1.

În prezenta cauză, Curtea se confruntă cu o dilemă corneliană fundamentală în drept: dacă să acorde prioritate principiului legalității sau principiului securității juridice. Cererea de decizie preliminară a fost formulată de Győri Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunalul Administrativ și pentru Litigii de Muncă din Győr, Ungaria) în contextul unei decizii de refuz al reînscrierii drepturilor de uzufruct radiate ale reclamantei asupra terenurilor agricole.

2.

Grossmania este o societate comercială cu sediul în Ungaria constituită din resortisanți ai altor state membre decât Ungaria. Grossmania era titulara unor drepturi de uzufruct asupra unor bunuri imobile din Ungaria. Aceste drepturi au fost radiate din cartea funciară în temeiul articolului 108 alineatul (1) din mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. Törvény (Legea nr. CCXII din 2013 de instituire a unor dispoziții diverse și măsuri tranzitorii referitoare la Legea nr. CXXII din 2013 privind operațiunile juridice asupra terenurilor agricole și silvice, denumită în continuare „Legea din 2013 privind măsurile tranzitorii”) și al articolului 94 alineatul (5) din az ingatlan‑nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény (Legea nr. CXLI din 1997 privind cartea funciară, denumită în continuare „Legea privind cartea funciară”). Grossmania nu a formulat acțiune împotriva radierii drepturilor sale de uzufruct.

3.

Prin Hotărârea din 6 martie 2018, SEGRO și Horváth (cauzele conexateC‑52/16 și C‑113/16, EU:C:2018:157, denumită în continuare „Hotărârea SEGRO și Horváth”), Curtea a statuat că articolul 63 TFUE se opune unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiile principale, în temeiul căreia drepturile de uzufruct constituite anterior asupra unor terenuri agricole, ai căror titulari nu au calitatea de rudă apropiată a proprietarului acestor terenuri, se sting de plin drept și sunt, în consecință, radiate din cărțile funciare.

4.

În consecință, Grossmania a depus o cerere la Vas Megyei Kormányhivatal Celldömölki Járási Hivatala (serviciile administrative ale departamentului Vas – Biroul districtual din Celldömölk, Ungaria, denumit în continuare „autoritatea administrativă de prim grad”) prin care a solicitat reînscrierea drepturilor sale de uzufruct asupra proprietăților în discuție. Prin decizia din 17 mai 2019, această autoritate a respins cererea în cauză, făcând trimitere în special la articolul 108 alineatul (1) din Legea din 2013 privind măsurile tranzitorii.

5.

Grossmania a depus o contestație administrativă, iar prin decizia din 5 august 2019 serviciile administrative ale departamentului Vas au confirmat decizia de mai sus. Acestea au arătat că cererea de reînscriere era inadmisibilă în special în temeiul faptului că articolul 108 alineatul (1) din Legea din 2013 privind măsurile tranzitorii era încă în vigoare. În opinia lor, Hotărârea SEGRO și Horváth, precum și Hotărârea din 21 mai 2019, Comisia/Ungaria (Uzufruct asupra unor terenuri agricole) (C‑235/17, EU:C:2019:432) (denumită în continuare „Hotărârea Comisia/Ungaria”), nu erau aplicabile în prezenta cauză.

6.

Grossmania a introdus o acțiune în contencios administrativ la instanța de trimitere împotriva deciziei din 5 august 2019. Instanța de trimitere subliniază că nu poate exista o despăgubire pentru Grossmania întrucât nu există dispoziții naționale care să permită o astfel de despăgubire. Aceasta face trimitere la jurisprudența Alkotmánybíróság (Curtea Constituțională, Ungaria). În jurisprudența respectivă s‑a considerat că a fost creată o situație contrară Legii fundamentale maghiare întrucât, în ceea ce privește drepturile de uzufruct și de folosință stinse prin aplicarea articolului 108 din Legea din 2013 privind măsurile tranzitorii, legiuitorul nu a adoptat o reglementare care să permită acordarea de despăgubiri pentru prejudicii pecuniare excepționale care nu pot fi invocate în cadrul unei lichidări a obligațiilor reciproce dintre părțile la contract, dar care au legătură cu contracte valide. Alkotmánybíróság a solicitat legiuitorului să rectifice această omisiune, contrară Legii fundamentale, până la 1 decembrie 2015. Cu toate acestea, după mai mult de cinci ani și jumătate nu a fost adoptată nicio dispoziție în această privință. Instanța de trimitere arată că situația de fapt din Hotărârea SEGRO și Horváth este diferită de cea din prezenta cauză prin faptul că Grossmania nu a introdus o acțiune împotriva deciziilor administrative de radiere a drepturilor sale de uzufruct.

7.

Prin urmare, Győri Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunalul Administrativ și pentru Litigii de Muncă din Győr) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:

„Articolul 267 TFUE trebuie interpretat în sensul că, în cazul în care Curtea de Justiție a constatat, printr‑o hotărâre pronunțată în cadrul unei proceduri preliminare, incompatibilitatea cu dreptul Uniunii a unei dispoziții din dreptul unui stat membru, dispoziția respectivă nu se poate aplica nici în procedurile naționale administrative sau judiciare ulterioare, chiar dacă situația de fapt din procedura ulterioară și cea din procedura preliminară anterioară nu sunt complet identice?”

8.

Grossmania, guvernele german, spaniol și maghiar, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise.

9.

Dat fiind că toate părțile (cu excepția guvernului maghiar) invocă aceeași jurisprudență, precum și argumente care se suprapun, pentru a susține că răspunsul la întrebare trebuie să fie afirmativ, în analiza noastră ne vom limita la a face trimitere la principalele lor argumente.

10.

Guvernul maghiar susține, în primul rând, că, astfel cum a arătat însăși instanța de trimitere, situația din litigiul principal este diferită de cea care a stat la baza Hotărârii SEGRO și Horváth, dat fiind că Grossmania nu a formulat acțiune împotriva radierii drepturilor sale de uzufruct în anul 2014. Din Hotărârea din 13 ianuarie 2004, Kühne & Heitz (C‑453/00, EU:C:2004:17) (denumită în continuare „Hotărârea Kühne & Heitz”), rezultă că o autoritate administrativă este obligată să reexamineze o astfel de decizie numai dacă sunt îndeplinite cele patru condiții prevăzute la punctul 28 din hotărârea respectivă. Or, părțile nu contestă că această situație nu se regăsește în speță. În aceste împrejurări, este necesar să se stabilească un echilibru între principiul securității juridice și principiul legalității în aplicarea dreptului Uniunii și să se verifice respectarea principiilor echivalenței și efectivității, astfel încât particularii să își poată revendica drepturile în temeiul dreptului Uniunii. Guvernul maghiar susține că normele naționale privind acțiunile în vigoare la momentul relevant respectau aceste cerințe. În al doilea rând, guvernul maghiar susține că, în viitorul apropiat, vor fi adoptate norme naționale care vor garanta că, în ceea ce privește drepturile de uzufruct radiate, interesele părților interesate vor fi luate în considerare în mod corespunzător. Acest subiect face în prezent obiectul unor discuții cu Comisia.

11.

Prezenta cauză ridică problema dacă o hotărâre a Curții – prin care o dispoziție națională [articolul 108 alineatul (1) din Legea din 2013 privind măsurile tranzitorii] a fost declarată contrară dreptului Uniunii – împiedică aplicarea dispoziției respective în situații comparabile cu cea care a condus la această hotărâre, dar care nu sunt identice. Această întrebare trebuie să primească un răspuns afirmativ.

12.

Această concluzie decurge printre altele din faptul că obligația impusă instanțelor de ultim grad de jurisdicție de a adresa o întrebare preliminară este supusă unei excepții: în cazul în care „întrebarea adresată este identică din punct de vedere material cu o întrebare care a făcut deja obiectul unei hotărâri preliminare într‑o cauză similară” ( 2 ).

13.

În Hotărârea SEGRO și Horváth, punctul 129, Curtea a statuat că articolul 63 TFUE se opune unei dispoziții precum articolul 108 alineatul (1) din Legea din 2013 privind măsurile tranzitorii ( 3 ). În pofida faptului că în întrebarea preliminară se menționează doar Hotărârea SEGRO și Horváth, este evident că, în prezentele concluzii, trebuie să se țină seama și de Hotărârea Comisia/Ungaria. Astfel, în această hotărâre s‑a declarat în mod expres că Ungaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul dispozițiilor articolului 63 TFUE și ale articolului 17 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”) atunci când a adoptat articolul 108 alineatul (1) din Legea din 2013 privind măsurile tranzitorii.

14.

În primul rând, această hotărâre prin care se constată o neîndeplinire a obligațiilor are autoritate de lucru judecat în ceea ce privește elementele de fapt și de drept asupra cărora s‑a statuat în hotărârea respectivă. În al doilea rând, „constatarea unei neîndepliniri de către un stat membru a obligațiilor care îi revin în temeiul dreptului [Uniunii] implică, pe de o parte, o interdicție automată a aplicării, atât de către autoritățile judiciare, cât și cele administrative ale statului membru în cauză, a [măsurii naționale în cauză] și, pe de altă parte, obligația acestor autorități de a lua toate măsurile necesare pentru a facilita aplicarea deplină a dreptului [Uniunii]” ( 4 ).

15.

Din cele de mai sus rezultă că autoritățile maghiare (inclusiv instanța de trimitere) sunt obligate să lase neaplicate dispozițiile articolului 108 alineatul (1) din Legea din 2013 privind măsurile tranzitorii, care – la aproximativ doi ani și jumătate după pronunțarea hotărârii prin care se constată neîndeplinirea obligațiilor de către Ungaria – sunt încă menținute în vigoare de legiuitorul maghiar.

16.

De fapt, Ungaria nu numai că nu a dat curs acestor două hotărâri ale Curții, ci a introdus și dispoziții noi, care constituie un obstacol în calea efectului deplin al dreptului Uniunii. Aceste dispoziții îngreunează reînscrierea drepturilor de uzufruct în urma radierii lor nelegale. Vom analiza noile dispoziții [articolul 108 alineatele (4) și (5) din Legea din 2013 privind măsurile tranzitorii] la finalul concluziilor noastre.

17.

Pe baza dosarului de care dispune Curtea, este posibil să nu fie necesară anularea deciziilor de radiere a drepturilor de uzufruct. Dacă acesta este cazul, atunci nu ne aflăm într‑o situație în care o decizie națională definitivă trebuie să fie lăsată neaplicată.

18.

Potrivit guvernului maghiar, Grossmania se află într‑o situație de fapt diferită de cea a SEGRO sau a Horváth, care au introdus o acțiune împotriva deciziilor de radiere a drepturilor lor de uzufruct. Deciziile Grossmania au autoritate de lucru judecat sau, cu alte cuvinte, sunt decizii naționale definitive, cu rezultatul că nu mai este posibil să se modifice deciziile de radiere a drepturilor de uzufruct ale Grossmania.

19.

Totuși, contrar acestor argumente, se pare că dreptul maghiar prevede o procedură specială, denumită „procedură de revizuire”, care poate fi solicitată din oficiu de administrația națională în termen de cinci ani de la data la care o decizie a rămas definitivă.

20.

Prin urmare, instanța de trimitere va trebui să determine mai multe aspecte. În primul rând, astfel cum a subliniat Comisia, aceasta va trebui să stabilească dacă autoritatea competentă nu a invocat argumentul potrivit căruia deciziile de radiere a drepturilor de uzufruct ale Grossmania au devenit definitive. În al doilea rând, aceasta va trebui să dispună reînscrierea drepturilor radiate ale Grossmania sau, dacă este cazul, să anuleze decizia atacată (prin care s‑a respins cererea Grossmania de reînscriere a drepturilor de uzufruct). În al treilea rând, instanța de trimitere va trebui să someze autoritatea competentă să efectueze o nouă procedură, autoritatea respectivă fiind obligată cu această ocazie să interpreteze normele naționale prin prisma efectului util al dreptului Uniunii. Dacă este necesar, în acest sens, administrația va trebui să facă uz de procedura de revizuire menționată mai sus pentru a reînscrie drepturile radiate.

21.

Astfel, din dosarul de care dispune Curtea rezultă că autoritățile maghiare pur și simplu nu au verificat dacă deciziile de radiere a drepturilor de uzufruct ale Grossmania erau sau nu definitive. Ele nici nu s‑au interesat de modul în care se putea aplica dreptul maghiar în conformitate cu dreptul Uniunii.

22.

Toate părțile s‑au concentrat pe pretinsul conflict dintre principiul securității juridice și principiile legalității și supremației dreptului Uniunii, însă este important să se stabilească mai întâi dacă intervine efectiv un astfel de conflict în cauza principală.

23.

Subliniem (asemenea guvernului german) că instanța de trimitere pornește de la premisa că radierea drepturilor de uzufruct a fost făcută ex lege și că, în realitate, nu a fost luată nicio decizie administrativă legală. Acesta este un element pe care trebuie să îl stabilească instanța de trimitere, dar într‑un astfel de caz nu ne aflăm în situația vizată de Hotărârea Kühne & Heitz ( 5 ) și de Hotărârea i-21 Germany ( 6 ).

24.

Într‑un astfel de caz, în conformitate cu principiul cooperării loiale [articolul 4 alineatul (3) TUE], „statele membre sunt ținute să elimine consecințele ilicite ale unei încălcări a dreptului [Uniunii]” și „autorităților statului membru vizat le revine obligația de a lua măsurile generale sau specifice adecvate care pot asigura respectarea dreptului [Uniunii] pe teritoriul lor […]. Păstrându‑și dreptul de a alege măsurile care trebuie luate, respectivele autorități trebuie să se asigure că, în cel mai scurt timp, dreptul național se aliniază dreptului [Uniunii] și drepturile pe care justițiabilii le au în temeiul dreptului [Uniunii] dobândesc efecte depline” ( 7 ).

25.

În plus, „efectele legate de principiul supremației dreptului Uniunii se impun tuturor organelor unui stat membru […]. [N]u se poate admite ca normele de drept național, fie ele de ordin constituțional, să aducă atingere unității și eficacității dreptului Uniunii” ( 8 ).

26.

Înainte de toate, autoritățile maghiare vor trebui să stabilească dacă deciziile de radiere sunt definitive. Dacă aceasta este situația, ele trebuie să verifice dacă deciziile respective pot fi reexaminate în temeiul legislației naționale. Odată ce autoritățile maghiare finalizează această verificare, ele vor trebui să țină seama de efectul util și de supremația dreptului Uniunii.

27.

În cazul în care, în pofida considerațiilor de mai sus, se dovedește necesar ca instanța de trimitere să examineze obligația de a lăsa neaplicată legislația națională, am face următoarele observații.

28.

Cu titlu introductiv, toate părțile (chiar și guvernul maghiar) sunt de acord în esență că interpretarea stabilită de Curte în Hotărârea SEGRO și Horváth (punctele 45 și 46) implică, în speță, obligația de a lăsa neaplicată legislația maghiară întrucât contravine articolului 63 TFUE.

29.

Procedura de trimitere preliminară urmărește să asigure cooperarea între instanțele naționale și Curte, cu obiectivul de a garanta supremația și uniformitatea dreptului Uniunii. Prin urmare, astfel cum a subliniat guvernul spaniol, este necesar să se asigure caracterul obligatoriu al hotărârilor Curții, dat fiind că, în caz contrar, ar fi compromisă nu numai protecția acordată de dreptul Uniunii, ci și coerența dreptului Uniunii, creându‑se astfel discriminare în cadrul dreptului Uniunii.

30.

În plus, chiar dacă hotărârea Curții este obligatorie pentru instanța de trimitere, efectele erga omnes ale hotărârilor Curții sunt aplicabile în întreaga Uniune ( 9 ) unor situații echivalente.

31.

Caracterul obligatoriu al unei decizii preliminare pronunțate de Curte privește interpretarea unei norme de drept al Uniunii, iar această interpretare este „pur declarativă, cu consecința că efectele sale se aplică, în principiu, de la data intrării în vigoare a normei interpretate” ( 10 ). Acest caracter obligatoriu este legat de norma de drept al Uniunii în discuție. Dacă un asemenea efect obligatoriu ar fi strict limitat la situația dată, acest lucru ar fi contrar finalității procedurii preliminare, care este aceea de a garanta o interpretare uniformă a dreptului Uniunii ( 11 ).

32.

Caracterul obligatoriu al acestei interpretări rezultă din supremația dreptului Uniunii, din jurisprudența Da Costa și Cilfit ( 12 ), din caracterul declarativ și retroactiv al interpretării Curții, precum și din scopul procedurii preliminare, care este acela de a asigura unitatea și coerența (cu alte cuvinte, evitarea unei interpretări divergente), efectul deplin și autonomia dreptului Uniunii.

33.

Astfel, în Hotărârea din 6 martie 2018, Achmea (C‑284/16, EU:C:2018:158, punctul 35), Curtea a amintit că, „pentru a garanta conservarea caracteristicilor specifice și a autonomiei ordinii juridice a Uniunii, tratatele au instituit un sistem jurisdicțional destinat să asigure coerența și unitatea în interpretarea dreptului Uniunii”. În acest cadru, „conform articolului 19 TUE, revine instanțelor naționale și Curții obligația de a garanta deplina aplicare a dreptului Uniunii în toate statele membre, precum și protecția jurisdicțională a drepturilor conferite justițiabililor de dreptul menționat” ( 13 ). În special, „cheia de boltă a sistemului jurisdicțional astfel conceput o constituie procedura trimiterii preliminare prevăzută la articolul 267 TFUE, care, prin instituirea unui dialog de la instanță la instanță tocmai între Curte și instanțele din statele membre, are drept scop asigurarea unității de interpretare a dreptului Uniunii, permițând astfel asigurarea coerenței acestuia, a efectului său deplin și a autonomiei sale, precum și, în ultimă instanță, a caracterului propriu al dreptului instituit de tratate” ( 14 ).

34.

Rezultă că, „în temeiul principiului supremației, în cazul în care nu poate să procedeze la o interpretare a reglementării naționale care să fie conformă cu cerințele dreptului Uniunii, instanța națională însărcinată cu aplicarea, în cadrul competenței proprii, a dispozițiilor dreptului Uniunii are obligația de a asigura efectul deplin al acestora, lăsând, la nevoie, neaplicată, din oficiu, orice dispoziție contrară a legislației naționale, chiar ulterioară, fără să solicite și fără să aștepte eliminarea prealabilă a acesteia pe cale legislativă sau prin orice alt procedeu constituțional” ( 15 ). În această privință, în cazul în care instanța de trimitere are îndoieli, „chiar în prezența unei jurisprudențe a Curții care soluționează problema de drept în cauză, instanțele naționale își păstrează în întregime libertatea să sesizeze Curtea în cazul în care consideră oportun” ( 16 ). Cu toate acestea, este clar că instanța națională nu este obligată să procedeze astfel dacă nu are asemenea îndoieli ( 17 ).

35.

În continuare, chiar dacă din considerațiile de mai sus rezultă că Hotărârea SEGRO și Horváth și Hotărârea Comisia/Ungaria ar trebui să determine instanța de trimitere să lase neaplicate dispozițiile naționale în cauză invocate de autoritățile maghiare pentru a respinge cererea Grossmania prin care se solicită reînscrierea – și într‑adevăr instanța de trimitere pornește de la premisa că acesta este modul în care trebuie să procedeze –, din dosarul de care dispune Curtea rezultă că îndoielile instanței de trimitere privesc mai degrabă existența unor decizii administrative (de radiere a acestor drepturi) care au rămas definitive.

36.

Este adevărat că „revine ordinii juridice interne a fiecărui stat membru atribuția de a desemna instanțele competente și de a stabili modalitățile procedurale aplicabile acțiunilor destinate să asigure protecția drepturilor conferite justițiabililor în temeiul efectului direct al dreptului [Uniunii], cu condiția ca aceste modalități să nu fie mai puțin favorabile decât cele aplicabile unor acțiuni similare de natură internă (principiul echivalenței) și să nu facă practic imposibilă exercitarea drepturilor conferite de ordinea juridică a [Uniunii] (principiul efectivității)” ( 18 ).

37.

Cu toate acestea, astfel cum a subliniat Comisia, având în vedere importanța securității juridice, acest principiu nu poate fi invocat pentru a justifica diminuarea efectului util al dreptului Uniunii de către un stat membru. Reiese din jurisprudență că „revine statelor membre să desemneze instanțele și/sau instituțiile competente pentru a controla validitatea unei dispoziții naționale și de stabili căile de atac și procedurile care permit să se conteste această validitate și, atunci când acțiunea este fondată, să anuleze respectiva dispoziție, precum și, dacă este cazul, să determine efectele unei astfel de anulări” ( 19 ).

38.

Din dosarul de care dispune Curtea reiese că autoritățile maghiare nu au invocat caracterul definitiv al deciziilor de radiere a drepturilor de uzufruct ale Grossmania. Aspectul dacă aceste decizii sunt definitive va depinde de normele procedurale maghiare aplicabile, dar, în principiu, o astfel de omisiune ar trebui să împiedice autoritățile respective să invoce acest caracter definitiv. Este posibil ca legislația maghiară să permită acestor autorități să renunțe la dreptul de a invoca caracterul definitiv al deciziilor respective sau, ceea ce echivalează cu același lucru, ca legislația națională să permită autorităților să revină asupra unor asemenea decizii. Astfel, potrivit jurisprudenței, „în cazul în care normele de procedură interne aplicabile prevăd posibilitatea ca instanța națională [sau autoritatea administrativă națională] să revină, în anumite condiții, asupra unei hotărâri care are autoritate de lucru judecat pentru a face ca situația să fie compatibilă cu dreptul național, această posibilitate trebuie să prevaleze, în conformitate cu principiile echivalenței și efectivității, dacă sunt întrunite condițiile menționate, pentru a restabili conformitatea situației în discuție cu dreptul Uniunii” ( 20 ). Prin urmare, instanța de trimitere ar trebui să țină seama de acest aspect pentru a evita o încălcare a principiului echivalenței în speță.

39.

Reiese în special din Hotărârea din 4 octombrie 2012, Byankov (C‑249/11, EU:C:2012:608) (denumită în continuare „Hotărârea Byankov”), că „Curtea a recunoscut deja că […] caracterul definitiv al unei decizii administrative contribuie la securitatea juridică, cu consecința că dreptul Uniunii nu impune ca un organ administrativ să fie obligat, în principiu, să revină asupra deciziei care a dobândit un astfel de caracter definitiv” (punctul 76 din această hotărâre).

40.

Cu toate acestea, „în temeiul principiului cooperării loiale care decurge din articolul 4 alineatul (3) TUE, împrejurări speciale pot fi susceptibile să impună unui organ administrativ național reexaminarea unei decizii administrative rămase definitivă în vederea luării în considerare în special a interpretării unei dispoziții relevante de drept al Uniunii reținute ulterior de către Curte […]. Reiese din jurisprudență că, în acest context, Curtea a ținut seama de caracteristicile situațiilor concrete și de interesele în cauză pentru a găsi un echilibru între cerința securității juridice și cea a legalității din perspectiva dreptului Uniunii” ( 21 ).

41.

În plus, din jurisprudență rezultă că principiul efectivității decurge (la fel ca și principiul echivalenței) din principiul cooperării loiale consacrat la articolul 4 alineatul (3) TUE (Hotărârea XC) ( 22 ).

42.

Potrivit punctului 23 din Hotărârea XC, „cerințele care decurg din aceste principii se aplică atât în ceea ce privește desemnarea instanțelor competente să judece acțiuni întemeiate pe acest drept, cât și în ceea ce privește definirea modalităților procedurale aplicabile unor astfel de acțiuni”.

43.

În continuare, punctul 24 din aceeași hotărâre precizează că „respectarea cerințelor menționate trebuie analizată ținând seama de locul pe care îl ocupă normele în cauză în ansamblul procedurii, de desfășurarea respectivei proceduri și de particularitățile acestor norme în fața diferitor instanțe naționale”.

44.

Rezultă din cele ce precedă că cerința respectării caracterului definitiv al unor decizii precum cele în discuție în litigiul principal trebuie examinată în raport cu principiul efectivității.

45.

În speță, este necesar să se aplice Hotărârea Byankov. Astfel, Curtea a statuat în această cauză că dreptul Uniunii se opune unei reglementări a unui stat membru în temeiul căreia procedura administrativă care a condus la adoptarea unei interdicții de ieșire de pe teritoriu, rămasă definitivă și care nu a făcut obiectul unei căi judiciare de atac, nu poate în esență să fie redeschisă în cazul în care această interdicție ar fi vădit contrară dreptului Uniunii, în pofida faptului că o astfel de interdicție continuă să producă efecte juridice în privința destinatarului.

46.

Curtea a statuat că un asemenea rezultat nu poate fi justificat în mod rezonabil de principiul securității juridice ( 23 ).

47.

Astfel cum s‑a decis în Hotărârea Byankov, considerăm (asemenea guvernului german și Comisiei) că principiul securității juridice – care trebuie evaluat comparativ cu cerința respectării dreptului Uniunii – nu poate fi utilizat de un stat membru drept mijloc pentru a evita aplicarea dreptului Uniunii ( 24 ).

48.

Considerăm că Ungaria nu poate invoca în mod valabil în prezenta cauză principiul securității juridice în condițiile în care menține în ordinea sa juridică dispoziții care au fost declarate de Curte ca fiind contrare dreptului Uniunii în urmă cu aproximativ doi ani și jumătate. Într‑adevăr, astfel cum prevede dreptul roman: „Commodum ex iniuria sua nemo habere debet” (nimeni nu poate obține un avantaj din propriul său fapt ilicit). În plus, ar fi simplu de scurtat dezbaterea referitoare la principiul securității juridice dacă autoritățile maghiare ar fi respectat aceste hotărâri ale Curții și și‑ar fi îndeplinit obligațiile care le revin în temeiul dreptului Uniunii. În special, legiuitorul maghiar ar trebui să adopte norme care să permită despăgubirea persoanelor ale căror drepturi de uzufruct au fost radiate în mod nelegal, inclusiv posibilitatea de a reînscrie aceste drepturi, iar în cazul în care acest lucru nu mai este posibil, să permită acordarea unei despăgubiri corespunzătoare. Dat fiind că nu s‑au luat asemenea măsuri, astfel cum a susținut Comisia în ședință, se poate considera în mod rezonabil, în speță, că autoritățile maghiare au intenția de a reduce efectele hotărârilor Curții.

49.

Desigur, Hotărârea Byankov a fost pronunțată într‑o cauză în care respectarea caracterului definitiv al deciziei în litigiu ar fi condus la perpetuarea interdicției de a părăsi teritoriul statului membru, care a fost adoptată pentru o perioadă nelimitată, constituind astfel o încălcare a dreptului la liberă circulație prevăzut la articolul 21 TFUE.

50.

Cu toate acestea, există o paralelă clară între prezenta cauză și cauza Byankov în măsura în care, în speță, a existat o încălcare gravă a dreptului fundamental de proprietate în temeiul articolului 63 TFUE și al articolului 17 din cartă. Acest lucru este valabil cu atât mai mult cu cât reiese că această încălcare se produce la scară largă ( 25 ).

51.

Prin urmare, în prezenta cauză, Curtea ar trebui să urmeze același raționament precum cel aplicat în Hotărârea Byankov pentru a atenua importanța care trebuie acordată caracterului definitiv al unei decizii.

52.

În continuare, este relevant să se examineze modul în care trebuie interpretat faptul că autoritățile maghiare nu și‑au întemeiat deciziile din 17 mai 2019 și din 5 august 2019 (de respingere a cererii de reînscriere formulate de Grossmania) pe caracterul definitiv al deciziilor de radiere, ci pe faptul că articolul 108 alineatul (1) din Legea din 2013 privind măsurile tranzitorii continuă să fie în vigoare.

53.

Considerăm (asemenea Comisiei) că autoritățile maghiare au săvârșit o eroare de drept în această privință. Eroarea nu constă însă numai în identificarea unui temei juridic eronat. Dimpotrivă, ne temem că indică o problemă mai gravă, de natură sistemică. Contrar argumentelor susținute de guvernul maghiar, autoritățile maghiare nu au abordat problema prin prisma principiului securității juridice – ele au ignorat pur și simplu hotărârile Curții. Acest lucru este contrar principiilor cooperării loiale [articolul 4 alineatul (3) TUE], supremației dreptului Uniunii și/sau principiului efectivității care decurge din acestea.

54.

Împărtășim opinia exprimată de Grossmania și de Comisie potrivit căreia reînscrierea drepturilor Grossmania ar constitui o consecință logică a radierii lor nelegale. Astfel, în speță, titularii drepturilor de uzufruct, care au fost radiate în temeiul articolului 108 din Legea din 2013 privind măsurile tranzitorii, ar trebui să fie puși în aceeași situație cu cea în care s‑ar fi aflat dacă reglementarea națională în cauză nu ar fi fost niciodată adoptată. În conformitate cu Hotărârea Jonkman, autoritățile maghiare trebuie să ia toate măsurile individuale sau generale pentru a garanta efectul deplin al drepturilor pe care justițiabilii le au în temeiul dreptului Uniunii. Acest lucru este valabil cu atât mai mult într‑un caz precum cel din speță, în care nu numai că există un precedent jurisprudențial, și anume o decizie pronunțată de Curte într‑o cauză preliminară (care se referă la aceeași problemă juridică), ci, în plus, Curtea a statuat că reglementarea în discuție era nelegală în raport cu dreptul Uniunii în contextul unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor.

55.

Cu toate acestea, pot exista obstacole obiective la o astfel de cale procedurală (de exemplu, în cazul în care, după radierea drepturilor de uzufruct, un nou proprietar a achiziționat terenul în cauză sau proprietarul terenului încheie cu fostul titular al drepturilor respective un acord de despăgubire în legătură cu radierea drepturilor sau un alt drept de folosință este înscris cu privire la terenul în cauză). În continuare, în cazul în care nu este posibilă nicio despăgubire, deoarece legiuitorul maghiar nu a introdus norme în acest sens, atunci, ca măsură reparatorie de ultimă instanță, instanța de trimitere ar trebui să verifice dacă Grossmania se poate prevala de jurisprudența Brasserie du pêcheur și Factortame ( 26 ) pentru a obliga statul să repare prejudiciul cauzat Grossmania printr‑o încălcare a dreptului Uniunii imputabilă statului.

56.

Revocarea deciziilor administrative este un instrument juridic cunoscut, în principiu, de dreptul administrativ al tuturor statelor membre ( 27 ).

57.

În mod similar cu abordarea deja susținută de avocații generali Léger ( 28 ), Ruiz‑Jarabo Colomer ( 29 ) și Bot ( 30 ), considerăm că Curtea ar trebui să se abată de la linia sa jurisprudențială Kühne & Heitz. Jurisprudența respectivă ridică probleme de interpretare bine documentate, de exemplu întrebarea adresată de Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală, Germania) în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea i-21 Germany. În plus, Hotărârea Kühne & Heitz a fost criticată în doctrină ( 31 ) ca fiind cazuistică și obscură ( 32 ).

58.

În primul rând, în opinia noastră, pentru a asigura protecția drepturilor unor părți precum Grossmania, abordarea reținută în Hotărârea din 29 aprilie 1999, Ciola (C‑224/97, EU:C:1999:212, punctul 32) (și din cauze precum Simmenthal, Factortame și Larsy ( 33 ), care favorizează supremația dreptului Uniunii și efectivitatea), ar trebui preferată față de abordarea reținută în Hotărârea Kühne & Heitz. În Hotărârea Ciola, Curtea a statuat că supremația dreptului Uniunii poate fi invocată și în ceea ce privește deciziile administrative individuale, astfel încât supremația este relevantă nu numai în cazul unui conflict de norme abstracte ( 34 ). Prin urmare, în ansamblu, din prezenta cauză rezultă că principiului supremației ar trebui să i se atribuie, în situații precum cea din speță, mai multă importanță decât principiului autonomiei procedurale ( 35 ). Parafrazându‑l pe Tridimas ( 36 ), adevărata întrebare nu este dacă abordarea pe care o sugerăm afectează caracterul definitiv al deciziilor administrative și securitatea juridică, ci dacă un astfel de efect negativ este contrabalansat de necesitatea de a asigura respectarea statului de drept și efectivitatea dreptului Uniunii. Suntem ferm convinși că în speță prevalează abordarea reținută în Hotărârea Ciola și necesitatea de a consolida statul de drept.

59.

Abordarea din Hotărârea Kühne & Heitz conduce în mod necesar la discrepanțe în ceea ce privește protecția drepturilor individuale în diferitele state membre și acesta este motivul pentru care aplicarea raționamentului adoptat în Hotărârea Simmenthal și în Hotărârea Ciola ar trebui preferată pentru a asigura consolidarea statului de drept ( 37 ).

60.

În al doilea rând, un motiv puternic pentru care Curtea ar trebui să se abată de la jurisprudența Kühne & Heitz este că, potrivit acestei jurisprudențe, „existența” dreptului de revocare a unui act administrativ național, care este contrar dreptului Uniunii, nu decurge din dreptul Uniunii, ci depinde în prezent de legislațiile naționale ale diferitor state membre ( 38 ).

61.

Astfel, suntem de acord cu avocatul general Bot atunci când afirmă că „[articolul 4 alineatul (3) TUE] impune […] antrenarea tuturor instrumentelor eventual existente în dreptul procedural național pentru a se ajunge, în cazul în care acesta din urmă permite acest lucru, la reexaminarea și, dacă este cazul, la revocarea deciziei administrative definitive contrare dreptului [Uniunii]” ( 39 ).

62.

Curtea a recunoscut deja importanța coerenței în domeniul protecției juridice provizorii atunci când a statuat că „protecția provizorie care este garantată de dreptul [Uniunii] justițiabililor în fața instanțelor naționale nu poate varia după cum aceștia contestă compatibilitatea unor prevederi de drept național cu dreptul [Uniunii] sau validitatea unor acte [ale Uniunii] de drept derivat, atât timp cât, în ambele cazuri, contestația se întemeiază pe însuși dreptul [Uniunii]” ( 40 ).

63.

De asemenea, în Hotărârea Brasserie du pêcheur și Factortame, Curtea a subliniat că „condițiile angajării răspunderii statului pentru prejudiciile cauzate particularilor prin încălcarea dreptului [Uniunii] nu trebuie, în absența unei justificări specifice, să fie diferite de cele care reglementează răspunderea [Uniunii] în împrejurări comparabile. Astfel, protecția drepturilor de care beneficiază particularii în temeiul dreptului [Uniunii] nu poate varia în funcție de caracterul național sau [al Uniunii] al autorității aflate la originea prejudiciului” ( 41 ).

64.

Prin urmare, Curtea a armonizat regimul răspunderii statelor membre pentru încălcarea dreptului Uniunii și regimul răspunderii extracontractuale a Uniunii ( 42 ).

65.

Astfel cum s‑a subliniat în mod pertinent în doctrină ( 43 ), cerința coerenței are deja un anumit ecou în domeniul protecției juridice a cetățenilor în raport cu un aspect care nu este prea îndepărtat de cel al revocării actelor administrative naționale care sunt contrare dreptului Uniunii.

66.

Astfel, în Hotărârea Gerekens și Procola ( 44 ), Curtea a statuat că „cerințele care rezultă din protecția principiilor generale recunoscute în ordinea juridică [a Uniunii] sunt obligatorii în egală măsură pentru statele membre atunci când pun în aplicare reglementări [ale Uniunii] […]. Deși, ca regulă generală, principiul securității juridice se opune ca punctul de pornire al aplicării în timp a unui act [al Uniunii] să fie stabilit la o dată anterioară publicării acestuia, cu titlu excepțional, situația poate fi diferită dacă obiectivul care trebuie atins impune acest lucru și dacă încrederea legitimă a persoanelor interesate este respectată în mod corespunzător”.

67.

Prin urmare, astfel cum s‑a statuat la punctul 24 din această hotărâre, aspect relevant pentru problemele ridicate în speță, „de asemenea, principiul securității juridice nu este încălcat de normele naționale care sunt aplicabile retroactiv atunci când obiectivul care trebuie atins impune acest lucru și dacă încrederea legitimă a persoanelor interesate este respectată în mod corespunzător”.

68.

În mod similar, dat fiind că trebuie adoptată o abordare coerentă în ceea ce privește evaluarea comparativă a principiului legalității și a principiului securității juridice, abordarea respectivă nu ar trebui să varieze, în opinia noastră, în funcție de aspectul dacă este vorba despre revocarea unui act nelegal al Uniunii sau a unui act național nelegal. Prin urmare, Curtea nu ar trebui ca, în numele autonomiei procedurale naționale, să lase ca stabilirea acestei abordări să se facă la nivelul dreptului statelor membre ( 45 ). Dimpotrivă, la fel ca în Hotărârea Gerekens și Procola, Curtea ar trebui să alinieze regimul revocării actelor administrative naționale nelegale la cel al revocării actelor administrative nelegale ale Uniunii ( 46 ).

69.

Așadar, după cum a subliniat avocatul general Ruiz‑Jarabo Colomer ( 47 ), Curtea ar trebui „să găsească un echilibru între supremația dreptului [Uniunii] și securitatea juridică, […] modificând astfel direcția stabilită prin Hotărârea Kühne & Heitz, […] a cărei jurisprudență conduce la un impas”, iar „apelul la dreptul național, așa cum a fost promovat de Curte în asemenea cauze, ridică probleme serioase, printre care în special disparitățile în ceea ce privește protecția drepturilor conferite de ordinea juridică a [Uniunii]” ( 48 ).

70.

În sfârșit, chiar dacă acest aspect nu este abordat în mod expres în întrebarea preliminară, din decizia de trimitere reiese că instanța de trimitere repune în discuție și alineatele (4) și (5) ale articolului 108 din Legea din 2013 privind măsurile tranzitorii, care au fost introduse ca urmare a Hotărârii Curții SEGRO și Horváth. Instanța de trimitere consideră în mod clar că aceste alineate sunt aplicabile în speță (pagina 11 din decizia de trimitere). În consecință, pentru a oferi instanței respective un răspuns util pentru soluționarea litigiului principal, vom aborda aspectul dacă dreptul Uniunii se opune unor dispoziții naționale precum aceste două alineate, în temeiul cărora procedura de reînscriere a drepturilor radiate cu încălcarea dreptului Uniunii este suspendată până la finalizarea anchetei Ministerului Public și a procedurii judiciare subsecvente.

71.

Suntem de acord cu guvernul german și cu Comisia că aceste dispoziții par a fi contrare articolului 63 TFUE întrucât aduc atingere (din nou) liberei circulații a capitalurilor și privează dreptul Uniunii de efectul său util, nu numai pentru că urmăresc, prin efectele lor, să împiedice aplicarea efectivă a Hotărârii SEGRO și Horváth, ci și pentru că îngreunează posibilitatea ca titularii de drepturi care decurg din dreptul Uniunii (care erau deja prejudiciați în mod nelegal în cauza SEGRO și Horváth) să își exercite drepturile.

72.

Aceste noi dispoziții îi dezavantajează, cel puțin indirect, pe titularii drepturilor de uzufruct din alte state membre întrucât aceste dispoziții îi privează în continuare pe acești titulari, în cursul acestei proceduri, de drepturile lor de uzufruct, care au fost retrase cu încălcarea dreptului Uniunii. În plus, nu este clar care sunt cerințele aplicabile investitorilor în cadrul acestei proceduri și nici care sunt dificultățile cu care aceștia se pot confrunta în acest context.

73.

Mai mult decât atât, introducerea alineatelor (4) și (5) pare să încalce principiul cooperării loiale prevăzut la articolul 4 alineatul (3) TUE. Astfel, la articolul 108 alineatul (4) din Legea din 2013 privind măsurile tranzitorii, legiuitorul maghiar pornește de la o premisă sau de la o situație [radierea unui drept real prin aplicarea alineatului (1)] – care este contrară dreptului Uniunii – și urmărește să mențină respectiva situație în cazurile prevăzute la alineatul (5). Or, constatarea unei neîndepliniri a obligațiilor în Hotărârea Comisia/Ungaria ar fi trebuit să determine Ungaria să elimine complet și cât mai curând posibil situația nelegală creată de articolul 108 alineatul (1) din Legea din 2013 privind măsurile tranzitorii, fără a continua să restrângă libera circulație a capitalurilor prin intermediul alineatelor (4) și (5) ale acestei dispoziții.

74.

În consecință, astfel cum a arătat guvernul spaniol, ținând seama de Hotărârea SEGRO și Horváth și de Hotărârea Comisia/Ungaria, precum și de articolul 108 alineatele (4) și (5) din Legea din 2013 privind măsurile tranzitorii, nu există nicio îndoială că, în speță, faptul că Grossmania a omis să formuleze acțiune împotriva deciziilor de radiere a drepturilor sale de uzufruct nu este, în orice caz, un element de fapt din care se poate deduce că ipoteza din speță este fundamental diferită, astfel încât să se justifice neaplicarea, în prezenta cauză, a concluziei la care a ajuns Curtea în Hotărârea SEGRO și Horváth, în care a stabilit, fără a lăsa nicio marjă de apreciere în materie de fapte, că articolul 108 alineatul (1) din Legea din 2013 privind măsurile tranzitorii și articolul 94 alineatul (5) din Legea privind cartea funciară sunt incompatibile cu dreptul Uniunii.

75.

Aceeași concluzie este impusă de necesitatea de a asigura buna funcționare a pieței interne, de obiectivul de a evita divergențele de aplicare a dreptului Uniunii între diferitele state membre, astfel încât să se garanteze o aplicare uniformă a dreptului Uniunii, precum și de considerațiile privind efectele erga omnes și ex tunc ale hotărârilor Curții, de principiul supremației dreptului Uniunii și de funcția instanțelor naționale care își exercită rolul în calitate de instanțe de drept al Uniunii.

76.

Propunem Curții să răspundă la întrebarea preliminară adresată de Győri Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunalul Administrativ și pentru Litigii de Muncă din Győr, Ungaria) după cum urmează: