1.

Circulația mărfurilor facilitată de piața internă înseamnă că la consumatorii din mai multe state membre pot ajunge cu ușurință produse nesigure. Pentru a reacționa la astfel de situații, Uniunea a instituit sistemul RAPEX ( 2 ) – versiunea sa de „semnal transmis prin trei sfere de fum” ( 3 ).

2.

Pe scurt, în cadrul sistemului RAPEX, un stat membru care descoperă că pe piața sa a fost introdus un produs periculos notifică alte state membre prin intermediul Comisiei Europene. Prezenta cauză privește acest sistem și, mai precis, drepturile operatorilor economici de a interveni în acest sistem în cazul în care produsele pe care le comercializează fac obiectul unei astfel de notificări.

3.

Produsele în discuție în prezenta cauză sunt petarde, și anume pocnitori cu sonor, importate în Uniunea Europeană din China de Funke Sp. z o.o., reclamanta din litigiul principal. Acestea au fost vândute prin intermediul unor distribuitori diferiți în mai multe state membre, inclusiv în Austria.

4.

Prezenta cauză își are originea într‑o cerere de decizie preliminară formulată de Verwaltungsgerichtshof (Curtea Administrativă, Austria).

5.

Potrivit deciziei de trimitere, cu ocazia unei supravegheri a pieței în temeiul legislației austriece aplicabile ( 4 ), Landespolizeidirektion Wien (Direcția Regională de Poliție din Viena, denumită în continuare „LPD”) a constatat la un distribuitor de articole pirotehnice că anumite tipuri de pocnitori deținute în stoc de distribuitorul respectiv nu erau sigure pentru utilizatori. Printr‑o decizie administrativă, LPD a impus distribuitorului o interdicție de vânzare a acestor articole și a dispus retragerea lor de pe piață (denumite în continuare „măsurile administrative adresate distribuitorului”).

6.

Ulterior, LPD, în calitate de autoritate competentă de supraveghere a pieței din Austria pentru acest tip de produse, a inițiat o procedură de notificare prin RAPEX. Prin intermediul punctului de contact RAPEX național, LPD a transmis trei notificări separate (denumite în continuare „notificările RAPEX”). După verificare, Comisia a transmis aceste notificări statelor membre.

7.

Funke Sp. z o.o. (denumită în continuare „Funke”), o societate cu sediul în Polonia, este importatorul pocnitorilor vizate de notificările RAPEX.

8.

Funke a considerat că aceste notificări, astfel cum au fost transmise prin RAPEX, nu descriau în mod corespunzător produsele care au făcut obiectul măsurilor administrative adresate distribuitorului. Prin urmare, prin scrisoarea din 30 aprilie 2020, Funke a depus la LPD cereri de completare a notificărilor RAPEX prin adăugarea numerelor loturilor produselor în cauză. Astfel cum s‑a explicat în ședința în fața Curții, prin aceasta, ea a solicitat de fapt indicarea anului de producție (2017) a pocnitorilor în discuție ( 5 ). În plus, Funke a solicitat accesul la dosarele procedurii de notificare RAPEX, în special la încadrarea riscului produselor vizate de notificările respective.

9.

La 29 iunie 2020, LPD a respins cererile Funke ca inadmisibile, pentru motivul că Funke nu era considerată parte la procedură. Funke a introdus o cale de atac.

10.

Astfel cum s‑a explicat în decizia de trimitere, Verwaltungsgericht Wien (Tribunalul Administrativ din Viena, Austria) a respins cererile formulate de Funke. Potrivit acestei instanțe, notificările RAPEX nu sunt decizii administrative, ci acte materiale (simple acțiuni administrative). Potrivit dreptului austriac, numai persoanele care invocă încălcarea drepturilor lor prin decizia unei autorități administrative pot introduce o acțiune în fața instanțelor administrative pentru motive de nelegalitate. Această instanță a considerat însă că, în ordinea juridică austriacă, operatorilor economici precum Funke nu li s‑a acordat dreptul de a solicita completarea unei notificări RAPEX sau accesul la dosare. Această instanță a considerat de asemenea că nu există niciun element în dreptul relevant al Uniunii care să sugereze că Funke are astfel de drepturi sau că are calitatea de parte în procedura de notificare RAPEX.

11.

Sesizată de Funke cu o acțiune îndreptată împotriva hotărârii respective, Verfassungsgerichtshof (Curtea Constituțională, Austria) și‑a declinat compentența în favoarea Verwaltungsgerichtshof (Curtea Administrativă), instanța de trimitere în prezenta cauză.

12.

Instanța de trimitere ridică problema dacă din dreptul relevant al Uniunii privind RAPEX rezultă în mod direct un drept al operatorului economic de a solicita completarea unei notificări RAPEX, precum și o protecție jurisdicțională suficientă împotriva atingerilor care rezultă dintr‑o notificare RAPEX. Această instanță explică faptul că ea consideră că operatorul economic nu are un drept de completare a unei notificări RAPEX, în opinia sa incompletă, ci procedura de notificare RAPEX se desfășoară exclusiv între Comisie și statele membre (autoritățile statelor membre), fără ca operatorii economici să beneficieze de drepturi proprii.

13.

Cu toate acestea, în cazul în care ar exista un astfel de drept, instanța de trimitere dorește să afle care este autoritatea responsabilă să răspundă la cererea unui operator economic de completare a unei notificări RAPEX. Ea consideră că din unele dispoziții ale dreptului Uniunii reiese că autoritatea statului membru este autoritatea competentă să decidă cu privire la astfel de cereri (dat fiind că autoritatea respectivă este responsabilă pentru informațiile furnizate), în timp ce alte dispoziții pledează în favoarea competenței Comisiei (dat fiind că Comisia verifică dacă notificările RAPEX sunt corecte și complete).

14.

Instanța de trimitere ridică de asemenea problema dacă măsurile administrative adresate distribuitorului (iar nu Funke în calitate de importator) ar trebui să fie considerate ca fiind punctul de plecare al procedurii de notificare RAPEX. În cazul în care cele două proceduri sunt considerate ca fiind una și aceeași, distribuitorului i‑ar putea fi recunoscut dreptul de contestare a notificării. Însă această ipoteză tot nu ar permite acordarea niciun drept unui importator precum Funke, care nu a fost destinatarul deciziei administrative inițiale. Instanța de trimitere ridică problema dacă o astfel de protecție jurisdicțională este suficientă în raport cu dreptul Uniunii.

15.

În aceste condiții, Verwaltungsgerichtshof (Curtea Administrativă) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

16.

Funke, guvernul austriac și Comisia au prezentat Curții observații scrise. La 21 septembrie 2022, a avut loc o ședință în cursul căreia aceste părți au prezentat observații orale.

17.

Instanța de trimitere solicită interpretarea următoarelor acte de drept al Uniunii referitoare la RAPEX, pe care le vom denumi împreună „dreptul Uniunii relevant pentru RAPEX”:

18.

Aceste dispoziții au devenit aplicabile în cazul pocnitorilor în discuție în prezenta cauză în temeiul Directivei 2013/29/UE privind articolele pirotehnice ( 9 ).

19.

Astfel cum o va demonstra analiza noastră, dispozițiile tratatului referitoare la libera circulație a mărfurilor sunt de asemenea relevante în prezenta cauză.

20.

Întrebările adresate în prezenta cauză rezultă din particularitățile dreptului administrativ austriac. Astfel cum a explicat guvernul austriac în ședință, cererea unei persoane adresată unei autorități administrative este considerată ca fiind soluționată printr‑un „act administrativ” în cazul în care persoana beneficia de un drept în raport cu autoritatea respectivă. Într‑un astfel de caz, această persoană are de asemenea dreptul de a introduce o acțiune în fața unei instanțe administrative împotriva unei decizii prin care autoritatea administrativă a furnizat un răspuns la cererea sa. În schimb, în cazul în care persoana nu beneficia de un asemenea drept, răspunsul autorității administrative nu este considerat un act administrativ și nu poate face obiectul unui control jurisdicțional exercitat de o instanță.

21.

Prin urmare, prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă, în temeiul dreptului Uniunii aplicabil, un operator economic precum Funke are dreptul de a solicita completarea unei notificări RAPEX în calitate de parte la această procedură. Prin intermediul celei de a doua și al celei de a treia întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă autoritatea responsabilă de exactitatea informațiilor este autoritatea statului membru sau Comisia. În cazul în care se constată că un operator economic are dreptul de a solicita autorității statului membru completarea unei notificări RAPEX, refuzul LPD de a lua în considerare cererea Funke de completare a notificărilor RAPEX poate face obiectul controlului jurisdicțional exercitat de instanțele administrative austriece.

22.

A patra întrebare preliminară este mai puțin clară. Având în vedere că, în speță, procedura de notificare RAPEX a fost declanșată de măsurile administrative adresate distribuitorului, instanța de trimitere pare să considere că distribuitorul, dar nu și Funke ar avea dreptul de a solicita completarea unei notificări RAPEX. Cu toate acestea, instanța de trimitere se întreabă dacă o astfel de protecție jurisdicțională ar fi suficientă în raport cu dreptul Uniunii sau dacă ar trebui acordat accesul la justiție altor operatori economici interesați, inclusiv importatorilor. Pentru a răspunde la această întrebare într‑un mod care ar putea fi util instanței de trimitere ( 10 ), vom considera că prin această întrebare se solicită să se stabilească dacă dreptul Uniunii impune ca statele membre să acorde acces la instanțe operatorilor economici interesați, precum Funke, împotriva unei notificări RAPEX ( 11 ).

23.

Este pentru prima dată când Curții i s‑a solicitat să interpreteze dispozițiile dreptului Uniunii referitoare la RAPEX. Prin urmare, vom prezenta mai întâi câteva observații introductive cu privire la RAPEX și la modul în care funcționează procedura de notificare (A). În continuare, vom răspunde la a doua și la a treia întrebare preliminară explicând că dreptul Uniunii relevant pentru RAPEX atribuie autorității statului membru responsabilitatea pentru exactitatea informațiilor din notificările RAPEX (B). Cu toate acestea, aceleași norme nu prevăd că operatorii economici sunt părți la procedura de notificare RAPEX. Prin urmare, în opinia noastră, dreptul unui operator economic de a solicita completarea unei notificări RAPEX nu se poate întemeia pe dreptul Uniunii relevant pentru RAPEX (C). Aceasta nu înseamnă că, într‑o situație precum cea din speță, operatorul este lăsat fără nicio cale de atac, din perspectiva dreptului Uniunii, împotriva notificării incomplete. Vom susține că o notificare RAPEX incompletă poate, din punctul de vedere al unui operator economic, să constituie un obstacol în calea comerțului pe piața internă. Din acest motiv, dreptul de a solicita completarea unei notificări RAPEX poate decurge din dispozițiile tratatului referitoare la libera circulație a mărfurilor (D). În cele din urmă, vom aborda consecințele care decurg din această concluzie pentru instanța de trimitere (E).

24.

În general, RAPEX, așa cum sugerează denumirea sa, este un sistem instituit de dreptul Uniunii în scopul schimbului rapid de informații între statele membre ( 12 ) și Comisie cu privire la produsele nealimentare periculoase ( 13 ). Acesta își are originea într‑o serie de decizii ale Consiliului adoptate începând cu anii ’80 ( 14 ). Acest sistem a fost ulterior încorporat în Directiva 92/59/CE privind siguranța generală a produselor ( 15 ), care a fost precursoarea Directivei privind siguranța generală a produselor.

25.

Numărul notificărilor trimise prin RAPEX a crescut treptat de‑a lungul anilor ( 16 ). În 2021, prin RAPEX au fost transmise 2142 de notificări inițiale și 4965 de notificări suplimentare ( 17 ).

26.

După cum s‑a menționat, dreptul Uniunii relevant pentru RAPEX include în prezent Directiva privind siguranța generală a produselor ( 18 ), Regulamentul privind supravegherea pieței ( 19 ) și Liniile directoare RAPEX ( 20 ). Toate aceste acte se întemeiază pe articolul 114 TFUE.

27.

RAPEX vizează, în principal, schimbul de informații între statele membre și Comisie în situațiile care necesită o intervenție rapidă pe piață cu privire la un produs (nealimentar) ( 21 ). Scopul său este de a preveni accidentele prin alertarea autorităților de aplicare a legii din alte state membre cu privire la produsele potențial periculoase ( 22 ). RAPEX joacă un rol important în domeniul siguranței produselor și în special previne și restricționează furnizarea produselor periculoase care prezintă un risc grav pentru sănătatea și siguranța consumatorilor, contribuind astfel la asigurarea bunei funcționări a pieței interne și a unui nivel ridicat de protecție a consumatorilor ( 23 ).

28.

RAPEX în sine este alcătuit din mai multe elemente, inclusiv cadrul juridic care reglementează modul de funcționare a sistemului (și anume Directiva privind siguranța generală a produselor și Liniile directoare RAPEX), aplicația RAPEX online care permite statelor membre și Comisiei să facă schimb rapid de informații, punctele de contact naționale RAPEX responsabile cu exploatarea RAPEX în statele membre și site‑ul internet al RAPEX ( 24 ), care pune la dispoziția publicului larg rezumate ale notificărilor RAPEX și actualizări săptămânale ( 25 ).

29.

RAPEX funcționează în următoarele trei etape ( 26 ). În primul rând, etapa de notificare, în care autoritățile competente ale unui stat membru creează o notificare, care este apoi transmisă Comisiei prin intermediul punctului de contact național RAPEX. În al doilea rând, etapa de validare și distribuție, în care Comisia verifică toate notificările pentru a se asigura că acestea sunt corecte și complete, apoi le transmite statelor membre, pe lângă publicarea acestora pe site‑ul internet al RAPEX. În al treilea rând, etapa de monitorizare, în care statele membre, la primirea unei notificări RAPEX, examinează informațiile furnizate și iau măsurile adecvate, pe care le notifică de asemenea Comisiei ( 27 ).

30.

În temeiul articolului 12 din Directiva privind siguranța generală a produselor și al articolului 22 din Regulamentul privind supravegherea pieței, statele membre sunt obligate să trimită Comisiei o notificare RAPEX în cazul în care sunt îndeplinite următoarele patru condiții ( 28 ). În primul rând, produsul intră sub incidența Directivei privind siguranța generală a produselor sau a Regulamentului privind supravegherea pieței. În al doilea rând, produsul face obiectul unor măsuri care împiedică, restricționează sau impun condiții specifice comercializării sau utilizării sale eventuale, care pot fi luate fie la inițiativa unui operator economic (măsuri voluntare), fie astfel cum sunt dispuse de autoritățile competente ale statului membru (măsuri obligatorii), precum în speță ( 29 ). În al treilea rând, produsul prezintă un risc grav pentru sănătatea și siguranța consumatorilor sau, în cazul Regulamentului privind supravegherea pieței, și pentru alte interese publice relevante. În al patrulea rând, riscul grav depășește teritoriul statului membru care emite notificarea și, prin urmare, are efecte transfrontaliere ( 30 ).

31.

Mai precis, iar acesta este un aspect relevant pentru prezenta cauză, se pot distinge mai multe aspecte în ceea ce privește procedura de notificare RAPEX. În primul rând, atunci când, în cadrul supravegherii pieței, autoritățile competente ale unui stat membru se confruntă cu un produs care prezintă un risc grav care necesită o intervenție rapidă, un astfel de produs trebuie să fie rechemat, retras de pe piață sau interzis ( 31 ).

32.

În al doilea rând, atunci când un stat membru adoptă sau intenționează să adopte o astfel de măsură, acesta trebuie să aprecieze dacă motivele care au stat la baza măsurii sau efectele acestei măsuri sunt transfrontaliere ( 32 ). De asemenea, statul membru trebuie să evalueze dacă produsul prezintă un risc grav, ceea ce înseamnă că, înainte ca statul membru să decidă să transmită o notificare RAPEX, trebuie să efectueze o evaluare a riscului ( 33 ).

33.

În al treilea rând, dacă sunt îndeplinite condițiile pentru o notificare RAPEX, un stat membru trebuie să trimită „imediat” o notificare Comisiei ( 34 ). Statul membru care emite notificarea furnizează toate detaliile disponibile, inclusiv în special informațiile care permit identificarea produsului ( 35 ). O notificare RAPEX, creată de autoritățile relevante ale statului membru ( 36 ), este transmisă prin intermediul unui formular standard de notificare, astfel cum se prevede în Liniile directoare RAPEX ( 37 ). Fiecare stat membru are obligația de a institui un singur punct de contact RAPEX care să exploateze RAPEX la nivel național ( 38 ). Punctul de contact național RAPEX verifică și validează caracterul complet al informațiilor primite de la autoritățile competente înainte de a transmite Comisiei o notificare RAPEX ( 39 ).

34.

În această privință, notificările RAPEX ar trebui să conțină mai multe tipuri de date, inclusiv informații care să permită identificarea produsului notificat. Ideea de bază este că „identificarea detaliată și exactă a produsului este un element‑cheie pentru supravegherea pieței și asigurarea respectării legislației, deoarece permite autorităților naționale să identifice produsul notificat, să îl deosebească de alte produse de tip sau din categorii identice sau similare care sunt disponibile pe piață, precum și să îl găsească pe piață și să adopte sau să își dea acordul cu privire la măsurile corespunzătoare” ( 40 ). În acest scop, astfel cum se subliniază în Liniile directoare RAPEX, notificările ar trebui să fie cât mai complete posibil și toate rubricile formularului de notificare trebuie completate cu datele necesare. În cazul în care datele respective nu sunt disponibile în momentul transmiterii unei notificări, acest lucru trebuie indicat și explicat în mod clar și, odată ce informațiile devin disponibile, statul membru care a emis notificarea trebuie să o actualizeze ( 41 ). În conformitate cu formularul de notificare prevăzut în Liniile directoare RAPEX, anumite informații referitoare la produs, inclusiv tipul/numărul modelului, numărul de lot/codul de bare și descrierea produsului și a ambalajului, sunt desemnate ca rubrici obligatorii, ceea ce înseamnă că, în principiu, acestea trebuie completate ( 42 ).

35.

În conformitate cu Directiva privind siguranța generală a produselor, responsabilitatea pentru informațiile furnizate revine statului membru care emite notificarea ( 43 ). Din acest motiv, Liniile directoare RAPEX prevăd că „statul membru care a emis notificarea și autoritatea națională responsabilă se asigură că toate datele furnizate prin aplicația RAPEX sunt exacte pentru a se evita orice confuzie cu produse similare din aceeași categorie sau de același tip care sunt disponibile pe piața UE” ( 44 ).

36.

În al patrulea rând, în cadrul procedurii de notificare RAPEX, Comisia este în esență „hubul central” ( 45 ) sau „distribuitorul de mesaje” ( 46 ) între statele membre. Aceasta trebuie, „în cel mai scurt timp posibil”, să verifice toate notificările RAPEX pentru a se asigura că acestea sunt corecte și complete înainte de a le transmite celorlalte state membre ( 47 ). În ceea ce privește caracterul complet, o atenție deosebită este acordată părților unei notificări RAPEX care se referă la identificarea produsului ( 48 ). De asemenea, Comisia publică rezumate ale notificărilor RAPEX pe site‑ul internet al RAPEX pentru a informa publicul cu privire la produsele care prezintă riscuri grave ( 49 ). Cu toate acestea, Liniile directoare RAPEX prevăd că nicio acțiune întreprinsă de Comisie, cum ar fi validarea și distribuirea notificărilor RAPEX și publicarea acestora pe site‑ul internet al RAPEX, nu implică nicio prezumție de responsabilitate pentru informațiile transmise, aceasta revenind statului membru care a emis notificarea ( 50 ).

37.

În cele din urmă, la primirea unei notificări RAPEX, celelalte state membre trebuie să asigure acțiunile subsecvente corespunzătoare ( 51 ). Acestea trebuie să examineze informațiile furnizate într‑o notificare RAPEX și să ia măsurile corespunzătoare pentru a stabili dacă produsul a fost comercializat pe teritoriul lor, să evalueze măsurile preventive sau restrictive care ar trebui luate, să efectueze, dacă este necesar, evaluări suplimentare ale riscului și testări ale produsului notificat și să culeagă orice informație suplimentară care ar putea fi relevantă pentru alte state membre (de exemplu informații despre canalele de distribuție ale produsului) ( 52 ). Ulterior, statele membre informează Comisia cu privire la constatările și acțiunile pe care le‑au întreprins în urma acestor activități, sub forma unor notificări subsecvente ( 53 ).

38.

Din această perspectivă vor fi examinate întrebările adresate în prezenta cauză.

39.

În temeiul dreptului Uniunii relevant pentru RAPEX, statul membru care a emis notificarea este responsabil pentru informațiile furnizate într‑o notificare RAPEX și asigură exactitatea acestora (a se vedea punctele 33-36 din prezentele concluzii).

40.

În același timp, punctul 5 din anexa II la Directiva privind siguranța generală a produselor atribuie Comisiei o anumită responsabilitate de a verifica, „în cel mai scurt timp posibil”, toate notificările RAPEX, pentru a se asigura că acestea sunt corecte și complete (a se vedea punctul 36 din prezentele concluzii). Cu toate acestea, astfel cum au arătat guvernul austriac și Comisia, este evident că aceasta este în mare măsură o verificare formală și că nu înlocuiește responsabilitatea principală a statului membru care emite notificarea de a asigura caracterul complet al unei notificări RAPEX ( 54 ).

41.

Statul membru care emite notificarea rămâne responsabil pentru datele notificate atât timp cât notificarea RAPEX referitoare la anumite produse rămâne prezentă în sistem și trebuie să informeze Comisia cu privire la orice evoluții care necesită modificări ale unei notificări RAPEX ( 55 ). În plus, întrucât statul membru care emite notificarea își asumă întreaga responsabilitate pentru informațiile transmise prin RAPEX, orice retragere permanentă sau temporară a unei notificări RAPEX poate avea loc numai la cererea statului respectiv ( 56 ).

42.

Toate acestea indică faptul că legiuitorul Uniunii a intenționat să atribuie statului membru care emite notificarea responsabilitatea principală pentru exactitatea informațiilor notificate prin RAPEX, inclusiv pentru caracterul complet al informațiilor referitoare la produsul în cauză. Prin urmare, propunem ca acesta să fie răspunsul Curții la a doua și la a treia întrebare preliminară.

43.

Dacă statul membru care emite notificarea este responsabil pentru exactitatea informațiilor notificate, se pune întrebarea dacă, în cadrul procedurii de notificare RAPEX, operatorii economici interesați beneficiază de dreptul de a solicita autorităților competente ale statului membru completarea unei notificări RAPEX.

44.

Potrivit argumentelor prezentate de Funke, un astfel de drept poate fi dedus din dreptul Uniunii relevant pentru RAPEX. Guvernul austriac și Comisia nu sunt de acord.

45.

Este cert că nu există dispoziții ale dreptului Uniunii referitoare la RAPEX care să prevadă în mod expres un astfel de drept.

46.

În opinia noastră, un astfel de drept de participare la procedura de notificare RAPEX, care ar permite unui operator economic să solicite completarea unei notificări RAPEX, nu poate fi dedus din dreptul Uniunii relevant pentru RAPEX, inclusiv din dispozițiile pe care instanța de trimitere le menționează în întrebările sale.

47.

Din dreptul Uniunii relevant pentru RAPEX reiese că, astfel cum au arătat guvernul austriac și Comisia, procedura de notificare RAPEX este concepută ca o procedură la care participă autoritățile competente ale statelor membre și Comisia. Directiva privind siguranța generală a produselor (la articolul 12) și Regulamentul privind supravegherea pieței (la articolul 22) stabilesc obligația statelor membre de a notifica imediat Comisia prin RAPEX atunci când adoptă sau decid să adopte măsuri voluntare sau obligatorii care împiedică, restricționează sau impun condiții referitoare la comercializarea produselor care prezintă un risc grav (a se vedea punctele 30 și 33 din prezentele concluzii).

48.

Este posibil ca informațiile privind produsele care prezintă un risc să poată fi transmise de către operatorii economici prin intermediul unui instrument specific (portalul de alertă privind siguranța produselor destinat întreprinderilor) de pe site‑ul internet al RAPEX. Cu toate acestea, evaluările riscurilor efectuate de operatorii economici nu sunt obligatorii pentru autoritățile naționale, care sunt responsabile de efectuarea propriei evaluări a riscurilor și, prin urmare, pot ajunge la o concluzie diferită ( 57 ). În acest sens, Liniile directoare RAPEX indică în mod clar că operatorii economici nu sunt direct implicați în transmiterea notificărilor RAPEX ( 58 ), chiar dacă pot fi implicați indirect într‑o anumită măsură. Operatorii economici au obligația de a informa imediat autoritatea competentă din toate statele membre pe ale căror piețe este pus la dispoziție produsul dacă descoperă că acesta prezintă un risc. Cu toate acestea, notificarea prin RAPEX a unor astfel de informații, care declanșează obligația tuturor statelor membre de a reacționa, face obiectul unui schimb între statele membre și Comisie.

49.

În consecință, considerăm că dispozițiile dreptului Uniunii relevante pentru RAPEX, cuprinse fie în Directiva privind siguranța generală a produselor, fie în Regulamentul privind supravegherea pieței, fie în Liniile directoare RAPEX (sau în alte acte ( 59 )), nu au fost concepute cu scopul ca operatorii economici să fie considerați ca fiind părți care beneficiază de anumite drepturi în cadrul procedurii de notificare RAPEX.

50.

Observăm că, astfel cum s‑a arătat în literatura de specialitate, există într‑adevăr sisteme de schimb de informații ale Uniunii în care reglementarea relevantă acordă în mod expres persoanelor în cauză dreptul de a solicita rectificarea informațiilor ( 60 ). Cu toate acestea, considerăm că RAPEX nu este în prezent unul dintre aceste sisteme.

51.

Prin urmare, pentru a răspunde la prima întrebare preliminară, considerăm că dreptul unui operator economic de a solicita autorităților competente ale statelor membre completarea unei notificări RAPEX nu poate fi dedus din dreptul Uniunii relevant pentru RAPEX.

52.

Acestea fiind spuse, considerăm că operatorii economici care sunt afectați în mod negativ de o notificare RAPEX incompletă nu sunt lăsați fără protecție juridică în cadrul ordinii juridice a Uniunii. Dreptul lor de a solicita completarea unei notificări RAPEX decurge din dispozițiile tratatului care interzic statelor membre să impună obstacole disproporționate în calea comerțului.

53.

În opinia noastră, o notificare RAPEX incompletă ar putea, din punctul de vedere al unui operator economic precum Funke, să reprezinte o măsură cu efect echivalent unei restricții cantitative (denumită în continuare „măsură cu efect echivalent”) dacă nu permite acestui operator ca produsele sigure comercializate de operatorul respectiv să fie introduse pe piețele altor state membre.

54.

Libera circulație a mărfurilor între statele membre este un principiu fundamental al Tratatului FUE, care se exprimă printre altele prin interzicerea restricțiilor cantitative la import (și la export) între statele membre, prevăzută la articolul 34 TFUE (și la articolul 35 TFUE), precum și a oricărei măsuri cu efect echivalent ( 61 ).

55.

Potrivit unei jurisprudențe constante, articolele 34 și 35 TFUE au efect direct, în sensul că conferă operatorilor economici drepturi care pot fi invocate în justiție în raport cu statele membre ( 62 ).

56.

Prin urmare, în cazul în care o notificare RAPEX incompletă poate fi calificată drept o măsură cu efect echivalent, un operator economic, precum Funke, s‑ar putea întemeia în mod direct pe tratate pentru a‑și valorifica dreptul de a solicita în instanță ca o astfel de măsură să nu fie aplicată în ceea ce privește produsele pe care la comercializează. O notificare RAPEX incompletă poate înceta să mai fie o măsură cu efect echivalent în urma completării sale. În consecință, dreptul unui operator economic de a solicita completarea unei notificări RAPEX poate decurge direct din tratate.

57.

La întrebarea adresată cu privire la acest aspect în ședință, guvernul austriac și Comisia au opinat că o notificare RAPEX nu poate fi calificată drept măsură cu efect echivalent. Funke a susținut contrariul, susținând că tocmai notificările RAPEX au condus la încălcarea directă a dreptului său ca operator economic de a‑și vinde produsele pe piețele altor state membre. În această privință, Funke a explicat că nu poate vinde produsele care au făcut în mod nejustificat obiectul notificărilor RAPEX și că, prin publicarea acestora pe site‑ul internet al RAPEX, consumatorii sunt influențați să nu cumpere aceste produse.

58.

Trebuie amintit că, începând cu Hotărârea Dassonville ( 63 ), potrivit unei jurisprudențe constante, interzicerea măsurilor cu efect echivalent vizează orice măsură a statelor membre care este de natură să constituie, în mod direct sau indirect, efectiv sau potențial, un obstacol în calea comerțului în interiorul Uniunii.

59.

În consecință, trebuie considerate măsuri cu efect echivalent în sensul articolului 34 TFUE nu numai măsurile adoptate de un stat membru care au ca obiect sau ca efect aplicarea unui tratament mai puțin favorabil produselor care provin din alte state membre, ci și orice altă măsură care împiedică accesul pe piața unui stat membru al produselor originare din alte state membre ( 64 ).

60.

O notificare RAPEX incompletă poate împiedica comerțul cu produse sigure care fac în mod nejustificat obiectul acesteia. Tocmai acesta este motivul pentru care dreptul relevant al Uniunii impune ca datele notificate să fie cât mai exacte și mai complete posibil (a se vedea punctele 33 și 34 din prezentele concluzii). Această obligație impusă autorităților naționale permite autorităților naționale din alte state membre, precum și operatorilor economici și consumatorilor să identifice produsul considerat ca prezentând un risc și să îl distingă de alte produse similare de pe piață, astfel încât să fie evitate obstacolele în calea comerțului cu produse sigure.

61.

Aplicată în speță, simpla posibilitate ca, din cauza unei notificări incomplete transmise de autoritățile austriece prin RAPEX, un operator economic dintr‑un alt stat membru să fie descurajat să importe sau să comercializeze produsele incluse în mod eronat în notificările RAPEX constituie, în opinia noastră, o restricție privind libera circulație a mărfurilor pentru un operator economic precum Funke ( 65 ).

62.

Este adevărat că o notificare RAPEX nu este o măsură care în mod obișnuit face obiectul cauzelor referitoare la articolul 34 TFUE. De obicei, Curtea se pronunță asupra măsurilor luate de statul membru importator. Având în vedere situația de fapt din prezenta cauză, o astfel de măsură ar fi adoptată, de exemplu, de autoritățile germane, care, la primirea notificărilor RAPEX, ar interzice vânzarea tuturor pocnitorilor importate de Funke pe piața germană. Astfel, Funke a precizat că autoritățile germane au luat anumite măsuri, fără să explice în detaliu.

63.

În opinia noastră, chiar și în lipsa oricărei măsuri luate de autoritățile germane (precum în exemplul de mai sus), operatorii economici relevanți din Germania (de exemplu distribuitorii cu care Funke întreținea relații comerciale) ar putea decide să nu importe produsele în Germania doar ca urmare a notificărilor RAPEX emise de autoritățile austriece. De asemenea, având în vedere că notificările RAPEX sunt publicate pe site‑ul internet al RAPEX, o serie de consumatori ar putea decide să nu cumpere produse importate de Funke și distribuite pe piețele din diferite state membre, ceea ce, la rândul său, ar putea duce la reducerea importurilor.

64.

Cu toate acestea, guvernul austriac și Comisia consideră că simpla posibilitate ca importurile să fie afectate ca urmare a unei notificări RAPEX incomplete este prea îndepărtată pentru a permite calificarea sa drept măsură cu efect echivalent.

65.

În această privință, dorim să reamintim jurisprudența constantă potrivit căreia simpla posibilitate ca un număr mai mic de produse să fie vândute ca urmare a unei măsuri (sau a unei acțiuni) a statului este suficientă pentru a califica această măsură drept măsură cu efect echivalent. Pentru a da un exemplu clasic, în Hotărârea Comisia/Irlanda (campania „Buy Irish”) ( 66 ), Curtea a statuat că o campanie de marketing sponsorizată de guvernul irlandez prin care cetățenii irlandezi au fost încurajați să cumpere mărfuri irlandeze a împiedicat libera circulație a mărfurilor, întrucât, prin influențarea comportamentului comercianților și al consumatorilor din acest stat membru, efectul potențial al campaniei asupra importurilor a fost comparabil cu cel care rezultă din măsurile cu caracter obligatoriu. În plus, în Hotărârea AGM‑COS.MET ( 67 ), declarațiile unui funcționar care pot fi atribuite unui stat membru, în sensul că anumite produse erau periculoase și contrare cerințelor normelor de armonizare ale Uniunii aplicabile, au fost considerate ca fiind de natură să restricționeze, cel puțin indirect și în mod potențial, introducerea pe piață a produselor și, prin urmare, au fost considerate că reprezintă un obstacol în calea comerțului în sensul articolului 34 TFUE.

66.

Rezultă că o notificare RAPEX incompletă ar putea fi calificată drept măsură cu efect echivalent.

67.

Nu toate restricțiile în calea comerțului sunt interzise. Acestea sunt permise în cazul în care există un obiectiv legitim care justifică restricția, iar măsura nu este disproporționată în raport cu un astfel de obiectiv.

68.

Deși protecția sănătății și siguranței consumatorilor este cu siguranță un obiectiv legitim care justifică notificările RAPEX, aceasta nu le justifică în mod necesar pe cele incomplete. În timp ce o notificare RAPEX exactă previne afectarea sănătății și siguranței consumatorilor, o notificare RAPEX inexactă ar putea împiedica introducerea pe piață a produselor care nu prezintă un risc grav. Prin urmare, în opinia noastră, o notificare RAPEX incompletă poate reprezenta o măsură interzisă cu efect echivalent dacă restricționează în mod disproporționat comercializarea unor produse sigure care, în mod eronat, sunt incluse în notificarea respectivă.

69.

Având în vedere această posibilitate, unui operator economic trebuie să i se acorde acces la o instanță care are competența de a verifica dacă se justifică emiterea unei notificări RAPEX incomplete.

70.

Reprezentantul punctului de contact RAPEX austriac a explicat în ședință că anul de producție care, potrivit Funke, lipsește din notificările RAPEX nu a putut fi găsit pe produsele în cauză. Prin urmare, acesta nu putea fi indicat în aceste notificări. În plus, reprezentantul a susținut că această informație nu este relevantă pentru aprecierea nivelului de risc prezentat de pocnitorile în discuție. Defectul produsului (în speță, o siguranță prea scurtă) indică, în opinia sa, o monitorizare neadecvată în țara de producție, ceea ce face ca astfel de produse să fie în general periculoase, indiferent de anul de producție.

71.

Este foarte posibil ca acest lucru să fie adevărat. Cu toate acestea, aceste tipuri de aspecte trebuie evaluate și soluționate de forurile competente din statele membre, inclusiv, în mod necesar, de o instanță cu competența de a exercita un control jurisdicțional al deciziilor autorităților administrative naționale. Nu se poate prezuma, astfel cum susține Comisia, că statele membre transmit întotdeauna doar informații exacte și complete și că sistemul instituit în cadrul RAPEX garantează acest lucru.

72.

Accesul la o instanță care dispune de competențe suficiente pentru a se pronunța cu privire la pretinsele încălcări ale drepturilor operatorilor economici întemeiate pe dreptul Uniunii este o cerință care decurge din principiul protecției jurisdicționale efective, consacrat în prezent la articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”). Acesta se află în centrul statului de drept, astfel cum este înțeles în ordinea juridică a Uniunii.

73.

Cu toate acestea, Comisia susține că, pentru a îndeplini cerința unei protecții jurisdicționale efective, nu este necesară o acțiune care permite unui operator economic să solicite completarea unei notificări RAPEX incomplete. În opinia Comisiei, este suficient ca operatorul prejudiciat de o notificare RAPEX incorectă să poată introduce o acțiune în despăgubire împotriva statului membru care a emis notificarea.

74.

Nu împărtășim această opinie. Considerăm că, în această situație, o acțiune în despăgubire nu este o cale de atac efectivă în sensul articolului 47 din cartă ( 68 ).

75.

În primul rând, după cum a subliniat Funke, instanța va pronunța probabil hotărârea ani mai târziu. O hotărâre de acordare a unor despăgubiri nu ar avea, mai ales, niciun impact direct și specific asupra notificării RAPEX eronate în cauză. Cu alte cuvinte, nu ar elimina obstacolul nejustificat din calea comerțului. Între timp, operatorul economic ar fi putut să își piardă afacerea. În plus, întrucât o astfel de acțiune în despăgubire ar fi întemeiată pe pretinsa încălcare de către un stat membru a dreptului Uniunii (principiul răspunderii statului), aceasta ar implica îndeplinirea unor condiții stricte (și anume existența unei încălcări suficient de grave a unei norme de drept al Uniunii care conferă drepturi particularilor și o legătură de cauzalitate directă cu prejudiciul suferit ( 69 )), ceea ce ar părea, de fapt, să readucă în discuție problema drepturilor conferite.

76.

Având în vedere că accesul direct la o instanță pentru a ataca o măsură impusă de un stat membru, despre care se pretinde că reprezintă un obstacol nejustificat în calea comerțului, este obligatoriu în temeiul dreptului Uniunii, o acțiune în despăgubire nu poate fi considerată un substitut eficient în această privință.

77.

În sfârșit, contrar celor susținute de guvernul austriac, recunoașterea dreptului unui operator economic de a solicita completarea unei notificări RAPEX nu este, în opinia noastră, contrară obiectivului urmărit de RAPEX de a asigura un schimb rapid de informații între statele membre și Comisie cu privire la produsele nealimentare periculoase.

78.

Soluția pe care o propunem nu oferă unui operator economic posibilitatea de a participa la procedura de notificare RAPEX în calitate de parte sau de a împiedica emiterea notificării prin solicitarea de completare a acesteia. Aceasta nu face decât să recunoască dreptul care există pentru toți operatorii economici în temeiul tratatelor ca statele membre să nu impună restricții nejustificate asupra activităților lor comerciale. Această obligație este concretizată de legislația referitoare la RAPEX prin cerința ca informațiile transmise prin intermediul sistemului să fie cât mai exacte și mai complete posibil. Luarea în considerare a unei plângeri a unui operator economic cu privire la caracterul incomplet al informațiilor trimise poate duce la o decizie a autorităților competente de a completa notificarea sau la refuzul lor de a face acest lucru, care trebuie să aibă o explicație rațională. Decizia de a completa notificarea rămâne o prerogativă a autorităților statelor membre.

79.

Faptul că autorităților li se cere să ia în considerare solicitarea unui operator economic de completare a notificării și să ofere un răspuns la această solicitare nu poate fi considerat incompatibil cu scopul avut în vedere la adoptarea RAPEX. Dimpotrivă, considerăm că recunoașterea dreptului operatorilor economici (post festum) de a solicita completarea unei notificări RAPEX este de natură să sporească eficacitatea acestui sistem. Aceasta ar contribui la asigurarea faptului că produsele corecte sunt identificate și pot fi urmărite în toate statele membre, care ulterior pot lua măsurile adecvate.

80.

Prin urmare, pe baza motivelor prezentate mai sus, considerăm că dreptul unui operator economic de a solicita completarea unei notificări RAPEX poate fi dedus din dispozițiile tratatelor care interzic statelor membre să impună obstacole nejustificate în calea comerțului. Unui operator economic a cărui cerere de completare a fost refuzată de autoritatea competentă trebuie să i se acorde acces la o instanță pentru a ataca refuzul respectiv și pentru a susține că notificarea incompletă constituie un obstacol nejustificat în calea comerțului. Cel mai eficient mod de a înlătura un astfel de obstacol constă în completarea notificării.

81.

Rămâne problema care sunt pentru instanța de trimitere, în împrejurările din prezenta cauză, consecințele recunoașterii dreptului unui operator economic de a solicita completarea unei notificări RAPEX în temeiul dreptului Uniunii.

82.

Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, principiul interpretării conforme impune ca instanțele naționale să facă tot ce ține de competența lor, luând în considerare dreptul intern în ansamblul său și aplicând metodele de interpretare recunoscute de acesta, în vederea garantării efectivității depline a dreptului Uniunii și în vederea identificării unei soluții conforme cu finalitatea urmărită de acesta ( 70 ).

83.

În această privință, guvernul austriac a arătat că, potrivit dreptului procedural administrativ austriac, în cazul în care o persoană are dreptul, în temeiul unei dispoziții direct aplicabile a dreptului Uniunii, de a solicita unei autorități administrative să adopte un anumit curs de acțiune, autoritatea în cauză este obligată, în cazul în care nu admite această solicitare, să adopte o decizie în această privință. De aici ar părea să rezulte că recunoașterea unui drept al unui operator economic de a solicita completarea unei notificări RAPEX, întemeiat pe tratate, ar modifica aprecierea căilor de atac posibile în dreptul administrativ austriac. Prin urmare, refuzul autorității competente de a lua în considerare cererea formulată de Funke ar putea fi calificat drept act administrativ, ceea ce, la rândul său, ar permite controlul jurisdicțional al acestuia în temeiul dreptului austriac.

84.

În aceste condiții, considerăm că este posibilă o interpretare conformă cu cerințele dreptului Uniunii. Cu toate acestea, având în vedere repartizarea competențelor între instanțele naționale și Curte în cadrul procedurii preliminare, este de competența instanței de trimitere să verifice acest aspect.

85.

Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Verwaltungsgerichtshof (Curtea Administrativă, Austria) după cum urmează:

Directiva 2001/95/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 3 decembrie 2001 privind siguranța generală a produselor, în special articolul 12 și anexa II, Regulamentul (CE) nr. 765/2008 al Parlamentului European și al Consiliului din 9 iulie 2008 de stabilire a cerințelor de acreditare și de supraveghere a pieței în ceea ce privește comercializarea produselor și de abrogare a Regulamentului (CEE) nr. 339/93, în special articolele 20 și 22, și Decizia de punere în aplicare (UE) 2019/417 a Comisiei din 8 noiembrie 2018 de stabilire a liniilor directoare pentru gestionarea Sistemului de informare rapidă al Uniunii Europene, „RAPEX”, înființat în temeiul articolului 12 din Directiva 2001/95/CE privind siguranța generală a produselor, precum și a sistemului său de notificare

trebuie interpretate în sensul că

responsabilitatea principală pentru exactitatea informațiilor transmise prin procedura de notificare RAPEX revine statului membru care emite notificarea, însă dreptul unui operator economic de a solicita completarea unei notificări RAPEX nu decurge în mod direct din aceste dispoziții.

Cu toate acestea, un astfel de drept poate fi dedus din interzicerea măsurilor cu efect echivalent unei restricții cantitative consacrată la articolul 34 TFUE.

Statele membre au obligația de a oferi protecție jurisdicțională tuturor operatorilor economici care susțin că o notificare RAPEX incompletă constituie pentru aceștia un obstacol nejustificat în calea comerțului.