1.

Noțiunea „planuri și programe” are o importanță majoră pentru stabilirea domeniului de aplicare al Directivei privind evaluarea efectelor anumitor planuri și programe asupra mediului ( 2 ) (denumită în continuare „Directiva EES”, abrevierea EES desemnând „evaluarea ecologică strategică”). Într‑adevăr, Curtea a precizat de curând interpretarea acestei noțiuni ( 3 ), însă, după cum demonstrează și cauza Thybaut și alții (C‑160/17), în care vom prezenta tot astăzi concluzii, această noțiune ridică în continuare probleme, care trebuie rezolvate în acest context.

2.

Prezenta cauză are ca obiect un regulament regional de urbanism zonal care cuprinde anumite dispoziții în legătură cu executarea lucrărilor de construcții în cartierul european din Bruxelles. În orice caz, Belgia folosește prezenta procedură în special pentru a insista asupra excluderii din domeniul de aplicare al Directivei EES a regulamentelor generale similare dispozițiilor normative.

3.

Obiectivele Directivei EES rezultă în special din articolul 1:

„Obiectivul prezentei directive este să asigure un înalt nivel de protecție a mediului și să contribuie la integrarea considerațiilor privind mediul în elaborarea și adoptarea planurilor și programelor în vederea promovării dezvoltării durabile, asigurând că, în conformitate cu prezenta directivă, anumite planuri și programe care pot avea efecte semnificative asupra mediului fac obiectul unei evaluări ecologice.”

4.

Planurile și programele sunt definite la articolul 2 litera (a) din Directiva EES:

„În sensul prezentei directive, se aplică următoarele definiții:

5.

Pentru litigiul principal este relevantă în special obligația de a realiza o evaluare ecologică strategică în conformitate cu articolul 3 alineatul (2) litera (a):

„Sub rezerva alineatului (3), o evaluare ecologică se realizează pentru toate planurile și programele:

6.

Articolele 88 și 89 din Code bruxellois de l’aménagement du territoire (Codul bruxellez privind amenajarea teritoriului) stabilesc obiectul și modul de adoptare a regulamentelor de urbanism.

7.

Cererea de decizie preliminară este formulată în cadrul unei acțiuni introduse de Inter‑Environnement Bruxelles și alții împotriva arrêté du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 12 décembre 2013 approuvant le règlement régional d’urbanisme zoné et la composition du dossier de demande de certificat et de permis d’urbanisme pour le périmètre de la rue de la Loi et de ses abords [Decretul guvernului Regiunii Bruxelles‑Capitală (Belgia) din 12 decembrie 2013 privind aprobarea regulamentului regional de urbanism zonal, precum și întocmirea dosarului privind cererea de certificat de urbanism și aprobările pentru perimetrul străzii Loi și al împrejurimilor acesteia].

8.

Așa‑numitele regulamente regionale de urbanism „zonal” definesc în esență, pentru un anumit cartier (o zonă), normele aplicabile construcțiilor (înălțime, gabarit, aliniere, amprentă, acoperiș, antenă), spațiilor libere de construcții (suprafețe minime, amenajări) și spațiilor deschise (publice). Aceste norme specifice se substituie, pentru cartierul avut în vedere, normelor generale care figurează în regulamentul regional de urbanism (de bază).

9.

La 12 decembrie 2013, guvernul a adoptat regulamentul atacat în prezent.

10.

La aceeași dată, guvernul a adoptat un decret cu privire la punerea în aplicare, printr‑un plan specific de utilizare a terenului, a proiectului de definire a unei forme urbane pentru strada Loi și împrejurimile acesteia în cadrul cartierului european. Acesta stabilește printre altele repartizarea spațiilor de locuințe, de birouri, de activități comerciale și hoteliere și a echipamentelor de interes colectiv sau de serviciu public. El are de asemenea în vedere deplasările, staționarea și accesul la sit. Decretul a făcut obiectul unei acțiuni în anulare, care a fost respinsă printr‑o altă hotărâre a Conseil d’État (Consiliul de Stat, Belgia), din 14 decembrie 2016.

11.

Prin urmare, în cadrul prezentei proceduri, Conseil d’État (Consiliul de Stat) adresează Curții următoarea întrebare:

„Articolul 2 litera (a) din Directiva EES trebuie interpretat în sensul că include în noțiunea «planuri și programe» un regulament de urbanism adoptat de o autoritate regională:

12.

Inter‑Environnement Bruxelles și alții, Regatul Belgiei, Republica Cehă și Comisia Europeană au prezentat observații scrise. Cu excepția Republicii Cehe, ceilalți participanți, precum și Regatul Danemarcei au fost prezenți la ședința din 30 noiembrie 2017, în cadrul căreia au fost dezbătute atât prezenta cauză, cât și cauza C‑160/17, Thybaut și alții.

13.

Conseil d’État (Consiliul de Stat) dorește să se stabilească dacă regulamentul regional de urbanism zonal în litigiu trebuie să fie considerat un plan sau un program în sensul articolului 2 litera (a) din Directiva EES.

14.

În acest sens, mai întâi trebuie să se analizeze succint „definiția” planurilor și programelor de la articolul 2 litera (a) din Directiva EES, iar apoi, interpretarea dată de Curte acestei noțiuni. Pornind de aici, vom putea furniza indicații pentru a stabili dacă regulamentul de urbanism în litigiu trebuie sau nu trebuie considerat un plan sau un program. În final, este necesar să analizăm criticile, formulate în special de Belgia, la adresa jurisprudenței Curții.

15.

Potrivit articolului 2 litera (a) din Directiva EES, sintagma „planuri și programe” înseamnă planurile și programele, precum și modificările lor care au fost, în primul rând, elaborate și/sau adoptate de o autoritate la nivel național, regional sau local sau elaborate de o autoritate în vederea adoptării, printr‑o procedură legislativă, de către parlament sau guvern și care, în al doilea rând, sunt impuse prin acte cu putere de lege sau acte administrative.

16.

Aceste două condiții nu sunt contestate în prezenta cauză. Regulamentul de urbanism a fost adoptat de o autoritate regională, și anume de guvernul Regiunii Bruxelles‑Capitală. În ceea ce privește cea de a doua condiție, cererea de decizie preliminară nu conține nicio precizare în sensul că ar exista vreo obligație de adoptare a unui regulament de urbanism, însă este suficient ca măsura să fie reglementată prin acte cu putere de lege sau prin acte administrative naționale, care stabilesc autoritățile competente pentru a le adopta, precum și procedura de elaborare a acestora ( 5 ). Articolele 88 și 89 din Codul bruxellez privind amenajarea teritoriului – redate în cererea de decizie preliminară – cuprind prevederi corespunzătoare referitoare la regulamentele de urbanism.

17.

În consecință, regulamentul de urbanism în discuție îndeplinește condițiile prevăzute la articolul 2 litera (a) din Directiva EES.

18.

Într‑adevăr, pentru Conseil d’État (Consiliul de Stat) nu este relevant atât articolul 2 litera (a) din Directiva EES, cât mai ales aspectul dacă există și alte caracteristici pertinente pentru a stabili dacă o măsură precum regulamentul de urbanism zonal în litigiu reprezintă un plan sau un program.

19.

Pentru a răspunde la această întrebare, trebuie să se pornească de la premisa că evaluarea ecologică este, astfel cum se arată în considerentul (4) al Directivei EES, un instrument important pentru integrarea considerațiilor legate de mediu în elaborarea și adoptarea anumitor planuri și programe ( 6 ). De asemenea, delimitarea noțiunii „planuri și programe” de alte măsuri, care nu intră în domeniul de aplicare material al directivei, trebuie făcută având în vedere obiectivul esențial prevăzut la articolul 1 din aceasta, potrivit căruia planurile și programele care pot avea efecte semnificative asupra mediului fac obiectul unei evaluări ecologice ( 7 ). În consecință, având în vedere finalitatea acestei directive, care constă în garantarea unui înalt nivel de protecție a mediului, dispozițiile care delimitează domeniul său de aplicare, în special cele care cuprind definițiile actelor avute în vedere de aceasta, trebuie interpretate în mod extensiv ( 8 ).

20.

Jurisprudența existentă a vizat în esență planurile și programele pentru care era necesară o evaluare ecologică în conformitate cu articolul 3 alineatul (2) litera (a) din Directiva EES. Potrivit acestui articol, evaluarea ecologică se realizează pentru toate planurile și programele care sunt elaborate pentru agricultură, silvicultură, pescuit, energie, industrie, transport, gestionarea deșeurilor, gestionarea apei, telecomunicații, turism, planificare urbană și rurală sau utilizarea terenului și care definesc cadrul în care punerea în aplicare a proiectelor vizate de Directiva EEM va putea fi autorizată în viitor. În plus, potrivit articolului 3 alineatul (4), o evaluare ecologică poate fi cerută în cadrul punerii în aplicare a proiectelor care nu sunt vizate de Directiva EES ( 9 ).

21.

Stabilirea unui cadru pentru deciziile ulterioare este caracteristică acelor măsuri care fac parte dintr‑o ierarhie normativă. Dispozițiile devin tot mai detaliate pe măsură ce se avansează spre momentul adoptării unei decizii finale în cazul concret, de exemplu eliberarea unei autorizații de construcție. În același timp, la adoptarea deciziilor individuale, eventuala marjă de apreciere este de regulă deja limitată în principiu prin normele de rang superior; în cazul autorizațiilor de construcție, de exemplu, prin reglementările privind posibilitatea de a construi pe anumite suprafețe sau de a le utiliza. În cadrul acestui model ierarhic, Directiva EES trebuie să garanteze că dispozițiile normative care pot să producă efecte considerabile asupra mediului vor fi adoptate numai după evaluarea acestor efecte ( 10 ).

22.

În acest context, trebuie să se țină seama de Hotărârea Curții în cauza D’Oultremont: potrivit acesteia, noțiunea „planuri și programe” se referă la „orice act care stabilește, prin definirea normelor și a procedurilor de control aplicabile sectorului în cauză, un ansamblu semnificativ de criterii și de modalități pentru autorizarea și pentru punerea în aplicare a unuia sau mai multor proiecte care ar putea avea efecte semnificative asupra mediului” ( 11 ).

23.

Pe de o parte, această interpretare a noțiunii „planuri și programe” din Hotărârea D’Oultremont ar trebui să garanteze, în cadrul unei ierarhii normative, evaluarea ecologică a proiectelor care au efecte considerabile asupra mediului. Pe de altă parte, aceasta ar trebui să prevină însă, ca normă de minimis, posibilitatea de a impune o evaluare ecologică prin simpla adoptare a unui criteriu sau a unei modalități izolate.

24.

În această privință, Danemarca subliniază că un ansamblu semnificativ de criterii și de modalități presupune o pluralitate de dispoziții care trebuie să aibă, în plus, o anumită importanță.

25.

Cu toate acestea, considerăm că nu este convingătoare abordarea cantitativă, care se concentrează pe numărul de dispoziții. Curtea a arătat de asemenea că trebuie evitate posibilele strategii de eludare a obligațiilor prevăzute de Directivei EES care se pot materializa printr‑o fragmentare a măsurilor, reducând astfel efectul util al acestei directive ( 12 ).

26.

Criteriul „ansamblu semnificativ” ar trebui să fie definit din punct de vedere calitativ, în special prin prisma scopului enunțat la articolul 1 din Directiva EES, potrivit căruia planurile și programele care pot avea efecte semnificative asupra mediului fac obiectul unei evaluări ecologice ( 13 ).

27.

În consecință, criteriile și modalitățile stabilite pentru autorizarea și punerea în aplicare a proiectelor care pot avea efecte semnificative asupra mediului reprezintă un ansamblu semnificativ și, prin urmare, un plan sau un program atunci când aceste efecte ale proiectelor asupra mediului rezultă tocmai din respectivele criterii sau modalități. În schimb, atunci când criteriile sau modalitățile nu sunt de natură să producă efecte semnificative asupra mediului, nu poate fi vorba despre un ansamblu semnificativ și, astfel, nici despre un plan sau program.

28.

Pentru a stabili existența unui plan sau program în sensul articolului 2 litera (a) din Directiva EES, trebuie să se examineze, așadar, dacă adoptarea măsurii respective poate avea efecte semnificative asupra mediului.

29.

În litigiul principal, Conseil d’État (Consiliul de Stat) va trebui să verifice dacă regulamentul de urbanism zonal în litigiu îndeplinește criteriile dezvoltate mai sus.

30.

În cadrul acestei verificări, ar putea să se țină seama de aspectul că, potrivit cererii de decizie preliminară, regulamentul de urbanism zonal cuprinde în special prevederi referitoare la amplasarea și la înălțimea construcțiilor, precum și dispoziții specifice pentru amenajarea zonelor din imediata vecinătate a clădirii, urmărind în general scopul de a transforma cartierul respectiv. În funcție de modul în care sunt definite, criteriile și modalitățile pot avea efecte semnificative asupra mediului urban, de exemplu asupra climatului local sau asupra biodiversității.

31.

În schimb, la prima vedere, nu este evident dacă normele de întocmire a dosarelor cu privire la cererile de certificat de urbanism supuse evaluării efectelor asupra mediului pot avea efecte asupra mediului.

32.

Belgia invocă faptul că regulamentul de urbanism zonal în litigiu nu poate fi un „plan sau un program”, cel puțin pentru motivul că este o reglementare generală cu caracter normativ.

33.

Într‑adevăr, nu trebuie exclusă posibilitatea ca un proiect de lege al guvernului unui stat membru și care este adoptat de parlament să îndeplinească toate condițiile de la articolul 2 litera (a) din Directiva EES. Astfel, și o lege face obiectul de reglementare al unor dispoziții naționale, și anume al Constituției, prin care se stabilesc „autoritățile” competente pentru adoptarea legilor și procedura de elaborare a acestora.

34.

Cu toate acestea, trebuie amintit faptul că în mod întemeiat Curtea a respins excluderea categorică a măsurilor legislative din noțiunea „planuri și programe”, precum și analogia cu categoriile din Convenția de la Aarhus ( 14 ) sau cu cele cuprinse în Protocolul de la Kiev ( 15 ). Pe de o parte, măsurile legislative fac parte în mod expres din definiția de la articolul 2 litera (a) prima liniuță din Directiva EES ( 16 ) și, pe de altă parte, Directiva EES se deosebește de Convenția de la Aarhus și de Protocolul de la Kiev prin faptul că nu cuprinde dispoziții speciale privind politicile și nici norme speciale care să impună o delimitare față de „planuri și programe” ( 17 ).

35.

Nu este convingătoare nici încercarea Belgiei de a restrânge în mod considerabil definiția noțiunii „planuri și programe” față de cea stabilită prin Hotărârea D’Oultremont.

36.

În definitiv, Belgia dorește să includă în această noțiune, în primul rând, programe concrete ale administrației prin care autoritățile își fixează anumite obiective și definesc mijloacele folosite și cadrul temporal.

37.

Împotriva acestei poziții se poate invoca faptul că noțiunea „planuri și programe” nu cuprinde numai programe, ci și planuri. Acestea din urmă ar putea fi integrate cel mult indirect în abordarea programatică a Belgiei, întrucât ele nu ar trebui să guverneze doar acțiunea autorităților, ci, cu precădere, și proiectele actorilor privați, chiar dacă numai indirect, prin intermediul condițiilor pentru acordarea autorizațiilor. Acest lucru este dovedit și de articolul 3 alineatul (2) litera (a) și alineatul (4) din Directiva EES. Cele două cazuri în care se aplică obligația de evaluare nu au ca obiect esențial programele, ci, în fiecare caz, cadrul pentru autorizarea proiectelor, deoarece scopul Directivei EES este de a asigura evaluarea ecologică a planurilor indispensabile pentru proiectele vizate de Directiva EEM ( 18 ).

38.

În final, Belgia invocă insecuritatea juridică ce ar rezulta din jurisprudența Curții, în măsura în care aceasta ar privi un număr mare de norme generale care au fost adoptate, de la expirarea termenului de transpunere a Directivei EES, fără realizarea unei evaluări ecologice.

39.

Această insecuritate este însă atenuată, cel puțin parțial, de Hotărârea Association France Nature Environnement, pronunțată anul trecut, care permite, în anumite condiții, instanțelor din statele membre să mențină provizoriu efectele măsurilor adoptate cu încălcarea Directivei EES ( 19 ).

40.

În concluzie, aceste critici ale Belgiei nu pot fi reținute.

41.

Dorim să menționăm totuși că este posibil ca, prin jurisprudența sa, Curtea să fie extins într‑adevăr domeniul de aplicare al Directivei EES mai mult decât a intenționat legiuitorul și decât au putut preconiza statele membre. În opinia noastră, acest lucru nu rezultă însă din definiția noțiunii „planuri și programe”, ci din interpretarea caracteristicii prevăzute la articolul 2 litera (a) a doua liniuță, conform căruia acestea trebuie elaborate prin acte cu putere de lege sau acte administrative.

42.

Astfel cum am arătat, în acest sens ar trebui să fie suficient ca o măsură să fie reglementată prin acte cu putere de lege sau prin acte administrative naționale, care stabilesc autoritățile competente pentru a le adopta, precum și procedura de elaborare a acestora ( 20 ). Nu este deci necesar ca adoptarea măsurii să fie obligatorie, ceea ce este mai degrabă rar, fiind suficient ca aceasta să constituie un instrument disponibil. Acest lucru extinde în mod considerabil obligația de evaluare ecologică. După cum am arătat deja, această interpretare orientată după finalitatea legitimă de a realiza o evaluare ecologică care să cuprindă toate măsurile relevante ( 21 ) este contrară intenției vădite a legiuitorului ( 22 ). Astfel, Supreme Court (Curtea Supremă) a Regatului Unit a criticat aspru această interpretare ( 23 ), dar fără a adresa Curții o cerere de decizie preliminară cu privire la acest aspect.

43.

Această jurisprudență nu este însă contestată nici în cadrul cererii de decizie preliminară, nici de părțile la procedură. Drept urmare, Curtea nu ar trebui să abordeze această problemă din proprie inițiativă în prezenta procedură, ci ar trebui să o rezerve pentru o cauză corespunzătoare.

44.

Având în vedere cele ce precedă, propunem Curții să se pronunțe după cum urmează:

„Pentru a stabili dacă un plan sau un program intră sub incidența articolului 2 litera (a) din Directiva 2001/42/CE privind evaluarea efectelor anumitor planuri și programe asupra mediului, trebuie să se examineze dacă dispozițiile respectivei măsuri pot avea efecte semnificative asupra mediului.”