1.

Dreptului nu îi place să își asume riscuri. Asta nu înseamnă că avocații, la fel ca membrii oricărei alte profesii, nu ar avea nevoie din când în când de puțin noroc. Această afirmație implică mai degrabă faptul că ceea ce se află în fașa sistemelor juridice moderne este (promisiunea) raționalității și a rațiunii. Chiar și în cazurile în care recurgerea la tragerea la sorți poate să producă în realitate rezultate care sunt atât imparțiale, cât și eficiente din punctul de vedere al costurilor, tot ne deranjează iraționalitatea lor inerentă. Motivul care stă la baza acestui fapt este acela că simpla obținere a unui rezultat nu este suficientă. Dimpotrivă, așteptarea care tinde să existe în prezent în ceea ce privește rezultatul procesului decizional juridic este o decizie atribuibilă și, prin urmare, imputabilă și supusă unor căi de atac ( 2 ).

2.

Fără a intra direct în implicațiile filozofice ale adoptării unei decizii prin tragere la sorți ( 3 ), este cert că Comune di Milano (comuna urbană Milano, Italia) și Republica Italiană contestă rezultatul unui astfel de proces în prezentele cauze: selectarea prin tragere la sorți, în marja unei reuniuni a Consiliului Uniunii Europene, a orașului Amsterdam (Țările de Jos) ca nou sediu al Agenției Europene pentru Medicamente (EMA). Această selecție a dat naștere la două proceduri în fața Curții.

3.

În primul rând, în cauzele conexate C‑59/18 și C‑182/18, Republica Italiană și, respectiv, Comune di Milano au contestat decizia reprezentanților statelor membre de a stabili noul sediu al EMA la Amsterdam. Am abordat chestiunile ridicate în aceste cauze, în special întrebarea dacă o decizie a reprezentanților statelor membre poate face obiectul unei acțiuni în anulare în temeiul articolului 263 TFUE, în Concluziile noastre, prezentate în paralel, referitoare la cauzele conexate C‑59/18 și C‑182/18, precum și la cauza C‑743/19 [în care Parlamentul European a contestat decizia reprezentanților statelor membre de a stabili sediul Autorității Europene a Muncii (ELA) la Bratislava (Slovacia)] ( 4 ).

4.

Ulterior, Regulamentul (UE) 2018/1718 a prevăzut că noul sediu al EMA este Amsterdam (denumit în continuare „regulamentul atacat”) ( 5 ). Prin intermediul prezentelor acțiuni, îndreptate împotriva Consiliului și a Parlamentului, Republica Italiană și Comune di Milano contestă în principal legalitatea acestui regulament.

5.

Regulamentul 2018/1718, adoptat la 14 noiembrie 2018 și întemeiat pe articolele 114 și 168 alineatul (4) litera (c) TFUE, conține următoarele dispoziții:

„Articolul 1

Se introduce următorul articol în Regulamentul (CE) nr. 726/2004:

«Articolul 71a

Agenția își are sediul la Amsterdam, Țările de Jos.

Autoritățile competente din Țările de Jos iau toate măsurile necesare pentru a se asigura că agenția se poate muta în sediul temporar cel târziu la 1 ianuarie 2019 și în sediul permanent cel târziu la 16 noiembrie 2019.

Până la 17 februarie 2019 și, ulterior, la fiecare trei luni, până la mutarea agenției în sediul său permanent, autoritățile competente din Țările de Jos prezintă Parlamentului European și Consiliului un raport scris referitor la progresele înregistrate cu privire la adaptările aduse sediului temporar și la construirea clădirii permanente.»

Articolul 2

Prezentul regulament intră în vigoare la data publicării în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.

Se aplică de la 30 martie 2019.

Prezentul regulament este obligatoriu în toate elementele sale și se aplică direct în toate statele membre.”

6.

În cursul procedurii legislative care a condus la adoptarea Regulamentului 2018/1718, Parlamentul European a adoptat Rezoluția legislativă din 25 octombrie 2018 referitoare la propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de modificare a Regulamentului (CE) nr. 726/2004 în ceea ce privește stabilirea sediului Agenției Europene pentru Medicamente ( 6 ). În această rezoluție, Parlamentul, printre altele,

„2. denunță Declarația comună a Parlamentului European, a Consiliului Uniunii Europene și a Comisiei Europene privind agențiile descentralizate din 19 iulie 2012 și abordarea comună anexată la aceasta și solicită ca Parlamentul European să se implice îndeaproape în procesul decizional privind stabilirea și transferul sediului agențiilor” și

„5. regretă faptul că Parlamentul European – și, în ultimă instanță, reprezentanții cetățenilor Uniunii – nu au fost implicați pe deplin în procedura de selecție a noului sediu al Agenției Europene pentru Medicamente (EMA), care a fost finalizată, în cele din urmă, prin tragere la sorți, deși este o decizie atât de importantă; observă că deciziile privind sediul organelor și agențiilor este necesar să fie adoptate – și trebuie să fie adoptate, din punct de vedere legal – în cadrul procedurii legislative ordinare, în care Parlamentul European și Consiliul sunt colegiuitori cu drepturi egale, respectându‑se pe deplin prerogativele Parlamentului European”.

7.

Anexele la rezoluție conțin următoarea declarație a Parlamentului:

„Parlamentul European regretă faptul că rolul său de colegiuitor nu a fost luat în considerare în mod corespunzător, deoarece nu a fost implicat în procedura care a condus la selectarea noului sediu al [EMA].

Parlamentul European dorește să reamintească prerogativele sale de colegiuitor și insistă ca procedura legislativă ordinară să fie pe deplin respectată în ceea ce privește deciziile referitoare la sediul organelor și agențiilor.

În calitatea sa de unică instituție a Uniunii aleasă în mod direct și de reprezentant al cetățenilor Uniunii, Parlamentul European este principalul garant al respectării principiului democratic în Uniune.

Parlamentul European condamnă procedura urmată pentru alegerea noului sediu, care a privat de facto Parlamentul European de prerogativele sale, întrucât acesta nu a fost efectiv implicat în acest proces, iar acum se așteaptă din partea sa doar să confirme alegerea noului sediu prin intermediul procedurii legislative ordinare.

Parlamentul European reamintește că abordarea comună anexată Declarației comune a Parlamentului European, a Consiliului și a Comisiei privind agențiile descentralizate, semnată în 2012, nu este obligatorie din punct de vedere juridic, astfel cum se precizează în declarația însăși, și a fost convenită fără a aduce atingere competenței legislative a instituțiilor.

Prin urmare, Parlamentul European insistă ca procedura privind selectarea unui nou sediu al agențiilor să fie revizuită și să nu mai fie aplicată în forma sa actuală pe viitor.

În fine, Parlamentul European dorește să reamintească, de asemenea, că cele trei instituții s‑au angajat în cadrul Acordului interinstituțional din 13 aprilie 2016 privind o mai bună legiferare să coopereze în mod loial și transparent, reamintind egalitatea ambilor colegiuitori, astfel cum este consacrată în tratate.”

8.

Agenția Europeană pentru Evaluarea Medicamentelor a fost creată prin Regulamentul (CEE) nr. 2309/93 al Consiliului din 22 iulie 1993 de stabilire a procedurilor comunitare pentru autorizarea și supravegherea medicamentelor de uz uman și veterinar și de instituire a unei Agenții Europene pentru Evaluarea Medicamentelor ( 7 ).

9.

La 29 octombrie 1993, șefii de stat sau de guvern ai statelor membre au decis, de comun acord, să stabilească sediul acesteia la Londra (Regatul Unit) ( 8 ).

10.

Regulamentul nr. 2309/93 a fost ulterior abrogat și înlocuit de Regulamentul (CE) nr. 726/2004 al Parlamentului European și al Consiliului din 31 martie 2004 de stabilire a procedurilor comunitare privind autorizarea și supravegherea medicamentelor de uz uman și veterinar și de instituire a unei Agenții Europene pentru Medicamente ( 9 ). Prin acest regulament, Agenția Europeană pentru Evaluarea Medicamentelor a fost redenumită EMA. Regulamentul nu conținea nicio dispoziție privind stabilirea sediului EMA.

11.

La 29 martie 2017, în conformitate cu articolul 50 alineatul (2) TUE, Regatul Unit a notificat Consiliului European intenția sa de a se retrage din Uniunea Europeană.

12.

La 22 iunie 2017, în marja reuniunii Consiliului European (articolul 50), șefii de stat sau de guvern din celelalte 27 de state membre au aprobat, la propunerea președintelui Consiliului European și a președintelui Comisiei Europene, procedura de transfer al sediului EMA și al Autorității Bancare Europene (denumită în continuare „normele de selecție”) ( 10 ).

13.

Aceste norme au prevăzut că decizia privind viitorul sediu al celor două agenții trebuie adoptată pe baza unui proces decizional corect și transparent, cu o cerere de oferte organizată în temeiul a șase criterii stabilite la punctul 3 din normele de selecție.

14.

S‑a prevăzut de asemenea că, în caz de egalitate între ofertele rămase în cadrul celei de a treia (și ultimei) runde de vot, decizia va fi adoptată de Președinție prin tragere la sorți între ofertele aflate la egalitate.

15.

La 20 noiembrie 2017, oferta Republicii Italiene și cea a Regatului Țărilor de Jos au primit același număr de voturi în cadrul celei de a treia runde de vot. Oferta Regatului Țărilor de Jos a fost ulterior selectată în urma tragerii la sorți.

16.

Prin urmare, reprezentanții statelor membre au ales în aceeași zi, în marja celei de a 3579‑a reuniuni a Consiliului Afaceri Generale, orașul Amsterdam ca nou sediu al EMA (denumită în continuare „decizia reprezentanților statelor membre”). Această decizie a fost anunțată în procesul‑verbal al reuniunii Consiliului ( 11 ) și a făcut obiectul unui comunicat de presă ( 12 ). S‑a precizat că „Comisia va pregăti de acum propuneri legislative care să reflecte [votul de adoptare] în cadrul procedurii legislative ordinare, cu implicarea Parlamentului European. […]”.

17.

La 29 noiembrie 2017, Comisia a adoptat o propunere de regulament de modificare a Regulamentului (CE) nr. 726/2004 în ceea ce privește stabilirea sediului EMA. În expunerea de motive a acesteia se precizează că „state[le] membre […], în marja Consiliului Afaceri Generale (articolul 50), au selectat orașul Amsterdam, Țările de Jos, drept noul sediu pentru [EMA]” ( 13 ).

18.

În consecință, Regulamentul nr. 726/2004 a fost modificat prin Regulamentul 2018/1718 pentru a prevedea că „[a]genția își are sediul la Amsterdam, Țările de Jos” ( 14 ).

19.

Ulterior, au fost introduse patru acțiuni în anulare.

20.

În primul rând, prin acțiunea sa pendinte în cauza C‑59/18, guvernul italian solicită Curții să anuleze decizia reprezentanților statelor membre în măsura în care prin aceasta s‑a stabilit că Amsterdam va fi noul sediu al EMA și, în consecință, să atribuie acest sediu orașului Milano (Italia).

21.

În al doilea rând, în cauza C‑182/18, Comune di Milano, susținută de guvernul italian și de Regione Lombardia (Regiunea Lombardia, Italia), solicită Curții anularea deciziei reprezentanților statelor membre în măsura în care prin aceasta s‑a stabilit că Amsterdam va fi noul sediu al EMA.

22.

La 19 noiembrie 2019, președintele Curții a decis conexarea cauzelor C‑59/18 și C‑182/18 în vederea procedurii orale și a pronunțării hotărârii.

23.

În al treilea rând, în cauza C‑106/19, Republica Italiană solicită anularea regulamentului atacat.

24.

În al patrulea rând, în cauza C‑232/19, Comune di Milano solicită anularea regulamentului atacat și constatarea faptului că decizia reprezentanților statelor membre nu produce efecte juridice obligatorii.

25.

La 19 decembrie 2019, președintele Curții a decis conexarea cauzelor C‑106/19 și C‑232/19 (denumite în continuare „prezentele cauze”) în vederea procedurii orale și a pronunțării hotărârii.

26.

Spre deosebire de acțiunile din cauzele conexate C‑59/18 și C‑182/18, care se referă la legalitatea deciziei reprezentanților statelor membre, în prezentele cauze se pune în primul rând problema legalității regulamentului atacat, care a fost adoptat după decizia reprezentanților statelor membre.

27.

Guvernul italian solicită Curții să anuleze regulamentul atacat și să oblige Consiliul și Parlamentul la plata cheltuielilor de judecată aferente procedurii. Consiliul și Parlamentul solicită Curții să respingă acțiunea și să oblige guvernul italian la plata cheltuielilor de judecată aferente procedurii. Guvernul Țărilor de Jos și Comisia, intervenind în susținerea Consiliului și a Parlamentului, solicită Curții să respingă acțiunea. Guvernul Țărilor de Jos solicită de asemenea obligarea guvernului italian la plata cheltuielilor de judecată aferente procedurii.

28.

În acțiunea sa, guvernul italian invocă două motive în sprijinul tezei sale privind nelegalitatea regulamentului atacat. Primul motiv se întemeiază pe încălcarea articolelor 10, 13 și 14 TUE, precum și a articolelor 114, 168 alineatul (4) litera (c), 289 și 294 TFUE. Al doilea motiv se întemeiază pe faptul că, chiar dacă s‑ar putea concluziona că nu au fost încălcate prerogativele Parlamentului, nelegalitatea regulamentului atacat rezultă din nelegalitatea deciziei reprezentanților statelor membre. În acest context, guvernul italian invocă un abuz de putere determinat de lipsa unei examinări și de denaturarea faptelor. Pentru o dezvoltare mai aprofundată a argumentelor invocate în acest context, guvernul italian face trimitere la acțiunea sa în cauza C‑59/18, referitoare la legalitatea deciziei reprezentanților statelor membre ( 15 ).

29.

În ceea ce privește primul motiv al acțiunii sale, guvernul italian invocă, în primul rând, o încălcare a articolului 10 TUE, întrucât procedura urmată pentru alegerea noului sediu al EMA nu a permis cetățenilor europeni să participe la această alegere. De aici a rezultat de asemenea o încălcare a articolului 14 alineatul (1) TUE, care prevede că funcția legislativă este exercitată de Parlament. În orice caz, Comisia și Consiliul ar fi trebuit să facă posibilă participarea Parlamentului. Însuși faptul că nu au făcut acest lucru a condus la încălcarea echilibrului instituțional și a cooperării loiale și transparente exprimate la articolul 13 TUE. În ceea ce privește articolele 289 și 294 TFUE coroborate cu temeiul juridic al regulamentului atacat, încălcarea acestora a fost cauzată de faptul că procedura legislativă ordinară a fost urmată în mod pur formal, fără ca Parlamentul să poată influența în mod real alegerea noului sediu al EMA.

30.

În memoriul său în apărare, Consiliul susține că procesul legislativ s‑a desfășurat într‑o manieră standard. Parlamentul a dezbătut opțiunile ca sediul să fie amplasat într‑un alt loc, în special la Milano, înainte de a respinge această opțiune. Parlamentul a introdus apoi (și chiar a obținut) mai multe amendamente la propunerea de regulament. În plus, Consiliul susține că competența de a alege sediul unei agenții aparține statelor membre, care acționează de comun acord. Aceasta se bazează pe articolul 341 TFUE. Desemnarea noului sediu al EMA în regulamentul atacat are un caracter pur declarativ, întrucât colegiuitorul nu se putea abate de la alegerea făcută în această privință de statele membre. În același timp, Parlamentul putea totuși să (co)definească condițiile de transfer, ceea ce a făcut prin adăugarea la noul articol 71a din Regulamentul nr. 726/2004 a două noi liniuțe referitoare la termenul limită pentru transfer, la durata sediului temporar și la obligația autorităților din Regatul Țărilor de Jos de a prezenta un raport scris Parlamentului și Consiliului.

31.

În memoriul său în apărare, Parlamentul este de acord cu guvernul italian că decizia reprezentanților statelor membre nu poate limita competențele Parlamentului. Acesta consideră însă că situația în discuție nu a condus la nelegalitatea regulamentului atacat, întrucât reprezentanții statelor membre nu au competența de a stabili sediul EMA. Această competență revine legiuitorului Uniunii, care nu se poate abține de la exercitarea funcțiilor sale. Astfel, el nu poate aproba pur și simplu o propunere anterioară a statelor membre fără a exercita un control asupra acesteia. Decizia reprezentanților statelor membre a fost una pur politică, fără efecte obligatorii. Faptul că alegerea făcută în această decizie a fost adoptată în propunerea Comisiei a fost, în opinia Parlamentului, expresia marjei de apreciere a Comisiei. Atunci când a aprobat această alegere, Parlamentul și‑a exercitat de asemenea puterea de apreciere în calitate de colegiuitor.

32.

În memoriul său în replică, guvernul italian subliniază diferențele dintre pozițiile Consiliului și Parlamentului în ceea ce privește chestiunea centrală a competenței de a alege sediul unei agenții. Se pare într‑adevăr că aceste instituții nu au știut ce competențe au fost exercitate sau, în orice caz, au avut opinii diferite cu privire la competențele care au fost exercitate. Din cauza acestei confuzii, guvernul italian s‑a abținut să adopte o poziție în acțiunea sa cu privire la natura acestei competențe, dar a exclus totuși posibilitatea ca aceasta să facă parte din competențele exclusive ale statelor membre. Descrierea de către Parlament a implicării sale este formală și inacceptabilă. Nu ar rezulta din aceasta că Parlamentul a exercitat un rol decisiv în selectarea noului sediu al EMA.

33.

În memoriul său în duplică, axat pe primul motiv al acțiunii, Consiliul precizează că poziția sa și a Parlamentului în materie de competență este în orice caz irelevantă întrucât ambele instituții sunt de acord că prerogativele Parlamentului au fost respectate. Consiliul constată de asemenea că exercitarea funcțiilor de către o instituție se reflectă în actele pe care aceasta le adoptă. Declarațiile politice nu sunt determinante pentru a evalua corecta exercitare a competențelor. Controlul legalității unui act nu se poate extinde la motivele politice pentru care a fost adoptat un anumit act. În plus, Consiliul reiterează faptul că competența de a alege sediul agențiilor ține de competența exclusivă a statelor membre. El subliniază că competența de a stabili sediul unei agenții nu este aceeași cu competența de a reglementa un anumit domeniu. Aceasta diferă prin natura sa politică și simbolică și este ancorată în articolul 341 TFUE.

34.

În memoriul său în duplică, Parlamentul subliniază că, pe parcursul procedurii legislative care a condus la adoptarea regulamentului atacat, s‑a străduit să își protejeze poziția instituțională prin toate mijloacele disponibile, urmărind în același timp obiectivul principal de a garanta continuitatea activităților EMA pe durata transferului sediului acesteia. Datorită inițiativei Parlamentului, regulamentul contestat este completat printr‑un mecanism de monitorizare și un calendar. Adoptarea unei poziții stricte din partea sa în cadrul acestui proces legislativ nu ar fi fost compatibilă cu obiectivul de protecție a sănătății publice. Astfel, modul în care Parlamentul și‑a exercitat prerogativele în cadrul procedurii legislative s‑a bazat pe o alegere avizată și nu a constituit o abdicare de la rolul său.

35.

Guvernul Țărilor de Jos susține, în ceea ce privește primul motiv al acțiunii, argumentele dezvoltate de Consiliu și de Parlament.

36.

Comisia consideră că adoptarea deciziei reprezentanților statelor membre nu ar putea obstrucționa competențele Comisiei sau ale colegiuitorilor. Nici Comisia și nici Parlamentul nu sunt ținute de alegerea politică a statelor membre atunci când este vorba despre sediul unei agenții. Competența de a alege sediul unei agenții ține de competența exclusivă a Uniunii. În timpul discuțiilor care au condus la adoptarea regulamentului atacat, opțiunea de a stabili noul sediu al EMA la Milano a fost dezbătută și exclusă.

37.

În ceea ce privește cel de al doilea motiv al acțiunii, guvernul italian susține în subsidiar că, chiar dacă s‑ar concluziona că rolul Parlamentului nu a fost neglijat, nelegalitatea regulamentului atacat rezultă din nelegalitatea deciziei reprezentanților statelor membre. Această decizie a fost afectată de un abuz de putere determinat de lipsa unei examinări adecvate și de denaturarea faptelor. Guvernul italian prezintă un rezumat al argumentelor sale în acțiunea sa în cauza paralelă C‑59/18. În continuare, acesta prezintă puncte suplimentare în sprijinul opiniei sale potrivit căreia oferta Regatului Țărilor de Jos nu a corespuns realității și, în orice caz, nu a îndeplinit criteriile stabilite în cadrul procesului de selecție.

38.

În memoriul său în apărare, Consiliul susține că legiuitorul nu se poate abate de la alegerea făcută de reprezentanții statelor membre, dar tot trebuie să verifice dacă actul în cauză a fost adoptat în conformitate cu normele aplicabile. În această privință, regulamentul contestat poate face obiectul unui control jurisdicțional. Cu toate acestea, legiuitorul nu poate verifica temeinicia alegerii făcute, inclusiv criteriile sau procesul de evaluare a temeiniciei, și nici măcar nu poate evalua situația de fapt.

39.

În plus, Consiliul consideră că motivul referitor la abuzul de putere este inadmisibil și, în orice caz, nefondat întrucât nu s‑a stabilit că decizia reprezentanților statelor membre a fost adoptată în scopul sau cu obiectivul de a atinge o altă finalitate decât cea urmărită în mod real de procedura de selecție. În primul rând, Comisia nu era obligată să verifice informațiile conținute în ofertele respective. În al doilea rând, pretinsa diferență între ofertă și situația de după selecție nu este relevantă pentru a concluziona că oferta Regatului Țărilor de Jos a fost denaturată în cursul procedurii de selecție. În al treilea rând, în orice caz, nu s‑a demonstrat că pretinsa denaturare a ofertei Regatului Țărilor de Jos a condus la o eroare de apreciere de o asemenea natură și gravitate încât să justifice invalidarea procedurii de selecție.

40.

În memoriul său în apărare, Parlamentul consideră că, în măsura în care guvernul italian se referă la argumentele sale prezentate într‑o altă cauză în care Parlamentul nu este parte, acest motiv nu îndeplinește condițiile prevăzute la articolul 21 din Statutul Curții de Justiție și la articolul 120 litera (c) din Regulamentul de procedură al acesteia. Pe fond, nu există nicio legătură procedurală sau altă legătură juridică între decizia reprezentanților statelor membre și regulamentul atacat. Astfel, chiar dacă s‑ar concluziona că decizia reprezentanților statelor membre este viciată, acest lucru nu poate afecta validitatea regulamentului atacat.

41.

În memoriul său în replică, guvernul italian precizează că nu a făcut referire numai la argumentele sale din cauza C‑59/18. Acesta reiterează faptul că alegerea făcută de Parlament nu a fost liberă și, în consecință, întrucât această alegere era legată de decizia adoptată anterior de statele membre, prerogativele Parlamentului au fost încălcate.

42.

În memoriul său în duplică, Parlamentul își reiterează de asemenea poziția privind absența unei legături juridice între decizia reprezentanților statelor membre și regulamentul atacat. Dincolo de admisibilitatea celui de al doilea motiv, pe care Parlamentul continuă să o conteste, guvernul italian nu prezintă alte argumente împotriva regulamentului atacat decât cele formulate în cadrul primului motiv. Astfel, argumentele invocate în cadrul celui de al doilea motiv sunt ineficiente.

43.

Comisia precizează că al doilea motiv se bazează pe premisa potrivit căreia colegiuitorul nu a făcut altceva decât să „certifice” alegerea politică. Totuși, acesta pur și simplu nu a fost cazul. În pofida complexității adoptării sale și a implicării Comisiei în proces, decizia politică nu a fost obligatorie. În consecință, ea nu ar fi putut predetermina rezultatul procedurii legislative ordinare.

44.

Guvernul Țărilor de Jos arată că cel de al doilea motiv se întemeiază pe premisa că el nu și‑a respectat angajamentele asumate în oferta sa din 28 iulie 2017. Guvernul Țărilor de Jos subliniază că toate faptele la care face referire guvernul italian sunt în realitate ulterioare deciziei reprezentanților statelor membre, a cărei legalitate trebuie apreciată în raport cu faptele existente la momentul adoptării acesteia. În orice caz, guvernul italian nu a demonstrat existența unei erori de apreciere a cărei natură și gravitate să conducă la nelegalitatea deciziei reprezentanților statelor membre. În sfârșit, guvernul Țărilor de Jos susține că argumentele prezentate de guvernul italian nu demonstrează în ce mod Regatul Țărilor de Jos nu și‑a respectat angajamentele.

45.

În răspunsul său la memoriile în intervenție ale guvernului Țărilor de Jos și Comisiei, guvernul italian atrage atenția Curții asupra introducerii de către Parlament a unei acțiuni în cauza C‑743/19, prin care Parlamentul contestă Decizia (UE) 2019/1199 adoptată de comun acord între reprezentanții guvernelor statelor membre privind stabilirea sediului ELA la Bratislava ( 16 ). Potrivit guvernului italian, Parlamentul susține în cadrul acestei acțiuni că decizia în cauză nu a fost adoptată de statele membre, ci de Consiliu, și că adoptarea acesteia interferează cu competențele legiuitorului Uniunii. Aceste argumente arată că Parlamentul își apără poziția în prezenta cauză fără convingere. În orice caz, poziția Parlamentului este incompatibilă cu motivul întemeiat pe competența exclusivă a Uniunii în această privință.

46.

În răspunsul său la memoriul în intervenție depus de guvernul Țărilor de Jos, Parlamentul consideră că nu poate adopta o poziție cu privire la oferta Regatului Țărilor de Jos. În răspunsul său la memoriul în intervenție depus de Comisie, Parlamentul este de acord cu faptul că tratatele nu rezervă statelor membre competența de a alege sediul agențiilor. Importanța politică a deciziei de localizare a sediului unei agenții nu poate conduce la concluzia că această competență aparține statelor membre. De asemenea, Parlamentul este de acord cu faptul că complexitatea și structura cooperării dintre statele membre, precum și participarea instituțiilor la procesul de selecție nu conferă un caracter obligatoriu rezultatului acestei cooperări.

47.

În răspunsul său la memoriul în intervenție depus de Comisie, Consiliul este de acord cu faptul că Parlamentul și‑a exercitat pe deplin prerogativele și a avut o influență semnificativă asupra conținutului regulamentului atacat. Consiliul nu este însă de acord cu afirmația potrivit căreia decizia reprezentanților statelor membre conține doar o alegere politică fără efecte juridice obligatorii.

48.

La 11 februarie 2019, guvernul italian a solicitat soluționarea cauzei C‑106/19 potrivit procedurii accelerate în conformitate cu articolul 133 din Regulamentul de procedură. Prin decizia din 15 februarie 2019, președintele Curții a respins această cerere.

49.

Comune di Milano solicită Curții anularea regulamentului atacat, constatarea faptului că decizia reprezentanților statelor membre nu produce efecte juridice și obligarea Consiliului și a Parlamentului la plata cheltuielilor de judecată aferente prezentei proceduri ( 17 ).

50.

Printr‑un memoriu separat, Parlamentul a invocat o excepție de inadmisibilitate, la care Comune di Milano a răspuns și care a fost conexată cu fondul cauzei.

51.

În memoriile lor în răspuns respective, Consiliul și Parlamentul solicită Curții respingerea acțiunii ca inadmisibilă sau, în orice caz, ca nefondată și obligarea Comune di Milano la plata cheltuielilor de judecată aferente prezentei proceduri.

52.

Comisia, care a intervenit în susținerea Consiliului și a Parlamentului, solicită Curții respingerea acțiunii ca inadmisibilă și, în subsidiar, ca nefondată. Guvernul Țărilor de Jos, intervenind în susținerea Consiliului și a Parlamentului, solicită Curții respingerea acțiunii și obligarea Comune di Milano la plata cheltuielilor de judecată aferente prezentei proceduri.

53.

În acțiunea sa, Comune di Milano invocă patru motive. Unul este îndreptat împotriva regulamentului atacat. Celelalte trei sunt îndreptate împotriva deciziei reprezentanților statelor membre.

54.

În ceea ce privește primul motiv, îndreptat împotriva regulamentului atacat, Comune di Milano arată că, în primul rând, au fost încălcate principiile democrației reprezentative (articolul 10 TUE), echilibrului instituțional și cooperării loiale (articolul 13 TUE). De asemenea, invocă încălcarea normelor fundamentale de procedură și a articolului 14 TUE. Parlamentul a fost privat de competențele sale și de posibilitatea de a participa la procesul de selecție a noului sediu al EMA. Noul sediu a fost ales doar de Consiliu și în afara procedurii legislative ordinare. În cadrul procedurii legislative ordinare, Parlamentului nu i s‑a oferit nicio posibilitate de a interveni pentru a evalua sau fie și numai pentru a pune în discuție această decizie. Potrivit Comune di Milano, în cazul în care Parlamentul ar fi blocat desemnarea Amsterdamului ca noul sediu al EMA, acest lucru ar fi provocat o criză politică ce ar fi fost în detrimentul unei agenții esențiale pentru protecția sănătății cetățenilor europeni și ar fi putut lăsa funcționarii EMA și familiile acestora pe teritoriul unei țări terțe.

55.

În ceea ce privește al doilea, al treilea și al patrulea motiv, îndreptate împotriva deciziei reprezentanților statelor membre, Comune di Milano invocă un abuz de putere, încălcarea principiilor transparenței, bunei administrări și echității (al doilea motiv), încălcarea principiilor bunei administrări, transparenței și cooperării loiale (al treilea motiv), precum și încălcarea Deciziei Consiliului din 1 decembrie 2009 ( 18 ) și a „Regulamentului de procedură al Consiliului din 31 octombrie 2017” ( 19 ) (al patrulea motiv).

56.

Mai exact, în contextul celui de al doilea motiv, Comune di Milano contestă utilizarea unui proces decizional prin tragere la sorți întrucât un astfel de proces nu a permis luarea în considerare a criteriilor tehnice stabilite și selectarea celei mai bune oferte. Aceasta susține de asemenea că, în fapt, Comisia nu a efectuat o investigație, deși, conform normelor de selecție, trebuia să o facă. Aprecierea insuficientă efectuată de Comisie a condus la o încălcare vădită a principiului bunei administrări. Aceasta a influențat votul statelor membre, în cursul căruia oferta Regatului Țărilor de Jos a fost denaturată. În plus, modificările ulterioare ale acestei oferte, negociate între Regatul Țărilor de Jos și EMA, au încălcat principiile transparenței și bunei administrări.

57.

În ceea ce privește cel de al treilea motiv, Comune di Milano reiterează faptul că un proces decizional prin tragere la sorți este nelegal. De asemenea, aceasta critică lipsa unui proces‑verbal care să documenteze procesul de votare și subliniază că nu au fost făcute publice principalele elemente ale procedurii. Aceste elemente principale nu au fost înțelese de Comisie și de statele membre (ca urmare a lipsei unei investigații) și nu le‑au fost comunicate (în ceea ce privește modificările ulterioare). În sfârșit, nu a existat nicio posibilitate de efectuare a unui control de către cei care au depus oferte.

58.

În ceea ce privește cel de al patrulea motiv, Comune di Milano afirmă că, prin caracteristicile votului și prin adoptarea deciziei reprezentanților statelor membre, au fost încălcate mai multe norme procedurale ale Consiliului (căruia, potrivit acestei părți, îi este imputabilă decizia respectivă). În acest context, Comune di Milano susține că lipsa procesului‑verbal constituie un caz de încălcare a articolului 13 din Decizia Consiliului din 1 decembrie 2009 ( 20 ). De asemenea, aceasta subliniază că nu au fost respectate cerințele de formă definite în „Regulamentul de procedură al Consiliului din 31 octombrie 2017” ( 21 ), și anume: lipsa unei motivări, imposibilitatea reprezentanților statelor membre de a rămâne în sală în timpul numărării voturilor, precum și lipsa unei pauze între cea de a treia rundă de vot și tragerea la sorți, care ar fi permis o evaluare mai aprofundată a ofertelor.

59.

În memoriul său în apărare, Consiliul susține că acțiunea este în mod vădit inadmisibilă din cauza lipsei calității procesuale active a Comune di Milano în temeiul articolului 263 TFUE. Pe fondul cauzei, Consiliul arată, în ceea ce privește primul motiv, că nu s‑a demonstrat că nu au fost respectate prerogativele Parlamentului. Parlamentul a participat la procesul legislativ și a discutat alte opțiuni decât cea a orașului Amsterdam înainte de a le respinge. De asemenea, acesta a formulat și a obținut mai multe amendamente la proiectul de regulament. În plus, competența de a alege sediul unei agenții aparține statelor membre. Desemnarea noului sediu al EMA în regulamentul atacat este doar declarativă.

60.

În ceea ce privește al doilea, al treilea și al patrulea motiv, îndreptate împotriva procedurii care a condus la adoptarea deciziei statelor membre, Consiliul precizează că nu există niciun element care să demonstreze că procedura de tragere la sorți a fost utilizată pentru a urmări un alt obiectiv decât cel al alegerii noului sediu al EMA. Este greșit să se afirme că selecția a fost efectuată independent de orice comparație calitativă. Comisia nu a fost obligată nici să verifice elementele de fapt. Pretinsele diferențe dintre oferta Regatului Țărilor de Jos și situația de fapt care a apărut după procedura de selecție nu conduc la concluzia că oferta Regatului Țărilor de Jos a fost denaturată. În realitate, pretinsa denaturare nu a fost de o asemenea gravitate și natură încât să invalideze procedura de selecție. În plus, nota Consiliului din 31 octombrie 2017 nu prevedea o pauză între cea de a treia rundă de vot și tragerea la sorți.

61.

În memoriul său în apărare, Parlamentul arată că decizia reprezentanților statelor membre nu poate fi privită ca o limitare a competențelor sale, ci mai degrabă ca o indicație a naturii politice a acestei decizii. Aceasta nu poate fi privită nici ca o etapă pregătitoare pentru procedura legislativă ordinară ulterioară. Tratatele nu conferă statelor membre competența de a decide cu privire la sediul agențiilor. Instituțiile nu se pot abține de la exercitarea funcțiilor lor în beneficiul statelor membre. Atunci când Parlamentul a aprobat alegerea orașului Amsterdam, a făcut acest lucru prin exercitarea puterii sale de apreciere. În niciun moment Parlamentul nu a fost constrâns de alegerea statelor membre. În plus, nu există nicio legătură juridică între decizia reprezentanților statelor membre și regulamentul atacat.

62.

În memoriul său în replică, Comune di Milano respinge argumentele îndreptate împotriva admisibilității ratione personae a acțiunii sale și, pe fond, susține că există o legătură între decizia statelor membre și regulamentul atacat și că Parlamentul nu a putut influența în mod efectiv alegerea noului sediu al EMA.

63.

Parlamentul și Consiliul au prezentat memorii în duplică. Parlamentul constată că decizia statelor membre a fost o sursă de ambiguitate în timpul discuțiilor legislative care au condus la adoptarea regulamentului contestat, ceea ce explică de asemenea perspectivele diferite ale Parlamentului și Consiliului în ceea ce privește valoarea juridică a acestuia. În acest context, Parlamentul a adoptat declarația sa anexată la rezoluția legislativă din 25 octombrie 2018 pentru a clarifica unde se află de fapt competența de a stabili sediul unei agenții. Consiliul arată că dezacordul cu privire la această chestiune a condus la cauza pendinte C‑743/19, Parlamentul/Consiliul (Sediul ELA) și adaugă, în ceea ce privește cel de al patrulea motiv al acțiunii, că regulamentul său de procedură nu s‑a aplicat unei decizii a reprezentanților statelor membre.

64.

În memoriul său în intervenție, Comisia susține că decizia reprezentanților statelor membre este una pur politică. Ea nu are valoare obligatorie și, prin urmare, nu poate anticipa procesul legislativ. Procesul legislativ este cel prin care orientările politice se traduc în efecte juridice. Declarația Parlamentului din 25 octombrie 2018 nu este decisivă. Expresia decisivă a voinței politice a Parlamentului este cea care s‑a tradus prin votul în favoarea regulamentului atacat. Motivele îndreptate împotriva deciziei reprezentanților statelor membre se întemeiază pe premisa că aceasta din urmă a predeterminat decizia privind noul sediu al EMA în regulamentul atacat. O astfel de afirmație este respinsă de Comisie.

65.

În ceea ce privește al doilea, al treilea și al patrulea motiv, guvernul Țărilor de Jos contestă susținerea Comune di Milano potrivit căreia procedura de selecție este viciată.

66.

În răspunsul său la memoriul în intervenție al Comisiei, Consiliul se opune afirmației potrivit căreia decizia reprezentanților statelor membre este una pur politică. Noul sediu al EMA a fost stabilit prin această decizie, iar nu prin regulamentul atacat.

67.

Parlamentul și Comune di Milano au răspuns de asemenea la memoriile în intervenție.

68.

Prin decizia președintelui Curții din 19 decembrie 2019, prezentele cauze au fost conexate în vederea procedurii orale și a pronunțării hotărârii.

69.

Guvernul italian, Comune di Milano, Parlamentul, Consiliul, Guvernul Țărilor de Jos și Comisia au prezentat observații scrise în aceste cauze conexate.

70.

Guvernul italian, Comune di Milano, Regione Lombardia, Parlamentul, Consiliul, guvernul ceh, Irlanda, guvernele spaniol, francez, luxemburghez, neerlandez și slovac, precum și Comisia au prezentat observații orale în ședința care a avut loc la 8 iunie 2021. Această ședință a fost organizată în comun pentru cauzele conexate C‑59/18 și C‑182/18, pentru prezentele cauze conexate C‑106/19 și C‑232/19, precum și pentru cauza C‑743/19, Parlamentul/Consiliul (sediul ELA).

71.

Prezentele concluzii sunt structurate după cum urmează. Vom începe cu admisibilitatea acțiunii introduse în cauza C‑232/19 de Comune di Milano. După ce vom arăta că, în opinia noastră, Comune di Milano are calitate procesuală activă pentru a contesta regulamentul atacat (A), vom examina apoi fondul prezentelor cauze conexate, cel puțin în măsura în care prin acestea se contestă efectiv regulamentul atacat. În opinia noastră, niciunul dintre argumentele invocate de guvernul italian și de Comune di Milano în această privință nu poate fi admis (B).

72.

Parlamentul, Consiliul și Comisia consideră că acțiunea formulată de Comune di Milano este inadmisibilă. În opinia lor, acest oraș nu este afectat nici în mod direct, nici în mod individual. De asemenea, acesta nu are nici un interes de a exercita acțiunea.

73.

Comune di Milano este o entitate cu personalitate juridică în conformitate cu legislația italiană. O unitate teritorială a unui stat membru, dotată cu personalitate juridică în temeiul dreptului național, poate în principiu introduce o acțiune în anulare în temeiul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE ( 22 ). În conformitate cu această dispoziție, există trei situații în care persoanele fizice și juridice pot introduce acțiuni în anulare: în primul rând, în cazul în care sunt destinatarii actului atacat, în al doilea rând, în cazul în care actul respectiv privește în mod direct și individual persoana respectivă și, în al treilea rând, în cazul în care actul atacat este un act normativ care nu presupune măsuri de executare și care privește direct persoana respectivă.

74.

În prezenta cauză, regulamentul atacat nu se adresează Comune di Milano. Acest regulament nu este nici un act normativ. Prin urmare, calitatea procesuală a Comune di Milano trebuie apreciată în raport cu cerințele celei de a doua ipoteze prevăzute la articolul 263 al patrulea paragraf TFUE: actul trebuie să o privească direct (1) și individual (2). În plus, ca o cerință generală, orașul Milano trebuie să demonstreze că are un interes de a exercita acțiunea (3).

75.

În opinia noastră, Comune di Milano îndeplinește toate aceste cerințe în prezenta cauză.

76.

Potrivit jurisprudenței constante, „afectarea directă” impune ca două criterii să fie îndeplinite cumulativ: măsura contestată să producă în mod direct efecte asupra situației juridice a particularului și să nu lase nicio putere de apreciere destinatarilor însărcinați cu punerea sa în aplicare, aceasta având un caracter pur automat și decurgând doar din reglementarea Uniunii, fără aplicarea altor norme intermediare ( 23 ). Vom începe cu acest din urmă criteriu (a), înainte de a examina problema dacă a fost afectată situația juridică a Comune di Milano (b).

77.

Comune di Milano susține că regulamentul atacat, care stabilește erga omnes că EMA are sediul la Amsterdam, este un act obligatoriu și direct aplicabil în temeiul articolului 288 TFUE. Aplicarea sa nu este supusă adoptării unor măsuri de punere în aplicare ulterioare.

78.

Este adevărat că, astfel cum susțin Parlamentul și Consiliul, faptul că actul atacat este un regulament, care este general și direct aplicabil, nu este în sine suficient pentru ca cerințele referitoare la calitatea procesuală activă să fie îndeplinite ( 24 ). Într‑adevăr, „afectarea directă” nu se suprapune cu „aplicabilitatea directă” a unui regulament ( 25 ). Trebuie efectuată o altă evaluare pentru a demonstra că regulamentul respectiv afectează direct situația juridică a Comune di Milano.

79.

Este însă cert că regulamentul atacat nu lasă nicio putere de apreciere în ceea ce privește alegerea Amsterdamului ca nou sediu al EMA. Desemnarea sediului EMA este automată și rezultă numai din acest regulament, fără a fi necesare alte norme intermediare. Prin urmare, criteriul referitor la „absența unei puteri de apreciere sau a unor măsuri de punere în aplicare” este în mod clar îndeplinit în acest caz.

80.

Comune di Milano susține că situația sa juridică este direct afectată întrucât, prin candidatura Republicii Italiene, care a prezentat Milano ca oraș candidat, aceasta a participat la procedurile care au condus la desemnarea sediului EMA și a obținut cel mai mare număr de voturi. Regulamentul atacat oficializează respingerea candidaturii reclamantei și confirmă că sediul EMA nu va fi stabilit pe teritoriul său.

81.

Consiliul și Parlamentul, sprijinite de Comisie, susțin că Comune di Milano nu este afectată direct de regulamentul atacat.

82.

În opinia Parlamentului, decizia privind sediul EMA aparține legiuitorului. În această privință, decizia reprezentanților statelor membre din 20 noiembrie 2017 este lipsită de efecte juridice obligatorii. Întrucât lipsește orice legătură obligatorie din punct de vedere juridic între această decizie a reprezentanților statelor membre și propunerea Comisiei care a condus la adoptarea regulamentului atacat, alegerea orașului Amsterdam, care rezultă din acțiunea comună a statelor membre, nu poate conduce în sine la concluzia că Comune di Milano este afectată direct. Regulamentul atacat stabilește doar că sediul EMA va fi la Amsterdam. În niciun moment nu a fost înaintată legiuitorului o propunere de a desemna, în schimb, Milano ca sediu al EMA.

83.

În opinia Consiliului, Comune di Milano nu a demonstrat că a suferit efecte prejudiciabile ca urmare a adoptării regulamentului atacat, întrucât acesta are un caracter pur declarativ. Într‑adevăr, decizia privind sediul EMA aparține statelor membre și, în această privință, decizia reprezentanților statelor membre este obligatorie. Argumentele referitoare la participarea orașului Milano la procesul de selecție se referă la opțiunile de oportunitate interne ale statului membru. În consecință, astfel de argumente nu pot conduce la concluzia că Comune di Milano este afectată direct. Faptul că orașul Milano, ca loc geografic, a fost ales de Republica Italiană în cadrul candidaturii sale nu înseamnă că Comune di Milano, ca entitate teritorială, este o persoană afectată direct.

84.

În pofida pozițiilor diametral opuse ale Parlamentului și Consiliului în ceea ce privește natura juridică a deciziei reprezentanților statelor membre, ambele instituții par să fie de acord cu faptul că desemnarea orașului Amsterdam în regulamentul atacat nu privește în mod direct Comune di Milano. La prima vedere, argumentele prezentate permit cu ușurință să se înlăture „afectarea directă” a reclamantei. Pe de o parte, în cazul în care decizia reprezentanților statelor membre nu este obligatorie din punct de vedere juridic pentru legiuitor, procesul de cerere de oferte care a condus la aceasta nu are nicio repercusiune asupra situației juridice a reclamantei. Faptul că Republica Italiană a prezentat orașul Milano ca oraș candidat nu oferă Comune di Milano niciun fel de interes juridic, întrucât, în fața legiuitorului Uniunii, această candidatură pur și simplu nu a existat niciodată. Pe de altă parte, în cazul în care decizia reprezentanților statelor membre este obligatorie, atunci regulamentul atacat are un caracter pur declarativ. Această argumentație pare să sugereze că, într‑o astfel de situație, regulamentul atacat poate fi considerat un act confirmativ, ceea ce conduce de asemenea la inadmisibilitatea acțiunii ( 26 ).

85.

Combinarea acestor două argumentații alternative conduce la un sofism remarcabil: alegerea Amsterdamului ca sediu al EMA nu poate fi contestată pentru că (i) a fost decisă printr‑un act neobligatoriu (ii) care a fost ulterior inclus într‑un act obligatoriu, care, la rândul său, a fost doar confirmativ. Astfel, se pare că decizia nu este nimic mai puțin decât un miracol: aceasta s‑a materializat pur și simplu în timp și spațiu, fără ca nimeni să o adopte de fapt și fără ca nimeni să fie responsabil pentru ea. Inutil să mai spunem că o asemenea creație (divină) îl lasă pe un potențial solicitant fără soluții, ceea ce reprezintă o propunere destul de greu de acceptat, mai ales în fața unui regulament care este în mod clar un act al instituțiilor Uniunii.

86.

Pentru motivele expuse în detaliu în concluziile noastre prezentate în cauzele EMA 1/ELA ( 27 ), suntem într‑adevăr de acord că decizia reprezentanților statelor membre este un act lipsit de efecte juridice în cadrul ordinii juridice a Uniunii. Prin urmare, aceasta nu poate fi supusă unui control în temeiul articolului 263 TFUE.

87.

Regulamentul atacat este însă un act al instituțiilor Uniunii. În consecință, acesta face în principiu obiectul unui control complet din partea Curții. Lucrurile nu pot sta altfel: o (mare) putere este însoțită de o (mare) responsabilitate. A avea puterea de a decide ceva merge mână în mână cu deținerea responsabilității pentru această decizie.

88.

Prin urmare, problema dacă este afectată situația juridică a Comune di Milano trebuie evaluată luând în considerare exclusiv regulamentul atacat. Există o legătură directă între regulamentul atacat și situația juridică a reclamantei?

89.

În opinia noastră, aceasta legătură directă există într‑adevăr. Orașul Milano, reprezentat de Comune di Milano ca entitate teritorială care se bucură de personalitate juridică, a fost un concurent direct pentru desemnarea sediului EMA.

90.

În alte domenii ale dreptului, Curtea a declarat că concurenții pot fi direct afectați de actele de drept al Uniunii prin care se decide asupra rezultatelor unei astfel de competiții. Domeniile notabile în care s‑a întâmplat acest lucru sunt, de exemplu, antidumpingul, ajutoarele de stat sau chiar cazurile de contestare a deciziilor prin care concentrările sunt declarate compatibile cu piața internă ( 28 ). Departe de a fi doar un element factual ( 29 ), existența unei situații de concurență definește adesea o poziție juridică în diferite domenii ale dreptului Uniunii. Acest lucru a fost recunoscut de Curte în domeniul ajutoarelor de stat, unde Curtea a observat că, în cazul în care un solicitant demonstrează că o decizie a Comisiei este susceptibilă să îl pună într‑o situație concurențială dezavantajoasă, acest lucru înseamnă că decizia respectivă produce efecte asupra situației sale juridice ( 30 ).

91.

Domeniul achizițiilor publice este cel care oferă însă cea mai apropiată analogie posibilă cu prezentele cauze. Ofertanții necâștigători sunt direct vizați de deciziile de atribuire a contractelor altor ofertanți ( 31 ). Cu toate acestea, în acest domeniu de drept, „afectarea directă” a ofertanților neselectați nu reprezintă de obicei o problemă, întrucât decizia de atribuire a unui contract unui ofertant este însoțită de decizia de respingere a ofertanților necâștigători ( 32 ). Acestea fiind spuse, faptul că „afectarea directă” a concurenților în acest domeniu nu pune probleme nu înseamnă că situația de concurență în care se află diferiții ofertanți este suficientă în sine pentru a da naștere unei afectări directe. Dimpotrivă, recunoașterea drepturilor procedurale ale ofertanților necâștigători prin intermediul dreptului derivat reprezintă o recunoaștere expresă a faptului că rezultatele procedurii de cerere de oferte îi privesc direct pe aceștia.

92.

Desigur, un ansamblu de regimuri specifice de drept derivat nu poate fi decisiv pentru o situație unică precum cea din prezenta cauză. Cu toate acestea, sugerăm în continuare că, dincolo de particularitățile acestor regimuri specifice sau mai presus de acestea, există una și aceeași idee: concurenții pot fi afectați din punct de vedere juridic în împrejurări în care concurează pentru un bun sau o resursă atribuită în mod direct de dreptul Uniunii. O decizie de alocare a unui activ unei persoane îi privește în mod direct pe acei alți concurenți care nu pot obține același activ. Situația lor juridică se schimbă de la cea de potențial câștigător la cea de candidat necâștigător. Ceea ce este probabil cel mai clar exemplu al acestui raționament destul de simplu poate fi găsit în Hotărârea Les Verts, în care acordarea de ajutoare de către Biroul Parlamentului unor grupări politice rivale a fost considerată, cu relativ puține discuții, ca privind în mod direct asociația solicitantă ( 33 ).

93.

Acestea fiind spuse, există cu siguranță limite pentru o astfel de logică. Nu te poți plânge că nu ai câștigat la loto fără să fi cumpărat mai întâi un bilet. Cu alte cuvinte, Comune di Milano nu ar putea fi considerată direct afectată dacă nu s‑ar fi prezentat mai întâi în calitate de concurent.

94.

Or, este evident că nu acesta este cazul. Nu se contestă că, din punct de vedere factual, Milano a fost unul dintre orașele candidate pentru sediul EMA. Acest fapt este decisiv în primul rând pentru determinarea afectării individuale a reclamantei. El este însă relevant și pentru a determina poziția juridică a unui solicitant în calitate de concurent în scopul stabilirii afectării sale directe. Este suficient să observăm în acest stadiu că orașul Milano nu numai că a fost în mod clar unul dintre orașele candidate în cursul procedurii care a condus la decizia reprezentanților statelor membre, dar și că oferta sa a fost luată în considerare în mod expres în timpul procedurii legislative, făcând obiectul mai multor propuneri de amendamente în cadrul procedurii în fața Parlamentului. În consecință, poziția de concurent a orașului Milano nu poate fi pusă la îndoială.

95.

Comune di Milano este, așadar, afectată? Dacă am înțeles corect argumentul invocat de Consiliu, faptul că un oraș, ca loc geografic, urmează să fie ales ca sediu al unei agenții a Uniunii nu înseamnă că este afectată entitatea teritorială care are personalitate juridică, în acest caz Comune di Milano.

96.

Acest argument pur și simplu nu poate fi corect. Dacă am duce acest argument până la limita consecințelor sale logice, ar însemna că nici măcar orașul ales ca sediu al unei agenții a Uniunii nu ar fi afectat în mod direct de actul Uniunii care îl stabilește ca sediu. În mod similar, nici un oraș din care o agenție este relocată nu ar fi afectat ( 34 ).

97.

Ne este greu să acceptăm o astfel de concluzie. Într‑adevăr, sunt dificil de ignorat consecințele factuale, dar și juridice, deosebit de importante pe care desemnarea unui sediu de agenție le implică pentru o autoritate locală, nu numai în ceea ce privește avantajele și provocările, ci și în ceea ce privește drepturile și obligațiile. În pofida faptului că drepturile și obligațiile specifice pentru entitățile locale pot fi articulate mai detaliat în acordul privind sediul care urmează să fie încheiat cu statul membru în cauză, decizia de a stabili sediul într‑un oraș și nu în altul este, fără îndoială, de interes direct pentru entitatea teritorială locală. Indiferent de orice consecințe practice legate de posibilele beneficii economice și sociale, însuși actul de desemnare a unui oraș ca sediu al unei agenții a Uniunii produce în mod intrinsec și imediat un impact asupra poziției juridice a acestuia în calitate de concurent pentru sediul respectiv ( 35 ).

98.

Rolul orașelor europene care sunt (sau doresc să fie) sedii ale agențiilor Uniunii nu poate fi redus la cel al unei simple locații fizice într‑un stat membru. Contrar poziției Consiliului, desemnarea unui oraș ca sediu al unei agenții nu poate fi considerată doar o chestiune internă a statului membru. Ar putea fi util de subliniat că, spre deosebire de alte cazuri din trecut, regulamentul atacat stabilește sediul unei agenții prin desemnarea specifică a unui oraș ca unitate teritorială, iar nu a unui stat membru ( 36 ).

99.

Prin urmare, considerăm că argumentul dezvoltat de Consiliu este imposibil de susținut. Desigur, selecția inițială a orașului dintr‑un stat membru care poate concura este o chestiune care ține de competența internă a unui stat membru. Cu toate acestea, selectarea orașului care va găzdui agenția și respingerea simultană a tuturor celorlalți concurenți nu mai este „doar o chestiune internă a statului membru”. Este clar că prin actul Uniunii se ia o decizie la nivelul orașului individual, iar nu doar la nivelul unui stat membru, ceea ce face ca cel dintâi să fie afectat ( 37 ).

100.

Prin analogie, aceasta ar însemna, prin urmare, și că o persoană fizică, precum un comisar, nu este afectată direct de actul legislativ (al Uniunii) referitor la numirea (sau la demiterea) sa în calitate de comisar, întrucât, în cele din urmă, un stat membru a fost cel care a propus inițial numele său ( 38 )? Faptul că un stat membru este cel care „nominalizează” inițial nu poate însemna că o entitate care este înzestrată cu o personalitate juridică separată și autonomă este pentru totdeauna numai un „obiect” și nu poate fi considerată „subiect”, chiar dacă este evident că este vizată direct de actele care se referă în mod expres la aceasta și îi afectează situația juridică.

101.

În concluzie, în opinia noastră, poziția juridică a Comune di Milano a fost modificată în mod direct prin adoptarea regulamentului atacat. Acest regulament a stabilit, cu efecte obligatorii din punct de vedere juridic, orașul Amsterdam ca sediu al EMA, având astfel ca efect automat excluderea orașului Milano ca sediu al acestei agenții.

102.

Pentru ca o măsură de aplicare generală adoptată de o instituție a Uniunii să privească în mod individual o persoană fizică sau juridică, aceasta din urmă trebuie să fie afectată de măsura în cauză în considerarea anumitor calități care îi sunt specifice sau datorită unei situații de fapt care o caracterizează în raport cu orice altă persoană și o individualizează într‑un mod analog celui al destinatarului ( 39 ).

103.

În cererea sa introductivă, Comune di Milano arată că a fost pe deplin implicată în pregătirea ofertei și în procesul de selecție menționat în considerentul (1) și la articolul 1 din regulamentul atacat. În calitatea sa specială de oraș candidat în cadrul procedurii de selecție, Comune di Milano este afectată în mod individual de regulamentul atacat. Astfel, orașul Milano ar fi fost menționat la articolul 1 din regulamentul atacat dacă nu ar fi fost ales orașul Amsterdam. În plus, prin prezentarea orașului Milano ca fiind candidatura italiană, Comune di Milano a urmărit să promoveze, în temeiul articolului 3 din statutul său, dezvoltarea socio‑economică și industrială a teritoriului său. Stabilirea sediului EMA la Amsterdam împiedică municipalitatea să își exercite competențele în modul pe care îl consideră necesar. În plus, Comune di Milano și‑a asumat cheltuieli și a efectuat cercetări. Aceasta a primit chiar și o delegație a EMA pentru a înțelege mai bine și a îndeplini criteriile de selecție. Comune di Milano amintește de asemenea că jurisprudența Curții ține seama de situația în care o persoană este menționată în mod expres în actele pregătitoare ale actelor atacate ale Uniunii, precum și de cazurile în care aceste acte iau în considerare elemente specifice referitoare la reclamanți. În acest sens, Comune di Milano face trimitere la jurisprudența privind taxele antidumping ( 40 ) și achizițiile publice ( 41 ).

104.

Consiliul și Parlamentul, sprijinite de Comisie, susțin că Comune di Milano nu este afectată în mod individual.

105.

Consiliul susține că, în pofida invocării articolului 3 din statutul său, Comune di Milano nu a demonstrat în ce mod adoptarea regulamentului atacat a afectat exercitarea specifică a competențelor sale, astfel cum sunt atribuite de ordinea juridică națională. Cheltuielile finale ale acestei municipalități sunt de asemenea irelevante. De fapt, acestea se referă pur și simplu la o chestiune de organizare internă care ar trebui să fie gestionată de statul italian. În plus, Consiliul susține că Comune di Milano nu a fost asociată în niciun fel la procedura de adoptare a regulamentului atacat. Participarea sa la pregătirea ofertei italiene nu este suficientă pentru a stabili existența unei afectări individuale. Normele de procedură din 22 iunie 2017 nu conferă niciun drept unui alt subiect în afara statelor membre: acestora le revine sarcina de a prezenta ofertele, de a schimba informații cu Comisia și de a participa la procedura de vot. Faptul că unele state membre și‑au asociat orașele candidate în timpul pregătirii ofertelor este irelevant.

106.

La rândul său, Parlamentul susține că cooperarea dintre statele membre prin intermediul normelor de procedură din 22 iunie 2017 este complet diferită de procesul decizional al Uniunii. O eventuală participare a reclamantei în acest cadru de cooperare nu ar putea „individualiza” reclamanta în așa fel încât aceasta să îndeplinească cerința privind afectarea individuală. În plus, nu există nicio dispoziție de drept al Uniunii care să oblige legiuitorul să ia în considerare situația reclamantei în cursul procedurii care a condus la adoptarea regulamentului atacat. În orice caz, fără a aduce atingere valorii normelor de procedură din 22 iunie 2017, acest regulament conferă un rol numai statelor membre, nu și autorităților locale ( 42 ).

107.

Împărtășim opinia Parlamentului și a Consiliului potrivit căreia argumentele prezentate de Comune di Milano cu privire la impactul socio‑economic pe care l‑ar fi avut desemnarea sediului pe teritoriul său, precum și la cheltuielile și eforturile pe care le‑a depus pentru pregătirea candidaturii italiene nu sunt de natură să stabilească, în sine, o afectare individuală. Faptul că o entitate regională se bazează pe împrejurarea că un act al Uniunii este susceptibil să afecteze anumite condiții socio‑economice în cadrul circumscripției sale teritoriale nu este suficient pentru ca această entitate să fie considerată ca fiind afectată și, a fortiori, ca fiind afectată în mod individual ( 43 ).

108.

Suntem de asemenea de acord cu Consiliul că nu se poate considera că regulamentul atacat a afectat exercitarea prerogativelor Comune di Milano. În opinia noastră, criteriul stabilit în Hotărârea Vlaams Gewest ( 44 ) nu este relevant pentru prezenta procedură. Nu vedem în ce fel faptul că Amsterdam, iar nu Milano, a fost desemnat ca sediu al EMA prin regulamentul atacat ar putea împiedica exercitarea de către Comune di Milano a competențelor sale autonome în sensul criteriului Vlaams Gewest. Legătura cu exercitarea acestor competențe este cel mult indirectă și ipotetică.

109.

Cu toate acestea, în prezentele cauze nu este vorba despre o entitate teritorială care este afectată întrucât a fost restrânsă exercitarea competențelor sale autonome (criteriul Vlaams Gewest) ( 45 ). Afectarea Comune di Milano în acest caz rezultă din poziția sa de concurent, având în vedere că orașul Milano nu a fost selectat ca sediu al unei agenții a Uniunii în temeiul regulamentului atacat. Afectarea individuală a acestui oraș trebuie apreciată tocmai în ceea ce privește selecția specifică a sediului EMA, determinată de regulamentul atacat. Ceea ce este relevant în această privință este ceea ce se denumește în mod obișnuit criteriul Plaumann: criteriul decisiv se bazează pe calitățile specifice solicitantului sau, în mod alternativ, pe situația de fapt care îl caracterizează în raport cu orice altă persoană și îl individualizează într‑un mod analog celui al destinatarului ( 46 ).

110.

Există o serie de factori care „individualizează” situația Comune di Milano și care o diferențiază astfel de orice altă persoană, făcând‑o similară cu cea a unui destinatar. Trebuie pus accentul pe situația de fapt pe care regulamentul atacat și procedura care a condus la adoptarea acestuia au pus‑o în sarcina Comune di Milano.

111.

În primul rând, chiar primul considerent al regulamentului atacat enunță că alegerea Amsterdamului ca noul sediu al EMA rezultă din decizia reprezentanților statelor membre. Acest considerent întruchipează chiar scopul adoptării regulamentului atacat. Indiferent dacă această decizie produce sau nu efecte juridice, ea constituie din punct de vedere factual baza pe care a fost stabilit sediul EMA. Prin urmare, tot din punct de vedere factual, nu se poate ignora că Milano a fost unul dintre orașele candidate care au fost luate în considerare și care au primit voturi. Ca atare, orașul Milano, și mai precis Comune di Milano, nu numai că a făcut parte din grupul destul de restrâns și închis de orașe candidate, dar a fost individualizat adițional prin intermediul procedurii de selecție în fața statelor membre, în care a ajuns în etapa finală ca singurul concurent direct al Amsterdamului, și și‑a văzut oferta respinsă din cauza aplicării normelor privind tragerea la sorți.

112.

În al doilea rând, după cum a susținut Consiliul în apărarea sa în cauza C‑106/19, orașul Milano a fost de asemenea evocat ca posibil sediu al EMA în timpul procedurii legislative, întrucât au fost depuse mai multe amendamente (fără succes) în cursul procedurilor parlamentare ( 47 ).

113.

În concluzie, procedura care a condus la decizia statelor membre, precum și procedura legislativă care a culminat cu adoptarea regulamentului atacat relevă circumstanțele de fapt specifice care disting și chiar individualizează Comune di Milano. Această comună urbană, în calitate de întruchipare juridică a unuia dintre orașele candidate, este afectată în mod individual de regulament, care determină soarta rezervată șanselor sale de a fi aleasă ca sediu al EMA ( 48 ).

114.

Potrivit jurisprudenței constante a Curții, o acțiune în anulare introdusă de o persoană fizică sau juridică nu este admisibilă decât în măsura în care aceasta din urmă are un interes să obțină anularea actului atacat. Un asemenea interes presupune ca anularea acestui act să poată avea, în sine, consecințe juridice și ca acțiunea să poată astfel aduce, prin rezultatul său, un beneficiu părții care a introdus‑o. Proba unui atare interes, care se apreciază în ziua în care acțiunea este formulată și care constituie o condiție esențială și primordială a oricărei acțiuni în justiție, trebuie să fie făcută de reclamant ( 49 ).

115.

În cererea sa introductivă, Comune di Milano susține că are un interes de a exercita acțiunea. În primul rând, dacă cererea sa ar fi admisă, orașul Milano ar putea câștiga oferta pentru sediul EMA fără a fi necesară o nouă procedură de selecție. În ipoteza în care ar fi necesar să se repete o astfel de procedură, candidatura italiană ar fi cea care ar avea cele mai mari șanse de reușită, având în vedere calitățile sale obiective. Chiar dacă sediul EMA nu ar fi atribuit orașului Milano, indiferent de motiv, orașul Milano și‑ar păstra interesul de a exercita acțiunea. Acesta ar putea solicita restabilirea situației sale sub forma unei compensații economice. De asemenea, ar putea beneficia în cazul în care și‑ar depune candidatura la viitoarele cereri de oferte pentru sediul altor agenții sau organisme ale Uniunii, întrucât procedurile de selecție nu vor fi afectate de neregulile pe care Curtea le‑ar constata în cadrul prezentei proceduri. În sfârșit, Comune di Milano are un interes de a exercita acțiunea având în vedere impactul socio‑economic și industrial important al transferului sediului EMA pe teritoriul său.

116.

Consiliul, Parlamentul și Comisia consideră că Comune di Milano nu are un interes de a exercita acțiunea. În primul rând, Consiliul și Parlamentul susțin în esență că succesul acțiunii reclamantei nu înseamnă în mod necesar că sediul EMA ar fi atribuit orașului Milano. Chiar dacă Republica Italiană ar decide să prezinte din nou orașul Milano ca oraș candidat, este imposibil să se prevadă rezultatele viitoarelor desemnări. Orice interes potențial viitor într‑o viitoare procedură de selecție care nu este viciată de nelegalitate este astfel ipotetic. Nu există un interes direct și real, ci doar unul potențial și indirect. În al doilea rând, potrivit Consiliului, argumentul referitor la o eventuală cerere de despăgubire ar trebui de asemenea respins. Regulamentul atacat nu este cauza presupuselor prejudicii suferite de Comune di Milano. În al treilea rând, consecințele referitoare la interesele socio‑economice și industriale nu sunt relevante întrucât Curtea a declarat că aceste considerente nu sunt suficiente pentru a dovedi un interes de a exercita acțiunea. În al patrulea rând, potrivit Parlamentului, regulamentul nu aduce atingere autonomiei legislative sau financiare a reclamantei. Aceasta nu poate invoca nici un interes personal bazat pe participarea sa la procedura de selecție. Comune di Milano nu are un interes personal diferit de cel al statului italian.

117.

Suntem de acord că, deși în principiu eventualitatea unei acțiuni în despăgubire este suficientă pentru a constitui temeiul unui interes de a exercita acțiunea ( 50 ), această acțiune nu poate fi doar ipotetică. Comune di Milano nu se poate baza numai pe simpla posibilitate de a introduce o astfel de acțiune, fără a aduce dovezi concrete cu privire la efectele specifice ale presupusei nelegalități și la natura prejudiciului ( 51 ).

118.

Cu toate acestea, indiferent dacă o eventuală acțiune viitoare în despăgubiri poate fi introdusă sau nu, Comune di Milano și‑a dovedit în mod suficient în opinia noastră interesul de a exercita acțiunea.

119.

În cazul în care regulamentul atacat ar fi anulat, este clar că s‑ar deschide din nou posibilitatea ca un alt oraș decât Amsterdam să fie desemnat ca sediu al EMA. Aceasta ar fi situația orașului Milano, ca unul dintre cei mai de succes concurenți în procedura care a condus la decizia reprezentanților statelor membre.

120.

În această privință, deși hotărârile în materie au fost pronunțate într‑un domeniu diferit și specific al dreptului Uniunii, logica de bază a jurisprudenței Curții privind achizițiile publice este din nou pe deplin aplicabilă în prezenta cauză. Un concurent are interesul de a exercita o acțiune în măsura în care anularea actului atacat ar atrage după sine redeschiderea procedurii de selecție și posibilitatea ca reclamantul să depună o nouă cerere ( 52 ). Interesul poate subzista chiar și atunci când concurentul a pierdut toate șansele de a fi declarat câștigător al procedurii de cerere de oferte, întrucât ar putea beneficia în viitor de proceduri „fără erori” de același tip ( 53 ). Justificarea întemeiată pe voința de a evita nelegalitățile viitoare depășește într‑adevăr cadrul specific al jurisprudenței privind achizițiile publice ( 54 ). Din nou, chiar dacă procedura de selecție contestată a fost foarte specifică și de o natură sui generis, ce altă logică există într‑un astfel de context specific, care, prin modul în care creatorii săi l‑au conceput, seamănă foarte mult cu cel al unei proceduri de cerere de oferte?

121.

În sfârșit, este irelevant că guvernul italian a introdus o acțiune independentă. După cum a stabilit jurisprudența, faptul că un stat membru și una dintre entitățile sale au ambele un interes în exercitarea unei acțiuni împotriva aceluiași act nu înseamnă că interesul entității de a exercita o acțiune nu era suficient pentru a face admisibilă o acțiune în anulare întemeiată pe articolul 263 al patrulea paragraf TFUE ( 55 ).

122.

În concluzie, considerăm că Comune di Milano are calitatea procesuală activă și interesul de a contesta regulamentul atacat. Știm foarte bine că jurisprudența Curții este strictă în ceea ce privește calitatea procesuală activă a reclamanților neprivilegiați în temeiul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE. Chiar dacă este cu siguranță exigentă, această jurisprudență nu ar trebui totuși să atingă sfera bizarului și, prin urmare, a injustului. La un anumit nivel de intuiție de bază, înainte ca problema să fie umbrită de o avalanșă jurisprudențială plină de detalii care să explice de ce nimeni nu poate contesta nimic în mod direct în fața instanțelor Uniunii, problema calității procesuale active a Comune di Milano este de fapt destul de simplă: în astfel de împrejurări foarte speciale și rare, acest oraș este în mod clar afectat de faptul că nu a fost selectat.

123.

În această privință am considerat întotdeauna foarte util să verificăm ocazional soluțiile juridice pe care le avem în vedere cu oameni obișnuiți: cu alte cuvinte, cu persoane care nu sunt juriști specializați în dreptul Uniunii și, în mod ideal, care nu sunt nici măcar juriști. Am putea numi acest lucru ca fiind o verificare în lumina realității. Suntem în măsură să explicăm anumite idei și afirmații juridice unor ființe umane inteligente? Dacă nu o putem face, este probabil ca aceste idei să nu fie convingătoare. Sau să fie pur și simplu greșite. Considerăm că este destul de dificil să explicăm (și să justificăm), într‑un astfel de context, afirmația conform căreia cineva care a participat la o procedură (închisă) de selecție, dar care nu a fost selectat nu este afectat de rezultatul acestei proceduri de selecție și nu are niciun fel de interes să o conteste. Aceasta chiar înainte de a adăuga că, în cazul în care un atare concurent nu are calitate procesuală în fața acestei Curți, el nu se poate îndrepta în mod realist în nicio altă parte.

124.

În ceea ce privește fondul, prezentele cauze sunt extrem de complexe, dar în același timp ele pot fi destul de simple.

125.

La o primă analiză, o serie de argumente invocate de părți în prezentele cauze sunt pur și simplu derutante, reprezentând nimic mai puțin decât acrobații juridice avansate. Un stat membru și o entitate locală încearcă să protejeze prerogativele Parlamentului European într‑un caz specific, aparent împotriva voinței aceluiași Parlament, în timp ce, în cadrul unor proceduri paralele, acest din urmă organism insistă asupra respectării acelorași prerogative. Un stat membru pretinde că statele membre nu au competența de a adopta o decizie privind sediile agențiilor, dar anterior a fost dispus să participe chiar la aceste proceduri de selecție și, în mod aparent, ar fi dispus să participe și în viitor. În ceea ce privește Consiliul, acesta susține că decizia reprezentanților statelor membre cu privire la sediul unei agenții a Uniunii, adoptată în temeiul articolului 341 TFUE, este obligatorie pentru toată lumea, fără ca nimeni să fie limitat cu adevărat ulterior în privința competențelor sale legislative, în special referitor la locul exact în care ar trebui soluționată această chestiune.

126.

Există mai multe motive pentru care diferitele poziții argumentative sunt derutante. Prezentul litigiu reunește cinci cazuri diferite în cadrul cărora diferiți actori urmăresc interese oarecum divergente. Există de asemenea o complexitate semnificativă ca urmare a legăturii, cu siguranță din punct de vedere factual și în practica instituțională din trecut, între decizia reprezentanților statelor membre și „punerea în aplicare” ulterioară a acesteia în ordinea juridică a Uniunii. Într‑un astfel de context, este într‑adevăr imposibil să se mențină o poziție generală coerentă în toate cauzele și să se facă o legătură între diferitele tipuri de practici din trecut și actuala configurație constituțională, asigurându‑se totodată că totul se potrivește în perfectă armonie.

127.

Cu toate acestea, în cazul în care Curtea ar fi de acord cu soluția propusă, enunțată în concluziile noastre prezentate în paralel în cauzele EMA 1/ELA, cu privire la chestiunea crucială (din amonte) referitoare la natura juridică a deciziei reprezentanților statelor membre care stabilește preferințele acestora cu privire la locul unde ar trebui să se afle sediul unei noi agenții a Uniunii, atunci soluția la problemele (din aval) provocate de prezentele cauze conexate în ceea ce privește un act de drept al Uniunii nu ar trebui să fie atât de dificil de oferit. Pornind de la această ipoteză, în secțiunea următoare vom sugera că, în opinia noastră, nici motivul întemeiat pe încălcarea prerogativelor Parlamentului (1), nici cel întemeiat pe faptul că procedura (legislativă ordinară) internă a Uniunii a fost în esență afectată prin asocierea sa cu decizia reprezentanților statelor membre (2) nu pot fi admise.

128.

Ca prim motiv în cauza C‑106/19, guvernul italian invocă o încălcare a articolelor 10, 13 și 14 alineatul (1) TUE și a articolelor 114, 168 alineatul (4) litera (c), 289 și 294 TFUE. Aceste argumente sunt reluate în primul motiv invocat de Comune di Milano în cauza C‑232/19. Aceste argumente, care vor fi tratate împreună, sugerează în esență că rolul de colegiuitor al Parlamentului a fost diminuat în procesul care a condus la alegerea noului sediu al EMA.

129.

Considerăm că este necesar să începem prin a arăta că, spre deosebire de cauzele conexate C‑59/18 și C‑182/18, în prezentele cauze nu se pune problema dacă regulamentul atacat este un act a cărui legalitate poate fi controlată în temeiul articolului 263 TFUE. Regulamentul atacat a fost adoptat prin intermediul procedurii legislative ordinare în temeiul articolului 294 TFUE și, prin urmare, constituie un act legislativ ( 56 ).

130.

În al doilea rând, argumentele guvernului italian și ale Comune di Milano potrivit cărora Parlamentul ar fi fost exclus din procesul de selecție a noului sediu al EMA par să se bazeze pe premisa că există o legătură obligatorie din punct de vedere juridic între decizia reprezentanților statelor membre și regulamentul atacat. Această premisă constă în prezentarea celei dintâi ca fiind sursa obligatorie a celui de al doilea în ceea ce privește alegerea noului sediu al EMA.

131.

În concordanță cu opiniile exprimate de Parlament și de Comisie în cadrul prezentei proceduri, considerăm că această premisă este eronată. După cum am explicat în detaliu în concluziile noastre prezentate în paralel în cauzele EMA 1/ELA ( 57 ), decizia politică a reprezentanților statelor membre a fost adoptată pe baza normelor procedurale specifice convenite de aceste state membre în afara sistemului de drept al Uniunii. Chiar dacă este adevărat că aceste norme au atribuit un rol specific Comisiei, ele nu au atribuit niciun rol Parlamentului.

132.

În consecință, simplul fapt că Parlamentul nu a fost implicat într‑o procedură care a condus la decizia politică – și, din punctul de vedere al dreptului Uniunii, neobligatorie – a statelor membre privind noul sediu al EMA nu poate fi considerat o încălcare sau o eludare a prerogativelor Parlamentului în calitate de colegiuitor egal.

133.

În al treilea rând și astfel cum amintește Comisia în mod corect în memoriul său în intervenție în cauza C‑232/19, Curtea a statuat în Hotărârea Polonia/Parlamentul și Consiliul că revine „în exclusivitate” Parlamentului și Consiliului „sarcina de a determina conținutul unui act legislativ” în exercitarea competenței lor legislative „rezervat[e] la articolul 14 alineatul (1) TUE și la articolul 16 alineatul (1) TUE […]” ( 58 ).

134.

Contrar susținerilor Consiliului din răspunsul său la memoriul în intervenție al Comisiei, nu considerăm că relevanța acestei jurisprudențe se limitează la orientările politice ale Consiliului European. Rolul Consiliului European este într‑adevăr descris la articolul 15 TUE. Cu toate acestea, în mod logic, nu poate fi vorba despre o procedură stabilită de statele membre între ele care rămâne în afara structurii instituțiilor Uniunii și care nu poate produce niciun efect juridic în cadrul ordinii juridice a Uniunii. Ceea ce au în comun situația în cauză în Hotărârea Polonia/Parlamentul și Consiliul și cea actuală este faptul că o decizie politică adoptată în afara procedurii legislative nu poate aduce atingere acesteia din urmă în ceea ce privește rezultatul său specific.

135.

În lumina acestui context, luat ca punct de plecare, trebuie să se examineze legalitatea regulamentului atacat. În acest sens, standardul de control este în mod necesar circumscris de natura marjei de apreciere politice exercitate de o instituție a Uniunii precum Parlamentul ( 59 ).

136.

În ceea ce privește procedura legislativă ordinară care a condus la adoptarea regulamentului atacat, amintim că Parlamentul se bucură de drepturi procedurale care decurg din statutul său de colegiuitor, care îl plasează pe picior de egalitate cu Consiliul, astfel cum prevede articolul 294 TFUE. Aceste drepturi procedurale, care pot fi exercitate în cadrul comisiilor de lectură respective sau în cadrul comitetului de conciliere, oferă în mod efectiv Parlamentului posibilitatea nu numai de a influența, ci și de a codetermina rezultatul procesului legislativ. În cazul în care este necesar, Parlamentul poate chiar să respingă actul legislativ propus.

137.

Așadar, în cazul în care Parlamentul nu era de acord cu decizia de a muta sediul EMA la Amsterdam, acesta avea posibilitatea să împiedice ca decizia politică luată anterior de statele membre și propusă de Comisie să fie consacrată în conținutul unui act legislativ obligatoriu de drept al Uniunii. În mod evident, nu acesta a fost însă cazul în cursul procedurii legislative ordinare care s‑a desfășurat în prezentele cauze, astfel cum a subliniat chiar Parlamentul.

138.

În primul rând, Parlamentul a discutat proiectul de propunere legislativă a Comisiei ( 60 ) în cadrul lucrărilor sale din 12-15 martie 2018. Acesta a adoptat o serie de amendamente, fără a‑și exprima însă dezacordul cu decizia ca EMA să aibă sediul la Amsterdam ( 61 ). Anterior, și după cum menționează Consiliul în cauza C‑106/19, în cadrul comisiei respective au fost depuse amendamente care sugerau că noul sediu al EMA ar trebui să fie situat la Milano ( 62 ). Justificarea unuia dintre aceste amendamente menționa că „[m]ai multe surse oficiale și din presă subliniază lipsa disponibilității până în martie 2019 a unui sediu adecvat la Amsterdam al Agenției Europene pentru Medicamente. Prin urmare, se consideră că decizia luată de Consiliu [sic] nu poate, în prezent, să fie fezabilă. În Milano există un sediu disponibil, pe deplin adecvat, imediat operațional, ceea ce permite evitarea inconvenientelor, a costurilor suplimentare, a repercusiunilor asupra dreptului la sănătate al cetățenilor, precum și asigurarea continuității activității” ( 63 ). Parlamentul nu a reținut însă aceste sugestii ( 64 ).

139.

În al doilea rând, amendamentele Parlamentului au fost înaintate Consiliului ( 65 ). Au urmat negocieri informale între Consiliu și Parlament, în cursul cărora au fost acceptate mai multe puncte propuse de acesta din urmă, după cum reiese din textul final al regulamentului atacat asupra căruia cei doi colegiuitori au convenit la 16 octombrie 2018 ( 66 ).

140.

În al treilea rând, Parlamentul a votat asupra proiectului de act legislativ la 25 octombrie 2018, luând în considerare o serie de schimburi informale care au avut loc între Consiliu, Parlament și Comisie, cu intenția de a ajunge la un acord în această privință în primă lectură, evitând astfel necesitatea unei a doua lecturi sau a unei concilieri ( 67 ).

141.

În sfârșit, regulamentul atacat a fost adoptat la 14 noiembrie 2018 și publicat în Jurnalul Oficial la 16 noiembrie 2018 ( 68 ).

142.

Având în vedere detaliile procesului legislativ descris mai sus, care a condus la adoptarea regulamentului atacat, avem dificultăți în a înțelege cum a fost redus rolul Parlamentului la unul pur formal.

143.

Din nou, în cazul în care Parlamentul a dorit să își exprime dezacordul cu alegerea Amsterdamului ca noul sediu al EMA, a avut o serie de oportunități formale și informale pentru a face acest lucru. Cu toate acestea, procedura legislativă relevă că multe dintre amendamentele Parlamentului au fost de fapt acceptate de Consiliu și au ajuns în textul final al regulamentului atacat. Sediul propriu‑zis nu a fost însă niciodată contestat de Parlament în cursul procedurii legislative ordinare.

144.

În opinia noastră, doar în lumina acestui context general se pot evalua în mod corespunzător „regretele” exprimate de Parlament în anexa la rezoluția sa din 25 octombrie 2018 ( 69 ). Astfel, cu această ocazie, Parlamentul a constatat că rolul său de colegiuitor „nu a fost luat în considerare în mod corespunzător, deoarece nu a fost implicat în procedura care a condus la selectarea noului sediu al [EMA]” ( 70 ).

145.

Cu toate acestea, în primul rând, această afirmație trebuie înțeleasă ca referindu‑se la procesul de selecție care a avut loc în cadrul reuniunii reprezentanților statelor membre, care s‑a desfășurat înaintea procedurii legislative ordinare, la care Parlamentul nu a fost asociat întrucât statele membre nu au dorit ca această instituție să fie asociată. Faptul că statele membre nu au dorit să asocieze Parlamentul nu poate echivala în sine cu o încălcare a prerogativelor Parlamentului, întrucât, referitor la ceea ce se desfășoară în afara sistemului juridic al Uniunii, Parlamentul nu beneficiază de prerogativele de codecizie prevăzute de tratate.

146.

În al doilea rând, în ceea ce privește repercusiunile unei decizii la care statele membre au ajuns deja în afara sistemului tratatelor, este într‑adevăr pe deplin posibil să se înțeleagă dorința Parlamentului, exprimată în rezoluția menționată mai sus, de a se implica în procesul informal care a precedat procesul legislativ obișnuit, mai ales în cazul în care s‑a stabilit deja că în cadrul acestuia urma să fie adoptată o decizie privind sediul unei agenții.

147.

Cu toate acestea, nu este rolul Curții să acționeze referitor la regrete politice privind trecutul și nici la dorințe pentru viitor. Concluzia rămâne că Parlamentul a avut posibilitatea de a se pronunța în această privință în cadrul procedurii legislative ordinare. Totuși, acesta a decis, indiferent de motive, să nu conteste alegerea sediului făcută anterior de reprezentanții statelor membre și să nu își apere poziția cu această ocazie ( 71 ). Adevărul este că aceste alegeri sunt pur și simplu o chestiune de oportunitate politică, de semnal politic și de strategie, fără nimic care să poată fi supus controlului judiciar.

148.

Același lucru pare să fie confirmat de poziția adoptată de Parlament în cauza C‑232/19. Într‑adevăr, Parlamentul susține că conținutul regulamentului atacat a fost adoptat independent de decizia reprezentanților statelor membre, în cadrul unei proceduri în care Parlamentul a jucat rolul său autonom de colegiuitor, cu exercitarea puterii sale de apreciere și fără a fi constrâns în niciun moment de opțiunea politică a statelor membre.

149.

În plus, merită subliniat faptul că nici guvernul italian, nici Comune di Milano nu reproșează Parlamentului că nu și‑a exercitat puterea de apreciere colegislativă astfel încât să se fi produs o încălcare a standardelor necesare. Am putea aminti din nou că marja largă de apreciere de care se bucură instituțiile Uniunii în exercitarea competențelor lor legislative este, în principiu, supusă unui control jurisdicțional limitat, cu scopul de a stabili printre altele caracterul suficient al motivării și absența unor erori vădite de apreciere ( 72 ).

150.

În acest sens, în preambulul regulamentului atacat se face referire la contextul creat de decizia Regatului Unit de a se retrage din Uniune și de decizia reprezentanților statelor membre din 20 noiembrie 2017 [considerentul (1)], precum și la necesitatea de a „asigura buna funcționare a agenției în noul său amplasament” sau „funcționarea fără întreruperi a agenției, în cursul și ulterior transferului” [considerentele (3) și (4)]. Acesta recunoaște de asemenea existența unei „situați[i] extraordinar[e]” [considerentul (4)], precum și a „urgenț[ei]” [considerentul (6)].

151.

Chiar dacă destul de concise, aceste afirmații oferă cu siguranță motive plauzibile și, având în vedere standardul de control, suficiente pentru a explica de ce orașul Amsterdam a fost ales ca noul sediu al EMA de către legiuitorul Uniunii.

152.

Având în vedere cele ce precedă, propunem Curții să respingă primul motiv al acțiunii în cauza C‑106/19 și primul motiv al acțiunii în cauza C‑232/19.

153.

Al doilea motiv al acțiunii introduse de guvernul italian în cauza C‑106/19, precum și al doilea, al treilea și al patrulea motiv în cauza C‑232/19 constau în teza potrivit căreia nelegalitatea regulamentului atacat decurge din nelegalitatea inițială a deciziei reprezentanților statelor membre. Această teză se întemeiază în realitate pe un argument de tipul „fructul copacului otrăvitor”: întrucât decizia inițială a reprezentanților statelor membre a fost adoptată în mod nelegal, alegerea sediului EMA, consacrată ulterior prin regulamentul atacat, ar fi fost în mod firesc afectată de același viciu.

154.

La aceste argumente trebuie date două răspunsuri.

155.

În primul rând, având în vedere că Parlamentul nu a jucat niciun rol în etapa informală de selectare a noului sediu al EMA, prerogativele Parlamentului nu ar fi putut fi încălcate în această etapă informală. Aceste prerogative nu au fost încălcate nici pe parcursul procedurii legislative ordinare care a precedat adoptarea regulamentului atacat, din motivele deja explicate în secțiunea anterioară a prezentelor concluzii.

156.

În al doilea rând, decizia reprezentanților statelor membre cu privire la sediul unei agenții, care nu intră sub incidența articolului 341 TFUE și, prin urmare, nu se poate întemeia pe acesta, nu este un act atacabil în temeiul articolului 263 TFUE. Un astfel de act, ai cărui autori sunt statele membre, nu are efecte juridice obligatorii în cadrul ordinii juridice a Uniunii. Ca atare, instituțiile care participă la procedura legislativă ordinară care vizează desemnarea unei agenții pot, în mod firesc, să facă abstracție de o atare dorință politică neobligatorie în ceea ce privește amplasarea noului sediu al unei agenții. Aceasta înseamnă însă că eventualele vicii ale respectivului act (neobligatoriu) nu pot afecta legalitatea procedurii legislative ordinare, care este independentă de actul menționat.

157.

Pe scurt, întrucât actul nu este obligatori, logica „ilicitului prin asociere”, invocată în acest sens de guvernul italian și de Comune di Milano, este pur și simplu inoperantă. De altfel, în rest, al doilea motiv din cauza C‑106/19 și al doilea, al treilea și al patrulea motiv din cauza C‑232/19 sunt de fapt îndreptate împotriva unei decizii a statelor membre care nu intră în sfera de competență a Curții.

158.

Așadar, având în vedere cele ce precedă, sugerăm Curții să respingă cel de al doilea motiv în cauza C‑106/19, precum și al doilea, al treilea și al patrulea motiv în cauza C‑232/19.

159.

În concluzie, dorim să adăugăm că se poate înțelege nemulțumirea unui ofertant care pierde o competiție care, deși începe ca o competiție bazată pe merite, cu o listă definită de criterii pe baza cărora vor fi evaluați concurenții, se încheie printr‑o decizie care, în cele din urmă, se reduce la pur noroc la tragerea la sorți.

160.

Acestea fiind spuse, din punct de vedere structural și pentru a nuanța partea inițială a prezentelor concluzii, ar putea foarte bine exista circumstanțe în care rezultatul, nesupus unei căi de atac, obținut prin tragere la sorți să fie în realitate foarte pertinent, inclusiv în materia luării unor decizii de natură juridică. O asemenea procedură prezintă în special un interes pentru a decide (eficient din punctul de vedere al costurilor) în vederea departajării candidaților care, în stadiul respectiv, sunt la fel de plauzibili. Există o diferență firească între logica unei trageri la sorți utilizate ca unic criteriu de selecție (în care meritul nu contează, totul ține pur și simplu de noroc) și logica unei trageri la sorți efectuate la finalul unui proces de selecție bazat pe merite, atunci când situația ipotetică este că există doar câțiva candidați la fel de bine plasați, toți mai mult sau mai puțin egali din punctul de vedere al meritelor (și nu există un apetit deosebit de a petrece următoarele câteva zile închiși într‑o Capelă Sixtină, efectuând runde succesive de vot până când apare un fum alb).

161.

În orice caz, atunci când au fost stabilite regulile privind selecția contestată, Republica Italiană, precum și toate celelalte state membre care au acceptat aceste reguli, se aflau în spatele unui „văl de ignoranță” aproape perfect în ceea ce privește rezultatul procesului de selecție. Într‑adevăr, nu există nicio îndoială că aceste state membre au fost de acord cu normele respective în abstract, fără să știe dacă mai târziu acestea vor sfârși prin a fi aplicate în beneficiul sau în detrimentul lor. Dacă este să ne luăm în această privință după filozofia politică, regulile convenite în acest mod sunt prin definiție mai echitabile decât orice alte norme ( 73 ).

162.

Acest lucru nu înseamnă că procedura concretă de selecție a fost fără cusur. Este vorba mai degrabă de a sugera că, în cazul în care, în termeni mai generali, în prezent, Republica Italiană și/sau orice alt stat membru, precum și – având în vedere competența Uniunii de a decide cu privire la sediul unei agenții – instituțiile Uniunii nu mai consideră că, în lumina obiectivelor și a intereselor declarate, asemenea reguli sunt adecvate, atunci ele sunt în mod firesc libere să le (co)elaboreze într‑un mod mai bun pentru viitor.

163.

În temeiul articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată la plata cheltuielilor de judecată.

164.

Pe plan formal, este adevărat că, în prezentele cauze, Comune di Milano și Republica Italiană au căzut în pretenții în măsura în care s‑a stabilit că motivele îndreptate împotriva regulamentului atacat sunt neîntemeiate, iar Curtea nu este competentă, în cauza C‑232/19, să se pronunțe în ceea ce privește motivele îndreptate împotriva deciziei reprezentanților statelor membre.

165.

Cu toate acestea, având în vedere că (i) prezentul litigiu a fost unul complex, inerent instituțional, care a vizat atât cauze trecute, cât și clarificarea normelor pentru viitor, că (ii) rezultatul prezentelor cauze conexate a devenit efectiv legat de rezultatul unei alte serii de cauze conexate, în cadrul cărora declarația solicitată de Comune di Milano în prezenta procedură a fost, de fapt, furnizată în mod indirect, și că (iii) Curtea a conexat prezentele cauze și a organizat o ședință comună cu cauzele C‑59/18, C‑182/18 și C‑743/19, în urma căreia o alocare retroactivă a cheltuielilor de judecată exacte pentru fiecare cauză în parte ar putea fi un exercițiu destul de complex, considerăm că este mai corect și mai echitabil să se aplice în mod excepțional articolul 138 alineatul (3) din Regulamentul de procedură și (toate) părțile să fie obligate să suporte propriile cheltuieli de judecată.

166.

În cauza C‑106/19 propunem Curții:

167.

În cauza C‑232/19 propunem Curții: