1. 

În condiții normale, Regulamentul nr. 604/2013 (denumit în continuare „Regulamentul Dublin III”) ( 2 ) reglementează transferul între statele membre al persoanelor care solicită protecție internațională pe teritoriul Uniunii Europene. Cu toate acestea, conflictul permanent din Siria a condus la o creștere dramatică a numărului total de persoane care solicită o astfel de protecție ( 3 ). Călătoria periculoasă pe mare pentru traversarea Mediteranei a fost și rămâne, într‑adevăr, o rută importantă de intrare a unor asemenea persoane (și a altor potențiali refugiați) pe teritoriul Uniunii ( 4 ). Această rută exercită o presiune enormă asupra a două state membre ale Uniunii, Italia și Grecia (denumite în continuare„statele membre din prima linie”), ambele având lungi linii de coastă mediteraneene care sunt, în mod concret, imposibil de supravegheat. În condiții normale, aceste state membre ar fi responsabile, în conformitate cu articolul 13 din Regulamentul Dublin III ( 5 ), de examinarea cererilor de protecție internațională prezentate de persoane care intră în Uniunea Europeană pe teritoriul lor ( 6 ). Ambele state au fost copleșite de numărul mare de potențiali solicitanți ( 7 ).

2. 

La 14 și, respectiv, la 22 septembrie 2015, Consiliul a adoptat două decizii de instituire a unor măsuri provizorii în beneficiul statelor membre din prima linie: Decizia (UE) 2015/1523 ( 8 ) a Consiliului și Decizia (UE) 2015/1601 ( 9 ) a Consiliului. Ambele decizii au utilizat articolul 78 alineatul (3) TFUE ca temei juridic. Aceste două decizii au pus în aplicare măsuri detaliate pentru transferul a 40000 și, respectiv, a 120000 de solicitanți de protecție internațională. În cele ce urmează, ne vom referi la aceste două decizii împreună sub denumirea de „deciziile de transfer” și le vom menționa în mod individual numai atunci când este necesar.

3. 

Contestarea legalității Deciziei 2015/1601 nu a avut succes ( 10 ).

4. 

Comisia a inițiat în prezent proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor împotriva a trei state membre: Polonia (cauza C‑715/17), Ungaria (cauza C‑718/17) și Republica Cehă (cauza C‑719/17). Ne vom referi la aceste state membre în mod colectiv, după caz, ca fiind „cele trei state membre pârâte”.

5. 

În cadrul acestor proceduri similare, Comisia susține că cele trei state membre pârâte nu au respectat, în cazul Poloniei și al Republicii Cehe, articolul 5 alineatul (2) atât din Decizia 2015/1523, cât și din Decizia 2015/1601 („cerința de prezentare a angajamentelor”), respectiv, în cazul Ungariei, articolul 5 alineatul (2) din Decizia 2015/1601 exclusiv, și nici obligațiile subsecvente care le revin acestora în temeiul articolului 5 alineatele (4)-(11) din aceste decizii, nesprijinind astfel Italia și Grecia prin transferul solicitanților de protecție internațională pe teritoriul fiecăreia dintre ele, pentru a proceda în aceste state la examinarea pe fond a cererilor individuale ( 11 ).

6. 

Polonia, Ungaria și Republica Cehă contestă admisibilitatea cererilor. În subsidiar, acestea susțin că pot invoca articolul 72 TFUE ca justificare pentru neaplicarea acestor decizii (a căror valabilitate nu este contestată de acestea în prezent), întrucât măsurile Uniunii adoptate în temeiul părții a treia titlul V TFUE (din care face parte articolul 78 TFUE, care reprezintă temeiul deciziilor de transfer) „nu [aduc] atingere exercitării responsabilităților care revin statelor membre pentru menținerea ordinii publice și pentru apărarea securității interne”.

7. 

În cele trei cauze s‑a organizat o ședință comună și vom prezenta concluzii comune care se referă la toate cele trei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor.

8.

Deciziile de transfer nu pot fi interpretate în mod izolat. Acestea au fost adoptate în contextul unei serii (foarte complexe) de obligații și de măsuri subsecvente adoptate în dreptul internațional și în dreptul Uniunii, alături de minuțioasa și detaliata Hotărâre Slovacia și Ungaria/Consiliul, pronunțată de Curte. Ne vom strădui să prezentăm acest context cât mai concis posibil.

9.

Articolul 14 alineatul 1 din Declarația universală a drepturilor omului ( 12 ) prevede în linii mari că „orice persoană are dreptul de a căuta azil și de a beneficia de azil în alte țări”. Articolul 14 alineatul 2 din aceasta prevede însă că „[a]cest drept nu poate fi invocat în caz de urmărire ce rezultă în mod real dintr‑o crimă de drept comun sau din acțiuni contrare scopurilor și principiilor Organizației Națiunilor Unite” ( 13 ).

10.

Articolul 1 secțiunea A alineatul (2) din Convenția privind statutul refugiaților ( 14 ) prevede, la primul paragraf, că termenul „refugiat” este aplicabil oricărei persoane care, „în urma […] unor temeri justificate de a fi persecutată datorită rasei, religiei, naționalității, apartenenței la un anumit grup social sau opiniilor sale politice, se află în afara țării a cărei cetățenie o are și care nu poate sau, datorită acestei temeri, nu dorește protecția acestei țări”. A doua teză a acestui alineat adaugă precizarea că, în ceea ce privește apatrizii, „această țară” se referă la țara de reședință obișnuită.

11.

Cu toate acestea, articolul 1 secțiunea F prevede că dispozițiile Convenției de la Geneva „nu vor fi aplicabile persoanelor despre care ar exista motive serioase să se creadă: a) că au comis o crimă contra păcii, o crimă de război sau o crimă contra umanității, în sensul instrumentelor internaționale elaborate pentru a prevedea dispoziții cu privire la aceste crime; b) că au comis o crimă gravă de drept comun în afara țării de primire, înainte de a fi admise în aceasta ca refugiați; c) că s‑au făcut vinovate de acțiuni contrare scopurilor și principiilor Națiunilor Unite”.

12.

Articolul 4 alineatul (2) TUE prevede că „Uniunea respectă egalitatea statelor membre în raport cu tratatele, precum și identitatea lor națională, inerentă structurilor lor fundamentale politice și constituționale, inclusiv în ceea ce privește autonomia locală și regională. Aceasta respectă funcțiile esențiale ale statului și, în special, pe cele care au ca obiect asigurarea integrității sale teritoriale, menținerea ordinii publice și apărarea securității naționale. În special, securitatea națională rămâne responsabilitatea exclusivă a fiecărui stat membru”.

13.

Articolul 72 TFUE face parte din capitolul 1 („Dispoziții generale”) din titlul V din TFUE („Spațiul de libertate, securitate și justiție”, denumit în continuare „SLSJ”). Acest articol prevede în mod succint că „[p]rezentul titlu nu aduce atingere exercitării responsabilităților care revin statelor membre pentru menținerea ordinii publice și pentru apărarea securității interne”.

14.

Articolul 78 alineatul (1) TFUE, care face parte din capitolul 2 (intitulat „Politici privind controlul la frontiere, dreptul de azil și imigrarea”), prevede că Uniunea „dezvoltă o politică comună în domeniul dreptului de azil, al protecției subsidiare și al protecției temporare, cu scopul de a oferi un statut corespunzător oricărui resortisant dintr‑o țară terță care are nevoie de protecție internațională și de a asigura respectarea principiului nereturnării. Această politică trebuie să fie în conformitate cu [Convenția de la Geneva], precum și cu alte tratate din domeniu”. Articolul 78 alineatul (2) TFUE prevede temeiul legislativ al măsurilor adoptate pentru construirea sistemului european comun de azil (denumit în continuare „SECA”) ( 15 ).

15.

Articolul 78 alineatul (3) TFUE prevede că, „[î]n cazul în care unul sau mai multe state membre se află într‑o situație de urgență caracterizată de un aflux brusc de resortisanți din țări terțe, Consiliul, la propunerea Comisiei, poate adopta măsuri provizorii, în beneficiul statului sau al statelor membre în cauză. Acesta hotărăște după consultarea Parlamentului European”.

16.

Articolul 80 TFUE prevede că „[p]oliticile Uniunii menționate la prezentul capitol și punerea în aplicare a acestora sunt reglementate de principiul solidarității și al distribuirii echitabile a răspunderii între statele membre, inclusiv pe plan financiar. Ori de câte ori este necesar, actele Uniunii adoptate în temeiul prezentului capitol cuprind măsuri adecvate pentru aplicarea acestui principiu”.

17.

Articolul 18 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene ( 16 ) prevede că „[d]reptul de azil este garantat cu respectarea normelor prevăzute de [Convenția de la Geneva] și în conformitate cu [TUE] și cu [TFUE]”.

18.

Ampla legislație secundară a Uniunii instituie SECA și prevede norme uniforme de procedură și de fond pe care statele membre trebuie să le aplice atunci când prelucrează și soluționează cererile de protecție internațională.

19.

Directiva 2011/95 (denumită în continuare „Directiva privind condițiile”) ( 17 ) conține standarde uniforme care trebuie aplicate atunci când se stabilește dacă resortisanții țărilor terțe sau apatrizii sunt eligibili pentru a putea beneficia de statutul de refugiat sau de protecție subsidiară. Aceasta cuprinde și dispoziții care reglementează excluderea de la acest statut și care permit unui stat membru să revoce, să dispună încetarea sau să refuze reînnoirea unui astfel de statut în anumite condiții.

20.

Articolul 2 litera (a) definește „protecția internațională” ca însemnând „statutul de refugiat și statutul conferit prin protecție subsidiară, definite la literele (e) și (g)”; articolul 2 litera (d) definește „refugiatul” în conformitate cu articolul 1 secțiunea A alineatul (2) primul paragraf din Convenția de la Geneva; articolul 2 litera (e) precizează că „«statut de refugiat» înseamnă recunoașterea de către un stat membru a calității de refugiat a oricărui resortisant al unei țări terțe sau a oricărui apatrid”, iar articolul 2 litera (f) prevede definiția „persoanei eligibile pentru obținerea de protecție subsidiară”.

21.

Articolul 2 litera (h) și, respectiv, litera (i) definește „cererea de protecție internațională” ca însemnând „cererea […] prezentată […] de către un resortisant al unei țări terțe sau de către un apatrid, care poate fi înțeleasă ca urmărind să obțină statutul de refugiat sau statutul conferit prin protecție subsidiară”, iar „solicitantul” ca însemnând „un resortisant al unei țări terțe sau un apatrid care a introdus o cerere de protecție internațională în privința căreia nu s‑a luat încă o decizie definitivă”.

22.

Directiva privind condițiile reglementează în continuare progresiv evaluarea cererilor de protecție internațională (capitolul II articolele 4-8) și condițiile pentru a fi considerat refugiat (capitolul III articolele 9-12). Articolul 12, intitulat „Excluderea”, prevede o listă detaliată de motive obligatorii care exclud orice resortisant al unei țări terțe sau orice apatrid de la recunoașterea statutului de refugiat. Este relevant aici să menționăm dispozițiile articolului 12 alineatul (2), care enumeră motive care corespund în mare măsură cu cele prevăzute la articolul 1 secțiunea F din Convenția de la Geneva ( 18 ).

23.

Capitolul IV, intitulat „Statul de refugiat”, conține o dispoziție cuprinzătoare (articolul 14) care enumeră condițiile în care statutul de refugiat, odată acordat, poate totuși să înceteze sau să nu se reînnoiască. Acestea includ situația în care persoana ar fi trebuit să fie exclusă de la recunoașterea unui astfel de statut în temeiul articolului 12 [articolul 14 alineatul (3) litera (a)], situația în care alterarea anterioară a unor fapte a jucat un rol hotărâtor în luarea deciziei de acordare a statutului [articolul 14 alineatul (3) litera (b)], situația în care există motive rezonabile de a considera persoana respectivă „un pericol pentru siguranța statului membru în care se află” [articolul 14 alineatul (4) litera (a)], precum și situația în care, „ca urmare a faptului că a fost condamnat printr‑o hotărâre judecătorească definitivă pentru o infracțiune deosebit de gravă, reprezintă o amenințare pentru societatea respectivului stat membru” [articolul 14 alineatul (4) litera (b)] ( 19 ).

24.

În cadrul capitolului V, intitulat „Condiții pentru obținerea de protecție subsidiară”, articolul 17 cuprinde dispoziții în mare măsură similare cu cele cuprinse în articolul 12 în legătură cu statutul de refugiat, în ceea ce privește excluderea unui resortisant al unei țări terțe sau a unui apatrid din categoria persoanelor eligibile pentru obținerea de protecție subsidiară. Motivele obligatorii de excludere enumerate, pe lângă cele cuprinse în articolul 12 din directivă, care reiterează articolul 1 secțiunea F din Convenția de la Geneva, includ și situația în care „[un solicitant] reprezintă un pericol pentru societatea sau pentru siguranța statului membru în care se află” [articolul 17 alineatul (1) litera (d)]. Articolul 17 alineatul (2) extinde domeniul de aplicare al dispoziției de excludere obligatorie pentru ca aceasta să se aplice și „persoanelor care instigă sau participă în orice fel la infracțiunile sau actele prevăzute de [articolul 17 alineatul (1)]”. În plus, articolul 17 alineatul (3) acordă statelor membre posibilitatea de a exclude orice resortisant al unei țări terțe sau orice apatrid din categoria persoanelor eligibile pentru obținerea de protecție subsidiară „în cazul în care, înaintea admiterii în statul membru în cauză, a comis una sau mai multe infracțiuni care nu intră în domeniul de aplicare al [articolului 17 alineatul (1)] și care ar fi pasibile de pedeapsa cu închisoarea, în cazul în care ar fi fost comise în respectivul stat membru și în cazul în care nu a părăsit țara de origine decât în scopul sustragerii de la pedepsele rezultate în urma respectivelor infracțiuni”.

25.

Capitolul VI, intitulat „Statutul conferit prin protecție subsidiară”, conține la articolul 19 o dispoziție similară cu articolul 14 în legătură cu statutul de refugiat, prin care se enumeră condițiile în care statutul conferit prin protecție subsidiară, odată acordat, poate totuși să înceteze sau să nu fie reînnoit. O astfel de acțiune este permisă printre altele în cazul în care persoana în cauză ar fi putut să fie exclusă ( 20 ) de la obținerea unei astfel de protecții în temeiul articolului 17 alineatul (3) [articolul 19 alineatul (2)] ori este sau ar fi trebuit să fie exclusă în temeiul articolului 17 alineatele (1) sau (2) [articolul 19 alineatul (3) litera (a)], precum și în cazul în care alterarea anterioară a jucat un rol hotărâtor în luarea deciziei de acordare a statutului [articolul 19 alineatul (3) litera (b)].

26.

În sfârșit, în cadrul capitolului VII, intitulat „Conținutul protecției internaționale”, articolul 21 se referă la protecția împotriva returnării. Deși obligă statele membre să „respect[e] principiul nereturnării în temeiul obligațiilor internaționale” [articolul 21 alineatul (1)], articolul 21 alineatul (2) prevede în mod expres că, „[a]tunci când aceasta nu le este interzisă în temeiul obligațiilor internaționale menționate la [articolul 21 alineatul (1)], statele membre pot returna un refugiat, indiferent dacă acesta este recunoscut oficial sau nu, în cazul în care: (a) există motive rezonabile pentru a‑l considera un pericol pentru siguranța statului membru în care se află sau (b) ca urmare a faptului că a fost condamnat printr‑o hotărâre judecătorească definitivă pentru o infracțiune deosebit de gravă, reprezintă o amenințare pentru societatea respectivului stat membru”.

27.

Directiva 2013/32 (denumită în continuare „Directiva privind procedurile”) ( 21 ) stabilește proceduri uniforme pentru prelucrarea cererilor de protecție internațională. Considerentul (51) al acestei directive enunță în mod expres că, „[î]n conformitate cu articolul 72 din [TFUE], [această] directivă nu afectează exercitarea responsabilităților care le revin statelor membre cu privire la menținerea ordinii publice și la apărarea securității interne”.

28.

Definiția noțiunii de „solicitant” care figurează la articolul 2 litera (c) din această directivă reiterează dispozițiile articolului 2 litera (i) din Directiva privind condițiile.

29.

Întrucât minorii neînsoțiți s‑au numărat printre numeroșii solicitanți care doreau să fie transferați în temeiul deciziilor de transfer, trebuie menționate articolul 25 alineatul (6) litera (a) punctul (iii) și articolul 25 alineatul (6) litera (b) punctul (iii) din Directiva privind procedurile, care permit statelor membre să deroge de la normele procedurale altfel aplicabile dacă minorul neînsoțit în cauză „din motive întemeiate, […] poate fi considerat un pericol pentru securitatea națională sau ordinea publică a statului membru sau […] a fost expulzat forțat din motive grave de securitate publică sau ordine publică în conformitate cu legislația internă” ( 22 ).

30.

În sens mai general, articolul 31 din Directiva privind procedurile, intitulat „Procedura de examinare”, autorizează în mod expres un stat membru să accelereze o procedură de examinare și/sau să efectueze această procedură la frontieră sau în zonele de tranzit, în cazul în care, printre altele, „solicitantul poate fi considerat, din motive întemeiate, un pericol pentru securitatea națională sau ordinea publică a statului membru ori […] a fost expulzat forțat din motive grave de securitate publică și ordine publică în conformitate cu legislația internă” [articolul 31 alineatul (8) litera (j)] ( 23 ).

31.

Directiva 2013/33 (denumită în continuare „Directiva privind primirea”) ( 24 ) completează Directiva privind procedurile prin adoptarea de măsuri detaliate în ceea ce privește tratamentul („primirea”) solicitanților de protecție internațională pe durata examinării cererilor lor. Definiția noțiunii de „solicitant” care figurează la articolul 2 litera (b) din această directivă reiterează dispozițiile articolului 2 litera (i) din Directiva privind condițiile.

32.

În capitolul II, intitulat „Dispoziții generale privind condițiile de primire”, articolul 7 alineatul (1) stabilește principiul potrivit căruia solicitanții pot circula liber pe teritoriul statului membru gazdă sau în interiorul unei zone care le‑a fost stabilită de acest stat membru. Prin derogare însă de la acest principiu, articolul 7 alineatul (2) autorizează în mod expres statele membre să „stabil[ească] locul reședinței solicitantului, din motive de interes public sau de [ordine publică] sau, după caz, în vederea examinării rapide și a monitorizării eficiente a cererii de protecție internațională a acestuia”.

33.

Articolul 8 reglementează detenția solicitanților. Articolul 8 alineatul (2) prevede că, „[a]tunci când se dovedește a fi necesar și pe baza analizei individuale a fiecărui caz în parte, statele membre pot plasa un solicitant în detenție, în cazul în care nu se pot aplica efectiv măsuri mai puțin coercitive”. Lista exhaustivă a motivelor posibile de detenție include, la articolul 8 alineatul (3) litera (e), „cazul în care este necesar din rațiuni de protejare a securității naționale sau a ordinii publice”.

34.

În sfârșit, în cazul în care un solicitant căruia nu i s‑a acordat protecție internațională continuă să rămână ilegal pe teritoriul unui stat membru, Directiva 2008/115 (denumită în continuare „Directiva privind returnarea”) ( 25 ) prevede norme uniforme de îndepărtare și de repatriere a acestora.

35.

Articolul 1 precizează faptul că directiva „stabilește standarde și proceduri comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, în conformitate cu drepturile fundamentale ca principii generale ale dreptului [Uniunii], precum și cu dreptul internațional, inclusiv obligațiile în materie de protecție a refugiaților și de drepturi ale omului”.

36.

Articolul 2 prevede că directiva se aplică, sub rezerva anumitor excepții ( 26 ), resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală pe teritoriul unui stat membru.

37.

Articolul 6 alineatul (1) impune statelor membre obligația de a emite o decizie de returnare ( 27 ) împotriva oricărui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul lor. În cazul în care plecarea imediată a resortisantului unei țări terțe este necesară din motive de ordine publică sau de securitate națională, o astfel de decizie poate fi emisă chiar dacă respectiva persoană posedă un permis de ședere valid sau o altă autorizație care conferă un drept de ședere, eliberate de un alt stat membru [articolul 6 alineatul (2)]. În mod normal, este prevăzut un termen adecvat cuprins între 7 și 30 de zile pentru plecarea voluntară [articolul 7 alineatul (1)], însă, „[î]n cazul existenței unui risc de sustragere […] sau în cazul în care persoana în cauză prezintă un risc pentru ordinea publică, siguranța publică sau securitatea națională, statele membre pot să nu acorde un termen pentru plecarea voluntară sau pot să acorde o perioadă mai scurtă de șapte zile” [articolul 7 alineatul (4)]. În ultimă instanță, se pot aplica măsuri coercitive pentru îndepărtare [articolul 8 alineatul (4)].

38.

Articolul 11 se referă la impunerea unei interdicții de intrare care însoțește decizia de returnare. O astfel de interdicție este obligatorie dacă nu a fost acordat un termen pentru plecarea voluntară [articolul 11 alineatul (1) litera (a)]. Durata interdicției de intrare „se stabilește ținând seama, în mod adecvat, de toate circumstanțele specifice fiecărui caz și nu ar trebui să depășească, în principiu, cinci ani. Aceasta poate depăși totuși cinci ani dacă resortisantul unei țări terțe reprezintă o amenințare gravă pentru ordinea publică, siguranța publică sau securitatea națională” [articolul 11 alineatul (2)]. În anumite circumstanțe, în care un astfel de tratament coercitiv este proporțional și temeinic justificat, statele membre pot ține în custodie publică un resortisant al unei țări terțe în vederea îndepărtării (a se vedea dispozițiile detaliate ale articolului 15).

39.

Înainte de adoptarea deciziilor de transfer, Uniunea Europeană a adoptat măsuri de soluționare a ceea ce fusese recunoscut drept o criză migratorie globală. În urma Recomandării Comisiei din 8 iunie 2015 ( 28 ), 27 de state membre (cu excepția Ungariei) alături de Islanda, Liechtenstein, Norvegia și Elveția (denumite în continuare „statele Dublin”) au convenit, la 20 iulie 2015, relocarea prin sisteme multilaterale și naționale a 22504 persoane strămutate din afara Uniunii, care aveau în mod clar nevoie de protecție internațională ( 29 ). Locurile de relocare au fost distribuite între statele membre și statele Dublin în conformitate cu angajamentele prevăzute în anexa la Rezoluția din 20 iulie 2015 ( 30 ).

40.

La 14, respectiv la 22 septembrie 2015, Consiliul a adoptat Decizia 2015/1523 și Decizia 2015/1601, utilizând articolul 78 alineatul (3) TFUE ca temei juridic pentru a iniția măsuri provizorii în scopul soluționării situației de urgență cu care se confruntau statele membre din prima linie. Ambele decizii au fost adoptate în urma unei propuneri formulate de Comisie și după consultarea Parlamentului European. Decizia 2015/1523 a fost adoptată prin consens ( 31 ), în timp ce Decizia 2015/1601 a fost adoptată cu majoritate calificată ( 32 ). Modul de redactare a celor două decizii de transfer nu este identic din toate punctele de vedere. Conform Deciziei 2015/1523, 40000 de solicitanți de protecție internațională trebuiau să fie transferați din Italia și din Grecia, în conformitate cu acordul încheiat între statele membre prin Rezoluția din 20 iulie 2015. Potrivit Deciziei 2015/1601, 120000 de solicitanți de protecție internațională trebuiau să fie transferați din Italia și din Grecia. Anexele la această decizie stabilesc numărul concret de persoane care trebuiau să fie transferate către fiecare stat membru.

41.

La 15 decembrie 2015, Comisia a adoptat o recomandare în ceea ce privește un mecanism de admitere umanitară voluntară încheiat cu Turcia, propunând ca statele participante să admită persoanele strămutate ca urmare a conflictului din Siria care aveau nevoie de protecție internațională și care erau înregistrate de autoritățile turce înainte de data de 29 noiembrie 2015. Un astfel de mecanism ar reprezenta o măsură de susținere a angajamentelor reciproce cuprinse în Planul comun de acțiune încheiat între Uniune și Turcia la 29 noiembrie 2015 ( 33 ).

42.

Considerentele Deciziei 2015/1523 ( 34 ) au următorul conținut:

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

43.

Articolul 1 prevedea că Decizia 2015/1523 „instituie măsuri provizorii în domeniul protecției internaționale în beneficiul Italiei și al Greciei, în vederea sprijinirii acestora pentru a face față mai bine unei situații de urgență caracterizate de un aflux brusc de resortisanți ai țărilor terțe în statele membre respective”.

44.

La articolul 2 erau prevăzute următoarele definiții:

45.

În conformitate cu articolul 3 alineatul (1), transferul în temeiul Deciziei 2015/1523 are loc numai în ceea ce privește un solicitant care a depus cerere de protecție internațională în Italia sau Grecia și pentru care aceste state ar fi fost altfel responsabile în temeiul criteriilor de determinare a statului membru responsabil prevăzute în capitolul III din [Regulamentul Dublin III].

46.

Articolul 4 prevedea:

„În urma acordului la care s‑a ajuns între statele membre prin Rezoluția din 20 iulie 2015 a reprezentanților guvernelor statelor membre, reuniți în cadrul Consiliului, privind transferul din Italia și din Grecia a 40000 de persoane care au în mod clar nevoie de protecție internațională:

47.

Procedura de transfer era prevăzută la articolul 5. Această dispoziție a fost redactată în termeni foarte asemănători cu articolul 5 din Decizia 2015/1601, pe care îl cităm în întregime mai jos. Nu vom reproduce, așadar, textul său aici.

48.

Articolul 10 prevedea că „[s]tatul membru de transfer primește o sumă forfetară de 6000 EUR pentru fiecare persoană relocată în temeiul prezentei decizii. Acest sprijin financiar este implementat prin aplicarea procedurilor prevăzute la articolul 18 din Regulamentul (UE) nr. 516/2014”.

49.

Potrivit articolului 12, pe baza informațiilor furnizate de către statele membre și agențiile relevante, Comisia raportează Consiliului, o dată la șase luni, cu privire la punerea în aplicare a Deciziei 2015/1523. De asemenea, pe baza informațiilor furnizate de Italia și Grecia, Comisia raportează Consiliului, o dată la șase luni, cu privire la punerea în aplicare a „foilor de parcurs” menționate la articolul 8 ( 38 ).

50.

Articolul 13 prevedea că Decizia 2015/1523 intra în vigoare la 15 septembrie 2015 și se aplica până la 17 septembrie 2017.

51.

În considerentele Deciziei 2015/1601 erau făcute următoarele afirmații suplimentare ( 39 ):

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

52.

Articolul 1 alineatul (1) era redactat în termeni identici cu cei ai unicei teze a articolului 1 din Decizia 2015/1523 (instituirea de măsuri provizorii). Articolul 1 alineatul (2) impunea Comisiei să țină în permanență sub supraveghere situația afluxurilor masive de resortisanți ai țărilor terțe și să prezinte propuneri de modificare a acestei decizii pentru a ține seama de evoluția situației de pe teren și de impactul acesteia asupra mecanismului de transfer ( 41 ).

53.

Definițiile care figurează la articolul 2 le reflectau pe cele prevăzute la articolul 2 din Decizia 2015/1523. Nu le vom mai repeta aici.

54.

Articolul 3 („Domeniu de aplicare”) era de asemenea redactat în termeni similari cu articolul 3 din Decizia 2015/1523.

55.

Articolul 4 era intitulat „Transferul a 120000 de solicitanți în statele membre”. Acesta prevedea:

„(1)   Se transferă 120000 de solicitanți în alte state membre după cum urmează:

(2)   Până la 26 septembrie 2016, 54000 de solicitanți, menționați la alineatul (1) litera (c), se transferă din Italia și Grecia, într‑o proporție care rezultă din alineatul (1) literele (a) și (b), către teritoriul altor state membre în mod proporțional cu cifrele prevăzute în anexele I și II. Comisia transmite propuneri Consiliului cu privire la cifrele care urmează să fie alocate în mod corespunzător fiecărui stat membru.

(3)   În cazul în care, până la 26 septembrie 2016, Comisia consideră că o adaptare a mecanismului de transfer este justificată de evoluția situației de pe teren sau că un stat membru se confruntă cu o situație de urgență caracterizată de un aflux brusc de resortisanți ai unor țări terțe ca urmare a unei schimbări subite a fluxurilor de migrație și luând în considerare opiniile exprimate de statul membru potențial beneficiar, aceasta poate înainta propuneri Consiliului, după caz, astfel cum se prevede la articolul 1 alineatul (2).

(3a)   În ceea ce privește transferul solicitanților menționați la alineatul (1) litera (c), statele membre pot alege să‑și respecte obligațiile prin admisia pe teritoriul acestora a unor resortisanți sirieni din Turcia în cadrul sistemelor naționale sau multilaterale de admisie legală a persoanelor care au în mod clar nevoie de protecție internațională, altele decât mecanismul de relocare care a făcut obiectul concluziilor reprezentanților guvernelor statelor membre, reuniți în cadrul Consiliului din 20 iulie 2015. Numărul de persoane admise astfel de un stat membru conduce la o reducere corespunzătoare a obligației statului membru respectiv.

Articolul 10 se aplică mutatis mutandis pentru orice astfel de admisie legală care conduce la o reducere a obligației de transfer.

Statele membre care aleg să facă uz de opțiunea prevăzută la prezentul alineat raportează lunar Comisiei numărul de persoane care au fost admise legal în sensul prezentului alineat, indicând tipul de sistem pe baza căruia a avut loc admisia și forma de admisie legală utilizată” ( 42 ).

56.

Anexa I enumera alocările pe fiecare stat membru din Italia ale solicitanților de protecție internațională. Anexa II enumeră alocările pe fiecare stat membru din Grecia ale acestor solicitanți.

57.

Articolul 5 prevedea următoarele:

„(1)   În scopul cooperării administrative necesare pentru punerea în aplicare a prezentei decizii, fiecare stat membru desemnează un punct de contact național, a cărui adresă o comunică celorlalte state membre și EASO. Statele membre, în colaborare cu EASO și alte agenții relevante, adoptă toate măsurile corespunzătoare pentru a institui o cooperare directă și un schimb de informații între autoritățile competente, inclusiv referitor la motivele menționate la alineatul (7).

(2)   Statele membre indică, la intervale regulate și cel puțin o dată la trei luni, numărul solicitanților care pot fi transferați rapid pe teritoriul lor și alte informații relevante.

(3)   Pe baza acestor informații și cu sprijinul EASO și, dacă este cazul, al ofițerilor de legătură din statele membre menționați la alineatul (8), Italia și Grecia identifică solicitanții care ar putea fi transferați în alte state membre, cât mai curând posibil, și transmit toate informațiile relevante punctelor de contact din statele membre respective. În acest sens, se acordă prioritate solicitanților vulnerabili în sensul articolelor 21 și 22 din Directiva 2013/33/UE.

(4)   În urma aprobării statului membru de transfer, Italia și Grecia iau o decizie, cât mai curând posibil, privind transferul fiecăruia dintre solicitanții identificați către un anumit stat membru de transfer, în consultare cu EASO, și transmit solicitantului o notificare în conformitate cu articolul 6 alineatul (4). Statul membru de transfer poate decide să nu aprobe transferul unui solicitant numai în cazul în care există motive întemeiate, astfel cum se prevede la alineatul (7) al prezentului articol.

(5)   Se poate propune transferul solicitanților cărora trebuie să li se preleveze amprentele digitale în temeiul obligațiilor prevăzute la articolul 9 din Regulamentul (UE) nr. 603/2013 ( 43 ) numai dacă li s‑au prelevat amprentele și dacă acestea au fost transmise sistemului central Eurodac, în temeiul regulamentului respectiv.

(6)   Transferul solicitantului pe teritoriul statului membru de transfer are loc cât mai curând posibil de la data notificării persoanei în cauză a deciziei privind transferul menționate la articolul 6 alineatul (4) din prezenta decizie. Italia și Grecia transmit statului membru de transfer data și ora transferului, precum și alte informații relevante.

(7)   Statele membre își rezervă dreptul de a refuza transferul unui solicitant numai dacă există motive întemeiate de a‑l considera drept un pericol pentru securitatea lor națională sau ordinea lor publică sau atunci când există motive serioase pentru a aplica dispozițiile privind excluderea prevăzute la articolele 12 și 17 din Directiva 2011/95/UE.

(8)   Pentru punerea în aplicare a tuturor aspectelor procedurii de transfer descrise la prezentul articol, statele membre pot decide, în urma schimbului de informații relevante, să numească ofițeri de legătură în Italia și Grecia.

(9)   În conformitate cu acquis‑ul Uniunii, statele membre pun în aplicare integral obligațiile care le revin. În consecință, identificarea, înregistrarea și prelevarea de amprente digitale pentru procedura de transfer sunt garantate de către Italia și Grecia. Pentru a se asigura că procesul rămâne eficient și gestionabil, centrele și măsurile de primire vor fi organizate în mod corespunzător, în vederea găzduirii temporare a persoanelor în conformitate cu acquis‑ul Uniunii, până la adoptarea rapidă a unei decizii cu privire la situația acestora. Solicitanții care se sustrag procedurii de transfer nu vor mai beneficia de transfer ( 44 ).

(10)   Procedura de transfer prevăzută la prezentul articol se finalizează cât mai repede posibil și în termen de cel mult două luni de la indicațiile date de către statul membru de transfer, astfel cum se prevede la alineatul (2), cu excepția cazului în care aprobarea din partea statului membru de transfer menționată la alineatul (4) are loc cu mai puțin de două săptămâni înainte de expirarea respectivei perioade de două luni. În acest caz, termenul de finalizare a procedurii de transfer poate fi prelungit pentru o nouă perioadă care nu depășește două săptămâni. În plus, termenul poate fi, de asemenea, prelungit cu o perioadă suplimentară de patru săptămâni, după caz, în cazul în care Italia și Grecia demonstrează obiectiv obstacole de ordin practic care împiedică efectuarea transferului.

În cazul în care procedura de transfer nu este finalizată în aceste termene și cu excepția situației în care Italia și Grecia convin cu statul membru de transfer asupra unei prelungiri rezonabile a termenului, Italia și Grecia rămân responsabile de examinarea cererii de protecție internațională în conformitate cu [Regulamentul Dublin III].

(11)   În urma transferului solicitantului, statul membru de transfer prelevă amprentele digitale ale solicitantului și le transmite sistemului central Eurodac în conformitate cu articolul 9 din [Regulamentul Eurodac] și actualizează seturile de date în conformitate cu articolul 10 și, după caz, cu articolul 18 din regulamentul respectiv.”

58.

Potrivit articolului 10, pentru fiecare persoană transferată, statul membru de transfer primea o sumă forfetară de 6000 de euro, în timp ce Italia sau Grecia (după caz) primeau o sumă forfetară de cel puțin 500 de euro.

59.

Potrivit articolului 12, pe baza informațiilor furnizate de către statele membre, Comisia trebuia să raporteze Consiliului, o dată la șase luni, cu privire la punerea în aplicare a Deciziei 2015/1601.

60.

În temeiul articolului 13, Decizia 2015/1601 intra în vigoare la 25 septembrie 2015 și se aplica până la 26 septembrie 2017.

61.

Comisia a emis începând de atunci 15 rapoarte privind transferul și relocarea în conformitate cu articolul 12 din deciziile de transfer și cu punctul 6 din Comunicarea Comisiei din 4 martie 2016 [„Înapoi la Schengen – o foaie de parcurs”, COM(2016) 120 final] ( 45 ).

62.

La 2, respectiv la 3 decembrie 2015, Slovacia și Ungaria au introdus împotriva Consiliului acțiuni prin care se urmărea anularea Deciziei 2015/1601 ( 46 ). Slovacia a invocat șase motive de drept, în timp ce Ungaria a invocat zece astfel de motive.

63.

Curtea a examinat motivele invocate regrupându‑le în subtitluri. Aceasta a început prin a examina afirmația potrivit căreia articolul 78 alineatul (3) TFUE nu furniza un temei juridic corespunzător pentru Decizia 2015/1601. Această examinare era împărțită în următoarele elemente: (i) natura legislativă a acestei decizii, (ii) aspectul dacă decizia era provizorie și dacă perioada sa de aplicare era prea mare și (iii) aspectul dacă această decizie îndeplinea condițiile necesare pentru aplicarea articolului 78 alineatul (3) TFUE.

64.

În continuare, Curtea a analizat legalitatea procedurii care a condus la adoptarea Deciziei 2015/1601. În acest sens, aceasta a examinat: (i) aspectul dacă legiuitorul a încălcat articolul 68 TFUE, (ii) aspectul dacă a existat o încălcare a cerințelor procedurale esențiale, precum obligația de a consulta Parlamentul, (iii) aspectul dacă Consiliul putea să nu acționeze în unanimitate în conformitate cu articolul 293 alineatul (1) TFUE, (iv) aspectul dacă nu fusese respectat dreptul Parlamentelor naționale de a emite un aviz, precum și (v) aspectul dacă Consiliul respectase normele dreptului Uniunii privind utilizarea limbilor atunci când a adoptat Decizia 2015/1601.

65.

Ultima serie de motive examinate de Curte se referea la motivele de fond invocate de Slovacia și de Ungaria. Acestea cuprindeau: (i) pretinsa încălcare a principiului proporționalității, (ii) pretinsa omisiune de a lua în considerare efectele acestei decizii în Ungaria, precum și (iii) pretinsa încălcare a principiului securității juridice și a Convenției de la Geneva.

66.

În cuprinsul unor ample și detaliate concluzii, care au însumat 344 de puncte, stimatul și mult regretatul nostru coleg și prieten care a decedat, domnul avocat general Bot, a recomandat Curții să respingă aceste cereri ( 47 ).

67.

La 6 septembrie 2017, într‑o hotărâre la fel de amplă și de amănunțită, totalizând 347 de puncte, Marea Cameră a respins toate motivele și acțiunile.

68.

Procedura precontencioasă din toate cele trei proceduri prezente de constatare a neîndeplinirii obligațiilor a început în vara anului 2017, și anume înainte ca Hotărârea Slovacia și Ungaria/Consiliul să fi fost pronunțată ( 48 ). Cu toate acestea, cererile adresate Curții au fost depuse la 21 decembrie 2017 (Comisia/Polonia) și, respectiv, la 22 decembrie 2017 (Comisia/Ungaria și Comisia/Republica Cehă), prin urmare, ulterior constatării de către Curte a valabilității Deciziei 2015/1601. La momentul începerii procedurii scrise în fața Curții, valabilitatea acestei decizii nu mai era, așadar, pusă în discuție.

69.

Prin urmare, chestiunea esențială din prezentele trei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor poate fi reformulată după cum urmează: având în vedere că Decizia 2015/1601 este valabilă și că a fost, așadar, întotdeauna obligatorie pentru toate statele membre cărora li s‑a adresat, există argumente juridice care ar putea fi invocate de cele trei state membre pârâte și care le absolvă de obligațiile care le revin în temeiul deciziilor de transfer? ( 49 )

70.

La 16 decembrie 2015, Polonia a prezentat Comisiei un angajament potrivit căruia aceasta ar accepta transferul a 100 de solicitanți (65 de solicitanți din Grecia și 35 de solicitanți din Italia). Pe această bază, Grecia și Italia au identificat 73, respectiv, 36 de solicitanți pentru transferul lor în Polonia. Comisia afirmă însă (fără a fi contrazisă de Polonia) că niciunul dintre acești solicitanți nu a fost transferat în Polonia și că aceasta din urmă nu a prezentat Comisiei niciun alt angajament de acceptare a solicitanților.

71.

Comisia afirmă (fără a fi contrazisă de Ungaria) că aceasta din urmă nu i‑a prezentat niciun angajament de acceptare a solicitanților în temeiul deciziilor de transfer.

72.

La 8 iulie 2015 – și anume anterior Concluziilor reuniunii Consiliului JAI din 20 iulie 2015 ( 50 ) –, Republica Cehă a adoptat Rezoluția nr. 556 privind transferul din Grecia și din Italia ( 51 ). La 5 februarie 2016, Republica Cehă a prezentat Comisiei angajamentul că va accepta transferul a 30 de solicitanți în temeiul Deciziei 2015/1523. La 13 mai 2016, aceasta a suplimentat acest angajament, afirmând că va accepta încă 20 de solicitanți în temeiul Deciziei 2015/1601. Pe această bază, Grecia și Italia au identificat 30, respectiv 10 solicitanți pentru transferul acestora în Republica Cehă. Comisia susține (din nou, fără a fi contrazisă de acest stat membru) că dintre solicitanții astfel propuși pentru transfer, Republica Cehă a convenit să accepte 15 solicitanți din Grecia, dintre care 12 au fost efectiv transferați, și că nu a fost acceptat sau transferat niciun solicitant din Italia.

73.

Prin scrisori similare adresate la 10 februarie 2016 Poloniei, Ungariei și Republicii Cehe, Comisia a invitat aceste trei state membre să înceapă transferul migranților cât mai curând posibil și să se asigure că procedura de transfer era pusă imediat în aplicare.

74.

La 4 martie 2016, Comisia a emis o comunicare (întemeiată pe articolul 12 din deciziile de transfer) intitulată „Înapoi la Schengen – o foaie de parcurs” ( 52 ). Următoarele declarații extrase din diferitele rapoarte ale Comisiei privind transferul și relocarea, alături de afirmații făcute în corespondența purtată cu statele membre explică cursul ulterior al evenimentelor.

75.

În primul raport privind transferul și relocarea din 16 martie 2016, Comisia preciza că „doar 937 de persoane au fost transferate din Italia și Grecia” și că „nivelul nesatisfăcător al punerii în aplicare a ambelor mecanisme se datorează unei multitudini de factori, inclusiv lipsei voinței politice a statelor membre de a‑și respecta în întregime și la timp obligațiile lor legale de transfer” ( 53 ).

76.

În cel de al patrulea raport privind transferul și relocarea din 15 iunie 2016, Comisia menționa că „cinci state membre (Austria, Croația, Ungaria, Polonia și Slovacia) nu au transferat nici măcar un solicitant” și că „șapte state membre (Belgia, Bulgaria, Republica Cehă, Germania, Lituania, România și Spania) au transferat doar 1 % din alocarea lor” ( 54 ).

77.

Prin scrisori adresate în paralel Poloniei și Republicii Cehe la 5 august 2016, Comisia a solicitat acestor state membre „să își respecte angajamentele [pe care acestea și le‑au luat] în temeiul [deciziilor de transfer] și să furnizeze urgent un răspuns corespunzător prin implicarea mult mai activă și mai regulată în efectuarea transferului atât din Italia, cât și din Grecia”. Printr‑o scrisoare din 5 august 2016, Comisia a reamintit în termeni similari și Ungariei obligațiile sale.

78.

În timpul președinției malteze a Consiliului (ianuarie-iunie 2017), ministrul maltez al afacerilor interne și Comisia au adresat în comun o scrisoare, la 28 februarie 2017, miniștrilor afacerilor interne din toate celelalte state membre ( 55 ). Această scrisoare preciza: „îndeosebi, îndemnăm acele state membre care nu au transferat încă nicio persoană sau care nu au transferat persoane proporțional cu alocarea lor să își intensifice imediat eforturile, încurajând în același timp statele membre care își respectă obligațiile să își continue eforturile”.

79.

La 1 martie 2017, Republica Cehă a răspuns Comisiei că aceasta considera că oferta sa inițială de transfer era suficientă. La 5 iunie 2017, Republica Cehă a adoptat Rezoluția nr. 439 privind „deteriorarea semnificativă a situației referitoare la securitatea în Uniunea Europeană și la disfuncționalitatea sistemului de transfer”, care suspenda Rezoluția sa anterioară nr. 556 privind transferul din Grecia și din Italia în temeiul Deciziei 2015/1523. Rezoluția nr. 439 suspenda astfel și transferul efectuat în temeiul Deciziei 2015/1601 și însărcina ministrul de interne să înceteze activitățile în domeniile respective. Rezoluția nr. 439 făcea referire, ca justificare a măsurilor adoptate, la o „ineficiență a sistemului [de transfer]”.

80.

În cel de al zecelea raport privind transferul și relocarea din 2 martie 2017, Comisia preciza că „Ungaria, Austria și Polonia refuză încă să participe la mecanismul de transfer. Republica Cehă nu a prezentat niciun angajament începând din mai 2016 și nu a transferat nicio persoană începând din august 2016” ( 56 ).

81.

În cel de al cincisprezecelea raport privind transferul și relocarea din 6 septembrie 2017, Comisia arăta că „Ungaria și Polonia rămân singurele state membre care nu au transferat nici măcar o persoană, iar Polonia nu a prezentat niciun angajament din 16 decembrie 2015. În plus, Republica Cehă nu a prezentat niciun angajament din mai 2016 și nu a transferat pe nimeni din august 2016. Aceste țări ar trebui să înceapă să prezinte angajamente și să efectueze imediat transferuri” ( 57 ).

82.

În conformitate cu procedura prevăzută la articolul 258 TFUE, Comisia a trimis scrisori de punere în întârziere tuturor celor trei state membre pârâte ( 58 ). În lumina răspunsurilor lor, aceasta a emis ulterior avize motivate adresate tuturor celor trei state la 26 iulie 2017, stabilind data de 23 august 2017 ca dată până la care aceste state membre trebuiau să se conformeze avizelor motivate. Acestea nu au făcut acest lucru.

83.

Prin scrisorile din 19 septembrie 2017, Comisia a reamintit Poloniei, Ungariei și Republicii Cehe că „Curtea de Justiție a Uniunii Europene a confirmat recent legalitatea măsurilor de transfer” în Hotărârea Slovacia și Ungaria/Consiliul. Comisia a invitat cele trei state membre pârâte „să inițieze rapid etapele necesare pentru a contribui la transferul restului de solicitanți eligibili în timp util, începând prin a indica persoanele pe care [acestea] intenționează să le transfere pe teritoriul [lor]”.

84.

Niciunul dintre cele trei state membre pârâte nu a răspuns Comisiei.

85.

Ca urmare a acestui lucru, Comisia a formulat prezentele acțiuni la 21 decembrie 2017 (cauza Comisia/Polonia, C‑715/17) și la 22 decembrie 2017 (cauza Comisia/Ungaria, C‑718/17, și cauza Comisia/Republica Cehă, C‑719/17).

86.

În cauza Comisia/Polonia (C‑715/17), Comisia solicită să se constate că Polonia nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 5 alineatul (2) din deciziile de transfer de a indica, la intervale regulate și cel puțin o dată la trei luni, numărul solicitanților care pot fi transferați pe teritoriul său și alte informații relevante și că, prin urmare, aceasta nu și‑a îndeplinit nici obligațiile subsecvente care îi revin în temeiul articolului 5 alineatele (4)-(11) din aceste două decizii.

87.

În cauza Comisia/Ungaria (C‑718/17), Comisia solicită să se constate că Ungaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 5 alineatul (2) din Decizia 2015/1601 și că există o încălcare subsecventă a obligațiilor suplimentare care îi revin în temeiul articolului 5 alineatele (4)-(11) din această decizie.

88.

În cauza Comisia/Republica Cehă (C‑719/17), concluziile Comisiei sunt formulate în aceiași termeni ca în cauza Comisia/Polonia (C‑715/17).

89.

În toate cele trei cauze a avut loc o procedură scrisă completă.

90.

La 15 mai 2019, a avut loc o ședință comună. Polonia, Ungaria, Republica Cehă și Comisia au participat la această ședință și au prezentat argumente orale.

91.

Cele trei state membre pârâte contestă admisibilitatea procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor inițiate împotriva lor. În esență, ele invocă patru categorii de argumente: (i) lipsa de obiect a acestor proceduri, lipsa interesului de a exercita aceste acțiuni și încălcarea principiului bunei administrări a justiției, (ii) încălcarea principiului egalității de tratament, (iii) încălcarea dreptului la apărare, în măsura în care statele membre pârâte nu au beneficiat de suficient timp pentru a da curs solicitărilor în cadrul procedurii precontencioase, iar plângerea Comisiei nu este formulată suficient de precis și (iv) precizia insuficientă a concluziilor (petitum) cererii introductive introduse de Comisie (în cauza Comisia/Republica Cehă, C‑719/17).

92.

Prin urmare, vom analiza aceste patru categorii de argumente pentru a aprecia admisibilitatea acțiunilor introduse de Comisie în cadrul acestor proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor.

93.

Cele trei state membre pârâte susțin că acțiunile formulate de Comisie împotriva lor sunt inadmisibile din cauza lipsei de obiect, întrucât obligațiile instituite prin articolul 5 alineatul (2) și prin articolul 5 alineatele (4)-(11) din Decizia 2015/1523 și din Decizia 2015/1601 au expirat definitiv la 17 și, respectiv, la 26 septembrie 2016.

94.

Polonia (cauza C‑715/17) arată că pretinsa încălcare a încetat să existe începând cu data de 18 și, respectiv, de 27 septembrie 2017 în raport cu fiecare dintre deciziile de transfer. Deși admite că, în cadrul unei acțiuni întemeiate pe articolul 258 TFUE, existența unei neîndepliniri a obligațiilor trebuie apreciată în raport cu legislația Uniunii în vigoare la momentul expirării termenului atribuit de Comisie statului membru în cauză pentru a se conforma avizului motivat ( 59 ) (în acest caz, 23 august 2017), Polonia consideră că scopul unei astfel de acțiuni trebuie să fie acela de a pune capăt încălcării. Polonia susține că, întrucât deciziile de transfer au expirat, iar statele membre în cauză nu mai pot remedia nerespectarea obligațiilor lor, prezenta acțiune este lipsită de obiect. Polonia mai susține că, deoarece nu există niciun remediu posibil al pretinsei încălcări, hotărârea Curții poate avea doar un efect declarativ.

95.

Ungaria și Republica Cehă au adoptat o abordare similară în cuprinsul concluziilor lor scrise și în cadrul ședinței.

96.

Potrivit Ungariei (cauza C‑718/17), o astfel de utilizare a procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor este improprie, abuzivă și contrară principiului bunei administrări a justiției, dat fiind că nu poate conduce decât la o constatare de principiu fără niciun efect juridic concret. Republica Cehă (cauza C‑719/17) adaugă faptul că scopul procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor nu este acela de a purta o „discuție academică” cu privire la aspectul dacă un stat membru a încălcat sau nu a încălcat în trecut dreptul Uniunii.

97.

În aceeași ordine de idei, cele trei state membre pârâte susțin că Comisia nu a demonstrat suficient existența unui interes de a exercita aceste acțiuni și că urmărește doar un scop politic, și anume „stigmatizarea” statelor membre care au contestat în mod deschis mecanismul de transfer instituit prin deciziile de transfer ( 60 ). Acestea susțin că, procedând astfel, Comisia nu a respectat spiritul articolului 258 TFUE.

98.

Nu suntem de acord cu aceste afirmații.

99.

Potrivit jurisprudenței constante a Curții, procedura instituită în temeiul articolului 258 TFUE se sprijină pe constatarea obiectivă a nerespectării de către un stat membru a obligațiilor pe care i le impune dreptul Uniunii ( 61 ).

100.

Hotărârile pronunțate de Curte în temeiul acestei dispoziții au în esență un caracter declarativ ( 62 ). Astfel, scopul procedurii cu care este sesizată Curtea nu este în sine acela de a înlătura pretinsa încălcare. Curtea nu face decât să declare că statul membru nu și‑a îndeplinit obligațiile sau să respingă acțiunea. După constatarea încălcării, Curtea nu emite o somație împotriva statului membru în cauză. Este responsabilitatea acestuia din urmă de a adopta, după caz, măsuri corespunzătoare pentru a garanta respectarea de către acesta a dreptului Uniunii, în temeiul articolului 260 alineatul (1) TFUE.

101.

Tot potrivit unei jurisprudențe constante, existența unei neîndepliniri a obligațiilor trebuie să fie apreciată în funcție de situația statului membru astfel cum se prezenta aceasta la momentul expirării termenului stabilit în avizul motivat, astfel încât schimbările intervenite ulterior nu pot fi luate în considerare de Curte ( 63 ). Astfel, Comisia poate introduce o acțiune în fața Curții chiar dacă, practic, pretinsa neîndeplinire a obligațiilor a încetat ( 64 ).

102.

Jurisprudența invocată în acest caz de Polonia în observațiile sale scrise nu este relevantă. Cauza Comisia/Italia (C‑365/97) ( 65 ) se referea la o situație în care dreptul Uniunii aplicabil a fost modificat în cursul procedurii precontencioase. În prezenta cauză, deciziile de transfer au rămas nemodificate până la sfârșitul perioadei prevăzute în avizul motivat. Faptul că aceste decizii au expirat ulterior nu are nicio influență asupra faptului că cele trei state membre pârâte nu au respectat (ceea ce acestea admit, de altfel) cerințele acestor decizii. În cauza Comisia/Franța (C‑177/03) ( 66 ), legislația națională în cauză a fost modificată în perioada cuprinsă între expirarea termenului‑limită stabilit pentru a se conforma avizului motivat și introducerea acțiunii în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, astfel încât hotărârea care trebuia pronunțată ar fi putut fi „privată de utilitate”. Curtea a considerat că, într‑o astfel de situație, ar putea fi preferabil ca Comisia să nu introducă o acțiune, ci să emită „un nou aviz motivat care să precizeze motivele pe care aceasta intenționează să le rețină, având în vedere circumstanțele modificate” ( 67 ). Este evident că această hotărâre nu este aplicabilă circumstanțelor din prezenta cauză.

103.

Întrucât nu se contestă faptul că neîndeplinirea obligațiilor rezultate din deciziile de transfer exista la momentul expirării termenului prevăzut în avizul motivat (23 august 2017), Comisia este îndreptățită să introducă o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor în temeiul acestor decizii și să urmărească constatarea de către Curte a existenței unei astfel de neîndepliniri a obligațiilor. Având în vedere că deciziile de transfer au expirat între timp, nu va fi necesar ca statele membre pârâte să adopte măsuri specifice pentru a respecta dreptul Uniunii. Acest lucru nu înseamnă că procedurile vor fi lipsite de obiect.

104.

Potrivit jurisprudenței constante a Curții, Comisia nu trebuie să demonstreze existența unui interes de a exercita acțiunea și nici să indice motivele care au determinat‑o să introducă o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor ( 68 ). Este adevărat că Curtea a apreciat că, în cazul unei încălcări care a avut loc în trecut, trebuie să examineze „dacă Comisia are încă un interes suficient” în exercitarea acțiunii ( 69 ). În acest caz – astfel cum a subliniat în mod întemeiat Comisia –, litigiul intervenit între aceasta din urmă și cele trei state membre pârâte ridică întrebări esențiale, în special aceea dacă articolul 72 TFUE poate fi invocat pentru a absolvi statele membre de obligațiile altfel constrângătoare care le revin în temeiul dreptului derivat al Uniunii.

105.

În sens mai general, aceste proceduri ridică întrebări legitime și importante referitoare la respectarea statului de drept, la principiul solidarității, la politica comună de azil, precum și la rolul Comisiei în calitate de gardian al tratatelor. Aceste întrebări își păstrează întreaga lor relevanță, indiferent dacă încălcarea „a avut sau nu a avut loc în trecut”. Aceasta nu reprezintă în niciun caz – astfel cum Republica Cehă a încercat să sugereze – o dezbatere „academică”. Din păcate, gestionarea viitoare a migrației în masă ar putea foarte bine să dea naștere la probleme similare celor care au condus la adoptarea deciziilor de transfer. În opinia noastră, interesul Comisiei în stabilirea existenței încălcărilor și în clarificarea obligațiilor statelor membre este, așadar, incontestabil ( 70 ).

106.

Prin urmare, considerăm că acțiunile introduse de Comisie în aceste cauze nu sunt lipsite de obiect. Comisia are un interes suficient de a exercita acțiunile, iar abordarea sa nu poate fi considerată ca fiind contrară principiului bunei administrări a justiției.

107.

Ungaria (cauza C‑718/17) susține că, prin introducerea acțiunilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor doar împotriva celor trei state membre pârâte, chiar dacă marea majoritate a statelor membre nu au respectat pe deplin obligațiile instituite prin deciziile de transfer, Comisia a încălcat principiul egalității de tratament prevăzut la articolul 4 alineatul (2) TUE și a abuzat de marja de apreciere de care aceasta beneficiază în temeiul articolului 258 TFUE.

108.

Ungaria susține în special că Comisia a ales în mod arbitrar și discriminatoriu grupul statelor membre supuse procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. Dacă Comisia ar fi urmat o abordare obiectivă, aceasta ar fi inițiat astfel de proceduri împotriva tuturor statelor membre care nu au respectat pe deplin obligațiile care le revin în temeiul deciziilor de transfer, având în vedere că toate aceste state membre se aflau într‑o situație comparabilă. Prin invocarea acestui argument, Ungaria urmează astfel o abordare duală. Doar două grupuri de state trebuie să fie analizate: acele state care au respectat pe deplin obligațiile care le revin și acele state care nu și‑au îndeplinit obligațiile, indiferent cât de gravă sau de minoră ar fi nerespectarea obligațiilor ( 71 ). Prin vizarea Poloniei, a Ungariei și a Republicii Cehe, Comisia încearcă să transforme aceste state membre în (cităm) „țapi ispășitori”, destinate să plătească pentru „fiascoul” sistemului de transfer instituit prin deciziile de transfer.

109.

Polonia (cauza C‑715/17) adoptă o poziție similară cu Ungaria în ceea ce privește aceste aspecte.

110.

Nu suntem de acord cu acest raționament.

111.

Potrivit unei jurisprudențe constante, Comisia dispune de o largă marjă de apreciere în inițierea procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 258 TFUE: „revine Comisiei sarcina de a aprecia oportunitatea introducerii unei acțiuni împotriva unui stat membru, de a stabili dispozițiile pe care acesta le‑ar fi încălcat și de a alege momentul în care va iniția împotriva acestuia procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, considerentele care determină această alegere neputând afecta admisibilitatea acțiunii formulate” ( 72 ).

112.

Astfel, neexercitarea unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor împotriva unui stat membru nu este relevantă pentru a aprecia admisibilitatea unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor introduse împotriva unui alt stat membru ( 73 ).

113.

De asemenea, Curtea a precizat în mod clar că „un stat membru nu se poate întemeia pe faptul că nici alte state membre nu și‑au îndeplinit obligațiile pentru a‑și justifica neîndeplinirea obligațiilor care îi revin în temeiul [TFUE]”. În ordinea juridică a Uniunii, aplicarea dreptului Uniunii de către statele membre nu poate face obiectul unei condiții de reciprocitate. Articolele 258 și 259 TFUE prevăd căile de atac adecvate pentru prevenirea neîndeplinirii de către statele membre a obligațiilor care decurg din TFUE ( 74 ).

114.

Atât Ungaria, cât și Polonia au afirmat că, în susținerea acestor argumente, nu încearcă să se întemeieze pe neîndeplinirea de către alte state membre a obligațiilor care le revin în temeiul dreptului Uniunii, ca justificare pentru propria neîndeplinire a acelorași obligații care le revin. Nu suntem convinși de aceste simple afirmații. Concluziile scrise ale ambelor state membre arată faptul că acestea încearcă în mod expres să invoce deficiențe generalizate în aplicarea sistemului de transfer, atât pentru a contesta admisibilitatea procedurilor inițiate împotriva lor, cât și pentru a justifica refuzul lor de a pune în aplicare deciziile de transfer. Astfel de deficiențe generalizate, dacă ar fi dovedite, ar afecta (ex hypothesi) capacitatea tuturor statelor membre de a respecta deciziile de transfer. În plus, atât Ungaria, cât și Polonia invocă (prin intermediul argumentului lor privind discriminarea) faptul că multe alte state membre nu și‑au respectat pe deplin obligațiile care le revin în temeiul acestor decizii.

115.

A abuzat Comisia de marja de apreciere de care dispune în exercitarea competențelor sale? Mai precis spus, se poate afirma în mod întemeiat că cele trei state membre pârâte s‑au aflat într‑o situație comparabilă cu cea a celorlalte state membre și că Comisia a abuzat în mod vădit de marja sa de apreciere, angajându‑se astfel în aplicarea unui tratament discriminatoriu nejustificat în detrimentul celor trei state membre în cauză?

116.

În opinia noastră, răspunsul la această întrebare este negativ.

117.

După cum a subliniat Comisia în observațiile sale scrise și orale, cele trei state membre pârâte au fost singurele care nu au prezentat niciun angajament oficial de transfer (Ungaria) sau care nu au prezentat niciun angajament de transfer timp de cel puțin un an (Polonia și Republica Cehă) în temeiul articolului 5 alineatul (2) din deciziile de transfer, în pofida repetatelor solicitări primite din partea Comisiei. Cel de al doisprezecelea și cel de al treisprezecelea raport privind transferul și relocarea furnizează ample dovezi în legătură cu această situație de fapt.

118.

Rezultă că cele trei state membre pârâte se află într‑o situație care se poate distinge, prin gravitatea și persistența neîndeplinirii obligațiilor lor, de situația celorlalte state membre, care au prezentat cel puțin angajamente de a transfera un anumit număr de solicitanți de protecție internațională, chiar dacă (în mod regretabil) aceste angajamente nu s‑au materializat în realitate sistematic sub formă de transferuri efective ( 75 ).

119.

Prin urmare, considerăm că Comisia nu a depășit limitele marjei de apreciere care i‑a fost conferită de articolul 258 TFUE prin introducerea acțiunilor în constatarea neîndeplinirii obligațiilor împotriva Poloniei, a Ungariei și a Republicii Cehe și nici prin neintroducerea unor astfel de acțiuni împotriva celorlalte state membre care nu și‑au îndeplinit pe deplin obligațiile stabilite prin deciziile de transfer.

120.

În sfârșit, trebuie să menționăm aici un argument suplimentar susținut de Ungaria în observațiile sale scrise. Acest stat membru se întreabă dacă este cu adevărat posibilă impunerea respectării obligațiilor care decurg din Decizia 2015/1601 în lipsa îndeplinirii pe deplin a obligațiilor impuse în temeiul Deciziei 2015/1523. Venind din partea Ungariei, acest argument ni se pare a fi vădit irelevant. Ungaria a fost afectată doar de Decizia 2015/1601, iar acțiunea în constatarea neîndeplinirii obligațiilor introdusă împotriva sa se referă doar la neîndeplinirea obligațiilor care îi revin acesteia în temeiul acestei decizii.

121.

Concluzionăm, așadar, că argumentele privind admisibilitatea întemeiate pe încălcarea principiului egalității de tratament trebuie să fie respinse.

122.

Ungaria (cauza C‑718/17) susține că Comisia a încălcat dreptul său la apărare în cursul etapei precontencioase prin i) faptul că i‑a acordat doar patru săptămâni pentru a se conforma atât scrisorii de punere în întârziere, cât și avizului motivat și (ii) prin faptul că nu a definit clar pretinsa încălcare, în măsura în care Comisia nu a explicat în mod corespunzător legătura existentă între pretinsa încălcare a articolului 5 alineatul (2) din Decizia 2015/1601 și pretinsele încălcări ale articolului 5 alineatele (4)-(11) din aceasta.

123.

Ungaria recunoaște că, în contextul procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, Comisia dispune, fără îndoială, de o largă marjă de apreciere pentru a stabili termenele pentru diferitele etape procedurale. Aceasta consideră însă că Comisia a abuzat în acest caz de marja sa de apreciere. Ungaria susține că Comisia a impus termene „extrem de scurte” la mijlocul verii, fără a lua în considerare faptul că Ungaria s‑a confruntat cu alte proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în cursul aceleiași perioade. Ungaria sugerează că un astfel de modus operandi era destinat să pună Ungaria în imposibilitatea de a‑și exercita dreptul la apărare.

124.

Ungaria susține în plus că Comisia nu se putea întemeia pe o situație de urgență pe care a creat‑o ea însăși prin faptul că nu a adoptat măsuri mai devreme și prin faptul că a scurtat termenele doar pentru a se asigura că procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor pe care Comisia era oricum determinată să o inițieze în fața Curții anterior sfârșitului anului ar fi admisibilă ( 76 ).

125.

În sfârșit, Ungaria susține că termenele scurte nu pot fi scuzate prin faptul că aceasta era pe deplin conștientă de pretinsa încălcare.

126.

Suntem de acord cu Comisia că dreptul la apărare al Ungariei nu a fost încălcat prin termenele scurte stabilite în cursul procedurii precontencioase.

127.

Curtea a explicat că procedura precontencioasă inițiată în temeiul articolului 258 TFUE are un dublu obiectiv. Aceasta are ca scop să acorde statului membru vizat posibilitatea, pe de o parte, de a se conforma obligațiilor sale care decurg din dreptul Uniunii și, pe de altă parte, de a invoca în mod util mijloacele sale de apărare împotriva motivelor formulate de Comisie ( 77 ). Regularitatea acestei proceduri constituie o garanție esențială prevăzută de TFUE nu numai pentru protejarea drepturilor statului membru în cauză, ci și pentru a se asigura că eventuala procedură contencioasă va avea ca obiect un litigiu clar definit ( 78 ). Procedura precontencioasă (scrisoarea de punere în întârziere urmată de avizul motivat) are astfel ca scop să delimiteze obiectul litigiului și să dea posibilitatea statului membru de a‑și pregăti apărarea, precum și (foarte important) să îi permită acestuia să se conformeze înainte de a fi sesizată Curtea.

128.

Prin urmare, Comisia trebuie să lase statelor membre un termen rezonabil pentru a răspunde scrisorii de punere în întârziere și pentru a se conforma unui aviz motivat sau, după caz, pentru a‑și pregăti apărarea. Pentru a aprecia caracterul rezonabil al termenului fixat, trebuie să se țină cont de ansamblul circumstanțelor care caracterizează situația aferentă cauzei. Astfel, termenele foarte scurte pot fi justificate în situații particulare, în special atunci când există necesitatea urgenței de a remedia o încălcare sau atunci când statul membru vizat are deplină cunoștință de punctul de vedere al Comisiei cu mult înainte de începerea procedurii ( 79 ).

129.

Reamintim de asemenea că, potrivit jurisprudenței constante a Curții, revine Comisiei sarcina „de a alege momentul în care va iniția [împotriva unui stat membru] procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, considerentele care determină această alegere neputând afecta admisibilitatea acțiunii formulate” ( 80 ).

130.

În ceea ce privește caracterul urgent, observăm că deciziile de transfer au fost adoptate ca răspuns la o situație deosebit de critică și de presantă a migrației în masă, care a justificat adoptarea măsurilor provizorii prevăzute în aceste decizii.

131.

Comisia a explicat că a adoptat o abordare bazată pe cooperare, menită să încurajeze statele membre să pună în aplicare în mod voluntar măsurile prevăzute în deciziile de transfer. Comisia a dorit de asemenea să ia în considerare timpul de care fiecare stat membru ar avea nevoie pentru a se pregăti pentru procedura de transfer, care a presupus – astfel cum în mod întemeiat a subliniat aceasta – proceduri administrative complexe ce au necesitat o strânsă cooperare între statele membre.

132.

Rapoartele Comisiei privind transferul și relocarea au atras atenția statelor membre asupra obligațiilor lor la intervale regulate.

133.

În mod logic, așadar, tocmai datorită faptului că Comisia a ales să încurajeze statele membre să respecte de bunăvoie deciziile de transfer, aceasta nu a inițiat proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor mai devreme, în cursul perioadei de 24 de luni prevăzute pentru punerea în aplicare a deciziilor de transfer. În luna mai a anului 2017, devenise într‑adevăr urgent să se ia în calcul inițierea unor proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. Acest fapt nu era cauzat de Comisie, ci de refuzul persistent al celor trei state membre pârâte de a‑și respecta obligațiile. Prin urmare, Comisia nu poate fi acuzată de „întemeierea pe o urgență pe care ea însăși a generat‑o” prin faptul că nu a inițiat mai devreme procedura precontencioasă. Pentru acest motiv, referința Ungariei la cauza Comisia/Belgia (293/85) ( 81 ) nu are relevanță.

134.

Reamintim de asemenea că, în cauza Comisia/Portugalia (C‑20/09), Curtea a apreciat că misiunea Comisiei este de a supraveghea, din oficiu și în interesul general, aplicarea dreptului Uniunii de către statele membre și de a solicita constatarea existenței unor eventuale neîndepliniri ale obligațiilor care decurg din aceasta în vederea încetării lor ( 82 ). Așadar, Comisia avea motive temeinice să se asigure – în acest caz, prin stabilirea unor termene corespunzătoare (scurte) pentru procedura precontencioasă – că cele trei state membre pârâte vizate vor răspunde în fața Curții pentru alegerea lor deliberată de a nu pune în aplicare deciziile de transfer ( 83 ).

135.

Termenele scurte stabilite de Comisie par de asemenea a fi justificate, în măsura în care cele trei state membre pârâte vizate erau pe deplin conștiente de opiniile Comisiei cu mult timp înainte de începerea oficială a procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor ( 84 ). Comisia a solicitat Ungariei să își îndeplinească obligațiile care îi reveneau în temeiul Deciziei 2015/1601 în repetate scrisori distincte și în seria sa de rapoarte lunare înainte de a‑i trimite scrisoarea de punere în întârziere. Cel de al doisprezecelea raport privind transferul și relocarea (emis la 16 mai 2017) indica foarte clar tuturor statelor membre intenția Comisiei de a iniția proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în caz de încălcare repetată ( 85 ).

136.

În sfârșit, considerăm că argumentul potrivit căruia trebuie să se ia în considerare faptul că procedura precontencioasă a avut loc în cursul perioadei de vară, atunci când Ungaria se apăra și în cadrul altor proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, este lipsit de importanță. La nevoie, un stat membru trebuie să aibă la dispoziție măsurile administrative necesare pentru a se apăra în cadrul procedurilor precontencioase în orice moment al anului. Acest lucru este cu atât mai mult valabil în acest caz, în care intenția Comisiei de a iniția proceduri de constatare a încălcării obligațiilor fusese cunoscută timp de săptămâni întregi.

137.

Concluzionăm că termenele stabilite de Comisie în etapa precontencioasă a acestor proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor nu erau excesiv de scurte și nu erau de natură să împiedice exercitarea dreptului la apărare al Ungariei.

138.

Ungaria susține că Comisia nu a reușit să definească pretinsa încălcare în timp util și în special că aceasta nu a reușit să explice motivul pentru care, pe lângă invocarea faptului că a existat o încălcare a articolului 5 alineatul (2) din Decizia 2015/1601, Comisia susține și existența unei încălcări a articolului 5 alineatele (4)-(11) din aceasta.

139.

Mai precis, Ungaria susține în acest caz că ea nu era în măsură să înțeleagă legătura dintre nerespectarea articolului 5 alineatul (2) din Decizia 2015/1601 (angajamente privind numărul solicitanților care puteau fi transferați) și nerespectarea articolului 5 alineatele (4)-(11) din aceasta (implementarea ulterioară a transferului). Ungaria susține că Comisia nu a furnizat, în avizul său motivat, o explicație detaliată a modului în care erau legate aceste două încălcări și, prin urmare, nu a definit în mod clar încălcarea pe care o invoca împotriva Ungariei. Această lipsă de claritate ar fi fost agravată de faptul că avizul motivat adresat Ungariei cuprindea referințe greșite la Decizia 2015/1523, pe care Ungaria o consideră irelevantă. (Probabil că acest lucru a avut loc din cauza faptului că avizele motivate referitoare la Polonia și la Republica Cehă au fost redactate în paralel, iar împotriva acestor două state membre au fost invocate încălcări atât ale Deciziei 2015/1523, cât și ale Deciziei 2015/1601).

140.

Menționăm faptul că partea finală atât a scrisorii de punere în întârziere, cât și a avizului motivat adresat Ungariei făcea referire atât la articolul 5 alineatele (4)-(11) din Decizia 2015/1601, cât și la articolul 5 alineatul (2) din aceasta. Cu riscul de a afirma ceva ce este evident: obiectivul deciziilor de transfer era acela de a permite ca transferul solicitanților care soseau pe teritoriul Italiei și al Greciei să aibă loc efectiv. Prezentarea unui angajament de acceptare a unui anumit număr de solicitanți era, cu siguranță, obligatorie, însă acest lucru reprezenta doar o primă etapă în procesul de transfer și nu era suficientă în sine. Acest aspect rezultă cu mare claritate și din seria de rapoarte privind transferul și relocarea. Astfel, argumentul potrivit căruia încălcarea articolului 5 alineatul (2) din Decizia 2015/1601 însemna de fapt și încălcarea articolului 5 alineatele (4)-(11) din aceasta ar fi trebuit să fie evident pentru orice persoană care îl interpreta cu bună‑credință ( 86 ).

141.

Cele trei state membre pârâte au susținut în mod explicit – în special în cadrul ședinței – faptul că statutul lor era acela de „rebele” care doreau să își apere drepturile și să se opună punerii în aplicare a mecanismului de transfer. Comisia nu contestă această prezentare a evenimentelor care au condus la prezentele proceduri. Din poziția pe care aceste state membre au ales să o adopte rezultă însă și faptul că este dificil să se confere credibilitate susținerilor Ungariei potrivit cărora oarecum aceasta nu avea cunoștință de întinderea încălcării Deciziei 2015/1601 care i‑ar fi putut fi imputată.

142.

În sfârșit, este, desigur, regretabil că în avizul motivat adresat Ungariei s‑au strecurat referiri fără legătură cu Decizia 2015/1523. Probabil că erorile au apărut ca urmare a utilizării formulei „copy‑paste” în cursul pregătirii simultane a celor trei avize motivate care urmau să fie adresate Poloniei, Ungariei și Republicii Cehe. Nu considerăm că aceste erori sunt de așa natură încât să facă de neînțeles acuzațiile formulate împotriva Ungariei în avizul motivat. Așadar, nu considerăm că s‑a adus atingere exercitării de către Ungaria a dreptului său la apărare.

143.

Prin urmare, concluzionăm că argumentul Ungariei trebuie respins în întregime în măsura în care acesta se referă la încălcarea dreptului la apărare.

144.

Atât în scrisoarea de punere în întârziere, cât și în avizul motivat adresat Republicii Cehe, Comisia a identificat data la care a început încălcarea ca fiind 13 august 2016. În cererea sa, Comisia a subliniat că, de la notificarea sa din 13 mai 2016, Republica Cehă nu furnizase nicio indicație suplimentară cu privire la numărul de solicitanți care puteau fi transferați, în pofida faptului că era obligată să facă acest lucru cel puțin o dată la trei luni. Prin urmare, Comisia a concluzionat că Republica Cehă nu și‑a îndeplinit obligațiile începând cu data de 13 august 2016 ( 87 ). Cu toate acestea, în concluziile cererii introductive nu se specifică data începerii încălcării ( 88 ). Într‑un document procedural ulterior, Comisia a făcut de asemenea referire la data de 13 august 2016 ca fiind data de început a încălcării.

145.

Republica Cehă susține că modul de redactare a concluziilor cererii introductive face imposibilă stabilirea întinderii neîndeplinirii obligațiilor care îi este imputată ( 89 ). Aceasta susține de asemenea că observațiile scrise ale Comisiei sunt ambigue în ceea ce privește aspectul dacă încălcarea a început la 13 mai 2016 sau la 13 august 2016.

146.

În opinia noastră, obiecțiile ridicate de Republica Cehă sunt nefondate.

147.

Potrivit jurisprudenței constante a Curții, „orice cerere de sesizare trebuie să indice obiectul litigiului, motivele și argumentele invocate, precum și o expunere sumară a acestor motive. Această indicație trebuie să fie suficient de clară și de precisă pentru a permite pârâtului să își pregătească apărarea, iar Curții să își exercite controlul. Rezultă că elementele esențiale de fapt și de drept pe care se întemeiază o acțiune trebuie să reiasă în mod coerent și comprehensibil din textul cererii introductive înseși, iar concluziile acesteia din urmă trebuie să fie formulate în mod neechivoc, pentru a evita ca Curtea să se pronunțe ultra petita sau să omită să se pronunțe asupra unei critici” ( 90 ).

148.

În opinia noastră, din textul cererii introductive reiese clar că ultima notificare prezentată de Republica Cehă în temeiul articolului 5 alineatul (2) din deciziile de transfer a avut loc la 13 mai 2016. Întrucât această dispoziție obliga statele membre să prezinte astfel de notificări cel puțin o dată la trei luni, se poate deduce în mod logic că încălcarea a început la trei luni după această dată – adică la 13 august 2016. Comisia a identificat într‑adevăr această dată precisă atât în scrisoarea de punere în întârziere, cât și în avizul motivat și a confirmat‑o în memoriile sale scrise prezentate ulterior Curții. Legătura logică dintre data de 13 mai 2016 și data de 13 august 2016 rezultă în mod expres din cererea introductivă a Comisiei ( 91 ).

149.

Este, desigur, regretabil faptul că concluziile cererii introductive nu se referă ele însele în mod explicit la data de 13 august 2016. Acestea fiind spuse, textul cererii introductive cuprinde totuși elementele esențiale de fapt și de drept în sprijinul acțiunii. Aceste elemente sunt prezentate în mod coerent și comprehensibil și nu sunt contrazise de corespondența purtată în cursul procedurii precontencioase ( 92 ). În aceste condiții, în pofida omisiunii din motivele cererii, nu sesizăm niciun risc real ca Curtea să se pronunțe ultra petita sau să omită să se pronunțe asupra unei critici.

150.

Nu suntem de acord nici cu punctul de vedere al Republicii Cehe potrivit căruia afirmațiile Comisiei cu privire la data la care a început neîndeplinirea obligațiilor sunt formulate într‑un mod ambiguu sau contradictoriu. Datele furnizate de Comisie în observațiile sale scrise sunt coerente și nu pot crea confuzie în mintea unei persoane care le citește cu atenție și cu bună‑credință.

151.

Concluzionăm că argumentul invocat de Republica Cehă (cauza C‑719/17) întemeiat pe insuficienta precizie din motivele cererii trebuie să fie respins ca nefondat.

152.

În lumina considerațiilor de mai sus, concluzionăm că procedurile de constatare a neîndeplinirii obligațiilor inițiate împotriva celor trei state membre pârâte sunt admisibile.

153.

Analiza exhaustivă efectuată de Curte privind Decizia 2015/1601 în Hotărârea Slovacia și Ungaria/Consiliul s‑a încheiat prin respingerea acțiunii de anulare a respectivei măsuri. Împotriva Deciziei anterioare 2015/1523 nu s‑a depus în termen nicio contestație. Din examinarea de către Marea Cameră a Deciziei 2015/1601 rezultă în mod necesar că, în cazul în care o contestație prin care se invocau argumente similare s‑ar fi formulat împotriva Deciziei 2015/1523, aceasta ar fi avut același rezultat.

154.

Deciziile de transfer trebuie, așadar, să fie considerate ca fiind în mod incontestabil adoptate de o autoritate competentă și valabile. Cele trei state membre pârâte acceptă în egală măsură acest lucru în prezenta procedură ( 93 ).

155.

Ambele decizii de transfer reprezentau măsuri provizorii adoptate în temeiul articolului 78 alineatul (3) TFUE. Astfel cum a explicat Curtea în Hotărârea Slovacia și Ungaria/Consiliul, „măsurile care pot fi adoptate în temeiul articolului 78 alineatul (3) TFUE trebuie să fie calificate drept «acte fără caracter legislativ» deoarece nu sunt adoptate la capătul unei proceduri legislative” ( 94 ).

156.

Articolul 288 TFUE prevede că „[d]ecizia este obligatorie în toate elementele sale. În cazul în care se indică destinatarii, decizia este obligatorie numai pentru aceștia”. Deciziile de transfer nu indică destinatarii. Acestea erau obligatorii în toate elementele lor și au creat în mod evident obligații juridice pentru cele trei state membre pârâte.

157.

Omisiunea (sau, cu atât mai mult, refuzul) oricărui stat membru de a respecta obligațiile juridice care îi revin în temeiul deciziilor de transfer are în mod necesar un impact negativ asupra eficacității globale a operațiunii de transfer de urgență puse în aplicare prin aceste decizii în scopul de a face față afluxul brusc de migranți. Aceasta lasă statele membre beneficiare (Italia și Grecia) să se confrunte cu numărul mare de solicitanți de protecție internațională care sosesc zi și noapte pe teritoriul lor. Acest lucru îngreunează și/sau împiedică aceste state membre și instituțiile Uniunii să își îndeplinească propriile obligații care le revin în temeiul deciziilor de transfer.

158.

Curtea a afirmat în mod constant că, în cadrul procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor inițiate împotriva unui stat membru în temeiul articolului 258 TFUE, Comisia trebuie „să prezinte motivele în mod coerent și precis pentru a permite statului membru și Curții să determine cu exactitate întinderea încălcării dreptului Uniunii imputate, condiție necesară pentru ca statul respectiv să poată invoca în mod util mijloacele sale de apărare, iar Curtea să poată verifica existența pretinsei neîndepliniri a obligațiilor” ( 95 ).

159.

Comisia a identificat pretinsa neîndeplinire a obligațiilor ca reprezentând în esență neîndeplinirea obligației de a prezenta angajamente în temeiul articolului 5 alineatul (2) din deciziile de transfer și, în consecință, neîndeplinirea obligației de a efectua transferuri în temeiul articolului 5 alineatele (4)-(11) din acestea ( 96 ).

160.

Dintre cele trei state membre pârâte, Polonia și Republica Cehă încearcă să conteste (sau mai bine spus să nuanțeze) afirmațiile Comisiei referitoare la situația de fapt. Ungaria nu contestă în esență expunerea situației de fapt efectuată de Comisie.

161.

Astfel, Polonia susține că, în temeiul deciziilor de transfer, nu era posibil să se verifice dacă persoanele care se puteau transfera aveau legături cu organizații extremiste sau criminale, astfel încât acestea ar fi putut prezenta un risc pentru securitate. Polonia se referă, în termeni generali, la incidente petrecute în alte state membre unde anumiți solicitanți care au primit statutul de refugiat au fost ulterior implicați în atentate și infracțiuni. Polonia susține că lipsa unei documentații fiabile, faptul că persoanele transferate se aflau în străinătate, iar nu în Polonia, timpul scurt de care dispunea ofițerul de legătură și (în ceea ce privește unele persoane care se puteau transfera) imposibilitatea de a organiza interviuri privind securitatea anterior transferului au făcut practic imposibil ca Polonia să rămână fidelă obligațiilor care îi reveneau în temeiul articolului 72 TFUE și să aplice în continuare deciziile de transfer.

162.

Republica Cehă susține că multe dintre persoanele care se puteau transfera selectate de Grecia și Italia nu aveau documente de identitate corespunzătoare și că cooperarea acestor două state membre în temeiul deciziilor de transfer era inadecvată. În consecință, aceasta dă vină pe Italia și pe Grecia pentru faptul că doar un număr mic de solicitanți au fost transferați.

163.

Niciunul dintre elementele de fapt invocate de Polonia și de Republica Cehă, chiar dacă ar fi dovedit, nu ar infirma argumentul Comisiei potrivit căruia niciunul dintre cele trei state membre pârâte nu a respectat cerința impusă acestora de prezentare a angajamentelor cel puțin o dată la trei luni în temeiul articolului 5 alineatul (2) din deciziile de transfer. Indicarea numărului de solicitanți pe care un stat membru ar putea să îi accepte într‑o anumită perioadă este cu totul diferită din punct de vedere teoretic de întrebarea dacă există un motiv întemeiat pentru a nu accepta o anumită persoană propusă de Italia sau de Grecia în vederea transferului.

164.

Totodată, problemele specifice evidențiate de Polonia și de Republica Cehă ar putea explica, într‑un anumit caz, motivul pentru care un anumit solicitant nu putea fi acceptat pentru transfer, în pofida măsurilor detaliate de legătură și cooperare prevăzute în deciziile de transfer. Aceste probleme sunt însă pe deplin inadecvate ca temei pentru justificarea nerespectării aproape complete (de către toate cele trei state membre pârâte) a obligațiilor prevăzute la articolul 5 alineatele (4)-(11) din aceste decizii.

165.

Prin urmare, faptele invocate de Comisie în susținerea criticilor pe care le formulează împotriva celor trei state membre pârâte au fost dovedite în mod corespunzător de aceasta.

166.

Cele două decizii de transfer diferă în ceea ce privește abordarea pe care acestea o propun în legătură cu modul în care statele membre trebuiau să participe la procedura de transfer. Astfel, articolul 4 din Decizia 2015/1523 prevedea doar numărul global de transferuri care trebuia să fie atins (24000 de solicitanți din Italia, 16000 de solicitanți din Grecia), lăsând deschisă problema numărului de solicitanți pe care fiecare stat membru trebuia să îl accepte pentru transfer. În schimb, articolul 4 din Decizia 2015/1601 coroborat cu anexele I și II la aceasta prevedea un mecanism mult mai precis și mai detaliat. Articolul 4 alineatul (1) prevedea modul în care, dintre cei 120000 de solicitanți care trebuiau să fie transferați, un număr inițial de 66000 de solicitanți urmau să fie repartizați între alte state membre (anexa I prevedea 15600 de transferuri din Italia, anexa II prevedea 50400 de transferuri din Grecia). Articolul 4 alineatul (2) preciza în continuare că restul de 54000 de solicitanți trebuiau să fie transferați „proporțional cu cifrele prevăzute în anexele I și II” ( 97 ).

167.

Acestea fiind spuse, articolul 5 alineatul (2) din deciziile de transfer impune în mod clar obligația de a prezenta angajamente cel puțin o dată la trei luni, în timp ce articolul 5 alineatele (4)-(11) impune (potrivit procedurilor prevăzute în acesta) obligația de acceptare a transferurilor, cu excepția cazurilor în care se aplică derogări specifice, cum este cea prevăzută la articolul 5 alineatul (7) în ceea ce privește persoanele care constituie o amenințare la adresa securității interne.

168.

În pofida marjei de apreciere (diferite) acordate astfel statelor membre în cele două decizii de transfer pe care le‑am identificat, nu avem nicio ezitare în a concluziona că nu este posibil ca angajamentul de a accepta 100 de solicitanți (Polonia) ( 98 ), 50 de solicitanți (Republica Cehă) ( 99 ) sau chiar neprezentarea niciunui angajament (Ungaria) ( 100 ) să se considere ca respectând atât litera, cât și spiritul obligațiilor impuse prin deciziile de transfer.

169.

Ce se poate spune despre afirmația suplimentară a Comisiei potrivit căreia cele trei state membre pârâte și‑au încălcat de asemenea obligațiile care le reveneau în temeiul articolului 5 alineatele (4)-(11) din deciziile de transfer?

170.

Considerăm că, din punct de vedere logic, Comisia afirmă în mod întemeiat că, în cazul în care un stat membru nu își îndeplinește obligația de a prezenta angajamente cu privire la numărul de solicitanți pe care este pregătit să îl accepte, rezultă în mod necesar că acesta nu își va îndeplini nici obligația de a accepta transferuri și, prin urmare, va încălca și obligațiile subsecvente care îi revin în temeiul articolului 5 alineatele (4)-(11) din deciziile de transfer. De altfel, nici cele trei state membre pârâte nu susțin în mod serios contrariul; acest lucru este confirmat de faptul că toate cele trei state fie nu au acceptat practic nicio persoană transferată (Polonia și Republica Cehă), fie nu au acceptat absolut nicio persoană transferată (Ungaria).

171.

Concluzionăm că Comisia și‑a exercitat acțiunea în modul impus de articolul 258 TFUE. Se ridică, așadar, întrebarea dacă elementele invocate de cele trei state membre pârâte constituie o apărare de drept împotriva procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. În acest stadiu, sarcina de a construi această apărare revine în mod necesar statelor membre în cauză.

172.

Polonia susține că respectarea deciziilor de transfer ar fi împiedicat‑o să își îndeplinească obligațiile impuse în temeiul articolului 72 TFUE coroborat cu articolul 4 alineatul (2) TUE în ceea ce privește menținerea ordinii publice și apărarea securității interne, aspecte în raport cu care acest stat deține competență exclusivă ( 101 ). Ca dispoziție de drept primar, articolul 72 TFUE are prioritate în fața deciziilor de transfer și garantează statelor membre un control total asupra securității lor interne și asupra ordinii lor publice. Acest articol nu reprezintă o simplă normă privind controlul legalității în cursul procedurii legislative, ci mai degrabă o normă privind conflictul de legi, care conferă prioritate competenței statelor membre. Revine statului membru sarcina de a aprecia dacă, în situații particulare, există un astfel de conflict. Astfel, un stat membru poate invoca articolul 72 TFUE pentru a contracara argumentele referitoare la privarea deciziilor de transfer de „efectul util” sau la apelurile la solidaritate – nu este obligatoriu să se pună în pericol securitatea internă prin demonstrarea solidarității cu alte state membre. Hotărârea Slovacia și Ungaria/Consiliul nu încalcă (și nici nu ar putea să încalce) dreptul inalienabil al unui stat membru de a invoca articolul 72 TFUE pentru a deroga de la orice alte pretinse obligații care decurg din măsurile de drept derivat al Uniunii adoptate în temeiul părții a treia titlul V TFUE. Pentru acest motiv, Polonia nu urmărește în mod expres să ridice o excepție de nelegalitate în temeiul articolului 277 TFUE.

173.

Ungaria invocă articolul 72 TFUE de asemenea ca acordându‑i dreptul de a nu aplica o decizie întemeiată pe articolul 78 alineatul (3) TFUE în cazul în care consideră că această decizie prevede garanții inadecvate pentru securitatea sa internă. Ungaria susține că faptul că persoanele care pot fi transferate în temeiul Deciziei 2015/1601 trebuie să fie persoane care aparțin unei naționalități pentru care se admit cel puțin 75 % din cererile de protecție internațională [articolul 3 alineatul (1) din Decizia 2015/1601] îi restrânge posibilitatea de a invoca motive de excludere de la recunoașterea statutului de protecție (ca refugiat sau ca persoană care beneficiază de protecție subsidiară) în ceea ce privește securitatea națională și ordinea publică. Faptul că Hotărârea Slovacia și Ungaria/Consiliul a admis valabilitatea Deciziei 2015/1601 este irelevant. Întrebarea din acest caz este independentă și distinctă: poate un stat membru să invoce articolul 72 TFUE pentru a exclude sau pentru a limita transferurile în temeiul Deciziei 2015/1601 atunci când acesta are rezerve cu privire la impactul unor astfel de transferuri asupra securității naționale și a ordinii publice pe teritoriul său?

174.

Republica Cehă susține în esență că mecanismul de transfer pus în aplicare prin deciziile de transfer este disfuncțional și că aceasta a adoptat alte măsuri, mai eficiente, pentru a sprijini lupta împotriva crizei migrației. Mai precis, aceasta a oferit asistență importantă țărilor terțe din care exodul a fost cel mai mare și a detașat un număr însemnat de ofițeri de poliție pentru a colabora la protejarea frontierelor externe ale Uniunii.

175.

Comisia invocă în esență Hotărârea Slovacia și Ungaria/Consiliul, necesitatea de a conferi „efect util” deciziilor de transfer și principiul solidarității între statele membre. Aceasta insistă asupra faptului că existau mecanisme adecvate în cadrul deciziilor de transfer care permiteau statelor membre de transfer ( 102 ) să adopte măsurile necesare în raport cu orice solicitant individual pentru apărarea securității naționale și pentru menținerea ordinii publice pe teritoriul lor.

176.

În scopul analizei care urmează, vom grupa argumentele invocate de cele trei state membre pârâte după cum urmează: (i) faptul că Hotărârea Slovacia și Ungaria/Consiliul a admis valabilitatea Deciziei 2015/1601 este irelevant (Polonia și Ungaria), (ii) statele membre erau îndreptățite să nu aplice deciziile de transfer (chiar dacă acestea erau valabile) pe baza competențelor de care acestea beneficiau în temeiul articolului 72 TFUE coroborat cu articolul 4 alineatul (2) TUE (Polonia și Ungaria) și (iii) deciziile de transfer au dat naștere unui sistem disfuncțional (Republica Cehă).

177.

În răspuns la scrisorile oficiale de punere în întârziere și la avizele motivate, Polonia și Ungaria au susținut că deciziile de transfer nu erau valabile. Aceste argumente au fost prezentate anterior pronunțării Hotărârii Slovacia și Ungaria/Consiliul, prin care Curtea a confirmat validitatea Deciziei 2015/1601. Orice altă acțiune formulată împotriva validității deciziilor de transfer în temeiul articolului 263 TFUE ar fi în prezent prescrisă.

178.

Pe baza observațiilor scrise, Curtea a solicitat părților să răspundă în ședință la întrebarea dacă, în cadrul procedurilor de constatare a nerespectării obligațiilor inițiate în temeiul articolului 258 TFUE, un stat membru ar putea justifica lipsa aplicării unui act al Uniunii atunci când o acțiune de contestare a validității acelui act (în acest caz, acțiunile introduse de Slovacia și de Ungaria care au condus la pronunțarea Hotărârii Slovacia și Ungaria/Consiliul) nu a dat naștere la suspendarea automată a respectivului act în temeiul articolului 278 TFUE, iar Curtea nu a ordonat nicio astfel de suspendare. Curtea a întrebat de asemenea dacă, în cadrul procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor inițiate în temeiul articolului 258 TFUE, un stat membru ar putea justifica neaplicarea unui act al Uniunii fără a se întemeia pe invocarea nelegalității acestuia din urmă în temeiul articolului 277 TFUE, precum și dacă deciziile de transfer ar putea fi considerate acte cu caracter general în sensul articolului 277 TFUE.

179.

În cadrul ședinței, cele trei state membre pârâte au arătat în mod expres că nu contestau validitatea deciziilor de transfer și nici nu urmăreau să invoce o excepție de nelegalitate incidentă în temeiul articolului 277 TFUE. Ungaria a lăsat la aprecierea Curții posibilitatea de a evalua apărarea sa în temeiul acestui articol, în cazul în care Curtea ar dori să procedeze astfel.

180.

Considerăm că, în lumina ședinței, aspectele invocate în legătură cu articolul 277 TFUE nu mai sunt de fapt „de actualitate”. Chiar dacă ar fi interesant din punct de vedere intelectual să explorăm limitele acestui articol, vom evita să facem acest lucru. Această temă de discuție trebuie să aștepte o altă cauză și un alt moment.

181.

Argumentul invocat de Polonia și de Ungaria în prezentele proceduri este acela că Hotărârea Slovacia și Ungaria/Consiliul nu este relevantă pentru apărarea pe care acestea o invocă în acest caz.

182.

Pentru a examina această afirmație, este necesar să analizăm ceea ce s‑a statuat în acea hotărâre în legătură cu articolul 72 TFUE și în legătură cu modul în care Decizia 2015/1601 a adaptat competența statelor membre de a‑și exercita responsabilitățile pentru menținerea securității naționale și a ordinii publice pe teritoriul lor. Acest lucru se poate face cel mai bine în contextul analizei apărării pe care Polonia și Ungaria o avansează în temeiul articolului 72 TFUE coroborat cu articolul 4 alineatul (2) TUE. Vom efectua această analiză în cele ce urmează.

183.

În cuprinsul întrebărilor sale scrise adresate părților înainte de desfășurarea ședinței, Curtea a pregătit bazele pentru analiza acestui argument, întrebând Comisia dacă noțiunile de „ordine publică” și de „securitate internă” ar trebui interpretate în același mod ca unele noțiuni similare aplicate în legătură cu libertățile fundamentale și care erau utilizate în dispoziții precum articolul 346 TFUE.

184.

Comisia susține că articolul 346 TFUE se referă la aspecte specifice privind furnizarea de informații și comerțul cu armament și că noțiunea de securitate utilizată în acest articol este irelevantă pentru prezentele proceduri.

185.

De asemenea, Curtea a întrebat Comisia dacă un stat membru ar putea invoca articolul 72 TFUE pentru a justifica neaplicarea unui act al Uniunii adoptat în temeiul părții a treia titlul V TFUE atunci când actul respectiv nu prevedea suficiente măsuri de protecție a „ordinii publice” și a „securității interne”, precum și dacă trebuie să fie posibilă invocarea articolului 72 TFUE într‑un context mai larg.

186.

Comisia susține că articolul 72 TFUE prevede un principiu de drept care trebuie luat în considerare ori de câte ori legiuitorul Uniunii acționează. În cazul în care legiuitorul nu reușește să procedeze astfel, atunci statul membru ar putea iniția căi legale de atac împotriva actului juridic al Uniunii care ia naștere în temeiul dispozițiilor tratatelor referitoare la procedurile în fața Curții.

187.

În plus, Comisia susține că domeniul de aplicare al articolului 72 TFUE este limitat într‑un mod similar celor ale articolului 36 TFUE, articolului 45 alineatul (3) TFUE și articolului 52 alineatul (1) TFUE în ceea ce privește libera circulație în cadrul pieței interne. Deși aceste dispoziții permit statelor membre să limiteze libera circulație, orice restricții impuse sunt supuse controlului efectuat de către instituțiile Uniunii, în special de către Curte.

188.

În acest context, revenim la analiza chestiunilor ridicate.

189.

Din câte știm, Curtea a examinat până acum articolul 72 TFUE în trei ocazii.

190.

În primul rând, în Hotărârea Adil ( 103 ), Curtea a analizat corecta interpretare a articolului 21 litera (a) din Codul frontierelor Schengen ( 104 ) în contextul articolului 72 TFUE. Aceasta a reamintit că „articolul 21 litera (a) din [Codul frontierelor Schengen] prevede că eliminarea controlului la frontierele interne nu aduce atingere exercitării competențelor polițienești de către autoritățile competente ale statelor membre în temeiul legislației interne, în măsura în care exercitarea respectivelor competențe nu are un efect echivalent cu cel al verificărilor la frontiere, și că acest lucru se aplică de asemenea în zonele de frontieră. Această dispoziție din [Codul frontierelor Schengen] precizează că exercitarea competențelor polițienești nu poate fi considerată în special echivalentă cu exercitarea verificărilor la frontiere în cazul în care măsurile poliției nu au ca obiectiv controlul la frontiere, se bazează pe informații generale și pe experiența serviciilor de poliție privind eventualele amenințări la adresa siguranței publice și vizează în special combaterea criminalității transfrontaliere, sunt concepute și executate într‑o manieră net diferită de verificările sistematice asupra persoanelor efectuate la frontierele externe și sunt realizate pe baza verificărilor inopinate” ( 105 ).

191.

Curtea a concluzionat că controalele mobile de securitate în litigiu în cauza respectivă nu constituiau „verificări la frontiere” interzise de articolul 20 din Codul frontierelor Schengen, ci verificări în interiorul teritoriului unui stat membru, prevăzute la articolul 21 din acesta ( 106 ). În continuare, în cuprinsul aceleași hotărâri, Curtea a reafirmat că „prevederile articolului 21 literele (a)-(d) din [Codul frontierelor Schengen], precum și modul de redactare a articolului 72 TFUE confirmă că eliminarea controalelor la frontierele interne nu a adus atingere responsabilităților care revin statelor membre pentru menținerea ordinii publice și pentru apărarea securității interne” ( 107 ).

192.

Ulterior, în Hotărârea A ( 108 ), Curtea a confirmat în esență Hotărârea Adil (de data aceasta, în ceea ce privește un sistem similar de controale mobile de securitate care se aplica în Germania).

193.

În sfârșit, în Hotărârea Slovacia și Ungaria/Consiliul, Curtea a examinat argumentul Poloniei în respectiva cauză potrivit căruia „decizia atacată ar fi contrară principiului proporționalității întrucât nu ar permite statelor membre să asigure exercitarea efectivă a responsabilităților care le revin pentru menținerea ordinii publice și pentru apărarea securității interne în temeiul articolului 72 TFUE” ( 109 ).

194.

Curtea a subliniat că considerentul (32) al Deciziei 2015/1601 prevede în mod expres că, „[î]n cadrul întregii proceduri de transfer, până la transferul efectiv al solicitantului, ar trebui să se țină seama de considerentele de securitate națională și ordine publică” și că articolul 5 alineatul (7) prevedea în mod expres dreptul statelor membre de a refuza transferul unui solicitant numai dacă existau motive întemeiate de a‑l considera drept un pericol pentru securitatea lor națională sau ordinea lor publică. Dacă acest mecanism „ar fi ineficient întrucât ar obliga statele membre să controleze un număr mare de persoane într‑o perioadă scurtă, asemenea dificultăți de ordin practic nu apar ca fiind inerente mecanismului respectiv și trebuie, dacă este cazul, să fie soluționate într‑un spirit de cooperare și de încredere reciprocă între autoritățile din statele membre beneficiare ale transferului și cele ale statelor membre de transfer, care trebuie să prevaleze în cadrul punerii în aplicare a procedurii de transfer prevăzute la articolul 5 din [Decizia 2015/1601]” ( 110 ).

195.

Într‑o oarecare măsură, așadar, Hotărârea Slovacia și Ungaria prefigurează argumentele care sunt invocate de cele trei state membre pârâte în prezentele proceduri. Acestea fiind spuse, întrucât invocarea competenței de care dispun în temeiul articolului 72 TFUE reprezintă elementul central al apărării lor, este necesar să examinăm acest argument mai detaliat în cele ce urmează.

196.

Noțiunea de ordine publică a fost analizată în Hotărârea N ( 111 ), în care Curtea a considerat că „noțiunea «ordine publică» presupune, în orice caz, pe lângă tulburarea ordinii sociale pe care o reprezintă orice încălcare a legii, existența unei amenințări reale, actuale și suficient de grave la adresa unui interes fundamental al societății”.

197.

Anterior, în Hotărârea Zh. și O ( 112 ), Curtea a statuat că, în ceea ce privește drepturile fundamentale ale resortisanților țărilor terțe, noțiuni precum securitatea„nu pot fi stabilite unilateral de fiecare stat membru fără exercitarea unui control din partea instituțiilor Uniunii”.

198.

Vom interpreta aceste două citate ca punct de plecare pentru analiza pe care o vom efectua.

199.

În termeni generali, considerăm că jurisprudența existentă a Curții privind libertățile fundamentale – în special cea privind libera circulație a persoanelor – furnizează o bază sigură pentru abordarea noțiunilor de ordine publică și de securitate din prezentele proceduri. Reamintim că acquis‑ul în materie de azil – în special Regulamentul Dublin III ( 113 ) și Directiva privind condițiile ( 114 ) – abordează noțiunile din perspectiva solicitantului individual. La fel cum a explicat Curtea cu mult timp în urmă în Hotărârea Bouchereau, comportamentul individual al persoanei în cauză este cel care trebuie analizat pentru a stabili dacă există o amenințare pentru societatea statului membru în cauză ( 115 ).

200.

Suntem de acord cu Comisia că articolul 346 TFUE reprezintă o dispoziție specifică a tratatului care reglementează o anumită situație. Pentru acest motiv, nu considerăm că acesta poate fi extins în mod util pentru a susține prezentele proceduri.

201.

Cu toate acestea, reamintim de asemenea că articolul 78 alineatul (3) TFUE există tocmai pentru a permite Consiliului să adopte măsuri provizorii în scopul de a ajuta un stat membru care „se află într‑o situație de urgență caracterizată de un aflux brusc de resortisanți din țări terțe”. În măsura în care numărul mare de persoane care intră într‑un stat membru poate crea o situație de urgență (și înțelegem că această noțiune cuprinde și situația care prezintă o amenințare la adresa ordinii publice sau a securității naționale), articolul 78 alineatul (3) TFUE oferă temeiul juridic necesar pentru adoptarea de măsuri adecvate care să respecte atât obligațiile internaționale care revin statelor membre în temeiul Convenției de la Geneva, cât și toate principiile fundamentale aplicabile de drept al Uniunii. Aceste din urmă principii includ atât principiul solidarității, cât și pe cel al respectării statului de drept, la care vom reveni la sfârșitul prezentelor concluzii.

202.

Articolul 72 TFUE face parte din capitolul 1 (intitulat „Dispoziții generale”) din titlul V TFUE („Spațiul de libertate, securitate și justiție”). Pe lângă recunoașterea clară a competențelor și a responsabilităților ce revin statelor membre pentru menținerea ordinii publice și pentru apărarea securității interne, articolul 72 TFUE servește înainte de toate pentru a reaminti legiuitorului Uniunii necesitatea de a prevedea, în cadrul dispozițiilor de drept derivat adoptate în temeiul titlului V, dispoziții care să permită statelor membre să fie în măsură să își exercite aceste responsabilități. În cazul în care legiuitorul Uniunii ar încălca această obligație la adoptarea acestor dispoziții, articolul 72 TFUE ar furniza un temei clar pentru formularea de către un stat membru a unei acțiuni în anulare (în acest sens, suntem de acord cu afirmațiile Comisiei). În acest caz însă, nu a existat o astfel de încălcare.

203.

Un răspuns imediat adus argumentului principal susținut de Polonia și de Ungaria se regăsește în două dispoziții‑cheie din chiar deciziile de transfer. Teza finală a articolului 5 alineatul (4) din acestea prevede că „[s]tatul membru de transfer poate decide să nu aprobe transferul unui solicitant doar în cazul în care există motive întemeiate, astfel cum se prevede la alineatul (7) din prezentul articol”. Articolul 5 alineatul (7) din acestea prevede în continuare că „[s]tatele membre își rezervă dreptul de a refuza transferul unui solicitant numai dacă există motive întemeiate de a‑l considera drept un pericol pentru securitatea națională sau ordinea publică a acestora sau atunci când există motive serioase pentru a aplica dispozițiile privind excluderea prevăzute la articolele 12 și 17 din [Directiva privind condițiile]”.

204.

Adăugăm între paranteze faptul că considerentul (26) al Deciziei 2015/1523 și considerentul (32) al Deciziei 2015/1601 prevăd ambele că, „[î]n cadrul întregii proceduri de transfer, până la transferul efectiv al solicitantului, ar trebui să se țină seama de considerentele de securitate națională și ordine publică” și arată că, „în cazul în care un stat membru are motive întemeiate să considere că un solicitant constituie un pericol pentru securitatea națională sau ordinea publică, acesta ar trebui să informeze celelalte state membre cu privire la aceasta”. Procedând astfel, potențialul stat membru de transfer își demonstrează solidaritatea cu celelalte state membre, care, la fel ca acesta, au responsabilitatea de a apăra securitatea națională și de a menține ordinea publică pe teritoriile lor.

205.

Coroborate, aceste două dispoziții esențiale ale deciziilor de transfer au recunoscut în mod expres că statul membru de transfer își rezerva dreptul de a refuza transferul unui anumit solicitant atunci când (i) existau motive întemeiate de a‑l considera drept un pericol pentru securitatea națională sau ordinea publică a acestuia sau atunci când (ii) existau motive serioase pentru a considera că respectiva persoană putea fi exclusă în mod întemeiat de la protecția internațională solicitată.

206.

În măsura în care statul membru de transfer avea îndoieli întemeiate cu privire la aspectul dacă trebuia să accepte transferul solicitantului X, deciziile de transfer au furnizat astfel acestui stat membru un temei legal, clar și precis pentru refuzul de a accepta transferul respectivului solicitant individual.

207.

Într‑o interpretare restrictivă a chestiunilor ridicate de prezentele proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, s‑ar putea considera că este suficient să se respingă argumentul principal al celor trei state membre pârâte, invocat în apărarea comportamentului lor. Era foarte posibil ca acestea să apere securitatea și bunăstarea cetățenilor lor prin refuzul (în temeiul deciziilor de transfer în sine) de a accepta solicitantul X, exercitând‑și astfel „responsabilitățile care revin statelor membre pentru menținerea ordinii publice și pentru apărarea securității interne” (articolul 72 TFUE).

208.

Cu toate acestea, din corectitudine față de cele trei state membre vizate, nu trebuie să lăsăm lucrurile în acest punct. Trimiterea, care figurează la articolul 5 alineatul (7) din deciziile de transfer, la Directiva privind condițiile furnizează o mai bună legătură cu aspectul mai important în discuție. Competențele pe care le rețin statele membre în temeiul articolului 72 TFUE trebuie să fie analizate în contextul extinsei și uniformei legislații derivate a Uniunii care reglementează procedura de examinare a cererilor de protecție internațională și criteriile materiale de soluționare a unor astfel de cereri (acquis‑ul în materie de azil). În acest context, poate un stat membru să invoce articolul 72 TFUE [coroborat, susține Ungaria, cu articolul 4 alineatul (2) TUE] pentru a nu aplica pur și simplu o măsură valabilă a Uniunii adoptată ( 116 ) în temeiul articolului 78 alineatul (3) TFUE, cu care acesta nu este de acord?

209.

În abordarea acestei întrebări, vom lăsa astfel deoparte în mod intenționat orice aspecte procedurale (de exemplu cele referitoare la termenele stabilite pentru exercitarea acțiunilor directe sau la limitele unei excepții de nelegalitate) pentru a ne concentra pe aspectul principal în discuție.

210.

Obligațiile internaționale ce revin fiecărui stat membru în temeiul Convenției de la Geneva au primit o expresie uniformă la nivelul Uniunii cu ajutorul rețelei complexe de directive care reglementează prelucrarea și analiza pe fond a cererilor de protecție internațională, în special Directiva privind condițiile, Directiva privind procedurile și Directiva privind primirea. Temeiul juridic al acestor măsuri îl constituie articolul 78 alineatul (2) TFUE, care se regăsește în capitolul 2 din titlul V, intitulat „Politici privind controlul la frontiere, dreptul de azil și imigrarea”. Prin urmare, în acest caz avem de‑a face, cu siguranță, cu un aspect care este reglementat în detaliu atât de TFUE în sine, cât și de dreptul derivat al Uniunii, întemeiat pe dreptul primar al Uniunii.

211.

În astfel de condiții, atunci când tratatele recunosc o competență, o responsabilitate sau o obligație care revine statelor membre, acestea din urmă trebuie să își exercite competențele într‑un mod care să nu aducă atingere principiilor dreptului Uniunii în materie.

212.

Prin urmare, articolul 72 TFUE nu reprezintă, astfel cum susțin Polonia și Ungaria, o normă de conflict care conferă prioritate competenței statelor membre în raport cu măsurile adoptate de legiuitorul sau de factorul de decizie al Uniunii. Acest articol reprezintă o normă de coexistență. Competența de a acționa în domeniul menționat revine statului membru (aceasta nu a fost transferată Uniunii Europene). Cu toate acestea, măsurile adoptate trebuie să respecte principiile generale pe care statul membru le‑a agreat atunci când a devenit stat membru, precum și orice norme relevante cuprinse în tratate sau în legislația derivată a Uniunii.

213.

Sunt suficiente două exemple pentru a justifica această afirmație.

214.

În cursul evenimentelor care au condus la „cauza Factortame” ( 117 ), Regatul Unit a adoptat Merchand Shipping Act 1988 (Legea din 1988 privind navigația comercială). Acest act al Parlamentului a adus modificări radicale registrului navelor britanice, privând astfel navele de pescuit care aveau proprietari spanioli de dreptul de a fi înregistrate în acest registru, de a purta ( 118 ) pavilionul maritim britanic și, prin urmare, de a pescui în cadrul cotelor de pescuit alocate Regatului Unit ( 119 ). În acest sens, Regatul Unit (susținut ulterior în fața Curții de Belgia și de Grecia) a invocat competența fiecărui stat în temeiul dreptului internațional public de a defini, așa cum consideră necesar, condițiile în care acesta acordă unei nave dreptul de a‑i arbora pavilionul ( 120 ).

215.

Prima întrebare adresată de High Court era formulată simplu: „Dreptul [Uniunii] are vreo incidență asupra condițiilor în care un stat membru stabilește normele de determinare a navelor care pot în mod legitim să fie înmatriculate în acest stat, să arboreze pavilionul său și să poarte naționalitatea sa?”

216.

În răspunsul furnizat la această întrebare, Curtea a recunoscut în mod explicit că, „în starea actuală a dreptului [Uniunii], competența de a determina condițiile de înmatriculare a navelor aparține statelor membre” ( 121 ), însă, „[c]u toate acestea, competența reținută de statele membre trebuie să fie exercitată cu respectarea dreptului [Uniunii]” ( 122 ). Argumentul invocat de Regatul Unit în temeiul dreptului internațional „ar putea fi valabil numai dacă cerințele stabilite în dreptul [Uniunii] referitoare la exercitarea de către statele membre a competenței de care dispun în materie de înregistrare a navelor ar intra în conflict cu normele dreptului internațional” ( 123 ). Este clar că Curtea nu a considerat că în cauza respectivă exista un astfel de conflict, întrucât punctul imediat următor al hotărârii continuă prin a preciza că, „[î]n consecință, răspunsul la prima întrebare trebuie să fie acela că, în starea actuală a dreptului [Uniunii], revine statelor membre obligația de a determina, în conformitate cu normele generale ale dreptului internațional, condițiile care trebuie îndeplinite pentru a permite înmatricularea unei nave în registrele lor și pentru acordarea dreptului acestei nave de a arbora pavilionul lor, însă că, în exercitarea acestei competențe, statele membre trebuie să respecte normele dreptului [Uniunii]” ( 124 ).

217.

Curtea a continuat prin a statua că dispozițiile tratatului referitoare la libertatea de stabilire și libera circulație a capitalurilor și la interdicția generală a discriminării pe motive de naționalitate se opuneau cerințelor condiției naționalității cuprinse în Legea din 1988 privind navigația comercială.

218.

Mai recent, Curtea a soluționat o serie de cauze care presupuneau exercitarea competenței (de necontestat) a statelor membre de a legifera în materie de fiscalitate directă – aspect care nu este armonizat la nivelul Uniunii. Câteodată însă, normele naționale stabilite au ca efect dezavantajarea contribuabililor care se află într‑un alt stat membru. Nu este nevoie să intrăm în detaliile tehnice ale acestor cauze. Curtea a statuat în mod constant că, deși statele membre dispun de competența de a stabili impozite directe, această competență trebuie să fie exercitată cu respectarea dreptului Uniunii ( 125 ).

219.

În opinia noastră, în situația la care se referă prezenta serie de proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, statele membre sunt de asemenea obligate să își exercite competența în temeiul articolului 72 TFUE în scopul exercitării responsabilităților care le revin pentru „menținerea ordinii publice și pentru apărarea securității interne”într‑un mod care respectă celelalte dispoziții relevante din dreptul Uniunii. Printre aceste dispoziții se numără, pe de o parte, chiar deciziile de transfer (care, așa cum am văzut deja, au furnizat un temei juridic adecvat pentru orice măsură care trebuia adoptată de un stat membru într‑un anumit caz) și, pe de altă parte, întregul cadru legislativ care există deja în dreptul Uniunii și care reglementează soluționarea unei anumite cereri de protecție internațională și decizia de fond care trebuie adoptată de statul membru în soluționarea respectivei cereri.

220.

Astfel, articolele 12 și 17 din Directiva privind condițiile reiterează dispozițiile Convenției de la Geneva și prevăd motivele concrete pentru care un solicitant poate fi exclus de la recunoașterea statutului de refugiat sau de la protecția subsidiară. Aceste dispoziții sunt întărite de articolele 14 și 19 din aceasta ( 126 ), care permit unui stat membru să revoce statutul de protecție în cazul în care persoana respectivă constituie un pericol pentru societatea sau pentru securitatea statului membru în care aceasta este prezentă. În temeiul Directivei privind procedurile, solicitanții pot face obiectul unei proceduri desfășurate la frontieră sau în zonele de tranzit în cazul în care aceștia pot fi considerați, din motive întemeiate, un pericol pentru securitatea națională sau ordinea publică a statului membru [articolul 31 alineatul (8) litera (j)] ( 127 ) și chiar și un minor neînsoțit poate, în același temei, să fie supus unor măsuri mai stricte de prelucrare a cererii [articolul 25 alineatul (6) litera (a) punctul (iii) și litera (b) punctul (iii)] ( 128 ). Directiva privind primirea permite statelor membre să decidă cu privire la locul reședinței unui solicitant (derogând de la libertatea normală de a se deplasa liber) din motive, printre altele, de interes public sau de ordine publică [articolul 7 alineatul (2)] ( 129 ). Un solicitant poate fi plasat în detenție în cazul în care este necesar din rațiuni de protejare a securității naționale sau a ordinii publice [articolul 8 alineatul (3) litera (e)] ( 130 ). Iar Directiva privind returnarea autorizează un stat membru să nu acorde un termen pentru plecarea voluntară, să ia în custodie publică un solicitant de protecție internațională căruia nu i‑a fost admisă cererea și să impună o interdicție de intrare extinsă atunci când aceste măsuri (mai coercitive) sunt justificate din motive de securitate națională sau de ordine publică [a se vedea articolul 7 alineatul (4), articolul 8 alineatul (4), articolul 11 alineatul (2) și articolul 15].

221.

Pe scurt, așadar, dreptul derivat al Uniunii în cadrul acquis‑ului în materie de azil prevede un cadru legislativ adecvat în care preocupările legitime ale unui stat membru în ceea ce privește securitatea națională, ordinea publică și protecția societății pot fi justificate în raport cu un solicitant individual de protecție internațională. În acest context, nu găsim niciun motiv pentru a admite argumentul potrivit căruia articolul 72 TFUE acordă statelor membre permisiunea de a nu aplica o măsură valabilă a dreptului derivat al Uniunii cu care acestea se întâmplă să nu fie pe deplin de acord.

222.

În acest sens, invocarea de către Polonia a hotărârii pronunțate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului (denumită în continuare „Curtea de la Strasbourg”) în cauza N. împotriva Finlandei (38885/02) ( 131 ) nu își mai găsește justificarea. În acea hotărâre, Curtea de la Strasbourg a statuat că „[s]tatele contractante au dreptul, ca principiu de drept internațional bine consacrat și sub rezerva obligațiilor care le revin în temeiul tratatelor, inclusiv a obligațiilor care le revin în temeiul convenției, de a controla intrarea, șederea și expulzarea străinilor”. Acest lucru nu poate fi contestat, însă modul în care un stat membru își exercită acest drept este limitat de obligațiile pe care acesta și le‑a asumat de bunăvoie în temeiul dreptului internațional atunci când a aderat la Uniunea Europeană, și anume acelea de a respecta obligațiile care decurg din dreptul Uniunii.

223.

După cum am arătat, dreptul Uniunii însuși furnizează statului membru nenumărate mijloace pentru protejarea preocupărilor sale legitime cu privire la securitatea națională sau la ordinea publică în raport cu un solicitant individual în cadrul obligațiilor care îi revin în temeiul dreptului Uniunii. Cu toate acestea, dreptul Uniunii nu permite unui stat membru să nu țină cont deloc de aceste obligații și, cum s‑ar spune, să afișeze o plăcuță care să indice „chasse gardée” (în traducere aproximativă „vânătoare privată – accesul interzis”).

224.

Atât Polonia, cât și Ungaria au reamintit că articolul 4 alineatul (2) TUE se referă la „identitățile lor naționale” și prevede că „[Uniunea] respectă funcțiile esențiale ale [statelor membre] și în special pe cele care au ca obiect asigurarea integrității [lor] teritoriale, menținerea ordinii publice și apărarea securității naționale. În special, securitatea națională rămâne responsabilitatea exclusivă a fiecărui stat membru”. Pe diferite niveluri, ele încearcă să se întemeieze pe această dispoziție, coroborată cu articolul 72 TFUE, pentru a susține că au dreptul de a nu aplica deciziile de transfer în scopul de a asigura coeziunea socială și culturală, precum și în scopul de a evita posibilele conflicte etnice și religioase.

225.

Putem aborda pe scurt această afirmație.

226.

În Hotărârea Comisia/Luxemburg ( 132 ), Curtea a fost sesizată cu un argument similar în ceea ce privește aplicarea unei condiții de cetățenie notarilor. Luxemburgul a susținut printre altele că această condiție era justificată de necesitatea de a garanta utilizarea limbii luxemburgheze în exercitarea activității notarului. În respingerea acestei afirmații, Curtea a statuat că, „[d]eși protecția identității naționale a statelor membre constituie un obiectiv legitim respectat de ordinea juridică a Uniunii, astfel cum recunoaște de altfel articolul 4 alineatul (2) TUE, interesul invocat de Marele Ducat poate fi însă protejat în mod util prin alte mijloace decât excluderea, cu titlu general”.

227.

Pentru același motiv, articolul 4 alineatul (2) TUE nu poate constitui temeiul pentru a refuza pur și simplu transferul solicitanților pe baza deciziilor de transfer. Interesul legitim al statelor membre în păstrarea coeziunii sociale și culturale poate fi efectiv protejat prin alte mijloace, mai puțin restrictive, decât refuzul unilateral și total de a‑și îndeplini obligațiile care le revin în temeiul dreptului Uniunii.

228.

Polonia și Ungaria au pus accentul pe riscurile de securitate inerente soluționării cererilor unui mare număr de solicitanți de protecție internațională, dintre care unii pot avea de fapt legături cu terorismul internațional. În acest context, Polonia se referă la Analiza anuală a riscurilor pentru anul 2016 efectuată de Agenția Europeană pentru Gestionarea Cooperării Operative la Frontierele Externe (Frontex), care menționa că „asigurarea salvării, a siguranței, a înregistrării și a identificării a mii de persoane vulnerabile reprezintă o sarcină extrem de oneroasă și una care implică un anumit grad de risc inerent și de vulnerabilitate la frontierele externe” ( 133 ).

229.

Republica Cehă invocă același argument. Aceasta susține că Grecia și Italia au indicat solicitanți de transfer care nu posedau documente de identitate. Republica Cehă nu ar fi fost în măsură să aprecieze riscul pe care astfel de persoane fără documente de identitate l‑ar fi putut prezenta pentru securitatea națională. Prin urmare, ar fi fost inutil ca Republica Cehă să fi indicat Comisiei numărul de solicitanți pe care aceasta era pregătită să îi primească. Sistemul pus în aplicare prin deciziile de transfer era, susține aceasta, „disfuncțional”.

230.

Respingem argumentul potrivit căruia riscurile inerente în soluționarea unui mare număr de cereri absolveau cele trei state membre pârâte de obligația lor juridică de a participa la măsurile instituite prin deciziile de transfer.

231.

Considerentele acestor decizii indică în mod expres că, „în cazul în care un stat membru are motive întemeiate să considere că un solicitant constituie un pericol pentru securitatea națională sau ordinea publică, acesta ar trebui să informeze celelalte state membre cu privire la aceasta” ( 134 ). Articolele relevante au impus apoi obligații specifice autorităților elene și italiene în legătură cu identificarea și gestionarea solicitanților care pot fi transferați ( 135 ).

232.

În plus, articolul 5 alineatul (7) din deciziile de transfer prevedea în mod expres dreptul statelor membre de a refuza transferul unui solicitant individual dacă existau „motive întemeiate de a‑l considera drept un pericol pentru securitatea națională sau ordinea publică a acestora sau atunci când [existau] motive serioase pentru a aplica dispozițiile privind excluderea prevăzute la articolele 12 și 17 din [Directiva privind condițiile]”.

233.

În Hotărârea Slovacia și Ungaria/Consiliul, Curtea a statuat în mod explicit că dificultățile de ordin practic trebuie „să fie soluționate într‑un spirit de cooperare și de încredere reciprocă între autoritățile din statele membre beneficiare ale transferului și cele ale statelor membre de transfer, care trebuie să prevaleze în cadrul punerii în aplicare a procedurii de transfer prevăzute la articolul 5 din [Decizia 2015/1601]” ( 136 ).

234.

Considerăm că acest lucru furnizează un răspuns complet la argumentul care este invocat în acest caz. Dreptul aplicabil (deciziile de transfer) a prevăzut un mecanism adecvat de soluționare a problemelor și a logisticii complexe în legătură cu transferul unui număr foarte mare de solicitanți de protecție internațională din statele membre din prima linie în celelalte state membre. Prin urmare, deciziile în sine nu pot fi descrise în mod întemeiat ca „disfuncționale”. În ceea ce a reprezentat în mod clar o situație de urgență, era responsabilitatea atât a statelor membre din prima linie, cât și a posibilelor state membre de transfer de a asigura funcționalitatea corespunzătoare a acestui mecanism, astfel încât transferul să poată avea loc în număr suficient de mare încât să ușureze presiunea de nesuportat exercitată asupra statelor membre din prima linie. În aceasta constă solidaritatea.

235.

Din motive de claritate, adăugăm faptul că din anumite rapoarte privind punerea în aplicare a deciziilor de transfer reiese clar că și alte state membre care s‑au confruntat cu probleme în legătură cu obligațiile lor de transfer, precum Austria și Suedia, au solicitat și au obținut suspendări temporare ale obligațiilor care le reveneau în temeiul acestor decizii, astfel cum prevedea articolul 4 alineatele (5) și (6) din acestea ( 137 ). Dacă cele trei state membre pârâte s‑ar fi aflat cu adevărat în fața unor dificultăți semnificative, acesta – mai degrabă decât decizia unilaterală de a nu respecta deciziile de transfer – ar fi fost evident modul adecvat de acțiune care trebuia urmat în scopul de a respecta principiul solidarității. Vom reveni asupra acestui aspect la finalul concluziilor noastre.

236.

Menționăm de asemenea diversele argumente formulate de cele trei state membre pârâte potrivit cărora acestea au încercat să sprijine Grecia și Italia prin alte mijloace decât transferul. Acest argument este pe deplin irelevant. Deciziile de transfer nu conțin niciun temei juridic pentru înlocuirea cu alte măsuri a angajamentelor și a obligațiilor de transfer subsecvente.

237.

Prin urmare, respingem argumentul potrivit căruia, din cauza faptului că sistemul de transfer era (se presupune) disfuncțional, acest lucru autoriza un stat membru să suspende în mod unilateral îndeplinirea cerinței de prezentare a angajamentelor și a obligațiilor de transfer impuse prin deciziile de transfer.

238.

În afară de aspectele concrete pe care le‑am analizat până acum (în special domeniul de aplicare și interpretarea articolului 72 TFUE), aceste proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor ridică întrebări fundamentale în legătură cu parametrii ordinii juridice a Uniunii și cu obligațiile care revin statelor membre. Prin urmare, în cadrul acestor observații finale, vom analiza trei aspecte importante ale acestei ordini juridice: „statul de drept”, obligația de cooperare loială și principiul solidarității.

239.

Preambulul TUE subliniază faptul că statul de drept reprezintă o „valoare universală” care face parte din „moștenirea culturală, religioasă și umanistă a Europei” ( 138 ), valoare față de care statele membre își confirmă atașamentul ( 139 ). Articolul 2 TUE conferă un efect util acestor considerente, precizând că „Uniunea se întemeiază pe valorile respectării […] statului de drept […] Aceste valori sunt comune statelor membre”.

240.

În Hotărârea sa de referință Les Verts/Parlamentul, Curtea a afirmat mai întâi principiul potrivit căruia CEE (așa cum se numea pe atunci) „este o comunitate de drept, în măsura în care nici statele sale membre, nici instituțiile sale nu pot evita controlul conformității actelor adoptate de acestea cu carta constituțională de bază, care este tratatul” ( 140 ).

241.

Statul de drept cuprinde multe elemente importante, cum ar fi respectarea unui just echilibru între puteri ( 141 ) și asigurarea independenței judecătorilor prin protejarea inamovibilității lor ( 142 ). La un nivel mai profund, respectarea statului de drept presupune respectarea obligațiilor juridice ale unei persoane. Nerespectarea acestor obligații, din cauza faptului că, într‑un anumit caz, acestea nu sunt dorite sau populare reprezintă un prim pas periculos spre divizarea unei societăți bine organizate și structurate, guvernată de statul de drept, de care, în calitate de cetățeni, ne bucurăm atât pentru confortul, cât și pentru siguranța pe care ni le oferă acesta. Exemplul negativ este deosebit de nociv dacă vine din partea unui stat membru.

242.

Articolul 4 alineatul (3) TUE prevede că:

„În temeiul principiului cooperării loiale, Uniunea și statele membre se respectă și se ajută reciproc în îndeplinirea misiunilor care decurg din tratate.

Statele membre adoptă orice măsură generală sau specială pentru asigurarea îndeplinirii obligațiilor care decurg din tratate sau care rezultă din actele instituțiilor Uniunii.

Statele membre facilitează îndeplinirea de către Uniune a misiunii sale și se abțin de la orice măsură care ar putea pune în pericol realizarea obiectivelor Uniunii.”

243.

Marea Cameră a stabilit foarte clar în Hotărârea Achmea ce anume înseamnă această obligație: „[d]reptul Uniunii se întemeiază astfel pe premisa fundamentală potrivit căreia fiecare stat membru împărtășește cu toate celelalte state membre și recunoaște că acestea împărtășesc cu el o serie de valori comune pe care se întemeiază Uniunea, după cum se precizează la articolul 2 TUE. Această premisă implică și justifică existența încrederii reciproce dintre statele membre în recunoașterea acestor valori și, așadar, în respectarea dreptului Uniunii care le pune în aplicare. Tocmai în acest context revine statelor membre, în special în temeiul principiului cooperării loiale, prevăzut la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf TUE, obligația de a asigura aplicarea și respectarea dreptului Uniunii pe teritoriile lor respective și de a adopta, în acest scop, orice măsură generală sau specială pentru asigurarea îndeplinirii obligațiilor care decurg din tratate sau care rezultă din actele instituțiilor Uniunii” ( 143 ).

244.

De asemenea, Curtea a afirmat în mod clar că faptul că un stat membru are îndoieli cu privire la valabilitatea unui act al Uniunii sau consideră că poate avea motive întemeiate pentru a face ceva care contravine acestui act nu scutește statul membru de obligația sa de a respecta principiul cooperării loiale ( 144 ).

245.

În plus, în temeiul principiului cooperării loiale, fiecare stat membru are dreptul să se aștepte ca celelalte state membre să se conformeze obligațiilor care le revin cu diligența necesară ( 145 ). Nu aceasta este în mod evident ceea ce s‑a întâmplat în acest caz.

246.

Părinții fondatori ai „proiectului european” – Robert Schuman, Jean Monnet, Konrad Adenauer – au fost oameni de stat din țări care fuseseră recent implicate (deopotrivă în calitate de agresor și de victimă, de învingător și de învins) în șase ani de conflicte devastatoare și distructive. Dacă nu ar fi existat viziunea și deschiderea lor inițiale, Comunitatea Europeană a Cărbunelui și Oțelului (CECO) și (șase ani mai târziu), Comunitatea Economică Europeană și Euratom nu ar fi luat naștere.

247.

Declarația Schuman prezentată la 9 mai 1950 recunoștea în mod celebru că „Europa nu se va construi dintr‑o dată sau ca urmare a unui plan unic, ci prin realizări concrete care vor genera în primul rând o solidaritate de fapt” ( 146 ). Această declarație și‑a găsit ecou în cel de al treilea considerent al Tratatului de instituire a Comunității Europene a Cărbunelui și Oțelului – Tratatul CECO (precursorul Tratatului CEE, din care actualele TUE și TFUE sunt descendentele directe), care preciza în mod explicit că inițiatorii erau „conștienți că Europa nu se va putea construi decât prin realizări concrete care să creeze în primul rând o solidaritate de fapt și prin stabilirea unor baze comune de dezvoltare economică” ( 147 ).

248.

Articolul 2 TUE ne reamintește în continuare faptul că Uniunea Europeană se întemeiază pe valorile comune și că „[a]ceste valori sunt comune statelor membre într‑o societate caracterizată prin pluralism, nediscriminare, toleranță, justiție, solidaritate și egalitate între femei și bărbați” (sublinierea noastră).

249.

De‑a lungul anilor, Curtea a reiterat acest apel către solidaritate. Astfel, încă din anul 1983, în contextul cotelor de oțel, Curtea a explicat că, „[d]e fapt, trebuie să se excludă faptul că noțiunea de necesitate poate fi reținută în domeniul specific al regimului de cote prevăzut la articolul 58 din Tratatul CECO, care se bazează pe solidaritatea tuturor întreprinderilor siderurgice ale Comunității în fața crizei și care vizează o repartiție echitabilă a sacrificiilor care decurg din circumstanțe economice inevitabile” ( 148 ). Mutatis mutandis, aceste afirmații ar putea fi transpuse cu ușurință în contextul de față.

250.

Puțin mai târziu, în contextul acordurilor încheiate în scopul eliminării surplusului de zahăr ( 149 ), în cauza Eridania zuccherifici nazionali și alții ( 150 ), Curtea a fost invitată să se pronunțe cu privire la aspectul dacă un sistem de cote care se presupunea că apasă mai puternic, în termeni financiari, asupra producătorilor italieni decât asupra producătorilor din alte state membre era ilegal. În apărarea sistemului, Comisia a susținut că stabilirea cotelor pe baza producției efective a întreprinderilor era conformă cu principiul solidarității producătorilor. Curtea a statuat că „Consiliul a repartizat în mod întemeiat cotele fixate între întreprinderile individuale pe baza producției lor efective. O astfel de repartiție a sarcinilor este […] conformă cu principiul solidarității producătorilor, dat fiind că producția constituie un criteriu legitim de apreciere atât a puterii economice a producătorilor, cât și a beneficiilor pe care aceștia le obțin de pe urma sistemului” ( 151 ).

251.

Prin pronunțarea unei astfel de hotărâri, Curtea a precizat clar că principiul solidarității implică uneori în mod necesar acceptarea împărțirii sarcinilor.

252.

Mai recent, în Hotărârea Grzelczyk ( 152 ), Curtea a invocat cetățenia Uniunii coroborată cu principiul solidarității ca temei pentru obligația Belgiei de a acorda domnului Grzelczyk acces la aceeași prestație (minimex) ca și colegii săi belgieni în ultimul an al studiilor sale. În Hotărârea Bidar ( 153 ), Curtea s‑a întemeiat pe hotărârea menționată pentru a afirma că, deși un stat membru ar putea solicita în mod legitim „un anumit grad de integrare” în statul membru gazdă înainte de a demonstra o anumită solidaritate financiară, acesta nu putea impune condiții suplimentare care să facă imposibil ca cetățenii Uniunii din alte state membre care îndeplineau respectivele cerințe de rezidență să obțină împrumuturi acordate studenților.

253.

Solidaritatea este sângele care ține în viață proiectul Uniunii Europene. Ca urmare a participării lor la acest proiect și a statutului lor de cetățeni ai Uniunii Europene, statele membre și resortisanții lor au obligații, dar și beneficii, sarcini, dar și drepturi. În „demosul” european, a împărți nu reprezintă doar o chestiune de examinare a tratatelor și a legislației derivate pentru a înțelege ce anume se poate solicita, ci necesită și asumarea unor responsabilități și (desigur) a unor sarcini comune în scopul de a perpetua bunăstarea comună.

254.

Respectarea „regulilor clubului” și îndeplinirea rolului corespunzător al fiecăruia în ceea ce privește solidaritatea cu celelalte state membre ale Uniunii nu se poate întemeia pe o strictă analiză cost‑beneficiu corespunzătoare cu abordarea (cunoscută, din nefericire, din retorica legată de Brexit) „cât mă costă mai exact Uniunea pe săptămână și ce pot câștiga mai exact eu personal din aceasta?”. O astfel de abordare centrată pe sine reprezintă o trădare a viziunii părinților fondatori în ceea ce privește un continent pașnic și prosper. Acest lucru constituie antiteza faptului de a fi un stat membru loial și de a merita, în calitate de individ, statutul comun de cetățean al Uniunii. Dacă proiectul Uniunii Europene trebuie să prospere și să progreseze, trebuie să realizăm cu toții mai mult decât atât.

255.

Permiteți‑ne să concluzionăm prin a reaminti o veche poveste din tradiția evreiască, care merită să fie cunoscută. Un grup de bărbați călătoresc împreună într‑o barcă. Dintr‑o dată, unul dintre aceștia scoate un sfredel și începe să facă o gaură în carena de sub el. Însoțitorii lui îl ceartă. „De ce faci acest lucru?”, strigă aceștia. „Pentru ce vă plângeți?”, spune acesta. „Nu fac gaura sub propriul meu loc?”. „Ba da”, răspund aceștia, „însă apa va intra înăuntru și va scufunda barca în care ne aflăm cu toții” ( 154 ).

256.

Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a solicitat plata cheltuielilor de judecată în legătură cu acțiunile de constatare a neîndeplinirii obligațiilor introduse împotriva fiecăruia dintre cele trei state membre pârâte și fiecare dintre aceste state membre a căzut în pretenții în acțiunea îndreptată împotriva sa, Polonia, Ungaria și Republica Cehă trebuie să fie obligate să suporte propriile cheltuieli de judecată, precum și pe cele efectuate de Comisie.

257.

În conformitate cu articolul 140 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, statele membre care intervin în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată.

258.

Având în vedere toate considerațiile de mai sus, considerăm că Curtea ar trebui:

1)

Să constate că, prin omisiunea de a indica, la intervale regulate și cel puțin o dată la trei luni, numărul solicitanților care puteau fi transferați rapid pe teritoriul său și alte informații relevante în conformitate cu articolul 5 alineatul (2) din Decizia (UE) 2015/1523 a Consiliului din 14 septembrie 2015 de instituire a unor măsuri provizorii în domeniul protecției internaționale în beneficiul Italiei și al Greciei și cu articolul 5 alineatul (2) din Decizia (UE) 2015/1601 a Consiliului din 22 septembrie 2015 de instituire a unor măsuri provizorii în domeniul protecției internaționale în beneficiul Italiei și al Greciei, Republica Polonă nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi reveneau în temeiul articolului 5 din aceste decizii.

Prin urmare, transferul solicitanților, astfel cum este prevăzut atât la articolul 4 din Decizia 2015/1523, cât și la articolul 4 din Decizia 2015/1601, nu s‑a desfășurat în conformitate cu procedura de transfer prevăzută la articolul 5 din aceste decizii. Încălcarea articolului 5 a împiedicat în special Italia și Grecia să identifice solicitanții individuali care puteau fi transferați în Polonia în temeiul articolului 5 alineatul (3) și să adopte decizii de transfer al acestor solicitanți în temeiul articolului 5 alineatul (4), încălcând astfel principiul cooperării loiale consacrat la articolul 4 alineatul (3) TUE.

În consecință, Polonia nu și‑a îndeplinit nici obligațiile care îi reveneau în temeiul articolului 5 alineatele (5)-(11) din Decizia 2015/1523 și din Decizia 2015/1601, în special pe aceea de a finaliza procedura de transfer cât mai repede posibil, astfel cum prevede articolul 5 alineatul (10) din acestea.

2)

Să oblige Republica Polonă la plata cheltuielilor de judecată.

3)

Să declare că Republica Cehă și Ungaria trebuie să suporte propriile cheltuieli de judecată.

1)

Să constate că, prin omisiunea de a indica, la intervale regulate și cel puțin o dată la trei luni, numărul solicitanților care puteau fi transferați rapid pe teritoriul său și alte informații relevante în conformitate cu articolul 5 alineatul (2) din Decizia 2015/1601, Ungaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi reveneau în temeiul articolului 5 din această decizie.

Prin urmare, transferul solicitanților, astfel cum este prevăzut la articolul 4 din Decizia 2015/1601, nu s‑a desfășurat în conformitate cu procedura de transfer prevăzută la articolul 5 din această decizie. Încălcarea articolului 5 a împiedicat în special Italia și Grecia să identifice solicitanții individuali care puteau fi transferați în Ungaria în temeiul articolului 5 alineatul (3) și să adopte decizii de transfer al acestor solicitanți în temeiul articolului 5 alineatul (4), încălcând astfel principiul cooperării loiale consacrat la articolul 4 alineatul (3) TUE.

În consecință, Ungaria nu și‑a îndeplinit nici obligațiile care îi reveneau în temeiul articolului 5 alineatele (5)-(11) din Decizia 2015/1601, în special pe aceea de a finaliza procedura de transfer cât mai repede posibil, astfel cum prevede articolul 5 alineatul (10) din aceasta.

2)

Să oblige Ungaria la plata cheltuielilor de judecată.

(3)

Să declare că Republica Cehă și Polonia trebuie să suporte propriile cheltuieli de judecată.

1)

Să constate că, prin omisiunea de a indica, la intervale regulate și cel puțin o dată la trei luni, numărul solicitanților care puteau fi transferați rapid pe teritoriul său și alte informații relevante în conformitate cu articolul 5 alineatul (2) din Decizia (UE) 2015/1523 și cu articolul 5 alineatul (2) din Decizia (UE) 2015/1601, Republica Cehă nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi reveneau în temeiul articolului 5 din aceste decizii.

Prin urmare, transferul solicitanților, astfel cum este prevăzut atât la articolul 4 din Decizia 2015/1523, cât și la articolul 4 din Decizia 2015/1601, nu s‑a desfășurat în conformitate cu procedura de transfer prevăzută la articolul 5 din aceste decizii. Încălcarea articolului 5 a împiedicat în special Italia și Grecia să identifice solicitanții individuali care puteau fi transferați în Republica Cehă în temeiul articolului 5 alineatul (3) și să adopte decizii de transfer al acestor solicitanți în temeiul articolului 5 alineatul (4), încălcând astfel principiul cooperării loiale consacrat la articolul 4 alineatul (3) TUE.

În consecință, Republica Cehă nu și‑a îndeplinit nici obligațiile care îi reveneau în temeiul articolului 5 alineatele (5)-(11) din Decizia 2015/1523 și din Decizia 2015/1601, în special pe aceea de a finaliza procedura de transfer cât mai repede posibil, astfel cum prevede articolul 5 alineatul (10) din acestea.

2)

Să oblige Republica Cehă la plata cheltuielilor de judecată.

3)

Să declare că Ungaria și Polonia trebuie să suporte propriile cheltuieli de judecată.