/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale (JO 2004, L 134, p. 1, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 3).

---

47      A se vedea de asemenea Directiva 92/13/CEE a Consiliului din 25 februarie 1992 privind coordonarea actelor cu putere de lege și actelor administrative referitoare la aplicarea normelor comunitare cu privire la procedurile de achiziții publice ale entităților care desfășoară activități în sectoarele apei, energiei, transporturilor și telecomunicațiilor (JO 1992, L 76, p. 14, Ediție specială, 06/vol. 2, p. 43). Atât Directiva 89/665, cât și Directiva 92/13 au fost modificate în mod substanțial prin Directiva 2007/66/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 11 decembrie 2007 (JO 2007, L 335, p. 31) și prin Directiva 2014/23.

---

48      A se vedea articolul 1 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva 89/665.

---

49      A se vedea articolul 1 alineatul (1) al treilea paragraf din Directiva 89/665. Acest lucru este valabil după modificările aduse Directivei 89/665 prin Directiva 2014/23.

---

50      A se vedea primul și al treilea considerent ale Directivei 89/665. A se vedea de asemenea Ordonanța din 4 octombrie 2007, Consorzio Elisoccorso San Raffaele (C‑492/06, EU:C:2007:583, punctul 29).

---

51      Ordonanța din 23 aprilie 2015, Comisia/Vanbreda Risk & Benefits [C‑35/15 P(R), EU:C:2015:275, punctul 28].

---

52      Articolul 1 alineatul (3) din Directiva 89/665, astfel cum a fost interpretat în special prin Hotărârea din 9 februarie 2023, VZ (Ofertant exclus definitiv) (C‑53/22, EU:C:2023:88, punctul 29).

---

53      Articolul 2 alineatul (1) din Directiva 89/665.

---

54      Articolul 2 alineatul (9) din Directiva 89/665.

---

55      Aceasta ar fi situația, de exemplu, în cazul în care Curtea consideră că rămâne incert dacă a fost atins pragul prevăzut la articolul 8 din Directiva 2014/23 în ceea ce privește unele dintre concesiunile în discuție în litigiile principale sau în cazul în care consideră că modificarea concesiunilor respective prin mijloace legislative le‑a transformat într‑o simplă prestare de servicii supusă reglementării. A se vedea în această privință punctul 39 din prezentele concluzii.

---

56      Hotărârea din 14 iulie 2016, Promoimpresa și alții (C‑458/14 și C‑67/15, EU:C:2016:558, punctul 64 și jurisprudența citată).

---

57      Prin intermediul celei de a patra, al celei de a cincea și al celei de a șasea întrebări adresate în cauzele C‑728/22 și C‑729/22, instanța de trimitere citează de asemenea „principiile securității și efectivității protecției juridice, precum și principiul protecției încrederii legitime”. La rândul său, în a doua parte a întrebării unice adresate în cauza C‑730/22, această instanță citează, pe lângă articolele 49 și 56 TFUE, articolele 26, 56 și 63 din tratatul menționat, precum și „principiul nediscriminării, principiul proporționalității, protecția concurenței și a liberei circulații a serviciilor și a capitalurilor”. Pentru motive similare celor expuse la punctul 36 din prezentele concluzii, considerăm că toate aceste întrebări ar trebui declarate inadmisibile în ceea ce privește aceste dispoziții sau principii.

---

58      A se vedea printre altele Hotărârea din 19 iulie 2012, Garkalns (C‑470/11, EU:C:2012:505, punctele 26 și 27, precum și jurisprudența citată).

---

59      Hotărârea din 23 decembrie 2009, Serrantoni și Consorzio stabile edili (C‑376/08, EU:C:2009:808, punctul 25 și jurisprudența citată). A se vedea Hotărârea din 6 octombrie 2016, Tecnoedi Costruzioni (C‑318/15, EU:C:2016:747, punctul 26), și Hotărârea din 14 iulie 2022, ASADE (C‑436/20, EU:C:2022:559, punctul 49).

---

60      A se vedea Hotărârea din 13 februarie 2014, Crono Service și alții (C‑419/12 și C‑420/12, EU:C:2014:81, punctele 35-37).

---

61      A se vedea Hotărârea din 6 octombrie 2016, Tecnoedi Costruzioni (C‑318/15, EU:C:2016:747, punctul 20 și jurisprudența citată).

---

62      Hotărârea din 11 februarie 2021, Katoen Natie Bulk Terminals și General Services Antwerp (C‑407/19 și C‑471/19, EU:C:2021:107, punctul 58 și jurisprudența citată).

---

63      A se vedea în această privință, punctul 60 din prezentele concluzii.

---

64      A se vedea punctele 63 și 64 din prezentele concluzii.

---

65      Hotărârea din 22 ianuarie 2015, Stanley International Betting și Stanleybet Malta (C‑463/13, EU:C:2015:25, punctul 53).

---

66      Hotărârea din 6 octombrie 2020, Comisia/Ungaria (Învățământ superior) (C‑66/18, EU:C:2020:792, punctul 178).

---

67      Hotărârea din 16 martie 2023, OL (Prelungirea concesiunilor italiene) (C‑517/20, EU:C:2023:219, punctele 49-51).