1. 

Directiva 2013/33/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 de stabilire a standardelor pentru primirea solicitanților de protecție internațională (denumită în continuare „Directiva privind primirea”) ( 2 ) conține o listă a motivelor pentru care un stat membru poate dispune plasarea în detenție a unui solicitant de protecție internațională. Printre aceste motive figurează cel prevăzut la articolul 8 alineatul (3) primul paragraf litera (e) din Directiva privind primirea, referitor la „protejare[a] securității naționale sau a ordinii publice” (denumită în continuare „dispoziția în litigiu”). Prin cererea sa de decizie preliminară, Raad van State (Consiliul de Stat) solicită Curții să se pronunțe cu privire la conformitatea acestei dispoziții cu dreptul la libertate și la siguranță, garantat prin articolul 6 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”). Această întrebare a fost primită de Curte în cadrul unui litigiu privind o decizie din 14 septembrie 2014, prin care s‑a dispus plasarea în detenție în Țările de Jos a unui solicitant de azil condamnat în mai multe rânduri pe plan penal, în principal pentru infracțiuni de furt, și care face obiectul unui ordin de îndepărtare însoțit de o interdicție de intrare înainte de depunerea ultimei sale cereri de azil.

2.

În temeiul articolului 31 alineatul (1) din Convenția privind statutul refugiaților, semnată la Geneva la 28 iulie 1951 și intrată în vigoare la 22 aprilie 1954 ( 3 ), astfel cum a fost completată prin Protocolul privind statutul refugiaților, încheiat la New York la 31 ianuarie 1967, el însuși intrat în vigoare la 4 octombrie 1967 (denumită în continuare „Convenția de la Geneva”), statele contractante nu vor aplica sancțiuni penale, pe motivul intrării sau șederii lor ilegale, refugiaților care, sosind direct din teritoriul unde viața sau libertatea lor erau amenințate în sensul articolului 1 din convenția menționată, intră sau se găsesc pe teritoriul lor fără autorizație, sub rezerva prezentării lor fără întârziere la autorități pentru a le expune motivele, recunoscute ca valabile, ale intrării sau prezenței lor ilegale.

3.

Potrivit articolului 32 alineatul (1) din Convenția de la Geneva, statele contractante nu vor expulza un refugiat care se găsește în mod legal pe teritoriul lor decât pentru rațiuni de securitate națională sau de ordine publică.

4.

Intitulat „Dreptul la libertate și la siguranță”, articolul 5 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950 (denumită în continuare „CEDO”), prevede:

„1   Orice persoană are dreptul la libertate și la siguranță. Nimeni nu poate fi lipsit de libertatea sa, cu excepția următoarelor cazuri și potrivit căilor legale:

2.   Orice persoană arestată trebuie să fie informată, în cel mai scurt termen şi într‑o limbă pe care o înţelege, asupra motivelor arestării sale şi asupra oricărei acuzaţii aduse împotriva sa.

3.   Orice persoană arestată sau deținută în condițiile prevăzute de paragraful 1 litera c din prezentul articol trebuie adusă de îndată înaintea unui judecător sau a altui magistrat împuternicit prin lege cu exercitarea atribuțiilor judiciare și are dreptul de a fi judecată într‑un termen rezonabil sau eliberată în cursul procedurii. […]

4.   Orice persoană lipsită de libertatea sa prin arestare sau detenţie are dreptul să introducă recurs în faţa unui tribunal, pentru ca acesta să statueze într‑un termen scurt asupra legalităţii detenţiei sale şi să dispună eliberarea sa dacă detenţia este ilegală.

5.   Orice persoană, victimă a unei arestări sau dețineri în condiții contrare dispozițiilor acestui articol, are dreptul la reparații.”

5.

Intitulat „Derogarea în caz de stare de urgență”, articolul 15 din CEDO prevede, la paragraful 1, că, „[î]n caz de război sau de alt pericol public ce ameninţă viaţa naţiunii, orice Înaltă Parte Contractantă poate lua măsuri care derogă de la obligaţiile prevăzute de prezenta Convenţie, în măsura strictă în care situaţia o impune şi cu condiţia ca aceste măsuri să nu fie în contradicţie cu alte obligaţii care decurg din dreptul internaţional”. Dreptul la libertate și la siguranță ține de drepturile de la care statele părți pot deroga în astfel de împrejurări ( 4 ).

6.

Articolul 4 alineatul (2) TUE prevede printre altele că Uniunea Europeană „respectă funcțiile esențiale ale statului și, în special, pe cele care au ca obiect […] menținerea ordinii publice și apărarea securității naționale” și că aceasta din urmă „rămâne responsabilitatea exclusivă a fiecărui stat membru”.

7.

Drepturile, libertățile și principiile prevăzute în cartă se interpretează, potrivit articolului 6 alineatul (1) al treilea paragraf TUE, în conformitate cu dispozițiile generale din titlul VII din cartă privind interpretarea și punerea sa în aplicare și cu luarea în considerare în mod corespunzător a explicațiilor menționate în cartă, care prevăd izvoarele acestor dispoziții.

8.

Conform articolului 72 TFUE, politica Uniunii desfășurată în temeiul titlului V din partea a treia din acest tratat, consacrat spațiului de libertate, securitate și justiție, nu aduce atingere exercitării responsabilităților care revin statelor membre pentru menținerea ordinii publice și pentru apărarea securității interne. Articolul 78 alineatul (1) TFUE, care figurează în același titlu, prevede că Uniunea dezvoltă o politică comună în domeniul dreptului de azil, al protecției subsidiare și al protecției temporare, cu scopul de a oferi un statut corespunzător oricărui resortisant dintr‑o țară terță care are nevoie de protecție internațională și de a asigura respectarea principiului nereturnării. Acest articol continuă prevăzând că această politică trebuie să fie în conformitate în special cu Convenția de la Geneva.

9.

Potrivit articolului 6 din cartă, orice persoană are dreptul la libertate și la siguranță.

10.

Articolul 51 alineatul (1) din cartă prevede printre altele că dispozițiile acesteia se adresează instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii, cu respectarea principiului subsidiarității, precum și statelor membre numai în cazul în care acestea pun în aplicare dreptul Uniunii.

11.

Intitulat „Întinderea și interpretarea drepturilor și principiilor”, articolul 52 din cartă, care face parte din titlul VII din aceasta, intitulat „Dispoziții generale care reglementează interpretarea și aplicarea cartei”, prevede:

„(1)   Orice restrângere a exercițiului drepturilor și libertăților recunoscute prin prezenta cartă trebuie să fie prevăzută de lege și să respecte substanța acestor drepturi și libertăți. Prin respectarea principiului proporționalității, pot fi impuse restrângeri numai în cazul în care acestea sunt necesare și numai dacă răspund efectiv obiectivelor de interes general recunoscute de Uniune sau necesității protejării drepturilor și libertăților celorlalți.

[…]

(3)   În măsura în care prezenta cartă conține drepturi ce corespund unor drepturi garantate prin [CEDO], înțelesul și întinderea lor sunt aceleași ca și cele prevăzute de [aceasta]. Această dispoziție nu împiedică dreptul Uniunii să confere o protecție mai largă.

[…]

(7)   Instanțele judecătorești ale Uniunii și ale statelor membre țin seama de explicațiile redactate în vederea orientării interpretării prezentei carte.”

12.

Preambulul Directivei privind primirea prevede printre altele că o politică comună în domeniul azilului, cuprinzând un sistem european comun de azil, este un element constitutiv al obiectivului Uniunii de stabilire progresivă a unui spațiu de libertate, securitate și justiție deschis celor care, forțați de împrejurări, caută în mod legitim protecție în Uniune ( 5 ). Tot potrivit acestui preambul, măsura plasării în detenție a solicitanților de protecție internațională ar trebui aplicată în conformitate cu principiul fundamental conform căruia o persoană nu ar trebui să fie supusă unei măsuri de detenție pentru unicul motiv că solicită o astfel de protecție, în special în conformitate cu obligațiile juridice internaționale ale statelor membre și cu articolul 31 din Convenția de la Geneva ( 6 ). Solicitanții pot fi plasați, așadar, în detenție numai în condiții excepționale, foarte clar definite, prevăzute de Directiva privind primirea și respectând principiul necesității și proporționalității cu privire atât la modalitatea, cât și la scopul unei astfel de detenții ( 7 ). În plus, detenția nu trebuie să depășească timpul care este necesar în mod rezonabil pentru finalizarea procedurilor respective ( 8 ). Potrivit considerentului (17) al directivei menționate, „[m]otivele pentru detenție prevăzute în prezenta directivă nu aduc atingere altor motive de detenție, inclusiv motivelor de detenție din cadrul procedurilor penale, care sunt aplicabile în temeiul dreptului intern și care nu sunt legate de cererea pentru protecție internațională a unui resortisant al unei țări terțe sau a unui apatrid”. În sfârșit, se precizează în preambulul Directivei privind primirea că aceasta respectă drepturile fundamentale și principiile recunoscute în special de cartă și urmărește garantarea respectării depline a demnității umane și promovarea aplicării, printre altele, a articolului 6 din cartă ( 9 ).

13.

Potrivit articolului 2 din Directiva privind primirea:

„[…]

[…]

[…]”

14.

Articolul 8 din Directiva privind primirea, intitulat „Detenția”, are următorul cuprins:

„(1)   Statele membre nu plasează o persoană în detenție pentru unicul motiv că aceasta este un solicitant în conformitate cu [Directiva privind procedurile ( 12 )].

(2)   Atunci când se dovedește a fi necesar și pe baza analizei individuale a fiecărui caz în parte, statele membre pot plasa un solicitant în detenție, în cazul în care nu se pot aplica efectiv măsuri mai puțin coercitive.

(3)   Un solicitant poate fi plasat în detenție numai în următoarele situații:

(4)   Statele membre se asigură că normele referitoare la alternativele la măsura detenției, precum prezentarea cu regularitate în fața autorităților, depunerea unei garanții financiare sau obligația de a rămâne într‑un loc determinat, sunt prevăzute în dreptul intern.”

15.

Articolul 9 din Directiva privind primirea, intitulat „Garanții pentru solicitanții aflați în detenție”, prevede printre altele următoarele:

„(1)   Un solicitant se plasează în detenție pentru o perioadă cât mai scurtă posibil și este menținut în detenție numai atât timp cât sunt aplicabile motivele prevăzute la articolul 8 alineatul (3).

Procedurile administrative relevante în contextul motivelor de detenție prevăzute la articolul 8 alineatul (3) sunt executate cu atenția cuvenită. Întârzierile aferente procedurilor administrative care nu se pot imputa solicitantului nu pot justifica o continuare a detenției.

(2)   Măsura plasării în detenție a solicitanților se dispune în scris de către autoritățile judiciare sau administrative. Ordinul de plasare în detenție precizează motivele în fapt și în drept pe care se întemeiază.

(3)   În cazul în care detenția se dispune de către autoritățile administrative, statele membre asigură o cale de atac judiciară rapidă privind legalitatea plasării în detenție, care să fie desfășurată din oficiu și/sau la cererea solicitantului. În cazul desfășurării din oficiu, o astfel de cale de atac se soluționează cât mai repede posibil de la începutul detenției. În cazul desfășurării la cererea solicitantului, acesta se soluționează cât mai rapid posibil după lansarea procedurii relevante. […]

În cazul în care, în urma exercitării căii de atac judiciare, se hotărăște că plasarea în detenție este ilegală, solicitantul în cauză este eliberat imediat.

(4)   Solicitanților aflați în detenție li se comunică imediat în scris, într‑o limbă pe care o înțeleg sau se presupune în mod rezonabil că o înțeleg, motivele detenției și procedurile prevăzute în dreptul intern pentru contestarea ordinului de detenție, precum și posibilitatea de a solicita asistență juridică și reprezentare gratuite.

(5)   Plasarea în detenție face obiectul unei revizuiri de către o autoritate judiciară, la intervale rezonabile de timp, din oficiu și/sau la cererea solicitantului în cauză, în special ori de câte ori durata acesteia este prelungită, când apar circumstanțe relevante sau noi informații care ar putea afecta legalitatea detenției.

[…]”

16.

Potrivit articolului 1 din Directiva privind procedurile, aceasta are ca scop să stabilească proceduri comune de acordare și retragere a protecției internaționale în temeiul Directivei privind calificarea.

17.

Articolul 2 litera (q) din Directiva privind procedurile definește în esență „cererea ulterioară” ca o cerere suplimentară de protecție internațională depusă după adoptarea unei decizii finale privind cererea anterioară.

18.

Articolul 9 alineatul (1) din această directivă prevede că solicitanților li se permite să rămână în statul membru, numai în scopul procedurii, până la adoptarea unei decizii cu privire la solicitarea de protecție internațională de către autoritatea decizională în primă instanță și că acest drept nu constituie un drept de a primi permis de ședere. Potrivit alineatului (2) al articolului menționat, statele membre pot prevedea excepții de la această normă numai în cazul în care, printre altele, o persoană depune o cerere ulterioară menționată la articolul 41 din directiva menționată.

19.

Articolul 26 prevede în esență că statele membre nu pot reține o persoană exclusiv pe motiv că aceasta solicită protecție internațională, că motivele și condițiile reținerii, precum și garanțiile aflate la dispoziția solicitanților de protecție internațională reținuți trebuie să fie conforme cu Directiva privind primirea și că reținerea trebuie să fie însoțită de posibilitatea unui control judiciar rapid, în conformitate cu această din urmă directivă.

20.

Potrivit articolului 33 alineatul (2) litera (d) din Directiva privind procedurile, statele membre pot considera o cerere de protecție internațională ca inadmisibilă în cazul în care cererea în discuție este o cerere ulterioară, în care nu au apărut sau nu au fost prezentate de către solicitant elemente sau date noi referitoare la examinarea menită să stabilească dacă solicitantul îndeplinește condițiile pentru a fi beneficiar de protecție internațională în temeiul Directivei privind calificarea.

21.

Articolul 40 alineatul (2) din această directivă prevede că, în scopul luării unei decizii privind admisibilitatea în conformitate cu articolul 33 alineatul (2) litera (d) din aceasta, o cerere ulterioară este supusă mai întâi unei examinări preliminare pentru a se stabili dacă au apărut sau au fost prezentate de către solicitant elemente sau date noi care se referă la examinarea menită să stabilească dacă solicitantul îndeplinește condițiile pentru a fi beneficiar de protecție internațională în temeiul Directivei privind calificarea. Articolul 40 alineatul (3) prevede în esență că cererea este examinată în continuare în mod normal în cazul în care examinarea prealabilă evidențiază elemente sau date noi care sporesc semnificativ probabilitatea ca aceasta să fie admisă. În schimb, în cazul în care situația nu este aceasta, cererea este, potrivit alineatului (5) al articolului menționat, considerată inadmisibilă în sensul articolului 33 alineatul (2) litera (d) din directiva respectivă.

22.

Articolul 41 alineatul (1) din Directiva privind procedurile prevede că statele membre pot face o excepție de la dreptul de a rămâne pe teritoriu în situația în care o persoană fie a depus o primă cerere ulterioară, care nu mai este examinată în temeiul articolului 40 alineatul (5), numai pentru a întârzia sau a împiedica punerea în executare a unei decizii care ar duce la expulzarea sa iminentă din respectivul stat membru, fie depune o a doua cerere ulterioară în același stat membru, după adoptarea unei decizii finale care a considerat prima cerere ulterioară inadmisibilă în temeiul articolului 40 alineatul (5) menționat sau după adoptarea unei decizii finale care a respins respectiva cerere ca nefondată. O asemenea derogare este totuși posibilă numai sub rezerva respectării principiului nereturnării.

23.

Potrivit articolului 2 alineatul (1) din Directiva privind returnarea, aceasta se aplică resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală pe teritoriul unui stat membru.

24.

Articolul 3 din această directivă cuprinde printre altele următoarele definiții:

„[…]

[…]

[…]”

25.

Articolul 7 alineatul (4) prevede că statele membre pot să nu acorde un termen pentru plecarea voluntară sau pot să acorde o perioadă mai scurtă de șapte zile în cadrul unei decizii de returnare, printre altele în cazul în care persoana în cauză prezintă un risc pentru ordinea publică, siguranța publică sau securitatea națională.

26.

Potrivit articolului 8 alineatul (1), statele membre iau toate măsurile necesare pentru a executa decizia de returnare, dacă nu a fost acordat un termen pentru plecarea voluntară sau dacă obligația de returnare nu a fost îndeplinită în timpul perioadei pentru plecarea voluntară acordată.

27.

Potrivit articolului 11 alineatul (1), decizia de returnare este însoțită de interdicția de intrare, dacă nu a fost acordat un termen pentru plecarea voluntară sau dacă obligația de returnare nu a fost îndeplinită. În celelalte cazuri, interdicția de intrare poate, dar nu trebuie să fie dispusă în mod necesar. Articolul 11 alineatul (2) prevede că durata interdicției de intrare se stabilește ținând seama, în mod adecvat, de toate circumstanțele specifice fiecărui caz și nu ar trebui să depășească, în principiu, cinci ani, cu excepția situației în care resortisantul unei țări terțe vizat de această interdicție reprezintă o amenințare gravă pentru ordinea publică, siguranța publică sau securitatea națională. În această din urmă situație, interdicția de intrare se poate extinde la zece ani. În conformitate cu alineatul (5) al articolului menționat, aceste norme se aplică fără a aduce atingere dreptului de a solicita protecție internațională.

28.

Articolul 15 alineatul (1) din Directiva privind returnarea are următorul cuprins:

„Cu excepția cazului în care se pot aplica în mod eficient alte măsuri suficiente, dar mai puțin coercitive într‑un caz concret, statele membre pot ține în custodie publică un resortisant al unei țări terțe care face obiectul unor proceduri de returnare doar în vederea pregătirii procesului de returnare și/sau în vederea desfășurării procesului de îndepărtare, în special în cazul în care:

Orice măsură de luare în custodie publică este pentru o perioadă cât mai scurtă cu putință și se menține numai pe durata desfășurării și executării, în mod adecvat, a dispozițiilor de îndepărtare.”

29.

Legea din 2000 privind străinii (Vreemdelingenwet 2000) prevede, la articolele 8 și 59b:

30.

Articolul 3.1 din Decretul din 2000 privind străinii (Vreemdelingenbesluit 2000) prevede printre altele că introducerea unei cereri de azil are drept consecință, în principiu, faptul că nu se poate proceda la îndepărtare, cu excepția situației în care printre altele străinul a introdus o cerere ulterioară după ce o primă cerere ulterioară a fost declarată în mod definitiv inadmisibilă sau a fost respinsă definitiv ca fiind vădit nefondată, fără să fi apărut elemente sau fapte noi care pot fi relevante pentru aprecierea cererii.

31.

Reclamantul din litigiul principal, domnul N., este un resortisant tunisian, intrat în Țările de Jos la 23 septembrie 1995. El a introdus în această țară o primă cerere de azil, respinsă la 18 ianuarie 1996. Acțiunea formulată de domnul N. împotriva acestei decizii a fost respinsă la 5 iunie 1997.

32.

Domnul N. a depus o cerere de azil ulterioară la 19 decembrie 2012, pe care a retras‑o la 24 decembrie 2012.

33.

La 8 iulie 2013, domnul N. a depus o cerere suplimentară de azil ulterioară. Prin decizia din 8 ianuarie 2014 (denumită în continuare „decizia de returnare”), staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (secretarul de stat pentru securitate și justiție, denumit în continuare „secretarul de stat”) a respins această cerere și l‑a obligat pe domnul N. să părăsească imediat teritoriul Uniunii. Decizia de returnare era însoțită de o interdicție de intrare pe același teritoriu pentru o perioadă de zece ani. Acțiunea formulată de domnul N. împotriva acestei decizii a fost respinsă de Rechtbank Den Haag (Tribunalul din Haga), cu sediul în Amsterdam (Țările de Jos), prin hotărârea din 4 aprilie 2014. Această hotărâre a rămas definitivă.

34.

Pe de altă parte, în perioada cuprinsă între 25 noiembrie 1999 și 17 iunie 2015, domnul N. a săvârșit 36 de infracțiuni, majoritatea dintre ele fiind furturi. Acesta a fost condamnat penal de 21 de ori pentru aceste fapte, pedepsele aplicate variind între amendă și trei luni de închisoare.

35.

La 27 februarie 2015, domnul N., deținut penal în acel moment („strafrechtelijke detentie”), a depus ultima sa cerere de azil ulterioară (denumită în continuare „ultima cerere de azil”). Instanța de trimitere arată că, potrivit jurisprudenței sale, decizia de returnare a fost, pentru acest motiv, lovită de caducitate de plin drept la această dată. În cazul respingerii cererii de azil, secretarul de stat ar trebui, dacă este cazul, să adopte o nouă decizie de returnare.

36.

Ca răspuns la o întrebare scrisă adresată de Curte, guvernul olandez a arătat că, la 29 mai 2015, Serviciul pentru imigrație și naturalizare (Immigratie- en Naturalisatiedienst) al Ministerului Securității și Justiției (Ministerie van Veiligheid en Justitie) îl informase pe domnul N. că se avea în vedere respingerea ultimei sale cereri de azil. Cu toate acestea, autoritatea competentă nu s‑a pronunțat încă asupra cererii respective.

37.

La 1 iulie 2015, domnul N. a fost condamnat la trei luni de închisoare pentru furt, precum și pentru nerespectarea unei interdicții de intrare pe teritoriul Uniunii ( 15 ). În timp ce executa această pedeapsă, secretarul de stat a decis, la 23 iulie 2015, să îl supună unui examen medical, din care a rezultat că solicitantul respectiv nu era în măsură să fie ascultat cu privire la ultima sa cerere de azil.

38.

La 14 septembrie 2015, la încheierea acestei pedepse cu închisoarea, secretarul de stat a dispus plasarea domnului N. în stare de detenție administrativă a străinului („vreemdelingenbewaring”) ( 16 ). Arătând totodată că, de la depunerea ultimei sale cereri de azi, domnul N. se afla în situație de ședere legală în Țările de Jos în temeiul articolului 8 litera f din Legea din 2000 privind străinii, secretarul de stat a considerat că acesta trebuia plasat în detenție întrucât era „bănuit sau fusese condamnat pentru săvârșirea unei infracțiuni” și reprezenta astfel un pericol pentru ordinea publică, în sensul articolului 59b alineatul 1 litera d din Legea din 2000 privind străinii ( 17 ). Decizia în litigiu menționează printre altele numeroase antecedente penale ale domnului N., ca urmare a faptului că nu dispune de mijloace de subzistență și nici de un domiciliu sau de o reședință stabilă, precum și ca urmare a faptului că acesta arată că nu dorește să părăsească Țările de Jos în pofida deciziei de returnare care fusese adoptată împotriva sa ( 18 ). Decizia în litigiu prevede de asemenea plasarea sa într‑o unitate de îngrijiri speciale a centrului de detenție desemnat, pentru a se ține seama de starea sa de sănătate ( 19 ).

39.

Rechtbank Den Haag (Tribunalul din Haga) a respins, prin hotărârea din 28 septembrie 2015, acțiunea formulată de domnul N. împotriva deciziei în litigiu și privind, în plus, obținerea de daune interese.

40.

Prin apelul formulat împotriva acestei hotărâri în fața instanței de trimitere, domnul N. susține în special că măsura plasării în detenție care i‑a fost aplicată este contrară articolului 5 paragraful 1 litera f) din CEDO, din moment ce această dispoziție permite privarea de libertate doar în scopul îndepărtării. Această dispoziție nu poate justifica o măsură de plasare în detenție care privește un resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere legală în Țările de Jos.

41.

În acest context, Raad van State (Consiliul de Stat) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:

42.

Prin scrisoarea din 17 noiembrie 2015, depusă la grefa Curții la aceeași dată, instanța de trimitere a solicitat ca trimiterea preliminară să fie judecată potrivit procedurii preliminare de urgență prevăzute la articolul 23a din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene (denumit în continuare „Statutul Curții”) și la articolul 107 din Regulamentul de procedură al Curții. Instanța de trimitere arăta în acea scrisoare că domnul N. era privat de libertate în acel moment. Aceasta preciza totuși că domnul N. nu mai făcea obiectul, de la 23 octombrie 2015, al măsurii de detenție administrativă a străinului, ci era condamnat penal ( 21 ). Instanța de trimitere a arătat totuși că, la terminarea acestei pedepse (respectiv la 1 decembrie 2015), domnul N. va fi, fără îndoială, în conformitate cu practica secretarului de stat, plasat din nou în detenție.

43.

La 24 noiembrie 2015, Curtea a decis să admită cererea instanței de trimitere privind judecarea trimiterii preliminare potrivit procedurii de urgență și a considerat că amploarea întrebării adresate merita atenția Marii Camere. În plus, Curtea a considerat că era de dorit să nu limiteze faza scrisă a procedurii (astfel cum prevede articolul 109 din Regulamentul de procedură) doar la părțile care cunosc limba de procedură (în speță, părțile din litigiul principal, Regatul Țărilor de Jos, Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europene și Comisia Europeană). Prin urmare, în temeiul articolului 24 din Statutul Curții, aceasta a invitat părțile și celelalte persoane interesate prevăzute la articolul 23 din Statutul Curții să ia poziție în scris cu privire la o serie de întrebări.

44.

La 1 decembrie 2015, instanța de trimitere a adresat Curții o scrisoare prin care arăta că secretarul de stat adoptase, la aceeași dată, o nouă decizie de plasare în detenție administrativă a străinului cu privire la domnul N. Reiese de aici că plasarea în detenție se întemeiază în prezent pe articolul 59b alineatul 1 literele b și d din Legea din 2000 privind străinii. Astfel, această nouă decizie nu se mai întemeiază doar pe riscul reprezentat de domnul N. pentru securitatea națională sau ordinea publică [litera d], ci și, în esență, pe faptul că solicitantul respectiv, având în vedere riscul de sustragere, trebuie plasat în detenție pentru a putea fi obținute datele indispensabile pentru aprecierea ultimei sale cereri de azil [litera b]. Această nouă decizie este însă în discuție în litigiul principal.

45.

Domnul N., guvernul olandez, Parlamentul European, Consiliul și Comisia au depus observații scrise, în timp ce guvernele belgian, ceh, italian, cipriot și polonez au răspuns în scris la întrebările adresate de Curte ( 22 ). Domnul N., guvernele olandez, belgian și elen, precum și Parlamentul European, Consiliul și Comisia au participat la ședința care a avut loc la 22 ianuarie 2016.

46.

Urmând orientările procedurale descrise la punctul 43 de mai sus, Curtea s‑a străduit în mod incontestabil ca prezenta cauză să beneficieze de o analiză mai detaliată decât cea pe care ar fi permis‑o o procedură preliminară de urgență clasică. Ne permitem totuși să formulăm următoarele observații.

47.

Articolul 267 ultimul paragraf TFUE prevede că, „[î]n cazul în care [o întrebare preliminară] se invocă într‑o cauză pendinte în fața unei instanțe judecătorești naționale privind o persoană supusă unei măsuri privative de libertate, Curtea hotărăște în cel mai scurt termen”. Această normă are sens numai atunci când răspunsul la întrebarea preliminară adresată Curții are relevanță pentru și are impact asupra detenției persoanei respective. În caz contrar, este irelevant dacă Curtea examinează cauza mai mult sau mai puțin rapid.

48.

Chiar și atunci când această condiție este îndeplinită, nimic nu permite totuși să se concluzioneze, în opinia noastră, că Curtea ar fi obligată să meargă mai repede decât ar permite natura, sensibilitatea sau complexitatea întrebărilor adresate. Aceasta este situația în special atunci când Curtea consideră că examinarea cauzei impune ca toate persoanele interesate prevăzute la articolul 23 din Statutul Curții să aibă posibilitatea să depună memorii sau observații scrise. Curtea nu dispune astfel de un singur instrument procedural pentru examinarea trimiterilor preliminare urgente, ci de două, al doilea fiind procedura preliminară accelerată prevăzută la articolul 105 din Regulamentul de procedură ( 23 ). Or, una dintre diferențele principale dintre aceasta din urmă și procedura preliminară de urgență constă tocmai în faptul că participarea la faza sa scrisă este deschisă tuturor persoanelor interesate menționate. O asemenea procedură preliminară accelerată poate, cu siguranță, să fie efectuată într‑un ritm care să țină seama în mod corespunzător de norma conținută la articolul 267 ultimul paragraf TFUE și, prin urmare, se poate dovedi adecvată pentru examinarea unei trimiteri preliminare precum aceasta.

49.

Raționamentul nostru respectă următoarea schemă de analiză. După câteva observații introductive și precizări cu privire la normele de referință pentru examinarea validității la care Curtea este invitată în speță, vom situa dispoziția în litigiu în contextul istoricului legislativ al Directivei privind primirea. Vom formula în continuare două observații generale cu privire la articolul 8 alineatul (3) din Directiva privind primirea, înainte de a analiza în detaliu interpretarea dispoziției în litigiu propriu‑zise. Pe aceste baze, vom examina în sfârșit dacă prezenta procedură a evidențiat vreun element de natură să pună în discuție validitatea dispoziției în litigiu.

50.

Domnul N. s‑a aflat în situație de ședere ilegală în Țările de Jos, în sensul Directivei privind returnarea, de la data la care hotărârea Rechtbank Den Haag (Tribunalul din Haga) din 4 aprilie 2014, de confirmare a deciziei de returnare, a rămas definitivă.

51.

Domnul N. a depus totuși ultima sa cerere de azil la 27 februarie 2015. Într‑o asemenea situație, articolul 9 alineatul (1) din Directiva privind procedurile prevede, în principiu – la fel cum prevedea vechea Directivă privind procedurile ( 24 ) –, că solicitantul are dreptul să rămână în statul membru de primire până la adoptarea unei decizii cu privire la cererea de protecție internațională de către autoritatea decizională în primă instanță în conformitate cu procedurile în primă instanță prevăzute în capitolul III din aceeași directivă ( 25 ). Articolul 9 alineatul (2) din Directiva privind procedurile nu permite o excepție de la norma conținută la alineatul (1) al articolului menționat decât în condiții stricte, și anume în special atunci când este vorba despre o „cerere ulterioară”, în sensul articolului 41 din directiva respectivă ( 26 ).

52.

Astfel cum am arătat, este cert în speță că nu s‑a pronunțat încă o decizie cu privire la ultima cerere de azil. În plus, deși domnul N. a introdus deja mai multe cereri de protecție internațională în Țările de Jos în trecut și niciuna dintre acestea nu a fost soluționată favorabil, nu reiese din niciun element adus la cunoștința Curții că secretarul de stat ar fi decis să îi interzică să rămână în acest stat membru pe parcursul examinării ultimei sale cereri de azil ( 27 ). Atât în observațiile sale scrise, cât și la ședință, guvernul olandez a arătat, dimpotrivă, că o astfel de decizie nu fusese adoptată încă. În aceste împrejurări, astfel cum subliniază în mod întemeiat instanța de trimitere și domnul N., acesta din urmă se află în prezent în situație de ședere legală în Țările de Jos, în sensul articolului 9 alineatul (1) din Directiva privind procedurile. Prin urmare, acesta nu mai intră sub incidența Directivei privind returnarea, conform articolului 2 alineatul (1) din aceasta din urmă, ci este din nou un „solicitant”, în sensul articolului 2 litera (b) din Directiva privind primirea.

53.

În plus, decizia în litigiu se întemeiază în mod exclusiv pe articolul 59b alineatul 1 litera d din Legea din 2000 privind străinii, care a transpus în dreptul olandez dispoziția în litigiu. Contrar noii decizii de plasare în detenție adoptate la 1 decembrie 2015, aceasta nu se întemeiază nicidecum pe dispoziția de drept olandez care transpune articolul 8 alineatul (3) primul paragraf litera (b) din Directiva privind primirea. Curtea a fost sesizată între timp cu o altă cerere de decizie preliminară de către Rechtbank Den Haag (Tribunalul din Haga), care se pronunță în Haarlem (Țările de Jos), privind validitatea literelor (a) și (b) ale articolului 8 alineatul (3) primul paragraf din Directiva privind primirea, pe care articolul 59b alineatul 1 literele a și b din Legea din 2000 privind străinii le transpune în dreptul olandez (cauza C‑18/16, K., aflate pe rolul Curții). Această problemă privind validitatea nu este ridicată totuși în prezenta cauză și, prin urmare, nu va fi examinată în prezenta luare de poziție.

54.

De altfel, este cert, pe de o parte, că o situație precum cea în discuție în litigiul principal implică punerea în aplicare de către un stat membru a Directivei privind primirea și că aceasta intră, prin urmare, în temeiul articolului 51 alineatul (1) din cartă, sub incidența acestei directive, în special a articolului 6 din aceasta, și, pe de altă parte, că domnul N. intră, în calitate sa de solicitant de protecție internațională, sub incidența aceleiași directive. Nu se contestă, în plus, că o măsură privativă de libertate precum cea în discuție în litigiul principal, deși aceasta ia forma plasării în detenție ( 28 ), constituie o „măsură de izolare a unui solicitant de către un stat membru într‑un loc determinat, în care [acesta] este lipsit de libertatea de circulație”, în sensul articolului 2 litera (h) din Directiva privind primirea. Această măsură constituie într‑adevăr o ingerință în dreptul domnului N. la libertate și la siguranță, consacrat la articolul 6 din cartă.

55.

Instanța de trimitere ridică, în esență, problema conformității dispoziției în litigiu cu articolul 6 din cartă, interpretat în lumina articolului 5 paragraful 1 litera f) din CEDO.

56.

Aceasta ridică mai întâi problema raportului dintre protecția dreptului la libertate și la siguranță, garantată prin articolul 6 din cartă, și cea care decurge din articolul 5 din CEDO, aceste două dispoziții nefiind formulate în termeni identici.

57.

Articolul 6 din cartă se limitează la a proteja, în general, dreptul oricărei persoane la libertate și la siguranță. În această privință, articolul 52 alineatul (1) din cartă admite, în această privință, că pot fi impuse restrângeri ale exercițiului acestui drept în măsura în care aceste restrângeri sunt prevăzute de lege, respectă substanța acestor drepturi și libertăți și, cu respectarea principiului proporționalității, sunt necesare și răspund efectiv obiectivelor de interes general recunoscute de Uniune sau necesității protejării drepturilor și libertăților celorlalți ( 29 ).

58.

Conform articolului 52 alineatul (7) din cartă, este necesar totuși să se aibă în vedere și explicațiile cu privire la aceasta. Aceste explicații arată că drepturile prevăzute la articolul 6 din cartă „corespund drepturilor garantate la articolul 5 din CEDO și au, în conformitate cu articolul 52 alineatul (3) din cartă, același înțeles și același domeniu de aplicare”. Astfel, potrivit acelorași explicații, „restrângerile la care pot fi supuse în mod legal [aceste drepturi] nu le pot depăși pe cele permise de articolul 5 din CEDO”, redat de explicațiile respective ( 30 ). În consecință, examinarea validității la care Curtea este invitată în speță trebuie efectuată în raport cu articolul 6 din cartă, interpretat în lumina articolului 5 din CEDO.

59.

În continuare, preocuparea principală a instanței de trimitere privește problema dacă dispoziția în litigiu poate intra sub incidența uneia dintre excepțiile admisibile de la dreptul la libertate și la siguranță garantat prin articolul 6 din cartă, și anume cea prevăzută la litera f) a articolului 5 paragraful 1 din CEDO. Examinarea validității dispoziției în litigiu nu se poate limita totuși la articolul 6 din cartă, interpretat doar în raport cu litera f) în discuție.

60.

Astfel, pe de o parte, articolul 5 paragraful 1 din CEDO conține alte excepții de la dreptul la libertate și la siguranță, care trebuie analizate pentru a verifica dacă ele pot justifica o plasare în detenție în temeiul dispoziției în litigiu ( 31 ). Pe de altă parte, întrebarea preliminară adresată Curții în speță privește, într‑o manieră mai generală, conformitatea dispoziției în litigiu cu articolul 6 din cartă. Pentru a răspunde în mod complet la această întrebare și în vederea asigurării securității juridice, considerăm necesar să analizăm celelalte garanții oferite de aceste din urmă dispoziții și problema dacă dispoziția în litigiu, interpretată în contextul dispozițiilor Directivei privind primirea consacrate plasării în detenție, este sau nu este susceptibilă să fie pusă în aplicare într‑o manieră care să fie conformă pe deplin cu acestea ( 32 ).

61.

În fond, subliniem încă din acest stadiu al analizei noastre că litera f) a articolului 5 paragraful 1 din CEDO nu este relevantă în cadrul litigiului principal.

62.

În această privință, jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului la care se referă instanța de trimitere, și anume Hotărârile R.U. împotriva Greciei, Ahmade împotriva Greciei și Nabil și alții împotriva Ungariei, privea situații în care solicitanți de azil considerau că sunt privați în mod arbitrar de libertatea lor, în condițiile în care făceau obiectul unui ordin de expulzare. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a considerat, în acele hotărâri, că examinarea unor eventuale încălcări ale articolului 5 paragraful 1 din CEDO trebuia efectuată doar în raport cu litera f) a acestei dispoziții ( 33 ). Curtea Europeană a Drepturilor Omului a arătat în special că această dispoziție impune numai ca o procedură de expulzare să fie în curs de desfășurare și că aceasta nu oferă astfel aceeași protecție ca și articolul 5 paragraful 1 litera c) din CEDO, din moment ce detenția poate fi justificată pe acest temei fără să fie necesară, de exemplu, pentru a împiedica o persoană să săvârșească o infracțiune sau să se sustragă ( 34 ). Cu toate acestea, numai desfășurarea unei proceduri de expulzare sau de extrădare justifică o detenție în temeiul articolului 5 paragraful 1 litera f) din CEDO, iar dacă o astfel de procedură nu este efectuată cu diligența impusă, detenția încetează să fie justificată ( 35 ).

63.

În schimb, în litigiul principal, din decizia de trimitere reiese nu numai că domnul N. se afla, de la 27 februarie 2015, în situație de ședere legală în Țările de Jos, dar și că introducerea ultimei sale cereri de azil la acea dată a făcut ca decizia de returnare să devină caducă ( 36 ). În aceste împrejurări, detenția în discuție nu putea avea ca temei obiectivul de a‑l împiedica să pătrundă în mod ilegal pe teritoriul olandez [prima ipoteză prevăzută la articolul 5 paragraful 1 litera f) din CEDO]. Având în vedere jurisprudența amintită mai sus, această măsură nu putea fi justificată nici prin cel de al doilea motiv prevăzut la articolul 5 paragraful 1 litera f) din CEDO. Întrucât decizia de returnare era lovită de caducitate, măsura detenției nu se înscria în cadrul unei proceduri de expulzare sau de extrădare în curs de desfășurare.

64.

În sfârșit, mai multe părți și persoane interesate care au depus observații s‑au exprimat, ca răspuns la o întrebare care le‑a fost adresată de către Curte, cu privire la eventuala pertinență a articolului 15 din CEDO (dispoziție care nu are un echivalent în cartă) pentru a răspunde la problema privind validitatea ridicată în speță.

65.

În această privință, Explicațiile cu privire la cartă precizează, desigur, că aceasta „nu împiedică statele membre să se prevaleze de articolul 15 din CEDO, care autorizează derogările de la drepturile prevăzute în aceasta din urmă în caz de război sau de alt pericol public care amenință viața națiunii, în cazul în care adoptă măsuri în domeniile apărării naționale în caz de război și al menținerii ordinii, în conformitate cu responsabilitățile lor recunoscute la articolul 4 alineatul (1) [TUE] și la articolele 347 [TFUE] și 72 [TFUE]” ( 37 ).

66.

Cu toate acestea, astfel cum arată Consiliul și Comisia, niciun element al dosarului nu permite să se presupună că Regatul Țărilor de Jos s‑ar fi prevalat de această clauză sau de o eventuală „situație de urgență” în cauza principală, pentru a deroga de la drepturile fundamentale și pentru a justifica luarea în custodie publică în litigiu. Rezultă mai degrabă din observațiile formulate de guvernul olandez că acesta din urmă consideră în esență că decizia în litigiu este conformă în special cu articolul 6 din cartă, interpretat în lumina articolului 5 din CEDO. În plus, articolul 15 din CEDO nu este de natură să repună în discuție protecția pe care o oferă, în general, articolul 5 din CEDO și, prin urmare, nu are nicio incidență asupra problemei dacă dispoziția în litigiu este sau nu este conformă cu articolul 6 din cartă.

67.

Vechea Directivă privind primirea nu prevedea dispoziții specifice în ceea ce privește plasarea în detenție. Vechea Directivă privind procedurile se limita la a prevedea, la articolul 18, pe de o parte, că statele membre nu puteau reține o persoană exclusiv pe motivul că aceasta solicita azil și, pe de altă parte, că, în cazul în care un solicitant de azil era reținut, statele membre erau obligate să prevadă posibilitatea unui control judiciar rapid ( 38 ). Astfel cum a arătat Curtea în Hotărârea Arslan ( 39 ), niciuna dintre aceste directive „nu [efectua] o armonizare a motivelor pentru care [putea] fi dispusă luarea în custodie publică a unui solicitant de azil”, înțelegându‑se că „propunerea privind o listă care să prevadă în mod exhaustiv aceste motive [fusese] abandonată în cursul negocierilor care au precedat adoptarea [vechii Directive privind procedurile] și [că] abia în cadrul reformării [vechii Directive privind primirea] se intențion[ase] să se instituie o asemenea listă la nivelul Uniunii” ( 40 ). Curtea a dedus de aici că era de competența statelor membre să stabilească, cu respectarea deplină a obligațiilor care rezultă atât din dreptul internațional, cât și din dreptul Uniunii, motivele pentru care un solicitant de azil putea fi luat sau menținut în detenție ( 41 ).

68.

Lista care figurează la articolul 8 alineatul (3) primul paragraf din Directiva privind primirea constituie în acest sens o noutate. În propunerea sa de directivă, Comisia arăta că introducerea unui dispozitiv specific consacrat plasării în detenție a solicitanților de protecție internațională părea justificată nu numai în raport cu recurgerea frecventă la acest tip de măsuri de către statele membre, ci și cu evoluția jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului ( 42 ).

69.

Propunerea viza deja cazul unei detenții necesare pentru protejarea securității naționale sau a ordinii publice. În această privință, propunerea menționată se referea la recomandarea Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei privind măsurile de detenție a solicitanților de azi, al cărei punct 3 prevede între altele că, deși „[o]biectivul detenției nu este de a sancționa solicitanții de azil”, o asemenea măsură se poate dovedi necesară „în cazul în care este afectată securitatea națională și ordinea publică” ( 43 ). Astfel cum reiese din preambulul său, recomandarea Comitetului de Miniștri însăși se inspira, cu privire la acest aspect, din Concluzia nr. 44 (XXXVII) 1986 a Comitetului executiv al programului Înaltului Comisar al Organizației Națiunilor Unite pentru Refugiați (ICR) din 13 octombrie 1986 privind detenția refugiaților și a solicitanților de azil ( 44 ).

70.

Parlamentul European nu a propus, în rezoluția legislativă din 7 mai 2009, nicio modificare substanțială cu privire la ceea ce avea să devină articolul 8 din Directiva privind primirea ( 45 ). În schimb, în propunerea modificată prezentată la 1 iunie 2011, Comisia propunea, „în conformitate cu dezbaterile din cadrul Consiliului”, să precizeze la articolul 8 alineatul (3) primul paragraf menționat că lista motivelor de detenție conținută de această dispoziție nu aducea atingere plasării în detenție în cadrul procedurilor penale ( 46 ). Deși această propunere redacțională nu a fost reținută ( 47 ), principiul care decurge de aici se regăsește, în esență, în considerentul (17) al Directivei privind primirea, acesta din urmă acoperind totuși, într‑o manieră generală, orice motiv de detenție aplicabil în temeiul dreptului intern și care nu este legat de o cerere de protecție internațională, iar nu numai motivele de privare de libertate care intră sub incidența dreptului penal.

71.

Articolul 8 alineatul (3) din Directiva privind primirea necesită de la bun început două precizări.

72.

În primul rând, reiese din teza introductivă a articolului 8 alineatul (3) primul paragraf din Directiva privind primirea că numai motivele enumerate în această dispoziție sunt susceptibile să constituie temeiul unei măsuri de plasare în detenție luate împotriva unui solicitant, în sensul articolului 2 litera (b) din directiva menționată. Or, decurge din definiția conținută în această din urmă dispoziție că o persoană își pierde această calitate atunci când s‑a adoptat o decizia definitivă cu privire la cererea sa de protecție internațională. În consecință, o măsură de plasare în detenție luată împotriva unei persoane nu se mai poate întemeia pe dispoziția în litigiu din momentul în care autoritatea națională competentă s‑a pronunțat definitiv cu privire la cererea sa de protecție internațională, fie prin respingerea, fie prin admiterea acesteia ( 48 ).

73.

Această constatare nu lasă totuși un stat membru dezarmat în fața amenințării pe care o reprezintă pentru siguranța națională sau pentru ordinea publică un străin căruia i s‑a refuzat definitiv protecția internațională și care face obiectul unei decizii de returnare. Un stat membru poate astfel, în condițiile prevăzute la articolul 15 din Directiva privind returnarea, nu numai să plaseze, ci și să mențină un străin în detenție în acest tip de situație, în vederea pregătirii procesului de returnare și/sau în vederea desfășurării procesului de îndepărtare. Niciun element nu exclude ca o asemenea măsură de plasare în detenție să poată fi justificată de necesitatea protejării securității naționale sau a ordinii publice. Articolul 15 alineatul (1) din Directiva privind returnarea citează astfel riscul de sustragere sau situația în care resortisantul în cauză evită sau împiedică pregătirea returnării sau procesul de îndepărtare numai ca exemple de motive privind luarea în custodie publică într‑un asemenea context ( 49 ).

74.

În al doilea rând, în cadrul ședinței s‑a ridicat problema posibilității interpretării dispoziției în litigiu ca o dispoziție autonomă. Această problemă, care privește mai ales raportul dintre motivul de detenție prevăzut în dispoziția în litigiu cu celelalte motive enumerate la articolul 8 alineatul (3) primul paragraf din Directiva privind primirea, poate fi extinsă la fiecare dintre aceste alte motive. Aceasta necesită, în opinia noastră, un răspuns afirmativ.

75.

Lista motivelor de detenție conținută la articolul 8 alineatul (3) primul paragraf din Directiva privind primirea este, desigur, exhaustivă și trebuie, în ceea ce privește o excepție de la principiul reflectat la alineatul (1) al articolului menționat, să fie interpretată în mod strict ( 50 ). Aceasta nu poate conduce totuși la interpretarea unuia dintre aceste motive astfel încât să fie lipsit de orice valoare adăugată în raport cu un altul. Or, aceasta ar fi situația, de exemplu, în cazul în care dispoziția în litigiu ar putea fi utilizată numai împreună cu un alt motiv de detenție prevăzut la acest articol 8 alineatul (3) primul paragraf. Chiar modul de redactare a dispoziției în litigiu confirmă că aceasta nu se confundă în niciun fel cu celelalte motive de detenție enumerate la articolul menționat.

76.

În ceea ce privește, mai precis, dispoziția în litigiu, autonomia acesteia din urmă are și o altă semnificație. Pe de o parte, circumstanța că un solicitant de protecție internațională făcea obiectul unei proceduri de returnare înaintea depunerii acestei cereri și că procedura respectivă a fost pur și simplu suspendată pe parcursul examinării acestei cereri nu este de natură să justifice, prin ea însăși, detenția în temeiul dispoziției în litigiu. Pe de altă parte, punerea în aplicare a acestei dispoziții nu presupune în mod necesar ca persoana luată în custodie publică să facă deja obiectul unei proceduri de returnare, în sensul Directivei privind returnarea. Vom reveni asupra fiecăruia dintre aceste aspecte în continuare ( 51 ).

77.

Abordăm acum esența interpretării dispoziției în litigiu: ce înseamnă teza „în cazul în care este necesar din rațiuni de protejare a securității naționale sau a ordinii publice”?

78.

Directiva privind primirea nu definește expresia „protejarea securității naționale sau a ordinii publice”. Or, potrivit unei jurisprudențe constante, determinarea semnificației și a sferei de aplicare a termenilor pentru care dreptul Uniunii nu oferă nicio definiție trebuie realizată în funcție de sensul lor obișnuit în limbajul curent, ținând cont de contextul în care sunt utilizați și de obiectivele urmărite de reglementarea din care fac parte. Atunci când acești termeni figurează într‑o prevedere care constituie o derogare de la un principiu, ei trebuie înțeleși astfel încât dispoziția respectivă să poată fi interpretată în mod strict ( 52 ).

79.

Prevăzând că statele membre nu plasează o persoană în detenție pentru unicul motiv că aceasta este un solicitant în conformitate cu Directiva privind procedurile, articolul 8 alineatul (1) din Directiva privind primirea urmărește să asigure respectarea dreptului fundamental al resortisanților țărilor terțe în cauză la libertate și la siguranță. Astfel cum reiese din considerentul (15) al Directivei privind primirea, numai în condiții excepționale și cu titlu derogatoriu se permite statelor membre să plaseze un asemenea solicitant în detenție, respectând principiul necesității și proporționalității cu privire atât la modalitatea, cât și la scopul unei astfel de detenții ( 53 ).

80.

În acest context, decurge, desigur, din articolul 4 alineatul (2) TUE și din articolul 72 TFUE că statele membre sunt libere să stabilească cerințele de ordine publică și pe cele legate de siguranța lor națională, în conformitate cu nevoile lor naționale, care pot varia de la un stat membru la altul și de la o perioadă la alta ( 54 ).

81.

Cu toate acestea, astfel cum rezultă din descrierea efectuată mai sus ( 55 ), dispoziția în litigiu apare ca justificare a unei derogări posibile de către statele membre de la o obligație concepută în scopul de a asigura respectarea drepturilor fundamentale ale solicitanților de protecție internațională atunci când sunt primiți în Uniune. Prin urmare, cerințele legate de protejarea securității naționale și a ordinii publice trebuie interpretate în mod strict iar sfera lor de aplicare nu poate fi stabilită unilateral de fiecare stat membru fără exercitarea unui control din partea instituțiilor Uniunii, în special Curtea de Justiție ( 56 ).

82.

Aceste din urmă cerințe par cu atât mai importante cu cât dispoziția în litigiu se distinge de celelalte motive prevăzute la articolul 8 alineatul (3) primul paragraf din Directiva privind primirea prin generalitatea termenilor pe care îi utilizează. Această dispoziție nu poate fi, în niciun caz, interpretată într‑o manieră atât de largă încât încadrarea strictă prevăzută de Directiva privind primirea pentru plasarea unui solicitant de azil în detenție să riște, în practică, să fie lipsită de orice efect.

83.

În sfârșit, subliniem că, potrivit unui principiu general de interpretare, un act al Uniunii trebuie interpretat, în măsura posibilului, astfel încât să nu se repună în discuție validitatea acestuia și în conformitate cu dreptul primar în ansamblul său și în special cu prevederile cartei ( 57 ). Statele membre sunt obligate astfel nu numai să interpreteze dreptul lor național care intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii într‑un mod conform cu acesta din urmă, ci și să se asigure că nu se vor întemeia pe o interpretare a unui text de drept derivat care ar intra în conflict cu drepturile fundamentale protejate de ordinea juridică a Uniunii sau cu alte principii generale ale dreptului Uniunii ( 58 ).

84.

În speță, acest principiu presupune că statele membre, atunci când aleg să prevadă că un solicitant de protecție internațională poate fi plasat în detenție pentru motivul că este necesar din rațiuni de protejare a securității naționale sau a ordinii publice, în conformitate cu dispoziția în litigiu, sunt obligate să se asigure că o asemenea măsură este conformă pe deplin cu dreptul la libertate și la siguranță garantat prin articolul 6 din cartă.

85.

Pe de altă parte, astfel cum arată în mod întemeiat guvernul italian și Comisia, rezultă fără ambiguități din considerentul (17) al Directivei privind primirea, care poate furniza o clarificare cu privire la sfera de aplicare a directivei menționate ( 59 ), că motivul de detenție prevăzut în dispoziția în litigiu, la fel ca și celelalte motive enumerate la articolul 8 alineatul (3) primul paragraf din Directiva privind primirea, nu se confundă cu cazurile de detenție prevăzute de dreptul intern (în special penal) și care sunt de natură să se aplice oricărei persoane, independent de o cerere de protecție internațională.

86.

Considerentul (17) menționat confirmă astfel că Directiva privind primirea nu aduce atingere posibilității pe care o au statele membre a‑l lipsi pe un solicitant de protecție internațională de libertatea sa pentru aceleași motive și în aceleași condiții ca pe orice altă persoană care ține de autoritatea lor, în special cetățenii lor și resortisanții țărilor terțe care locuiesc legal pe teritoriul lor. Rezultă, de exemplu, că dispoziția în litigiu nu are nicio incidență asupra posibilității de a aplica unui solicitant de protecție internațională – în aceleași condiții ca oricărei alte persoane – dispozițiile dreptului național care permit arestarea și detenția administrativă a unei persoane care participă la o manifestație, pentru o perioadă scurtă, atunci când menținerea sau restabilirea ordinii sau a siguranței publice impun acest lucru. De asemenea, Directiva privind primirea nu efectuează nicio armonizare a legislațiilor statelor membre care prevăd că o persoană, indiferent dacă este sau nu este un solicitant de protecție internațională, poate fi pedepsită cu închisoarea în cazul în care săvârșește o infracțiune (de exemplu un omor sau un viol).

87.

În aceste condiții, una dintre funcțiile dreptului penal este tocmai să protejeze societatea împotriva atingerilor aduse ordinii publice sau chiar securității naționale. În consecință, precizarea pe care am adus‑o la punctele anterioare nu exclude ca anumite circumstanțe să poată în același timp să intre sub incidența dreptului penal național și să fie de natură să justifice o măsură de plasare în detenție în temeiul dispoziției în litigiu. Astfel, pentru a lua doar un exemplu evident, actele pregătitoare ale unui atentat terorist sunt susceptibile atât să constituie elementele materiale ale unei fapte penale (care conduce, dacă este cazul, la o pedeapsă cu închisoarea), cât și să stabilească necesitatea unei detenții preventive în temeiul dispoziției în litigiu ( 60 ). Astfel cum sugerează, în esență, Comisia, această dispoziție permite unui stat membru, în acest tip de circumstanțe, să atribuie autorității responsabile de examinarea cererii de azil competența de a preveni o atingere gravă adusă securității naționale sau ordinii publice, dispunând ea însăși plasarea solicitantului în detenție ( 61 ). Într‑o asemenea situație, articolul 9 alineatul (3) primul paragraf din Directiva privind primirea impune însă statului membru în cauză să asigure o cale de atac judiciară rapidă privind legalitatea plasării în detenție, care să fie desfășurată din oficiu și/sau la cererea persoanei în cauză, precum și eliberarea imediată a solicitantului în cazul în care se hotărăște că plasarea în detenție este ilegală ( 62 ).

88.

În ceea ce privește semnificația propriu‑zisă a conceptelor „securitate națională” și „ordine publică”, în Hotărârea T. ( 63 ), Curtea a avut deja ocazia să interpreteze aceleași noțiuni, care figurează la articolul 24 alineatul (1) vechea Directivă privind calificarea ( 64 ), prin analogie cu cele de „siguranță publică” și de „ordine publică” utilizate la articolele 27 și 28 din Directiva 2004/38/CE ( 65 ). Chiar dacă, astfel cum am amintit mai sus, statele membre rămân libere să stabilească cerințele de ordine publică și de siguranță publică, Curtea a considerat totuși că întinderea protecției pe care o societate înțelege să o atribuie intereselor sale fundamentale nu poate varia în funcție de statutul juridic al persoanei care aduce atingere acestor interese ( 66 ).

89.

Astfel, Curtea a statuat că noțiunea „siguranță publică” acoperă atât securitatea internă a unui stat membru, cât și securitatea sa externă și că, prin urmare, atingerea adusă funcționării instituțiilor și a serviciilor publice esențiale, precum și supraviețuirii populației, ca și riscul unei perturbări grave a relațiilor externe sau a conviețuirii în pace a popoarelor ori atingerea adusă intereselor militare pot afecta siguranța publică ( 67 ).

90.

În ceea ce privește noțiunea „ordine publică”, Curtea a interpretat‑o, în diverse contexte, în sensul că aceasta presupune, în orice caz, pe lângă tulburarea ordinii sociale pe care o reprezintă orice încălcare a legii, existența unei amenințări reale, actuale și suficient de grave la adresa unui interes fundamental al societății ( 68 ). Reiese că, în cadrul aprecierii acestei noțiuni, este relevant orice element de fapt sau de drept referitor la situația resortisantului vizat al unei țări terțe care poate să lămurească problema dacă comportamentul personal al acestuia constituie o astfel de amenințare ( 69 ).

91.

Aceste precizări pot fi, în opinia noastră, întru totul transpuse în vederea interpretării conceptelor „securitate națională” și „ordine publică” în dispoziția în litigiu.

92.

Arătăm în plus că considerentul (37) al Directivei privind calificarea, cu care dispoziția în litigiu trebuie interpretată în mod coerent, furnizează o ilustrare a ceea ce poate reprezenta o amenințare gravă pentru siguranța națională sau ordinea publică. Potrivit acestui considerent, „[n]oțiunea de siguranță națională și ordine publică reglementează […] cazurile în care un resortisant al unei țări terțe aparține unei asociații care susține terorismul internațional sau care susține o asociație de acest tip” ( 70 ). O asemenea apartenență, în cazul în care este stabilită în mod corespunzător, ar putea fi suficientă pentru a se stabili necesitatea unei măsuri de plasare în detenție în temeiul dispoziției în litigiu.

93.

Întrucât permite luarea unor măsuri pentru evitarea aducerii unor atingeri securității naționale sau ordinii publice, dispoziția în litigiu are o funcție exclusiv preventivă.

94.

Acest caracter preventiv merge mână în mână cu cerința, care decurge din articolul 8 alineatul (2) din Directiva privind primirea, ca o detenție în temeiul dispoziției în litigiu să nu poată fi decisă decât la finalizarea unei „analize[…] individuale a fiecărui caz în parte”. Această cerință presupune să se verifice dacă elementele de fapt sau de drept referitoare la situația solicitantului sunt susceptibile să demonstreze că comportamentul personal al acestuia justifică plasarea sa în detenție, ca urmare a amenințării reale, actuale și suficient de grave pe care o reprezintă pentru securitatea națională sau ordinea publică. Este irelevant, în această privință, faptul că dispoziția în litigiu nu se referă în mod expres la „riscul” pe care îl reprezintă solicitantul pentru ordinea publică sau pentru securitatea națională, spre deosebire, de exemplu, de articolul 7 alineatul (4) din Directiva privind returnarea.

95.

Cerința amintită la punctul anterior presupune că un stat membru nu se poate întemeia pe o practică generală sau pe o prezumție oarecare pentru a constata existența unei amenințări pentru securitatea națională sau pentru ordinea publică, în sensul dispoziției în litigiu, fără a ține seama în mod corespunzător de comportamentul personal al resortisantului și de amenințarea pe care acest comportament o reprezintă în această privință ( 71 ).

96.

Pentru acest motiv, nu putem fi de acord cu punctul de vedere al Comisiei potrivit căruia dispoziția în litigiu ar permite unui stat membru să plaseze solicitanții de azil în detenție în cazul în care aceștia fac parte dintr‑un aflux masiv și neașteptat de migranți care amenință ordinea internă a acestui stat și capacitatea sa de a face față unui asemenea aflux. Trebuie să se arate, de altfel, cu privire la acest aspect că, în temeiul articolului 3 alineatul (3) din Directiva privind primirea, această directivă nu este aplicabilă atunci când se aplică Directiva 2001/55/CE a Consiliului din 20 iulie 2001 privind standardele minime pentru acordarea protecției temporare, în cazul unui aflux masiv de persoane strămutate, și măsurile de promovare a unui echilibru între eforturile statelor membre pentru primirea acestor persoane și suportarea consecințelor acestei primiri ( 72 ).

97.

De asemenea, faptul că un solicitant este suspectat de săvârșirea unui act pedepsibil, calificat drept infracțiune în dreptul național, sau a făcut deja obiectul unei condamnări penale pentru un asemenea act nu poate justifica, privit izolat, plasarea acestuia în detenție din rațiuni de protejare a securității naționale sau a ordinii publice ( 73 ). Caracterul preventiv al unei detenții în temeiul dispoziției în litigiu exclude astfel ca aceasta să poată avea ca obiect în sine pedepsirea unui comportament trecut al solicitantului. Arătăm de altfel că o concluzie diferită ar prezenta dificultăți în raport cu principiul non bis in idem, întrucât aceasta ar face posibilă o situație în care o persoană, după ce a fost condamnată pentru una sau mai multe infracțiuni și a executat pedepsele aferente acestora, ar putea fi „sancționată” încă o dată pentru aceleași fapte prin plasarea în detenție în temeiul dispoziției în litigiu.

98.

Este util să se precizeze în această privință și că, în Hotărârea El Dridi ( 74 ), Curtea a decis că Directiva privind primirea, în special articolele 15 și 16 din aceasta, se opunea unei reglementări a unui stat membru care prevede aplicarea unei pedepse cu închisoarea unui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală exclusiv pentru motivul că acesta rămâne, cu încălcarea ordinului de a părăsi teritoriul acestui stat într‑un anumit termen, pe teritoriul respectiv fără un motiv întemeiat. O pedeapsă de această natură ar risca astfel să compromită realizarea obiectivului urmărit prin această directivă, respectiv instituirea unei politici eficiente de îndepărtare și de returnare a resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală ( 75 ). În consecință, contrar celor sugerate de guvernul olandez, circumstanța că un resortisant al unei țări terțe a fost condamnat, în trecut, la o asemenea pedeapsă nu poate contribui, în niciun caz, la stabilirea faptului că resortisantul respectiv, ulterior prezentării unei cereri de protecție internațională, constituie o amenințare actuală pentru securitatea națională sau ordinea publică ce justifică plasarea acestuia în detenție în temeiul dispoziției în litigiu.

99.

În schimb, astfel cum arată, în esență, guvernul belgian, constatarea unei amenințări la adresa securității naționale sau a ordinii publice nu presupune în mod necesar că autoritatea națională competentă suspectează că solicitantul a săvârșit un act care poate fi sancționat și calificat drept infracțiune sau, cu atât mai puțin, că aceasta este în măsură să stabilească că s‑a întâmplat acest lucru sau că solicitantul a fost condamnat deja pentru acest motiv. Astfel, nu se poate exclude, la finalizarea examinării tuturor circumstanțelor pertinente, ca un solicitant să poată constitui o amenințare reală, actuală și suficient de gravă pentru securitatea națională sau pentru ordinea publică în temeiul unor indicii serioase care permit să se bănuiască faptul că acesta se pregătește să săvârșească un asemenea act.

100.

Împrejurarea că un solicitant a făcut obiectul unei decizii de returnare, anterior depunerii cererii sale de azil, sau chiar a fost condamnat pentru faptul că s‑a sustras de la această decizie nu are legătură în sine cu constatarea potrivit căreia solicitantul respectiv constituie o amenințare reală, actuală și suficient de gravă pentru securitatea națională sau pentru ordinea publică în statul membru în cauză ( 76 ). Situația este aceeași atunci când o asemenea decizie de returnare rezultă din respingerea unei prime cereri de azil ( 77 ). Contrar susținerilor Consiliului, faptul că un solicitant depune o „a doua cerere ulterioară” de protecție internațională în același stat membru după adoptarea unei decizii finale care a declarat prima cerere ulterioară inadmisibilă, prevăzută la articolul 41 alineatul (1) litera (b) din Directiva privind procedurile, care permite unui stat membru să deroge de la dreptul solicitantului respectiv de a rămâne pe teritoriul acestui stat, nu are prin el însuși nicio relevanță în această privință.

101.

Această din urmă precizare ne oferă ocazia de a aborda problema relației dintre dispoziția în litigiu și motivul de detenție prevăzut la articolul 8 alineatul (3) primul paragraf litera (d) din Directiva privind primirea. Acest din urmă motiv privește situația unui solicitant de protecție internațională plasat în detenție în cadrul unei proceduri de returnare în temeiul Directivei privind returnarea, în vederea pregătirii procesului de returnare și/sau în vederea desfășurării procesului de îndepărtare ( 78 ).

102.

În Hotărârea Arslan ( 79 ), Curtea a avut ocazia să precizeze că Directiva privind returnarea nu era aplicabilă unui resortisant al unei țări terțe care a formulat o cerere de azil, și aceasta în perioada cuprinsă între formularea cererii menționate și adoptarea deciziei în primă instanță care statuează asupra acestei cereri sau, dacă este cazul, soluționarea căii de atac introduse împotriva deciziei respective. În consecință, în aceeași perioadă, plasarea în detenție a unui solicitant de azil în scopul îndepărtării nu se poate întemeia pe articolul 15 din Directiva privind returnarea, chiar dacă, anterior introducerii cererii sale, solicitantul respectiv a fost luat în custodie publică pe baza acestui articol pentru motivul că, din cauza comportamentului său, exista teama că s‑ar sustrage și s‑ar opune îndepărtării sale ( 80 ).

103.

Curtea a considerat totuși, încă înainte de intrarea în vigoare a Directivei privind primirea, că s‑ar aduce atingere obiectivului Directivei privind returnarea de a asigura returnarea eficientă a resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală în cazul în care un solicitant care a fost luat în custodie publică în temeiul articolului 15 din această din urmă directivă ar putea să obțină automat punerea sa în libertate pentru simplul fapt că a introdus o cerere de azil ( 81 ). Curtea sublinia astfel că derularea procedurii de examinare a unei asemenea cereri nu însemna în niciun caz că procedura de returnare ar înceta definitiv, ea putând fi continuată în ipoteza în care cererea de azil ar fi respinsă ( 82 ). Prin urmare, nici vechea Directivă privind primirea și nici vechea Directivă privind procedurile nu se opuneau ca resortisantul unei țări terțe care formulase o cerere de protecție internațională după ce a fost luat în custodie publică în temeiul articolului 15 din Directiva privind returnarea să fie menținut în custodie publică în temeiul unei dispoziții din dreptul național în situația în care, în urma unei aprecieri de la caz la caz a tuturor împrejurărilor relevante, reiese că această cerere a fost formulată cu unicul scop de a întârzia sau de a compromite returnarea efectivă și că era obiectiv necesar să se mențină măsura luării în custodie publică pentru a se evita ca persoana interesată să se sustragă definitiv de la returnarea sa ( 83 ).

104.

În prezent, articolul 8 alineatul (3) primul paragraf litera (d) din Directiva privind primirea urmărește tocmai să încadreze măsurile de detenție care pot fi dispuse de statele membre în acest tip de situații. O plasare în detenție în temeiul acestei dispoziții este posibilă numai dacă, pe de o parte, solicitantul, în momentul în care depune cererea sa de protecție internațională, este plasat în detenție în cadrul unei proceduri de returnare, în temeiul Directivei privind returnarea, în vederea pregătirii returnării și/sau a desfășurării procesului de îndepărtare, și, pe de altă parte, statul membru respectiv poate demonstra, pe baza unor criterii obiective, că există motive întemeiate să se creadă că solicitantul a introdus cererea respectivă numai pentru a întârzia sau a submina executarea deciziei de returnare care îl privea. Astfel, articolul 8 alineatul (3) primul paragraf litera (d) din Directiva privind primirea nu reglementează în mod clar ipoteza în care persoana interesată, în momentul introducerii cererii sale de azil, fie nu este privată de libertatea sa, fie este privată de aceasta în afara unei proceduri de returnare în temeiul Directivei privind returnarea.

105.

S‑a sugerat la ședință în esență că dispoziția în litigiu ar putea fi interpretată în sensul că permite plasarea în detenție a unui resortisant al unei țări terțe care a făcut obiectul unei decizii de returnare, însă aflat până atunci în libertate, ulterior depunerii de către acesta a unei cereri de protecție internațională, pentru motivul că această cerere a fost introdusă numai pentru a întârzia sau a submina executarea acestei decizii de returnare. În opinia noastră, o asemenea interpretare nu poate fi reținută. Astfel, aceasta nu numai că ar priva de efect prima condiție prevăzută la articolul 8 alineatul (3) primul paragraf litera (d) din Directiva privind primirea, reamintită la punctul anterior, ci ar fi incompatibilă și cu principiul enunțat la articolul 8 alineatul (1) din această directivă, întrucât plasarea în detenție și‑ar avea originea, într‑un asemenea caz, în depunerea cererii de protecție internațională. Prin extensie, această interpretare ar prezenta dificultăți în raport cu articolul 31 din Convenția de la Geneva, pe care articolul 8 alineatul (1) menționat urmărește printre altele să îl pună în aplicare. Astfel cum am subliniat, articolul 8 alineatul (3) primul paragraf litera (d) din Directiva privind primirea permite, în anumite condiții, doar prelungirea unei măsuri de detenție luate deja împotriva unui resortisant al unei țări terțe în vederea pregătirii returnării și/sau a desfășurării procesului de îndepărtare în cadrul unei proceduri de returnare.

106.

În aceste condiții, simpla împrejurare că un solicitant de azil, anterior depunerii cererii sale de protecție internațională, a făcut obiectul unei decizii de returnare rămase definitive, însoțită, dacă este cazul, de o interdicție de intrare, nu se opune plasării acestuia pentru prima dată în detenție în temeiul dispoziției în litigiu, în măsura în care statul membru în cauză stabilește că solicitantul respectiv reprezintă o amenințare reală, actuală și suficient de gravă pentru securitatea națională sau ordinea publică ( 84 ).

107.

Pe de altă parte, Comisia a susținut la ședință în esență că dispoziția în litigiu ar putea avea drept obiect să permită plasarea în detenție a unui solicitant de protecție internațională atunci când se derogă de la dreptul său de a rămâne pe teritoriul statului membru în cauză, conform articolului 9 alineatul (2) din Directiva privind procedurile coroborat cu articolul 41 din aceeași directivă. Dispoziția în litigiu ar permite într‑un asemenea caz plasarea solicitantului în detenție, chiar înainte să se fi soluționat cererea sa de protecție internațională, atunci când solicitantului respectiv i s‑au respins deja de mai multe ori astfel de cereri și riscă să se sustragă de la ordinul de a părăsi teritoriul emis împotriva lui.

108.

Acest argument nu ne convinge. Astfel, în situația care tocmai a fost descrisă, solicitantul se află, prin definiție, în situație de ședere „ilegală” pe teritoriul statului membru în cauză, în sensul articolului 2 alineatul (1) din Directiva privind returnarea. În consecință, dispozițiile acestei din urmă directive se aplică. Or, o eventuală luare în custodie publică în scopul îndepărtării este perfect posibilă, în temeiul articolului 15 din aceasta, în vederea pregătirii returnării și/sau a desfășurării procesului de îndepărtare. Dispoziția în litigiu nu are astfel niciun „vid juridic” care să trebuiască completat într‑o asemenea situație.

109.

În sfârșit, contrar celor susținute atât de domnul N., cât și de guvernul olandez și de Parlamentul European la ședință, nu vedem niciun motiv să limităm aplicarea dispoziției în litigiu doar la situațiile în care solicitantul în cauză a făcut obiectul unei decizii de returnare înainte de introducerea cererii sale. O asemenea interpretare nu își găsește niciun temei în textul dispoziției în litigiu sau, în general, al Directivei privind primirea. În plus, aceasta ar fi de natură să compromită serios efectul util al acestei dispoziții în măsura în care capacitatea unui stat membru de a preveni, în temeiul acesteia, o atingere gravă adusă securității naționale sau ordinii sale publice ar depinde mai ales de adoptarea prealabilă a unei decizii de returnare. Or, amenințarea căreia statul membru ar putea fi obligat să îi facă față ar putea apărea la fel de bine în cursul examinării unei cereri de azil, (cu mult) înainte să se fi adoptat o decizie de returnare ( 85 ).

110.

Care este relevanța împrejurării că o decizie de returnare anterioară a fost însoțită de o interdicție de intrare, în sensul articolului 11 din Directiva privind returnarea?

111.

În opinia noastră, o asemenea circumstanță nu poate fi, în niciun caz, determinantă. Desigur, alineatul (2) al acestei dispoziții prevede că o interdicție de intrare poate fi dispusă pentru o perioadă care depășește cinci ani atunci când resortisantul unei țări terțe vizat de această măsură este considerat o amenințare gravă pentru ordinea publică, siguranța publică sau securitatea națională. O interdicție de intrare motivată de asemenea considerații este, așadar, astfel cum observă guvernele belgian, elen și italian, precum și Consiliul, susceptibilă să furnizeze un indiciu în sensul că un solicitant de azil reprezintă o astfel de amenințare.

112.

Cu toate acestea, potrivit articolului 11 alineatul (5) din Directiva privind returnarea, interdicția de intrare nu aduce atingere dreptului de a solicita protecție internațională de care poate beneficia persoana în cauză în dreptul Uniunii, în măsura în care formulează o cerere privind obținerea unei asemenea protecții. Prin extensie, o astfel de interdicție nu aduce atingere nici garanțiilor acordate prin Directiva privind primirea, inclusiv protecția împotriva plasării în detenție care nu ar fi justificată în raport cu unul dintre motivele prevăzute la articolul 8 alineatul (3) primul paragraf din aceasta. Prin urmare, simplul fapt că un solicitant a făcut obiectul, în trecut, al unei interdicții de intrare într‑un stat membru, pentru motive privind protecția securității naționale sau a ordinii publice, nu exonerează autoritatea națională competentă, în momentul în care are în vedere o eventuală plasare în detenție în temeiul dispoziției în litigiu, de obligația de a examina dacă această măsură pare justificată în raport cu riscul actual reprezentat de solicitant pentru securitatea națională sau ordinea publică ( 86 ).

113.

În orice caz, Directiva privind primirea ține seama de faptul că plasarea în detenție este o măsură deosebit de drastică luată împotriva unui solicitant de protecție internațională, care poate fi adoptată numai în condiții excepționale ( 87 ). Astfel, conform articolului 8 alineatul (2) din această directivă, unui stat membru nu îi este permis să plaseze un solicitant de azil în detenție pentru motivul că este necesar din rațiuni de protejare a securității naționale sau a ordinii publice decât, pe de o parte, „[a]tunci când se dovedește a fi necesar” și, pe de altă parte, „în cazul în care nu se pot aplica efectiv măsuri mai puțin coercitive”. O asemenea detenție este supusă, așadar, unei cerințe stricte de proporționalitate. Împrejurarea că dispoziția în litigiu constituie o măsură în ultimă instanță este confirmată și de articolul 8 alineatul (4) din Directiva privind primirea, care identifică alternative la măsura detenției, precum în special prezentarea cu regularitate în fața autorităților sau chiar obligația de a rămâne într‑un loc determinat (fără a fi, așadar, plasat în detenție). Astfel de alternative nu ar fi totuși adecvate, de exemplu, pentru a preveni amenințarea gravă la adresa securității naționale sau a ordinii publice pe care o reprezintă un individ care, având în vedere o serie de indicii concordante, se pregătește să săvârșească un atentat terorist.

114.

Mai subliniem că interpretarea dispoziției în litigiu pe care am prezentat‑o mai sus nu împiedică un stat membru să prevadă, întemeindu‑se pe un alt motiv de detenție prevăzut la articolul 8 alineatul (3) primul paragraf din Directiva privind primirea, că un solicitant de protecție internațională poate fi plasat în detenție în cazul în care există un risc să se sustragă. Articolul 8 alineatul (3) primul paragraf litera (b) prevede astfel că, într‑o asemenea situație, se poate dispune detenția în măsura în care aceasta este necesară pentru ca autoritatea națională competentă să poată stabili elementele pe care se bazează solicitarea de protecție internațională ( 88 ). Privită izolat, existența unui asemenea risc nu poate constitui, așadar, temeiul constatării că un solicitant de protecție internațională reprezintă o amenințare la adresa securității naționale sau a ordinii publice, în sensul dispoziției în litigiu.

115.

Această interpretare nu aduce atingere nici posibilității pe care o au statele membre de a plasa un solicitant de azil în detenție pentru a‑i verifica identitatea sau cetățenia sau chiar pentru a se pronunța cu privire la dreptul său de a intra pe teritoriul statului membru respectiv, în măsura în care măsuri mai puțin coercitive față de un asemenea solicitant nu se pot aplica efectiv. Literele (a) și (c) ale articolului 8 alineatul (3) primul paragraf din Directiva privind primirea prevăd astfel în mod explicit că detenția se poate întemeia pe asemenea motive, în măsura în care toate garanțiile prevăzute de această directivă în materie de detenție sunt respectate ( 89 ).

116.

Pentru a fi conformă cu articolul 6 din cartă, o măsură de detenție în temeiul dispoziției în litigiu trebuie să fie prevăzută de lege, să respecte substanța dreptului la libertate și la siguranță și, cu respectarea principiului proporționalității, să fie necesară și să răspundă efectiv obiectivelor de interes general recunoscute de Uniune sau necesității protejării drepturilor și libertăților celorlalți. Astfel cum am arătat la punctul 60 din prezenta luare de poziție, aceasta presupune să se verifice dacă o asemenea măsură de detenție, pe de o parte, intră sub incidența uneia dintre excepțiile prevăzute la articolul 5 paragraful 1 din CEDO și, pe de altă parte, respectă toate celelalte garanții oferite la paragrafele 2‑5 ale articolului menționat. Vom analiza în continuare mai detaliat aceste cerințe. Considerațiile care urmează nu au ca obiectiv să prezinte toată jurisprudența relevantă a Curții Europene a Drepturilor Omului în ceea ce privește ingerințe în dreptul la libertate și la siguranță garantat prin articolul 5 din CEDO și, prin extensie, prin articolul 6 din cartă. Acestea se limitează la ceea ce pare necesar pentru a răspunde la întrebarea privind validitatea adresată Curții.

117.

Reiese dintr‑o jurisprudență constantă a Curții Europene a Drepturilor Omului, pertinentă pe deplin în ceea ce privește interpretarea articolului 6 din cartă, că literele a)-f) ale articolului 5 paragraful 1 din CEDO conțin o listă exhaustivă de motive care permit detenția, o asemenea măsură nefiind legală în cazul în care nu se încadrează într‑unul dintre aceste motive ( 90 ). Motivele menționate trebuie interpretate în sens strict întrucât acestea constituie excepții de la dreptul la libertate și la siguranță ( 91 ).

118.

Subliniem de la bun început că, având în vedere natura exclusiv preventivă a motivului de detenție prevăzut de dispoziția în litigiu, pe care am subliniat‑o mai sus ( 92 ), o măsură de detenție dispusă în temeiul acesteia nu poate intra, în niciun caz, sub incidența excepției de la dreptul la libertate și la siguranță prevăzută la articolul 5 paragraful 1 litera a) din CEDO. Această excepție privește astfel condamnarea pronunțată de o instanță la o pedeapsă privativă de libertate și nu are, așadar, legătură cu măsurile preventive ( 93 ).

119.

Plasarea unui solicitant de azil în detenție în temeiul dispoziției în litigiu, în limitele domeniului de aplicare al acestei dispoziții pe care le‑am identificat mai sus, poate avea totuși legătură cu mai multe dintre celelalte excepții prevăzute la articolul 5 din CEDO.

120.

Prima dintre ele este cea prevăzută la articolul 5 paragraful 1 litera c) din CEDO, care privește, în esență, detenția preventivă ( 94 ). Curtea Europeană a Drepturilor Omului a considerat, în această privință, că motivul de detenție privind necesitatea de a împiedica o persoană să săvârșească o infracțiune nu corespunde unei politici de prevenire generală îndreptate împotriva unei persoane sau a unei categorii de persoane care se dovedesc periculoase prin tendința lor continuă spre delicvență. Acest motiv se limitează să ofere statelor contractante un mijloc de împiedicare a unei infracțiuni concrete și determinate ( 95 ). Acesta permite doar o plasare în detenție dispusă în cadrul unei proceduri penale ( 96 ). Acest lucru reiese din modul său de redactare, care trebuie coroborat, pe de o parte, cu litera a) a aceluiași paragraf al articolului 5 și, pe de altă parte, cu paragraful 3 al acestui articol, cu care formează un întreg și care precizează, printre altele, că o asemenea excepție de la dreptul la libertate și la siguranță presupune ca persoana în cauză să fie adusă de îndată înaintea unui judecător sau a unui magistrat împuternicit prin lege cu exercitarea atribuțiilor judiciare și are dreptul de a fi judecată într‑un termen rezonabil sau eliberată în cursul procedurii ( 97 ). O asemenea procedură poate avea ca obiect, atunci când o persoană este privată de libertate pentru a o împiedica să săvârșească o infracțiune, sancționarea penală a acestei persoane pentru actele pregătitoare ale acestei infracțiuni ( 98 ). Cerința unei proceduri penale nu înseamnă totuși nicidecum că arestarea și detenția nu pot fi dispuse de o autoritate administrativă (ca în exemplul pe care l‑am furnizat la punctul 87 din prezenta luare de poziție), Curtea Europeană a Drepturilor Omului statuând că articolul 5 paragraful 3 din CEDO urmărește tocmai să asigure un control judiciar rapid și automat asupra unei măsuri privative de libertate dispuse de poliție sau de administrație în temeiul paragraful 1 litera c) al articolului menționat ( 99 ).

121.

Pe de altă parte, autonomia dispoziției în litigiu în raport cu o procedură de returnare, pe care am evidențiat‑o la punctele 100-109 din prezenta luare de poziție, nu exclude, bineînțeles, posibilitatea ca o detenție dispusă pe acest temei să se înscrie în cadrul unei proceduri de returnare atunci când solicitantul în cauză a făcut obiectul unei decizii de returnare înaintea depunerii cererii sale de protecție internațională. O asemenea măsură de detenție ar putea fi justificată, în acest caz, în raport cu cea de a doua excepție prevăzută la articolul 5 paragraful 1 litera f) din CEDO.

122.

Astfel, după cum am arătat ( 100 ), reiese din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului că această din urmă dispoziție impune numai ca o procedură de expulzare să fie în curs. Aceasta nu oferă astfel aceeași protecție ca și articolul 5 paragraful 1 litera c) din CEDO și, prin urmare, nu presupune în special aducerea imediată înaintea unei instanțe, prevăzută la acest articol 5 paragraful 3 pentru cazurile de privare de libertate întemeiate pe articolul 5 paragraful 1 litera c) respectiv. Or, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a indicat, în Hotărârea Nabil și alții împotriva Ungariei, că simpla împrejurare că o persoană care a făcut obiectul unui ordin de expulzare a depus o cerere de azil nu implică în mod necesar că deținerea care privește această persoană nu mai vizează îndepărtarea sa, o eventuală respingere a cererii respective putând oferi posibilitatea pentru punerea în aplicare a ordinului de expulzare ( 101 ). O analogie există pe acest plan cu raționamentul care apare la punctul 60 din Hotărârea Arslan ( 102 ).

123.

Cu toate acestea, doar derularea unei proceduri de expulzare sau de extrădare justifică o privare de libertate pe acest temei, cu condiția ca procedura menționată să se efectueze cu diligența impusă ( 103 ). Cea de a doua excepție prevăzută la articolul 5 paragraful 1 litera f) din CEDO poate justifica, prin urmare, o privare de libertate a unui solicitant de azil numai în măsura în care, printre altele, depunerea de către acesta a unei cereri de protecție internațională nu a avut drept efect dispariția din ordinea juridică a ordinului de expulzare emis împotriva sa ( 104 ). În plus, o măsură privativă de libertate nu poate fi justificată în temeiul articolului 5 paragraful 1 litera (f) menționat decât în cazul în care este pusă în aplicare cu bună‑credință, este strâns legată de motivul de detenție invocat de guvernul în cauză, locul și condițiile de detenție sunt adecvate și, în sfârșit, durata acestei măsuri nu depășește termenul rezonabil necesar pentru atingerea scopului urmărit ( 105 ). În dreptul Uniunii, niciun element din Directiva privind primirea sau din Directivele privind procedurile și returnarea nu se opune respectării acestor cerințe.

124.

Nu excludem nici ca o detenție în temeiul dispoziției în litigiu să poată eventual, astfel cum susțin guvernul belgian, Consiliul și Comisia, să intre sub incidența celei de a doua excepții prevăzute la articolul 5 paragraful 1 litera b) din CEDO, permițând ca o persoană să fie privată de libertate pentru a se garanta executarea unei obligații prevăzute de lege. În Hotărârea Ostendorf împotriva Germaniei, citată anterior, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a admis că plasarea în detenție se putea întemeia pe această dispoziție pentru a preveni săvârșirea unei infracțiuni, care constă în tulburarea ordinii publice prin participarea la o ceartă între huligani, fără ca această detenție să aibă ca obiect aducerea persoanei în cauză înaintea autorității judiciare competente și că detenția respectivă intră, așadar, sub incidența articolului 5 paragraful 1 litera c) din CEDO ( 106 ). Mai trebuie însă printre altele ca legea să permită o asemenea detenție pentru a constrânge persoana în cauză să se conformeze unei obligații specifice și concrete care îi revine și pe care nu a respectat‑o până atunci ( 107 ). În ceea ce privește o detenție prin care se urmărește prevenirea săvârșirii unei infracțiuni, aceasta presupune printre altele ca locul și momentul săvârșirii iminente a acestei infracțiuni, precum și victimele potențiale ale acesteia să fi putut fi identificate cu o precizie suficientă ( 108 ).

125.

Consiliul și Comisia mai susțin că nu se poate exclude ca o măsură de detenție în temeiul dispoziției în litigiu să intre sub incidența excepției prevăzute la articolul 5 paragraful 1 litera e) din CEDO, care prevede printre altele posibilitatea detenției unui alcoolic, a unui toxicoman sau a unui vagabond ( 109 ). În această privință, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat, desigur, că, printre altele, întrucât trebuiau să fie considerate periculoase pentru siguranța publică, astfel de persoane puteau fi private de libertatea lor pe acest temei ( 110 ). Reamintim totuși sfera strictă de aplicare a dispoziției în litigiu pe care am precizat‑o la punctele 77-115 din prezenta luare de poziție, a cărei punere în aplicare presupune în special ca elemente de fapt sau de drept referitoare la situația solicitantului să poată demonstra că comportamentul personal al acestuia justifică plasarea lui în detenție, ca urmare a amenințării reale, actuale și suficient de grave pe care o reprezintă pentru securitatea națională sau ordinea publică. În acest context, avem rezerve serioase în ceea ce privește posibilitatea ca o măsură de detenție dispusă în temeiul dispoziției în litigiu să poată fi justificată în temeiul acestei excepții.

126.

Articolul 6 din cartă, interpretat în lumina articolului 5 din CEDO, implică o serie de garanții suplimentare, atât de fond, cât și procedurale ( 111 ).

127.

În primul rând, orice ingerință în dreptul la libertate și la siguranță trebuie să fie legală. Potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, această cerință înseamnă mai ales că detenția trebuie să respecte atât normele de fond, cât și pe cele de procedură prevăzute de legislația națională ( 112 ). Aceasta este confirmată la articolul 52 alineatul (1) din cartă, potrivit căruia orice restrângere a exercițiului drepturilor și libertăților recunoscute de cartă trebuie să fie prevăzută de lege. În ceea ce privește un caz de detenție precum cel în discuție în litigiul principal, această cerință privește respectarea tuturor dispozițiilor relevante ale Directivei privind primirea și ale dreptului național aplicabil.

128.

Articolul 5 paragraful 1 din CEDO impune, în plus, conformitatea oricărei detenții cu scopul care constă în protejarea individului împotriva arbitrariului, o privare de libertate legală potrivit legislației naționale putând fi totuși arbitrară și, prin urmare, contrară CEDO ( 113 ). Această condiție implică printre altele că punerea în aplicare a măsurii privative de libertate trebuie să fie străină de orice element de rea‑credință sau de inducere în eroare din partea autorităților, că ea corespunde scopului restrângerilor permise de teza relevantă a articolului 5 paragraful 1 din CEDO, că există o legătură între motivul invocat pentru a justifica detenția autorizată și locul, precum și regimul de detenție și că există o legătură de proporționalitate între motivul de detenție invocat și detenția în discuție ( 114 ). Detenția este o măsură atât de gravă încât nu se justifică decât în ultimă instanță, atunci când alte măsuri, mai puțin severe, au fost considerate insuficiente pentru apărarea interesului personal sau public care impune detenția ( 115 ).

129.

Garanții împotriva unei detenții arbitrare se regăsesc efectiv în Directiva privind primirea ( 116 ). Detenția în temeiul articolului 8 din această directivă este astfel o măsură în ultimă instanță, care poate fi decisă numai de la caz la caz și dacă „nu se pot aplica efectiv măsuri mai puțin coercitive” ( 117 ). Chiar dacă o asemenea detenție este posibilă în principiu, aceasta poate fi dispusă doar „pentru o perioadă cât mai scurtă posibil și este menținut[ă] numai atât timp cât sunt aplicabile motivele prevăzute la articolul 8 alineatul (3)” ( 118 ). Aceste norme fac trimitere la cerința de proporționalitate care condiționează orice restrângere a exercițiului drepturilor și libertăților garantate prin cartă ( 119 ).

130.

În al doilea rând, punerea în aplicare a dispoziției în litigiu presupune respectarea principiului securității juridice. În consecință, este esențial ca condițiile de detenție să fie clar definite și ca legea însăși să fie previzibilă în ceea ce privește aplicarea sa, astfel încât să se îndeplinească criteriul legalității, care impune ca orice lege să fie suficient de precisă pentru a permite cetățeanului – care recurge la nevoie la consilierea adecvată – să prevadă, la un nivel rezonabil în circumstanțele cauzei, consecințele de natură să rezulte dintr‑un anumit act ( 120 ).

131.

În ceea ce privește o măsură de detenție dispusă în temeiul dispoziției în litigiu, trebuie să se admită, desigur, că aceasta din urmă este formulată în termeni deosebit de generali. Examinarea respectării cerinței securității juridice implică totuși să se țină seama nu numai de această dispoziție, dar și de dreptul național care o pune în aplicare și, dacă este cazul, de celelalte norme ale dreptului național pertinente. În consecință, astfel cum susțin, în esență, guvernul italian și Parlamentul European, revine fiecărui stat membru care intenționează să prevadă că o măsură de detenție poată fi dispusă în temeiul dispoziției în litigiu sarcina de a defini într‑o manieră suficient de precisă cazurile în care aceasta poate fi aplicată.

132.

În al treilea rând, orice persoană arestată trebuie să fie informată, într‑un limbaj simplu accesibil pentru ea, cu privire la motivele de drept și de fapt ale detenției sale ( 121 ). O asemenea motivare este necesară atât pentru a permite persoanei în cauză private de libertatea sa să își apere drepturile în cele mai bune condiții posibile și să decidă în deplină cunoștință de cauză dacă este util să sesizeze instanța competentă, cât și pentru a permite acesteia din urmă să exercite pe deplin controlul legalității deciziei în cauză ( 122 ).

133.

Această cerință de motivare este reflectată la articolul 9 alineatele (2) și (4) din Directiva privind primirea, alineatul (2) privind motivarea deciziei înseși prin care se dispune detenția, în timp ce alineatul (4) privește informațiile care trebuie comunicate unui reclamant imediat după plasarea sa în detenție. În ceea ce privește o măsură de detenție întemeiată pe dispoziția în litigiu, această motivare include în mod obligatoriu o prezentare clară și precisă a motivelor care determină autoritatea națională competentă să considere că solicitantul reprezintă o amenințare reală, actuală și suficient de gravă pentru securitatea națională sau ordinea publică a statului membru în cauză. Având în vedere norma conținută la articolul 8 alineatul (2) din Directiva privind primirea, această autoritate este de asemenea obligată să explice într‑un mod suficient de detaliat ce o determină să considere că nicio măsură mai puțin coercitivă nu poate fi aplicată efectiv în vederea protejării securității naționale sau a ordinii publice ( 123 ).

134.

În al patrulea rând, o ingerință în dreptul la libertate și la siguranță este subordonată respectării garanțiilor procedurale. Astfel, în ceea ce privește o privare de libertate care intră sub incidența excepției prevăzute la articolul 5 paragraful 1 litera c) din CEDO, am arătat deja că aceasta presupune ca persoana în cauză (solicitantul de protecție internațională în cazul în care această privare se efectuează în temeiul dispoziției în litigiu) să fie adusă de îndată înaintea unui judecător sau a altui magistrat împuternicit prin lege cu exercitarea atribuţiilor judiciare şi are dreptul de a fi judecată într‑un termen rezonabil sau eliberată în cursul procedurii ( 124 ). Or, astfel cum am arătat deja, articolul 9 alineatul (3) din Directiva privind primirea prevede în mod specific nu numai un control judiciar din oficiu (cu alte cuvinte fără legătură cu orice acțiune a solicitantului) cu privire la legalitatea plasării în detenție dispuse de o autoritate administrativă, efectuat cât mai rapid posibil după începerea detenției, dar și eliberarea imediată a solicitantului în cauză în cazul în care această plasare în detenție este considerată ilegală.

135.

Mai general, orice persoană privată de libertatea sa prin arestare sau deținere are dreptul de a introduce un recurs în fața unui tribunal, pentru ca acesta să statueze într‑un termen scurt asupra legalității deținerii sale și să dispună eliberarea sa dacă deținerea este ilegală ( 125 ). Articolul 5 paragraful 4 din CEDO și, prin extensie, articolul 6 din cartă necesită un control destul de amplu pentru a se extinde la fiecare dintre condițiile indispensabile pentru legalitatea deținerii unui individ în raport cu articolul 5 paragraful 1 din CEDO ( 126 ). Din nou, Directiva privind primirea nu creează niciun obstacol în calea respectării acestei cerințe de către statele membre, atunci când pun în aplicare dispoziția în litigiu. Dimpotrivă, normele conținute la articolul 9 alineatele (3) și (5) din această directivă urmăresc să garanteze respectarea acesteia în cazul plasării în detenție a unui solicitant de azil, în temeiul articolului 8 din directiva menționată ( 127 ).

136.

În sfârșit, în al cincilea rând, articolul 5 paragraful 5 din CEDO prevede că orice persoană privată de libertate cu încălcarea tuturor normelor care decurg din primele patru alineate ale articolului menționat are dreptul la reparaţii. Având în vedere Explicațiile cu privire la articolul 6 din cartă, situația este în mod necesar aceeași în ceea ce privește această din urmă dispoziție. Directiva privind primirea nu conține o dispoziție prin care statele membre să fie obligate în mod specific să prevadă un asemenea drept la reparații. Cu toate acestea, trebuie să se țină seama de specificitatea normativă a unui asemenea act al Uniunii, care, astfel cum rezultă din articolul 288 al treilea paragraf TFUE, pe de o parte, este obligatorie pentru fiecare stat membru destinatar cu privire la rezultatul care trebuie atins, însă, pe de altă parte, lasă autorităților naționale competența în ceea ce privește forma și mijloacele pentru a ajunge la acesta. Or, în conformitate cu considerentul (35) al Directivei privind primirea, aceasta urmărește tocmai promovarea aplicării articolului 6 din cartă. Prin urmare, este necesar să se concluzioneze, în aceste împrejurări, că directiva în cauză lasă statelor membre toată marja necesară pentru a se conforma cu cerința pe care am amintit‑o mai sus.

137.

În concluzie, deși dispoziția în litigiu prevede, desigur, o ingerință în dreptul la libertate și la siguranță garantat prin articolul 6 din cartă, această restrângere este, în măsura în care dispoziția menționată este interpretată în maniera pe care am prezentat‑o în prezenta luare de poziție, nu numai prevăzută de lege, dar ea respectă și substanța acestui drept și pare necesară pentru a permite statelor membre, în conformitate cu principiile reflectate la articolul 4 alineatul (2) TUE, precum și la articolul 72 TFUE, să lupte în mod eficient împotriva atingerilor aduse securității lor naționale sau ordinii lor publice. Examinarea problemei de validitate adresate Curții în speță nu a evidențiat, așadar, niciun element de natură să repună în discuție validitatea dispoziției în litigiu.

138.

Trebuie totuși să subliniem că această concluzie, care rezultă dintr‑o examinare obiectivă a conformității dispoziției în litigiu cu articolul 6 din cartă, nu aduce atingere soluției pe care urmează să o primească apelul introdus de domnul N. la instanța de trimitere. Astfel, revine doar instanței de trimitere, în limitele sesizării sale, sarcina de a se pronunța cu privire la problema dacă măsura detenției în discuție în litigiul principal este sau nu este conformă cu articolul 6 din cartă, interpretat în raport cu articolul 5 din CEDO.

139.

Având în vedere ansamblul acestor considerații, propunem Curții să declare: