1. 

Sąd Najwyższy (Curtea Supremă din Polonia) solicită Curții un răspuns la îndoielile sale privind interpretarea articolului 4 alineatul (1) din Directiva 2002/21/CE, care instituie un „cadru de reglementare comun pentru rețelele și serviciile de comunicații electronice” ( 2 ).

2. 

Întrebarea preliminară este adresată în cadrul unei acțiuni împotriva unei decizii a autorității poloneze în materie de comunicații electronice ( 3 ). În esență, trebuie să se stabilească dacă, în conformitate cu directiva‑cadru, hotărârea instanței naționale care anulează această decizie administrativă trebuie să aibă efect ex tunc (și anume din momentul în care ANR a adoptat‑o) sau numai ex nunc (și anume de la data pronunțării hotărârii de anulare propriu‑zise).

3. 

Prin urmare, trimiterea preliminară se referă la caracterul executoriu al actelor ANR‑urilor din sectorul comunicațiilor electronice și la efectul hotărârilor care le declară nule. În speță sunt prezente de asemenea două împrejurări importante: (a) decizia ANR nu a fost suspendată provizoriu, fiind astfel executorie imediat ( 4 ), și (b) decizia menționată impunea modificarea contractelor care reglementează relațiile dintre două întreprinderi de telecomunicații.

4. 

Aparent, problema este mai complexă, întrucât Sąd Najwyższy (Curtea Supremă) nu împărtășește jurisprudența Naczelny Sąd Administracyjny (Curtea Administrativă Supremă) din Polonia potrivit căreia, în cazul în care un act administrativ a cărui executare nu a fost suspendată este anulat printr‑o hotărâre, aceasta din urmă produce efecte numai de la data pronunțării sale, astfel încât consecințele anterioare ale aplicării acestui act, nesuspendat inițial, dar anulat ulterior, rămân nemodificate. Sąd Najwyższy (Curtea Supremă) are îndoieli cu privire la conformitatea acestei jurisprudențe cu principiul efectivității, în temeiul articolului 4 din directiva‑cadru și al articolului 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”).

5. 

Aspectul nou al întrebării preliminare se referă la existența mecanismelor de contestare prevăzute la articolul 4 alineatul (1) din directiva‑cadru și în special la întinderea care, în temeiul acestei dispoziții, trebuie acordată hotărârilor prin care se anulează decizii ale ANR‑urilor, aspecte cu privire la care Curtea, după știința noastră, încă nu s‑a pronunțat.

6.

Potrivit considerentului (12) al acesteia:

„Orice parte care face obiectul unei decizii luate de autoritatea națională de reglementare ar trebui să aibă dreptul de a exercita o cale de atac în fața unui organism independent de părțile implicate. Acest organism poate fi un tribunal. Mai mult, orice întreprindere care consideră că cererile sale de acordare a drepturilor de instalare a echipamentelor nu au fost tratate conform principiilor prevăzute în prezenta directivă ar trebui să aibă dreptul la o cale de atac împotriva unor astfel de decizii. Procedura căii de atac nu aduce atingere repartiției competențelor sistemelor judiciare naționale și nici drepturilor persoanelor fizice sau juridice prevăzute de legislația internă.”

7.

Articolul 4 alineatul (1) prevede:

„Statele membre se asigură că există, la nivel național, mecanisme eficiente prin care orice utilizator sau orice întreprindere care furnizează rețele și/sau servicii de comunicații electronice și care este afectată de o decizie a unei autorități naționale de reglementare are dreptul de a ataca decizia în fața unui organism de soluționare a căilor de atac independent de părțile implicate. Acest organism, care poate fi o instanță judecătorească, dispune de expertiza necesară pentru a‑și putea exercita funcțiile în mod efectiv. Statele membre se asigură că fondul cauzei este luat în considerare în mod corespunzător și că există un mecanism de contestare efectiv.

Până la soluționarea căii de atac, decizia autorității naționale de reglementare se aplică, cu excepția cazului în care sunt stabilite măsuri provizorii în conformitate cu dreptul intern.” ( 5 )

8.

Potrivit considerentelor (14) și (15) ale acesteia:

9.

Potrivit articolului 47 primul paragraf din aceasta:

„Orice persoană ale cărei drepturi și libertăți garantate de dreptul Uniunii sunt încălcate are dreptul la o cale de atac eficientă în fața unei instanțe judecătorești, în conformitate cu condițiile stabilite de prezentul articol.”

10.

Potrivit articolului 40, în condițiile prevăzute la articolul 25 alineatul 4, președintele Oficiului pentru comunicații electronice (denumit în continuare „președintele UKE”) poate, prin decizie, să impună unui operator cu o prezență semnificativă pe piață stabilirea tarifelor referitoare la accesul la telecomunicații în funcție de costurile suportate.

11.

Articolul 206 alineatul 2aa din legea menționată recunoaște că deciziile președintelui UKE sunt executorii imediat.

12.

Articolul 145 alineatul (1), intitulat „Redeschiderea procedurii”, prevede:

„Atunci când a fost adoptată o decizie definitivă, procedura se redeschide dacă sunt îndeplinite următoarele condiții:

[…]

13.

În temeiul articolului 156 alineatul 1:

„O autoritate publică anulează o decizie atunci când aceasta:

[…]

[…]”

14.

Articolul 47963 prevede că o instanță poate, la cererea reclamantului, să suspende executarea deciziei în așteptarea soluționării procedurii în cazul în care constată existența unor riscuri semnificative sau a unor efecte ireversibile.

15.

Articolul 47964 prevede că, după examinarea cauzei, instanța poate respinge acțiunea sau o poate admite. În acest din urmă caz, anulează decizia atacată sau o modifică, în totalitate sau în parte, și se pronunță cu privire la fondul cauzei.

16.

UKE, după o analiză comparativă a tarifelor practicate de Polkomtel Sp. z o.o. ( 7 ) (denumită în continuare „Polkomtel”) pentru terminarea apelurilor de voce în rețeaua sa de telefonie mobilă ( 8 ) și după evaluarea legalității acestora, a declarat că existau diferențe între tarifele MTR aplicate de Polkomtel și cele din alte state membre și că acestea ar fi fost stabilite pe baza unor metode de calcul eronate.

17.

Președintele UKE a adoptat o primă decizie (denumită în continuare „Decizia MTR 2008”) la 30 septembrie 2008, prin care a impus Polkomtel anumite tarife maxime pentru prestarea de servicii de terminare a apelurilor către alți operatori de telecomunicații, în conformitate cu un calendar stabilit.

18.

Polkomtel a atacat Decizia MTR 2008 la Rejonowy Sąd (Tribunalul Districtual) din Varșovia, instanță care a anulat‑o prin hotărârea din 23 martie 2011. Această hotărâre a fost confirmată în apel, la 30 ianuarie 2012, de Sąd Apelacyjny w Warszawie (Curtea de Apel din Varșovia) și este definitivă ( 9 ).

19.

În timp ce acțiunea împotriva Deciziei MTR 2008 se afla pe rolul instanței, Polkomtel a transmis Petrotel Sp. z o.o. ( 10 ) (operatorul care beneficiază de serviciile de acces la rețeaua de terminare a apelurilor de voce a Polkomtel în schimbul plății unei taxe), la 4 decembrie 2008, o propunere de modificare a tarifelor MTR în cadrul contractului din 21 octombrie 1999 care reglementa conținutul dreptului de acces al Petrotel la rețeaua Polkomtel.

20.

Petrotel, în lipsa unui acord cu Polkomtel pentru introducerea tarifelor în conformitate cu Decizia MTR 2008, a solicitat la 6 februarie 2009 intervenția UKE, în scopul de a obține modificarea contractului de acces la rețea.

21.

Președintele UKE a soluționat litigiul dintre Petrotel și Polkomtel prin adoptarea, la 17 martie 2009, a unei decizii (denumită în continuare „decizia de punere în aplicare”) care a modificat contractul încheiat între cei doi operatori. Decizia de punere în aplicare era în conformitate cu regimul tarifar din Decizia MTR 2008.

22.

Decizia de punere în aplicare a fost atacată de Polkomtel la Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Tribunalul Regional din Varșovia – Tribunalul pentru Protecția Concurenței și a Consumatorului), care a anulat‑o prin hotărârea din 26 octombrie 2012. Motivele anulării erau, în sinteză și printre altele, că Decizia MTR 2008 fusese deja anulată în cadrul procedurii anterioare. Din moment ce decizia de punere în aplicare nu făcea decât să aplice Decizia MTR 2008, întrucât aceasta din urmă fusese anulată nu putea constitui temeiul juridic al obligațiilor impuse Polkomtel prin decizia de punere în aplicare.

23.

Atât Petrotel, cât și UKE au declarat apel la Sąd Apelacyjny w Warszawie (Curtea de Apel din Varșovia) împotriva hotărârii din 26 octombrie 2012, apeluri care au fost respinse prin hotărârea din 19 septembrie 2013, care a confirmat în esență hotărârea pronunțată de prima instanță.

24.

Potrivit Sąd Apelacyjny w Warszawie (Curtea de Apel din Varșovia), anularea Deciziei MTR 2008 nu a produs numai efecte ex nunc, dat fiind că, în caz afirmativ, ar fi devenit iluzoriu atât dreptul întreprinderii furnizoare a rețelei de comunicații electronice de a introduce o acțiune împotriva Deciziei MTR 2008, cât și efectele hotărârii de confirmare pronunțate în cadrul procedurii împotriva acestei decizii.

25.

Petrotel și UKE au formulat recurs împotriva hotărârii Sąd Apelacyjny w Warszawie (Curtea de Apel din Varșovia) la Sąd Najwyższy (Curtea Supremă), care, înainte de a se pronunța, apreciază că este necesar să adreseze o întrebare preliminară.

26.

Sąd Najwyższy (Curtea Supremă) consideră că, în principiu, poziția adoptată în hotărârile celor două instanțe anterioare respectă dreptul la o cale de atac efectivă (articolul 4 din directiva‑cadru și articolul 47 din cartă). Cu toate acestea, are îndoieli cu privire la jurisprudența națională potrivit căreia, în conformitate cu principiile legalității și protecției drepturilor dobândite, anularea unui act administrativ îl privează de capacitatea sa de a produce efecte juridice numai din momentul în care hotărârea de anulare produce efecte, și anume are un efect ex nunc ( 11 ).

27.

În plus, anularea unei decizii a ANR care a servit drept fundament pentru adoptarea unui alt act administrativ nu afectează existența acestuia din urmă: anularea respectivă permite redeschiderea procedurii, iar decizia adoptată ulterior va avea numai efecte ex nunc ( 12 ).

28.

Aplicarea de către instanțe a criteriilor menționate anterior ar însemna că anularea Deciziei MTR 2008 (în temeiul căreia a fost stabilit tariful maxim utilizat ulterior în decizia de punere în aplicare) ar fi lipsită de relevanță în cadrul acțiunii introduse de Polkomtel împotriva deciziei de punere în aplicare.

29.

Având în vedere articolul 4 alineatul (1) ultima teză din directiva‑cadru, Decizia MTR 2008 ar fi totuși valabilă atât timp cât nu a fost anulată. Prin urmare, anularea sa ulterioară nu ar trebui să influențeze tarifele MTR aplicabile relației dintre Petrotel și Polkomtel în perioada cuprinsă între data modificării contractului, decisă de ANR, și anularea definitivă a Deciziei MTR 2008 de către instanța de judecată. Or, aceasta ar putea atrage după sine o restrângere a protecției jurisdicționale efective.

30.

Instanța de trimitere consideră că, în lipsa reglementării în dreptul Uniunii a consecințelor hotărârilor care anulează decizii ale ANR‑urilor, operează principiul autonomiei procedurale a statelor membre, având drept limită principiul efectivității, manifestat prin articolul 4 alineatul (1) din directiva‑cadru. Îndoielile sale decurg din faptul că, în lipsa unei măsuri provizorii în conformitate cu ultimul paragraf al acestei dispoziții, caracterul executoriu imediat poate aduce atingere dreptului la o protecție jurisdicțională efectivă, care ar fi respectat numai prin conferirea unui efect retroactiv hotărârii de anulare.

31.

Pe aceste baze, Sąd Najwyższy (Curtea Supremă) adresează următoarea întrebare preliminară:

„Articolul 4 alineatul (1) prima și a treia teză din Directiva 2002/21/CE […] trebuie interpretat în sensul că, atunci când un furnizor de rețea contestă atât decizia [ANR] privind tarifele de terminare a apelurilor în rețeaua furnizorului (Decizia MTR), cât și decizia ulterioară a [ANR] prin care se modifică contractul dintre destinatarul Deciziei MTR și o altă întreprindere, astfel încât tarifele pentru terminarea apelurilor în rețeaua destinatarului Deciziei MTR să fie adaptate la tarifele stabilite în Decizia MTR (denumită în continuare «decizia de punere în aplicare»), având în vedere articolul 4 alineatul (1) a patra teză din Directiva 2002/21 și interesele întreprinderii favorizate de decizia de punere în aplicare, care rezultă din principiile încrederii legitime și securității juridice, instanța națională care a constatat că Decizia MTR a fost anulată nu poate anula decizia de punere în aplicare, sau articolul 4 alineatul (1) prima și a treia teză din Directiva 2002/21 coroborat cu articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale trebuie interpretat în sensul că instanța națională poate anula decizia de punere în aplicare adoptată de [ANR] și, astfel, valabilitatea obligațiilor prevăzute de aceasta pentru perioada anterioară pronunțării hotărârii judecătorești, atunci când consideră că acest lucru este necesar pentru a garanta protecția juridică efectivă a întreprinderii care a contestat decizia [ANR], menită să pună în aplicare obligațiile stipulate de Decizia MTR, care a fost anulată ulterior?”

32.

Polkomtel susține că întrebarea preliminară nu este admisibilă, fiind ipotetică. Eventualul răspuns care va fi dat ar fi, în plus, lipsit de relevanță pentru soluționarea litigiului, iar îndoielile instanței de trimitere vizează mai mult efectele Deciziei MTR 2008 decât decizia de punere în aplicare, în pofida faptului că aceasta din urmă constituie unicul obiect al litigiului principal. În plus, instanța de trimitere nu a descris regimul juridic național controversat, încălcând astfel articolul 94 din Regulamentul de procedură al Curții de Justiție.

33.

Potrivit Polkomtel, Sąd Najwyższy (Curtea Supremă) abordează probleme care depășesc limitele litigiului, în măsura în care acestea se referă la procedura pe care UKE ar trebui să o urmeze după anularea deciziei de punere în aplicare în funcție de motivul anulării, precum și eventualele acțiuni între cele două întreprinderi în cauză. Aceasta critică de asemenea faptul că instanța de trimitere nu a analizat posibilele implicații care decurg din interpretarea normelor de procedură. Polkomtel afirmă că nu există niciun motiv acceptabil pentru a interpreta prima și a treia teză a articolului 4 alineatul (1) din directiva‑cadru în sensul că instanța națională, după ce a constatat anularea Deciziei MTR 2008, nu poate anula decizia de punere în aplicare în lumina modului de redactare a ultimei teze a acestei dispoziții, efectele hotărârii trebuind apreciate în conformitate cu dispozițiile materiale ale dreptului național.

34.

UKE subliniază faptul că, deși Decizia MTR 2008 a fost anulată, Polkomtel este obligată în continuare să își stabilească tarifele în funcție de costurile suportate, astfel cum impune o altă decizie, din 19 iulie 2009 (denumită în continuare „decizia SMP”), care este definitivă.

35.

UKE susține că atunci când a fost emisă decizia de punere în aplicare, Decizia MTR 2008 era în vigoare. Anularea acesteia nu implică în mod direct anularea deciziei de punere în aplicare, întrucât ultima teză a articolului 4 alineatul (1) din directiva‑cadru stabilește validitatea deciziei atacate, cu excepția cazului în care se adoptă măsuri provizorii. Atât Decizia MTR 2008, cât și decizia de punere în aplicare respectă acest principiu.

36.

UKE apreciază că este rezonabil ca anularea unei decizii a ANR să producă efecte ex nunc, în conformitate cu o doctrină și o jurisprudență constante. Anularea unei decizii administrative care a servit drept bază pentru adoptarea unei decizii ulterioare nu implică în mod necesar și direct că acesta din urmă este nulă, dar permite părților să solicite redeschiderea procedurii, în conformitate cu articolul 145 alineatul 1 punctul 8 din Codul de procedură administrativă polonez.

37.

În ceea ce privește dispoziția normativă [a treia teză a articolului 4 alineatul (1) din directiva‑cadru] potrivit căreia organismul de soluționare a căilor de atac soluționează „fondul cauzei”, UKE susține efectivitatea ex nunc a hotărârii. Ținând seama de argumentele părților și de probele prezentate, organismul de soluționare a căilor de atac poate adopta o decizie cu privire la fond care va afecta conținutul deciziei administrative atacate, înlocuind‑o.

38.

Potrivit UKE, organismul de soluționare a căilor de atac nu trebuie să se limiteze la invalidarea deciziei de punere în aplicare din cauza anulării prealabile a Deciziei MTR 2008, ci trebuie să analizeze aspectele de fond și să se pronunțe cu privire la calculul tarifelor, pornind de la costurile suportate efectiv de Polkomtel, în măsura în care îi revine această obligație în temeiul deciziei SMP, chiar dacă Decizia MTR 2008 a fost anulată.

39.

Prin urmare, UKE propune să se răspundă la întrebarea preliminară că anularea Deciziei MTR 2008 nu constituie o bază suficientă pentru a declara nulă decizia de punere în aplicare, în măsura în care organismul național de soluționare a căilor de atac trebuie să evalueze toate aspectele fondului cauzei.

40.

Petrotel arată că, în conformitate cu dreptul polonez, deciziile UKE sunt executorii imediat, chiar dacă Codul de procedură civilă permite adoptarea unor măsuri provizorii în cazul în care există un risc de daune semnificative sau de alte consecințe ireversibile. Pentru a garanta protecția jurisdicțională efectivă a recurentei, nu este necesar ca decizia administrativă atacată să fie anulată cu efect retroactiv, ceea ce ar putea să contravină securității juridice și să genereze consecințe nefavorabile pentru părțile terțe interesate.

41.

Petrotel propune să se răspundă la întrebarea preliminară adresată că articolul 4 alineatul (1) din directiva‑cadru trebuie interpretat în sensul că, atunci când o întreprindere care furnizează o rețea contestă o decizie MTR și, ulterior, decizia de punere în aplicare a acesteia, constatarea de către instanța națională a faptului că Decizia MTR a fost anulată după adoptarea deciziei de punere în aplicare nu îi permite să fundamenteze anularea acestei din urmă decizii.

42.

Pentru guvernul polonez, regula caracterului executoriu imediat al deciziei ANR [articolul 4 alineatul (1) ultima teză din directiva‑cadru] nu contravine efectului retroactiv al deciziei, adoptată de organismul de soluționare a căilor de atac, de anulare a deciziei ANR, astfel cum ilustrează posibilitatea, inclusă în aceeași teză, ca acest organism să poată decide adoptarea de măsuri provizorii.

43.

Guvernul polonez consideră că delimitarea puterii organelor de soluționare a căilor de atac ține de autonomia procedurală a statelor membre, cu respectarea principiilor efectivității și echivalenței. Acesta subliniază că în dreptul polonez există norme care permit organismului de soluționare a căilor de atac, indiferent dacă a adoptat sau dacă nu a adoptat măsuri provizorii în cadrul procedurii, să se pronunțe cu privire la fond pentru a modifica, în totalitate sau în parte, decizia atacată ( 13 ). Cu toate acestea, jurisprudența Naczelny Sąd Administracyjny (Curtea Administrativă Supremă) din Polonia acordă efecte ex nunc hotărârilor de anulare, lăsând deschisă părților interesate calea de introducere a unei cereri în repararea prejudiciilor, în conformitate cu principiile generale aplicabile în această materie.

44.

Guvernul polonez adaugă faptul că principiul efectivității trebuie ponderat cu principiul securității juridice și cu principiul protecției încrederii legitime. În speță, anularea deciziei de punere în aplicare afectează nu numai relația dintre UKE și Polkomtel, ci și contractul încheiat între Polkomtel și un terț (Petrotel), iar hotărârea ce urmează să fie pronunțată poate profita uneia dintre părțile la contract și poate cauza prejudicii celeilalte.

45.

În lumina acestor observații, guvernul polonez propune interpretarea articolului controversat în sensul că acesta nu se opune ca instanța națională, într‑o situație cum este cea din procedura a quo, să poată anula decizia ANR cu efect retroactiv. Modul de garantare a dreptului la o cale de atac efectivă ține de ordinea juridică și de jurisprudența naționale.

46.

Pentru Comisie, articolul 4 alineatul (1) din directiva‑cadru prevede dreptul la o cale de atac efectivă în fața unui organism independent și consacră principiul executării imediate a deciziilor ANR‑urilor, cu excepția cazului în care se adoptă o măsură provizorie de suspendare. Necesitatea acestei dispoziții este dată de existența unor sisteme naționale în care introducerea unei acțiuni în justiție împotriva deciziilor administrative implică suspendarea automată a executării acestora până la soluționarea litigiului.

47.

Comisia susține că executarea imediată a actului atacat produce numai efecte provizorii, în cursul procedurii și în așteptarea soluționării litigiului, fără a limita capacitatea instanței de a se pronunța asupra fondului cauzei. În cazul în care decizia este anulată, efectele anulării se proiectează asupra momentului adoptării sale (efecte ex tunc). În cazul în care organismele de soluționare a căilor de atac nu ar avea posibilitatea de a solicita plata sumelor primite în mod nejustificat în aplicarea deciziei anulate, ar trebui să se aplice legislația Uniunii Europene care autorizează suspendarea executării.

48.

Întinderea efectelor hotărârii care anulează o decizie a ANR intră în sfera de aplicare a autonomiei procedurale a statelor membre, dar întotdeauna cu respectarea principiilor efectivității și echivalenței. Pentru a asigura caracterul operațional al mecanismului de contestare, Comisia consideră că este esențial să se recunoască efectivitatea ex tunc a hotărârii de anulare. O procedură de contestare care nu ar permite invalidarea deciziilor ANR cu efect retroactiv, ci numai pro futuro, ar face iluzorie exercitarea dreptului prevăzut la articolul 4 alineatul (1) din directiva‑cadru.

49.

Sąd Najwyższy (Curtea Supremă) solicită Curții o interpretare a articolului 4 alineatul (1) din directiva‑cadru coroborat cu articolul 47 din cartă. Litigiul apare ca rezultat al executării imediate a două decizii consecutive adoptate de ANR, care au fost atacate și cu privire la care nu a fost luată nicio măsură provizorie de suspendare, dar care au fost anulate ulterior ( 14 ).

50.

În prima decizie (Decizia MTR 2008), ANR a obligat Polkomtel să nu depășească anumite tarife maxime de acces la rețeaua sa, aplicabile tuturor operatorilor de comunicații care ar dori să o utilizeze. Întrucât Polkomtel nu a reușit să ajungă la un acord cu unul dintre acești operatori (în speță, cu Petrotel) în legătură cu modificarea contractului care reglementa relațiile lor, pentru a‑l aduce în conformitate cu Decizia MTR 2008, președinte UKE a stabilit în mod imperativ în a doua decizie (decizia de punere în aplicare) – la solicitarea Petrotel – tariful maxim pentru contractul de acces al Petrotel la rețeaua întreprinderii Polkomtel.

51.

Întrucât Decizia MTR 2008 a fost anulată în justiție în timp ce acțiunea împotriva deciziei de punere în aplicare era pendinte, Sąd Najwyższy (Curtea Supremă) își exprimă îndoiala cu privire la aspectul dacă dreptul Uniunii [în speță articolul 4 alineatul (1) din directiva‑cadru] are incidență asupra soluționării litigiului. În special, instanța menționată urmărește să afle dacă, în temeiul acestei dispoziții, declararea ulterioară a nulității Deciziei MTR 2008, executorie la momentul adoptării deciziei de punere în aplicare, permite (sau impune) instanței – competentă pentru a se pronunța cu privire la validitatea acesteia din urmă – să o anuleze sau să lipsească de efect obligațiile care au decurs din aceasta în perioada în care s‑a aflat vigoare.

52.

Polkomtel susține că întrebarea preliminară este inadmisibilă pentru motivele prezentate anterior ( 15 ). Nu împărtășim obiecțiile sale, întrucât problema ridicată nu este ipotetică, iar instanța de trimitere a prezentat în mod succint, dar suficient pentru înțelegerea lor normele și faptele care fac obiectul litigiului. Instanța de trimitere se referă la legislația poloneză și la jurisprudența Curții Administrative Supreme din țara respectivă, invocând în mod concret două hotărâri ale acestei instanțe, precum și, printre altele, articolul 145 alineatul 1 punctul 8 din Codul de procedură administrativă ( 16 ), pentru a preciza problema cu care se confruntă. În mod cert, aceasta ar fi putut fi mai explicită, însă, repetăm, ordonanța de trimitere conține datele esențiale pentru soluționarea dezbaterii și, în cursul prezentei proceduri preliminare, părțile și‑au prezentat fără dificultate argumentele în favoarea sau împotriva tezelor respective.

53.

Problema la care se referă Sąd Najwyższy (Curtea Supremă) poate fi apreciată sub un dublu aspect. În primul rând, abordarea strict internă, derivată din normele și din jurisprudența naționale. Potrivit descrierii efectuate de instanța a quo, hotărârile care anulează deciziile ANR produc efecte de la data pronunțării lor. În cazul în care anularea unui act își are cauza în anularea unui alt act anterior, pe care îl punea în aplicare, trebuie redeschisă procedura administrativă, la încheierea căreia decizia finală adoptată va avea numai efecte pro futuro. Consecința este că efectele actelor realizate în cadrul aplicării deciziei anulate nu pot fi modificate.

54.

Sąd Najwyższy (Curtea Supremă) are îndoieli cu privire la faptul că aplicarea normelor naționale, interpretate în sensul explicat mai sus, este compatibilă cu dreptul Uniunii Europene, iar aici apare cea de a doua abordare a întrebării adresate. Dacă solicită interpretarea preliminară a Curții cu privire la articolul 4 din directiva‑cadru (și a articolului 47 din cartă), o face întrucât, în opinia sa, această interpretare ar putea influența hotărârea pe care trebuie să o pronunțe.

55.

Înțeleasă în acești termeni, întrebarea preliminară este admisibilă. Este cert că, răspunzându‑i, Curtea va trebui să selecteze argumentele prezentate de instanța a quo ( 17 ), astfel încât unele dintre acestea vor fi înlăturate întrucât sunt mai puțin relevante. Acesta este, de exemplu, cazul incidenței anulării prealabile a Deciziei MTR 2008 asupra validității deciziei de punere în aplicare: ceea ce prezintă importanță este să se stabilească, în lumina articolului 4 alineatul (1) din directiva‑cadru, ce efecte ar avea declararea nulității deciziei de punere în aplicare indiferent care ar fi motivele care, la timpul lor, au condus la adoptarea acestei hotărâri. În mod logic, Curtea nu va putea nici să intervină în interpretarea dreptului polonez, aspect care este în exclusivitate de competența instanțelor naționale.

56.

Vom începe prin delimitarea litigiului, concentrându‑ne pe ultima teză a articolului 4 alineatul (1) din directiva‑cadru.

57.

Curtea a avut ocazia să interpreteze ( 18 ) acest articol, afirmând că „constituie o expresie a principiului protecției jurisdicționale efective, în temeiul căruia revine instanțelor din statele membre atribuția de a asigura protecția jurisdicțională a drepturilor conferite justițiabililor de dreptul Uniunii” ( 19 ). În plus, aceasta a indicat că, „în ipoteza avută în vedere la articolul 4 din Directiva‑cadru, statele membre sunt, așadar, obligate să prevadă o cale de atac în fața unui organism jurisdicțional pentru a proteja drepturile pe care utilizatorii și întreprinderile le au în temeiul ordinii juridice a Uniunii”. Curtea s‑a pronunțat de asemenea cu privire la respectarea principiului protecției jurisdicționale efective în alte cauze referitoare la comunicațiile electronice, fără a aborda domeniul de aplicare și efectele deciziilor adoptate de organismul de soluționare a căilor de atac ( 20 ).

58.

Ultima teză a articolului 4 alineatul (1) din directiva‑cadru nu face decât să evoce un alt aspect al protecției jurisdicționale efective, și anume cel care se acordă cu titlu provizoriu. Legiuitorul comunitar pornește de la premisa că deciziile ANR‑urilor pot fi suspendate ( 21 ), în așteptarea hotărârii definitive, de instanțele (sau de alte „organisme independente de părțile implicate”) în fața cărora au fost atacate. Acesta adaugă faptul că, în cazul în care nu este suspendată, decizia ANR rămâne efectivă ( 22 ). Or, nu trebuie să se deducă din această frază, astfel cum au procedat unele părți la procedură, că menținerea (cu titlu provizoriu, în așteptarea soluționării litigiului) efectivității deciziei ANR este un obstacol în calea anulării prin hotărârea definitivă, dacă este vorba despre o hotărâre de anulare, și a efectelor (până atunci provizorii) acestei decizii, care se afla sub iudice, declarându‑le de asemenea nelegale.

59.

Lipsa unor măsuri provizorii care să paralizeze pe perioada procedurii efectivitatea deciziei ANR nu poate fi tradusă, din perspectiva articolului 4 alineatul (1) din directiva‑cadru, prin imposibilitatea ca hotărârea care încheie litigiul nu doar să anuleze decizia atacată, ci și să extindă nulitatea la toate efectele acesteia, trecute și viitoare. În plus, aceasta este logica sistemului de contestare care cuprinde cereri de anulare a unui act administrativ, sistem în care se aplică regula generală quod nullum est, nullum effectum producit. În cazul în care instanța este competentă să suspende actul administrativ cu titlu provizoriu, o va face cu atât mai mult pentru a asigura executarea hotărârii de anulare, anulând efectele actului atacat.

60.

Articolul 4 alineatul (1) din directiva‑cadru impune de asemenea, sub un alt unghi, ca statele membre să își înzestreze sistemele juridice cu un „mecanism de contestare efectiv” împotriva deciziilor ANR‑urilor, expresie care se regăsește în prima și în a treia teză a dispoziției. Aceasta din urmă adaugă că „statele membre se asigură că fondul cauzei este luat în considerare în mod corespunzător”.

61.

Prin urmare, statele membre trebuie să introducă în sistemele lor juridice respective măsurile legislative necesare pentru a se asigura că soluționarea căilor de atac împotriva deciziilor ANR‑urilor în domeniul comunicațiilor electronice este „efectivă”. Cu toate acestea, directiva‑cadru nu depășește formularea transcrisă mai sus, lăsând autonomiei procedurale și jurisdicționale a statelor membre o anumită marjă de manevră, astfel încât acest obiectiv să fie realizat cu mijloacele (în speță procedurale) pe care fiecare stat membru le consideră adecvate.

62.

Imperativul efectivității pretins de articolul 4 alineatul (1) din directiva‑cadru necesită în mod inevitabil ca hotărârea pronunțată în urma unei acțiuni în anularea unei decizii a ANR să producă efecte ex tunc? Aceasta este în realitate întrebarea‑cheie a prezentei trimiteri preliminare dacă o analizăm din perspectiva dreptului Uniunii Europene.

63.

Deși am precizat deja că posibilitatea ca hotărârea de anulare să producă efecte ex tunc nu a fost pusă în discuție de trimiterea la „menținerea” deciziei ANR în lipsa unei măsuri provizorii care o suspendă [ultima teză a articolului 4 alineatul (1)], acum controversa se deplasează nu pe terenul posibilității, ci pe cel al pretinsei obligații de a anula din start efectele menținute provizoriu.

64.

După cum am arătat deja, logica sistemului de contestare a deciziilor ANR implică faptul că, în principiu, dacă acestea sunt anulate de o instanță, anularea lor trebuie să se extindă și asupra efectelor produse, întrucât acestora din urmă le lipsește temeiul juridic pe care au fost realizate. Este vorba însă despre un criteriu general, care tolerează anumite excepții.

65.

Una dintre excepții (al cărei caracter extraordinar confirmă, dacă mai era necesar, normalitatea regulii) este aceea că instanța decide, atunci când sistemului său juridic îi permite, ca anumite efecte ale actului declarat nul să fie menținute definitiv ( 23 ). Motive legate de securitatea juridică, de drepturile terților sau de interesul general, printre altele, pot să determine ca, în cazul în care instanța sesizată apreciază că este adecvat, efectele actului anulat să fie menținute, mai ales că efectivitatea imediată a declarării nulității decisă în hotărâre atrage după sine consecințe deosebit de grave pentru persoanele interesate.

66.

O altă excepție care poate fi înțeleasă poate să apară atunci când în procedura de contestare nu s‑a discutat legalitatea actului atacat sub aspectul scopului sau al conținutului său, ci pentru motive independente de fond, indiferent dacă este vorba despre necompetența organismului care l‑a adoptat sau despre prezența altor vicii de formă, mai mult sau mai puțin substanțiale. Admiterea unei acțiuni pentru aceste motive, cu anularea subsecventă a actului, ar putea fi însoțită (din nou, dacă ordinea juridică a unui anumit stat o autorizează) de menținerea efectelor sale atât timp cât actul anulat nu a fost înlocuit de un alt act lipsit de aceste vicii, pentru a nu crea un vid juridic ale cărui consecințe ar putea să perturbe interesul public ( 24 ). Prin urmare, hotărârea de anulare ar avea în aceste împrejurări o efectivitate mai mult prospectivă decât retroactivă.

67.

Sistemele juridice naționale pot să prevadă de asemenea ca instanțele lor, din nou cu titlu extraordinar și pentru motive grave ce țin de principiul securității juridice, să reducă aplicarea în timp a unei hotărâri ( 25 ). Cu toate că, în mod logic, trebuie să se mențină caracterul excepțional al acestui tip de decizii judiciare, astfel încât autoritatea de lucru judecat a hotărârilor să nu se banalizeze ( 26 ), existența sa nu poate fi ignorată și poate fi justificată fără a diminua dreptul la o protecție jurisdicțională efectivă.

68.

În sfârșit, este de asemenea acceptabil ca în anumite cazuri dreptul național să prevadă, ca răspuns la o cerere de anulare a unui act administrativ (sau a unui contract de achiziții publice), ca hotărârea de anulare să fie lipsită de efectivitatea sa „naturală”, înlocuită cu o obligație de despăgubire sau cu alte măsuri alternative. Această posibilitate nu este necunoscută în dreptul Uniunii ( 27 ) și nici nu vedem niciun motiv pentru care nu ar putea fi extinsă la sistemele juridice naționale în situații similare.

69.

Considerațiile pe care le‑am prezentat confirmă faptul că aplicabilitatea „mecanismelor de contestare” împotriva deciziilor ANR‑urilor, în temeiul articolului 4 alineatul (1) din directiva‑cadru, impune, ca regulă generală, faptul că hotărârea de anulare invalidează de asemenea efectele provizorii care au decurs din acestea. Această regulă este supusă însă unor excepții, cum ar fi cele pe care le‑am citat, a căror punere în aplicare în propria ordine juridică este de competența statelor membre, respectând întotdeauna principiile echivalenței și efectivității, care le limitează autonomia procedurală.

70.

În această măsură, recurgerea la articolul 47 din cartă nu aduce nimic semnificativ (independent de faptul că, ratione temporis, acesta ar putea fi cu greu aplicabil unei situații juridice care derivă din decizii adoptate și din acțiuni formulate în anii 2008 și 2009). Dreptul la o protecție jurisdicțională efectivă, consacrat în cartă pentru cazurile la care se referă articolul 51, nu impune o soluție univocă la problemele care apar în jurul efectivității hotărârilor de anulare a actelor administrative. În mod cert, din acest drept se poate deduce regula generală pe care am menționat‑o, însă aceeași regulă nu împiedică posibilitatea de a aplica excepțiile menționate anterior.

71.

Credem că restul litigiului dintre UKE și cei doi operatori de comunicații afectați de stabilirea tarifelor maxime (și impactul acestora asupra contractelor lor de acces la rețea), astfel cum se reflectă în observațiile lor prezentate în fața Curții pe parcursul prezentei proceduri preliminare, ține de considerații hermeneutice care privesc mai mult dreptul intern decât dreptul Uniunii însuși. Există între aceștia (și guvernul polonez) divergențe în ceea ce privește interpretarea normelor naționale ( 28 ) și a jurisprudenței instanțelor supreme în materie civilă și administrativă. Nu este de competența Curții să intervină în această dezbatere, situată în afara funcției sale de a interpreta numai dreptul Uniunii.

72.

Răspunsul pe care îl sugerăm la întrebarea preliminară, în conformitate cu reflecțiile pe care le‑am prezentat, se limitează să precizeze sensul articolului 4 alineatul (1) din directiva‑cadru în termeni care sunt utili instanței a quo, dar fără a interveni în competențele sale de a interpreta dreptul național.

73.

Din acest punct de vedere, pare oportun ca răspunsul să fie divizat, disociind aspectele referitoare la prima teză a dispoziției (care impune ca statele membre să aibă un „mecanism efectiv” de contestare a deciziilor adoptate de ANR‑uri în sectorul comunicațiilor electronice) de cele referitoare la ultima (cea care, în cazul unei contestații, menține efectivitatea deciziei atacate, cu excepția cazului în care aceasta a fost suspendată de organul de soluționare a căilor de atac).

74.

În ceea ce privește prima teză a articolului 4 alineatul (1) din directiva‑cadru, conținutul său, precum și dreptul la o protecție jurisdicțională efectivă care îl susține, implică faptul că organismele de soluționare a căilor de atac pot anula deciziile ANR‑urilor cu privire la care sunt chemate să se pronunțe și pot extinde forța invalidantă a hotărârii lor de anulare la efectele deja produse de acestea.

75.

În ceea ce privește ultima teză a aceluiași articol, menținerea provizorie a efectivității deciziilor ANR‑urilor cât timp acestea nu au fost suspendate de organismele de soluționare a căilor de atac este compatibilă cu faptul că anularea ulterioară a acestor decizii include, ex tunc, efectele pe care le‑au produs.

76.

Cele două teze ale acestei dispoziții nu se opun însă ca, atunci când dreptul național permite, anularea deciziilor ANR‑urilor să poată avea, cu titlu excepțional, numai efecte ex nunc în cazul în care organismul de soluționare a căilor de atac consideră adecvat, pentru motive imperative legate de protecția securității juridice și a încrederii legitime sau pentru a garanta drepturile terților ori pentru motive de interes general.

77.

Trebuie să adăugăm o observație referitoare la a treia teză a articolului 4 alineatul (1) din directiva‑cadru, chiar dacă nu este esențial să figureze în dispozitivul hotărârii. Norma invită organismul de soluționare a căilor de atac să ia în considerare în mod corespunzător „fondul cauzei”. Astfel, dacă acesta deține suficiente elemente de apreciere, este necesar să se pronunțe asupra fondului, indiferent dacă admite sau respinge pretențiile respective. Or, este de competența organismului de soluționare a căilor de atac să aprecieze dacă, la finalul procedurii, deține elementele de apreciere și de probă esențiale pentru a se pronunța în acest sens. Hotărârea acestuia se poate întemeia, în cauze precum cea de față, între alți factori, pe lipsa temeiului juridic al deciziei atacate ( 29 ).

78.

Mai concret, în cazul în care instanța de trimitere împărtășește opinia primei instanțe și a instanței de apel, pentru care existența Deciziei MTR 2008, din punct de vedere material, era o condiție necesară pentru conținutul deciziei de punere în aplicare, astfel încât, odată anulată cea dintâi, aceeași soartă trebuie rezervată și celei de a doua, această acțiune nu s‑ar opune celei de a treia teze a articolului 4 alineatul (1) din directiva‑cadru.

79.

Această dispoziție nu s‑ar opune nici ca, în cazul în care dreptul intern ar avea drept consecință adoptarea unei decizii în vederea înlocuirii deciziei anulate, odată redeschisă procedura corespunzătoare de către ANR, noul tarif maxim, deja în conformitate cu dreptul, să fie utilizat pentru a efectua lichidările corespunzătoare perioadelor acumulate, dacă este cazul, cu plățile sau cu rambursările adecvate. Ar fi vorba despre o opțiune legitimă, care respectă cuprinsul articolului 4 alineatul (1) a treia teză din directiva‑cadru și care ar evita să amâne până la exercitarea unei acțiuni în răspundere patrimonială (despăgubire) posibilele consecințe economice ale declarării nulității.

80.

Având în vedere cele prezentate, propunem Curții să răspundă la întrebarea preliminară adresată de Sąd Najwyższy (Curtea Supremă din Polonia) după cum urmează: