1.

Noțiunea „planuri și programe” are o importanță majoră pentru stabilirea domeniului de aplicare al Directivei privind evaluarea efectelor anumitor planuri și programe asupra mediului ( 2 ) (denumită în continuare „Directiva EES”, abrevierea EES desemnând „evaluarea ecologică strategică”). Desigur, Curtea a precizat de curând interpretarea acestei noțiuni ( 3 ), însă, după cum demonstrează și cauza Inter‑Environnement Bruxelles și alții (C‑671/16), în care vom prezenta tot astăzi concluziile, această noțiune ridică în continuare probleme, care trebuie rezolvate în acest context.

2.

În aceste condiții, în prezenta trimitere preliminară trebuie să se clarifice dacă stabilirea unui „perimetru de consolidare urbană” de către guvernul valon trebuie considerată deja plan sau program și dacă ea necesită, din acest motiv, o evaluare ecologică. Stabilirea perimetrului se limitează la circumscrierea unei zone geografice, însă aceasta permite, înainte de toate, să se deroge mai ușor, în interiorul perimetrului, de la anumite norme de urbanism în vigoare.

3.

Prin urmare, Curtea este chemată să își reconsidere jurisprudența potrivit căreia anularea planurilor și a programelor poate impune la rândul său o evaluare ecologică pentru planuri și programe ( 4 ).

4.

În sfârșit, la soluționarea prezentei cereri de decizie preliminară trebuie să se țină seama și de faptul că necesitatea de a realiza o evaluare ecologică strategică depinde și de natura proiectelor vizate de actul juridic în cauză. Directiva EES prevede, astfel, o evaluare ecologică nu doar în cazurile în care planul sau programul stabilește cadrul proiectelor vizate de Directiva EEM ( 5 ) [articolul 3 alineatul (2) litera (a)], ci și în cazurile în care se stabilește un cadru pentru alte proiecte care pot avea afecte semnificative asupra mediului [articolul 3 alineatul (4)], precum și pentru planurile sau programele pentru care este necesară o evaluare specială în conformitate cu articolul 6 alineatul (3) din Directiva habitate ( 6 ) [articolul 3 alineatul (2) litera (b)].

5.

Obiectivele Directivei EES rezultă în special din articolul 1:

„Obiectivul prezentei directive este să asigure un înalt nivel de protecție a mediului și să contribuie la integrarea considerațiilor privind mediul în elaborarea și adoptarea planurilor și programelor în vederea promovării dezvoltării durabile, asigurând că, în conformitate cu prezenta directivă, anumite planuri și programe care pot avea efecte semnificative asupra mediului fac obiectul unei evaluări ecologice.”

6.

Planurile și programele sunt definite la articolul 2 litera (a) din Directiva EES:

„În sensul prezentei directive:

7.

Pentru litigiul principal este relevantă în special obligația de a realiza o evaluare ecologică strategică în conformitate cu articolul 3 alineatele (2), (4) și (5) din Directiva EES:

„(2)   Sub rezerva alineatului (3), o evaluare ecologică se realizează pentru toate planurile și programele:

[…]

(4)   Statele membre determină dacă planurile și programele, altele decât cele prevăzute la alineatul (2), care definesc cadrul în care punerea în aplicare a proiectelor poate fi autorizată în viitor, […] pot avea efecte semnificative asupra mediului.

(5)   Statele membre stabilesc dacă planurile sau programele prevăzute la alineatele (3) și (4) pot avea efecte semnificative asupra mediului fie printr‑o examinare a fiecărui caz, fie prin specificarea tipurilor de planuri și programe, fie prin ambele abordări. În acest scop, statele membre țin seama în toate cazurile de criteriile specifice descrise în anexa II, pentru a se asigura că planurile și programele care pot avea efecte semnificative asupra mediului sunt cuprinse în prezenta directivă.”

8.

Articolul 127 din Code wallon de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme et du patrimoine (Codul valon al amenajării teritoriului, al urbanismului și al patrimoniului) cuprinde dispoziții privind raportul dintre perimetrul de consolidare urbană și certificatul de urbanism:

„§ 1. Prin derogare de la articolele 88, 89, 107 și 109, certificatul [de urbanism] este eliberat de guvern […],

[…]

perimetrul este stabilit de guvern; […] perimetrul vizează orice proiect de urbanism de recalificare și de dezvoltare a unor funcții urbane care necesită crearea, modificarea, extinderea, eliminarea sau ridicarea la nivel a rețelei stradale și a spațiilor publice;

[…]

§ 3. […] certificatul poate fi acordat prin derogare de la planul de urbanism zonal, de la planul de urbanism general, de la reglementările locale de urbanism sau de la planurile de aliniere.”

9.

Articolul 181 din Codul valon al amenajării teritoriului, al urbanismului și al patrimoniului permite exproprierea imobilelor cuprinse într‑un perimetru de consolidare urbană:

„Guvernul poate stabili prin decret ca fiind de utilitate publică exproprierea unor bunuri imobile cuprinse:

[…]

10.

Domnul Thybaut și alții au introdus la Conseil d’État (Consiliul de Stat, Belgia) o acțiune în anularea unui decret al guvernului valon din 3 mai 2012 prin care se stabilește în satul Orp‑Jauche (Brabantul valon, Belgia) un „perimetru de consolidare urbană” cu o suprafață de peste 4 hectare, unde sunt amplasate în prezent, printre altele, hangare ale fostei fabrici de materiale agricole Ed. de Saint‑Hubert.

11.

Proiectele situate într‑un asemenea perimetru beneficiază în esență de o procedură simplificată de eliberare a certificatelor de urbanism, care poate deroga de la prevederile urbanistice în vigoare, și de o procedură simplificată de expropriere, utilitatea publică fiind prezumată. De asemenea, competența de eliberare a certificatului de urbanism nu mai aparține comunei, ci guvernului valon.

12.

Cererea privind perimetrul de consolidare urbană trebuie să fie însoțită de un „proiect de urbanism” concret (demolarea și construirea de clădiri, amenajarea drumurilor publice, a spațiilor deschise etc.) care va face, dacă va fi cazul, obiectul unui certificat de urbanism ulterior distinct. Întrucât perimetrul de consolidare urbană are o valoare normativă nelimitată în timp, orice proiect viitor, chiar și fără legătură cu proiectul de urbanism concret inițial, va beneficia de proceduri simplificate.

13.

În speță, „perimetrul de consolidare urbană” a fost solicitat de Bodymat, o societate pe acțiuni care proiectează „recondiționarea clădirilor industriale în vederea construirii unui centru comercial cu produse de bricolaj, a unui supermarket alimentar și a altor magazine comerciale suplimentare de mici dimensiuni […], [precum și] a construirii de locuințe […] [și] a unei rețele stradale noi conectate la rețeaua existentă”.

14.

Un studiu privind efectele asupra mediului ale proiectului de urbanism al Bodymat a fost realizat de un birou de planificare și de consultanță în probleme de mediu.

15.

Reclamanții din litigiul principal sunt particulari care locuiesc în proximitatea perimetrului de consolidare urbană. Ei se întemeiază pe Directiva EES și susțin că studiul realizat în speță nu corespunde cerințelor directivei întrucât este incomplet, eronat și nelegal.

16.

Guvernul valon consideră că nu perimetrul de consolidare urbană necesită o evaluare a efectelor, ci însuși proiectul de urbanism. În speță, proiectul de urbanism este însoțit de o evaluare a efectelor. Autoritatea administrativă a considerat în mod întemeiat că această evaluare este completă și de natură să furnizeze datele necesare pentru a se pronunța cu privire la cerere.

17.

După ce a sesizat Cour constitutionnelle de Belgique (Curtea Constituțională a Belgiei) cu o cerere de decizie preliminară cu privire la compatibilitatea regimului privind perimetrul de consolidare urbană cu dreptul constituțional belgian, Conseil d’État (Consiliul de Stat) adresează acum Curții următoarea întrebare:

„Articolul 2 litera (a) din Directiva EES trebuie interpretat în sensul că intră în noțiunea de plan sau de program un perimetru prevăzut de o dispoziție de natură legislativă și adoptată de o autoritate regională:

18.

Domnul Thybaut și alții, Bodymat SA, Regatul Belgiei și Comisia Europeană au prezentat observații scrise, precum și observații orale în ședința din 30 noiembrie 2017, în care s‑au dezbătut prezenta cauză și cauza C‑671/16 – Inter‑Environnement Bruxelles și alții. La ședință a mai participat și Regatul Danemarcei.

19.

În vederea soluționării cererii preliminare, este necesar în primul rând să se analizeze succint „definiția” planurilor și programelor de la articolul 2 litera (a) din Directiva EES, iar apoi interpretarea pe care Curtea a dat‑o acestei noțiuni.

20.

Potrivit articolului 2 litera (a) din Directiva EES, expresia „planuri și programe” înseamnă planurile și programele, precum și modificările lor care au fost, în primul rând, elaborate și/sau adoptate de o autoritate la nivel național, regional sau local sau elaborate de o autoritate în vederea adoptării, printr‑o procedură legislativă, de către parlament sau guvern, și care, în al doilea rând, sunt impuse prin acte cu putere de lege sau acte administrative.

21.

Din însuși modul în care este formulată întrebarea de către Conseil d’État (Consiliul de Stat) rezultă că, în opinia acestei instanțe, aceste două condiții sunt îndeplinite. Din conținutul său rezultă astfel că perimetrul în discuție a fost stabilit de către o autoritate regională, și anume de Regiunea valonă (Belgia), astfel încât se constată îndeplinirea primei condiții. În ceea ce privește cea de a doua condiție, nu se poate identifica, desigur, nicio obligație de a stabili perimetrul în discuție, însă este suficient ca o măsură să fie prevăzută prin acte cu putere de lege sau acte administrative naționale care stabilesc autoritățile competente pentru a le adopta, precum și procedura de elaborare a acestora ( 7 ). Conform întrebării preliminare, perimetrul este stabilit prin lege. Iar această dispoziție – articolul 127 alineatul 1 punctul 8° din Codul valon al amenajării teritoriului, al urbanismului și al patrimoniului – stabilește de asemenea autoritățile competente în acest sens, precum și procedura de elaborare.

22.

Conseil d’État (Consiliul de Stat) dorește de fapt să se stabilească dacă consecințele juridice ale stabilirii unui perimetru de consolidare urbană sunt suficiente pentru ca acest perimetru să fie considerat plan sau program în sensul Directivei EES. Această întrebare oferă Curții ocazia de a aplica la o situație de fapt nouă interpretarea pe care a dat‑o recent noțiunii „planuri și programe”.

23.

Potrivit acestei interpretări, noțiunea „planuri și programe” se referă la „orice act care stabilește, prin definirea normelor și a procedurilor de control aplicabile sectorului în cauză, un ansamblu semnificativ de criterii și de modalități pentru autorizarea și pentru punerea în aplicare a unuia sau mai multor proiecte care ar putea avea efecte semnificative asupra mediului” ( 8 ).

24.

Cu privire la această interpretare, vom arăta în concluziile pe care le vom prezenta astăzi în cauza C‑671/16, Inter‑Environnement Bruxelles, că, pentru a stabili dacă există un plan sau program în sensul articolului 2 litera (a) din Directiva EES, trebuie să se verifice dacă ceea ce determină măsura în cauză poate avea efecte semnificative asupra mediului ( 9 ).

25.

În litigiul principal, Conseil d’État (Consiliul de Stat) are sarcina de a verifica dacă perimetrul de consolidare urbană în discuție îndeplinește criteriile dezvoltate mai sus.

26.

În scopul acestei verificări, este important, la prima vedere, faptul că stabilirea unui perimetru de consolidare urbană nu impune în mod expres criterii și modalități pozitive pentru autorizarea și pentru punerea în aplicare a proiectelor, limitându‑se doar la definirea unui perimetru. Acest lucru ar putea exclude posibilitatea ca stabilirea sa să aibă efecte semnificative asupra mediului.

27.

De asemenea, două dintre cele trei regimuri speciale aplicabile unui astfel de perimetru, și anume schimbarea autorității competente pentru acordarea certificatelor și posibilitatea exproprierii terenurilor, nu sunt în sine de natură a avea efecte semnificative asupra mediului.

28.

Cel de al treilea regim special pe care îl presupune un perimetru de consolidare urbană are însă o natură aparte. Potrivit articolului 127 alineatul 3 din Codul valon al amenajării teritoriului, al urbanismului și al patrimoniului, certificatul pentru proiectele dintr‑un astfel de perimetru poate fi acordat prin derogare de la normele de urbanism în vigoare. În acest sens, această dispoziție menționează planurile de urbanism zonal, planurile de urbanism general, reglementările locale de urbanism și planurile de aliniere.

29.

Posibilitatea de a deroga de la normele în vigoare prezintă asemănări cu anularea unor asemenea planuri, deoarece stabilirea unui perimetru de consolidare urbană permite, în principiu, realizarea în acest perimetru a unor proiecte cu efecte semnificative asupra mediului care ar fi fost contrare anterior normelor urbanistice în vigoare. Pot fi avute în vedere, de exemplu, restricțiile privind înălțimea construcțiilor sau utilizarea terenurilor, care nu mai trebuie respectate.

30.

Aceasta poate fi indirect și cauza unei eventuale stabiliri a unor criterii și modalități pentru autorizarea și punerea în aplicare a proiectelor, care se poate dovedi decisivă: terenurile vizate pot deveni atractive pentru tot felul de proiecte a căror realizare depinde de derogările de la normele urbanistice în vigoare.

31.

În privința anulării planurilor și programelor, Curtea a hotărât deja că, având în vedere caracteristicile și efectele actelor de abrogare a planului sau a programului respectiv, ar fi contrar obiectivelor urmărite de legiuitorul Uniunii și ar fi de natură să aducă atingere, în parte, efectului util al Directivei EES ca aceste acte să fie considerate excluse din domeniul de aplicare al directivei menționate ( 10 ). Abrogarea normelor unui plan sau ale unui program influențează în mod considerabil și cadrul în care proiectele vor trebui autorizate pe viitor ( 11 ). Aceste considerații sunt valabile în egală măsură pentru posibilitatea de a se deroga de la normele urbanistice în vigoare.

32.

Este adevărat că simpla stabilire a unui perimetru de consolidare urbană nu înseamnă încă neapărat că acolo vor fi realizate efectiv proiecte care să profite de posibilitățile reale de a altera mediul. Dimpotrivă, numai autorizarea unor proiecte viitoare va permite o evaluare concretă a efectelor asupra mediului. Această considerație este însă valabilă în cele din urmă pentru toate proiectele de planuri și programe: ele deschid doar posibilitatea unor efecte asupra mediului care pot fi produse de proiecte viitoare concrete. Legiuitorul a considerat în mod evident că această caracteristică potențială a proiectelor de planuri și programe nu se opune unei evaluări ecologice.

33.

Prin urmare, nu este convingător argumentul, invocat de Regatul Belgiei și de Bodymat, potrivit căruia nu este încă clar care sunt efectele asupra mediului care trebuie evaluate.

34.

Este adevărat că evaluarea ecologică a stabilirii unui perimetru de consolidare urbană nu poate garanta acoperirea cu rigurozitate a tuturor efectelor asupra mediului care se vor produce efectiv ulterior. Posibilitatea de derogare de la normele de urbanism nu se limitează astfel la un proiect specific, ale cărui efecte au putut fi deja evaluate, ci se aplică tuturor proiectelor care se vor realiza în viitor în acest perimetru, inclusiv cele care încă nu sunt concepute.

35.

Cu toate acestea, o evaluare ecologică poate cel puțin să încerce să descrie, într‑o abordare realistă întemeiată pe condițiile din perimetru, precum și pe condițiile tehnice, posibilele efecte asupra mediului în cazul în care s‑ar realiza proiecte care nu ar mai fi limitate de normele de urbanism în vigoare. Această abordare ar spori în mod semnificativ gradul de transparență, întrucât ar obliga autoritățile să precizeze cu claritate care sunt posibilitățile de dezvoltare viitoare create prin stabilirea perimetrului de consolidare urbană.

36.

În sfârșit, împrejurarea că, în cadrul evaluării potrivit Directivei EES a proiectelor ulterioare, ar fi în principiu pe deplin posibilă luarea în considerare a unei derogări de la normele de urbanism în vigoare nu se opune calificării unui perimetru de consolidare urbană drept plan sau program.

37.

Inițiativa pentru adoptarea Directivei EES se baza într‑adevăr pe constatarea că, la momentul evaluării realizate potrivit Directivei EEM, se vor fi produs deja anumite efecte asupra mediului ca urmare a planurilor decise în amonte și care nu vor mai putea fi puse în discuție, indiferent de rezultatul evaluării efectuate cu ocazia adoptării unei decizii referitoare la proiect ( 12 ). Totuși, nu se poate trage concluzia că evaluarea ecologică conform Directivei EES ar fi superfluă dacă tot ceea ce a fost stabilit ar putea fi evaluat și apreciat prin aplicarea Directivei EEM.

38.

Astfel, în primul rând, dreptul Uniunii, cel puțin, nu garantează că trebuie supus evaluării conform Directivei EEM orice posibil proiect. Numai proiectele enumerate în anexele I și II la această directivă intră în domeniul său de aplicare. În schimb, Directiva EES prevede la articolul 3 alineatul (2) litera (b) și alineatul (4) că sunt supuse evaluării și planurile și programele care nu prezintă în mod necesar o legătură cu proiectele care cad sub incidența Directivei EEM.

39.

În al doilea rând, evaluarea ecologică ar trebui realizată cât mai curând posibil, pentru ca rezultatele acesteia să mai poată influența eventualele decizii. Acest obiectiv nu este prevăzut numai la articolul 6 alineatul (2) din Directiva EES, ci și la articolul 8 alineatul (1) și la articolul 9 alineatul (2) din Protocolul de la Kiev ( 13 ), la articolul 7 din preambul și la articolul 3 alineatul (1) din Convenția de la Espoo ( 14 ), la articolul 6 alineatul (4) din Convenția de la Aarhus ( 15 ), precum și în considerentul (2) al Directivei EEM ( 16 ).

40.

În al treilea rând, eventualele evaluări simultane efectuate potrivit celor două directive nu înseamnă că sunt necesare duble evaluări inutile. Dimpotrivă, potrivit articolului 11 alineatul (2) din Directiva EES, rezultatele primei evaluări efectuate pot (și ar trebui) să fie reutilizate în cadrul celei de a doua evaluări, în măsura în care sunt (încă) concludente pentru această a doua evaluare ( 17 ).

41.

Stabilirea unui perimetru de consolidare urbană va trebui, într‑adevăr, să fie considerată ca fiind semnificativă în sensul Hotărârii D’Oultremont în funcție de prevederile cuprinse în normele de urbanism în vigoare de la care se poate deroga. Cu cât aceste prevederi sunt mai importante, cu atât mai semnificativă va fi posibilitatea de a se deroga de la ele.

42.

Prin urmare, instanța națională trebuie să examineze dacă normele de urbanism în vigoare de la care se poate deroga se opun, ținând seama de condițiile locale concrete, realizării unor proiecte care ar avea efecte semnificative asupra mediului.

43.

Propunem, așadar, Curții să declare după cum urmează:

„Un act juridic care permite, într‑un perimetru determinat, autorizarea unor proiecte prin derogare de la anumite norme de urbanism trebuie să fie calificat plan sau program în sensul articolului 2 litera (a) din Directiva 2001/42/CE privind evaluarea efectelor anumitor planuri și programe asupra mediului atunci când normele de urbanism în vigoare de la care se poate deroga se opun, ținând seama de condițiile locale concrete, realizării unor proiecte care ar putea avea efecte semnificative asupra mediului.”